II OSK 659/06

II OSK 659/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-04-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-05-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki /przewodniczący/
Henryk Ożóg
Ludwik Żukowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6017 Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1180/05 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-01-12
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 5 poz 42
art. 11 ust. 1
Ustawa z dnia 15 grudnia  2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Ludwik Żukowski /spr./ Sędzia NSA Henryk Ożóg Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1180/05 w sprawie ze skargi W. F. na decyzję Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie odpowiedzialności zawodowej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej WSA, Sądem I instancji lub Sądem) wyrokiem z dnia 12 stycznia 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1180/05 stwierdził nieważność decyzji Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Kujawsko-Pomorskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...], a także stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzjami tymi umorzono postępowanie wyjaśniające w sprawie odpowiedzialności zawodowej wszczęte przeciwko E. S., obwinionemu o to, że w związku
z wykonywaniem samodzielnych funkcji w budownictwie nie spełniał przyjętych na siebie obowiązków kierownika budowy, lecz podjął się pełnienia funkcji inspektora nadzoru inwestorskiego, tj. o czyn z art. 95 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Jak stwierdzono w uzasadnieniu wyroku, skarga złożona przez W. F., właściciela budynku objętego nadzorem obwinionego zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów niż wskazane w argumentacji skargi. W ocenie WSA, rzecznik odpowiedzialności zawodowej nie był uprawniony do wydania decyzji umarzającej postępowanie wyjaśniające w sprawie odpowiedzialności zawodowej. Żaden przepis prawa nie daje bowiem temu organowi tytułu do zakończenia postępowania wyjaśniającego w formie decyzji. Rzecznik odpowiedzialności zawodowej obowiązany jest wyłącznie prowadzić postępowanie wyjaśniające oraz wnosić oskarżenia do sądu dyscyplinarnego. Rzecznik odpowiedzialności zawodowej nie został wyposażony w kompetencje orzecznicze i nie może umarzać postępowania w drodze decyzji administracyjnej, gdyż katalog jego kompetencji został wyczerpująco określony w art. 26 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz.U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 ze zm.). Podstawy prawnej do wydania decyzji umarzającej postępowanie wyjaśniające nie mógł stanowić również § 39 pkt 1 lit. h załącznika do uchwały nr 28/R/03 Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia 19 listopada 2003 r. w sprawie trybu postępowania rzeczników odpowiedzialności zawodowej i sądów dyscyplinarnych w postępowaniu w sprawach dyscyplinarnych i odpowiedzialności zawodowej w budownictwie (opubl. wewnętrznie). Przepis ten, wbrew ustawowemu katalogowi uprawnień rzecznika, przyznaje mu prawo do badania przesłanki bezprzedmiotowości postępowania wyjaśniającego ze względu na przedawnienie karalności, o którym mowa w art. 100 – Prawa budowlanego i umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Kompetencjami do końcowego, merytorycznego załatwienia sprawy oraz do umorzenia postępowania, dysponuje wyłącznie sąd dyscyplinarny. Wydając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszej instancji, orzekający rzecznicy wkroczyli
w kompetencje jurysdykcyjne sądu dyscyplinarnego, naruszając przepisy dotyczące właściwości organów (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Z tych względów decyzje zasługiwały na stwierdzenie ich nieważności.
Opisany wyrok WSA z dnia 12 stycznia 2006r. zaskarżony został skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez pełnomocnika Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (zwanego dalej Krajowym Rzecznikiem). Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przez WSA przepisów postępowania w postaci: art. 50 § 1, art. 58 § 1 pkt 6, art. 145 § 1 pkt 2 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) oraz na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci: art. 11 ust. 1, art. 25, art. 26 i art. 38 pkt 3 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, a także § 39 pkt 1 lit. h uchwały (powinno być: § 39 pkt 1 lit. h załącznika do uchwały) nr 28/R/03 Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia 19 listopada 2003 r. w sprawie trybu postępowania rzeczników odpowiedzialności zawodowej i sądów dyscyplinarnych w postępowaniu w sprawach dyscyplinarnych i odpowiedzialności zawodowej w budownictwie. W skardze kasacyjnej sformułowano alternatywne wnioski o uchylenie zaskarżonego wyroku
w całości i odrzucenie skargi na podstawie art. 189 p.p.s.a. lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA. Wniesiono ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zarzucając naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 50 § 1, art. 58 § 1 pkt 6, art. 145 § 1 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a., pełnomocnik Krajowego Rzecznika wskazał, iż Sąd ten w nieuprawniony sposób uwzględnił skargę stwierdzając nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) pomimo zajścia okoliczności powodujących jej odrzucenie (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.), względnie oddalenie (art. 151 p.p.s.a.). Skarżący W. F. jako inwestor, który w toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Krajowego Rzecznika występował w charakterze pokrzywdzonego, nie był legitymowany do wniesienia skargi do WSA; nie miał on interesu prawnego
w domaganiu się usunięcia z obrotu prawnego decyzji kończącej postępowanie
w sprawie odpowiedzialności zawodowej E. S. Żaden przepis prawa nie przewidywał dla W. F. ani prawa, ani obowiązku związanego
z poniesieniem odpowiedzialności zawodowej przez E. S. Od dnia 25 maja 2005 r. utraciła moc uchwała nr 28/R/03 Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia 19 listopada 2003 r. w sprawie trybu postępowania rzeczników dyscyplinarnych w postępowaniu w sprawach dyscyplinarnych
i odpowiedzialności zawodowej, która została zastąpiona przez uchwałę nr 17/R/05 tegoż organu z dnia 25 maja 2005 r. w sprawie trybu postępowania rzeczników odpowiedzialności zawodowej i sądów dyscyplinarnych w postępowaniu w sprawach dyscyplinarnych i odpowiedzialności zawodowej w budownictwie (opubl. wewnętrznie). Przepisy uchylonej uchwały przewidywały status pokrzywdzonego dla osoby, która zainicjowała postępowanie wyjaśniające przed rzecznikiem, dając jej m.in. prawo do składania odwołań od decyzji wydawanych przez rzecznika. Nowy akt już takich uprawnień dla inicjatorów postępowania nie przewiduje. Oznacza to, że Sąd I instancji błędnie ustalił, iż pokrzywdzony działaniami obwinionego inwestor W. F. miał interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. i był uprawniony do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej. Skoro Sąd jego skargi nie odrzucił
z powodu jej niedopuszczalności (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.), ani też nie oddalił
z powodu braku interesu prawnego po stronie skarżącego (art. 151 p.p.s.a.), to Naczelny Sąd Administracyjny powinien uchylając zaskarżony wyrok skargę skarżącego odrzucić, na podstawie art. 189 p.p.s.a.
Według pełnomocnika Krajowego Rzecznika naruszenie przepisu art. 11 ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, jakiego dopuścił się WSA, polegało na niewłaściwej wykładni tego przepisu. Błędnie przyjął Sąd, iż zawarty w tym unormowaniu nakaz stosowania przepisów k.p.a. nie obejmuje tytułu rzecznika dyscyplinarnego do wydania decyzji umarzającej postępowanie wyjaśniające w sprawie odpowiedzialności zawodowej (art. 105 § 1 k.p.a.). Skoro zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, we wszystkich sprawach indywidualnych nie będących sprawami dyscyplinarnymi należy stosować k.p.a., to Krajowy Rzecznik uprawniony był do prowadzenia orzecznictwa i wydawania decyzji kończących postępowanie wyjaśniające, w tym decyzji je umarzających z przyczyn bezprzedmiotowości postępowania, na skutek upływu terminu przedawnienia karalności przewinienia. Błędnie wywiódł WSA, iż do wydania decyzji nieodzowny był jeszcze inny, dodatkowy przepis ustawy lub rozporządzenia wprost przewidujący możliwość wydania przez rzecznika decyzji w postępowaniu w sprawie odpowiedzialności zawodowej. Błędnie też stwierdził WSA, że tytuł taki mógłby wynikać tylko
z przepisów ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, albo też z rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji zawartej
w art. 58 (powinno być: art. 56) tej ustawy, tj. z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 października 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania dyscyplinarnego w stosunku do członków samorządów zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz.U. Nr 194, poz. 1635), które jednak nie regulują postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej, ograniczając się ustalenia trybu postępowania dyscyplinarnego. Uprawniony był wniosek przeciwny; skoro postępowanie wyjaśniające jest postępowaniem administracyjnym, do którego należy stosować przepisy k.p.a., zatem jest to wystarczający powód, aby organ je prowadzący mógł zakończyć postępowanie decyzją wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., przewidzianą na wypadek bezprzedmiotowości postępowania.
Uzasadniając zarzut naruszenia przez WSA przepisów art. 25 ustawy
o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, pełnomocnik Krajowego Rzecznika stwierdził, iż wbrew ocenie zawartej
w zaskarżonym wyroku, Krajowy Rzecznik nie wkroczył w kompetencje orzecznicze sądu dyscyplinarnego wydając decyzję umarzającą postępowanie wyjaśniające. Sąd dyscyplinarny jest bowiem władny rozstrzygnąć sprawę z zakresu odpowiedzialności zawodowej tylko po jej wcześniejszym "wniesieniu przez rzecznika". Jeżeli rzecznik powstrzymuje się od wniesienia sprawy do sądu dyscyplinarnego, to musi zakończyć postępowanie wyjaśniające jakimś aktem we własnym zakresie. Odpowiednim aktem
w takim przypadku powinna być decyzja umarzająca postępowanie wyjaśniające.
Przepisy zawarte w art. 26 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów doznały naruszenia podczas wydawania zaskarżonego wyroku, gdyż Sąd dokonał ich błędnej wykładni. Przepis art. 26 pkt 1 cytowanej ustawy stanowi, iż do kompetencji rzecznika dyscyplinarnego należy m.in. prowadzenie postępowania wyjaśniającego. Podług oceny pełnomocnika Krajowego Rzecznika termin "prowadzenie postępowania" nie ogranicza kompetencji organu wyłącznie do wszczęcia postępowania wyjaśniającego i dopełniania poszczególnych czynności w jego trakcie. Rozciąga się także na prawo do zakończenia postępowania stosowną decyzją.
Konsekwencją naruszenia przez Sąd art. 26 pkt 1 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów poprzez uznanie, że kompetencje rzecznika dyscyplinarnego nie obejmują tytułu do wydawania decyzji, było naruszenie art. 38 pkt 3 tejże ustawy polegające na tym, że Krajowy Rzecznik nie jest organem wyższego stopnia i organem odwoławczym, władnym rozpoznawać odwołania od decyzji wydawanych przez okręgowego rzecznika odpowiedzialności zawodowej. Przepis art. 26 pkt 1 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów przewiduje dla Krajowego Rzecznika funkcję organu sprawującego nadzór nad okręgowym rzecznikiem odpowiedzialności zawodowej. Tak więc jednym z elementów owego nadzoru jest wykonywanie zadań orzeczniczych organu wyższego stopnia.
Sąd I instancji dopuścił się także naruszenia prawa materialnego , a to: § 39 pkt 1 lit. h załącznika do uchwały nr 28/R/03 Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia 19 listopada 2003 r. w sprawie trybu postępowania rzeczników odpowiedzialności zawodowej i sądów dyscyplinarnych w postępowaniu w sprawach dyscyplinarnych i odpowiedzialności zawodowej w budownictwie, gdyż – wbrew ustaleniom Sądu – to nie ten przepis był podstawą zaskarżonej decyzji, ale przepis § 39 pkt 2 w zw. z § 42 ust. 1 i 2 opisanej uchwały. Ostatnio powołane regulacje przewidywały w dacie orzekania przez organy obydwu instancji możliwość umorzenia postępowania wyjaśniającego w sprawach odpowiedzialności zawodowej. Przepis przytoczony przez WSA odnosił się do analogicznego uprawnienia rzecznika odpowiedzialności zawodowej, ale w postępowaniu z zakresu odpowiedzialności dyscyplinarnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Skarga kasacyjna wniesiona została w ustawowym terminie, określonym w art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) oraz sporządzona została przez uprawnionego pełnomocnika wedle art. 175 § 1 p.p.s.a., nie było zatem przeszkód formalnych do rozpoznania skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Wedle wzorców kontroli legalności zaskarżonego wyroku, określonych w art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a. stwierdzić należy, iż WSA nie naruszył przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a. przyjmując, iż skarżący W. F. posiadał legitymację do złożenia skargi na decyzję Krajowego Rzecznika. Doniosłość prawną należy przypisać temu, iż organy prowadzące postępowanie administracyjne uznały, że W. F., biorący udział w prowadzonym przez Krajowego Rzecznika postępowaniu wyjaśniającym miał interes prawny w wyniku tego postępowania i był zainteresowany ewentualnym jego efektem w postaci stosownego orzeczenia sądu dyscyplinarnego. Organy obydwu instancji doręczyły swoje rozstrzygnięcia W. F., a także zawiadamiały go o wszystkich czynnościach podejmowanych w toku postępowania wyjaśniającego; nadawały bieg składanym przez niego pismom procesowym, w tym wnioskowi inicjującemu wszczęcie z urzędu postępowania wyjaśniającego przeciwko E. S. (pismo z dnia 15 grudnia 2003 r.) oraz odwołaniu (pismo z dnia 23 sierpnia 2004 r.). Pełnomocnik Krajowego Rzecznika przeczy więc własnym twierdzeniom wykazując, że W. F. miał interes prawny w domaganiu się ukarania E. S. w toku postępowania administracyjnego, a nie miał takiego interesu w domaganiu się eliminacji przez Sąd I instancji z obrotu prawnego niesatysfakcjonującej go decyzji kończącej to postępowanie (por. J.Zimmerann, glosa do postanowienia NSA z dnia 19 sierpnia 2004r., OZ 340/04, Orzecznictwo Sądów Polskich 2005, z. 4, poz. 51 oraz glosę J. Borkowskiego do wyroku NSA z dnia 27 września 2000r., II SA 2109/00, Orzecznictwo Sądów Polskich 2001, z.6, poz. 86). Ponadto zaznaczyć należy, iż W. F. brał udział
w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez rzecznika odpowiedzialności zawodowej w charakterze pokrzywdzonego. Status pokrzywdzonego był charakterystyczny dla postępowań w sprawach odpowiedzialności zawodowej
i dyscyplinarnej. Pokrzywdzony inicjował postępowanie przed organem właściwym
w sprawach tego rodzaju odpowiedzialności. Pokrzywdzony był podmiotem, który ponosi bezpośrednie konsekwencje deliktów zawodowych i dyscyplinarnych, jakich dopuszcza się obwiniony. Wiedza, jaką dysponuje pokrzywdzony stanowiła dla oskarżyciela (rzecznika odpowiedzialności zawodowej) podstawowe źródło informacji mających wpływ na zakres gromadzonego materiału dowodowego obciążającego obwinionego. Pokrzywdzony był więc podmiotem żywotnie zainteresowanym wynikiem postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej, gdyż to on postępowanie to inicjował oraz on doznał uszczerbku wywołanego nagannym zachowaniem osoby wykonującej zawód zaufania publicznego. Stosownie zatem do obowiązujących w dacie orzekania przez Krajowego Rzecznika przepisów § 1 pkt 14,
§ 13 ust. 1 oraz § 32 ust. 3 pkt 1 załącznika do uchwały nr 28/R/03 Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia 19 listopada 2003 r. w sprawie trybu postępowania rzeczników odpowiedzialności zawodowej i sądów dyscyplinarnych
w postępowaniu w sprawach dyscyplinarnych i odpowiedzialności zawodowej
w budownictwie, pokrzywdzonym była osoba fizyczna, której dobro zostało bezpośrednio naruszone lub zagrożone działaniem lub zaniechaniem działania członka izby samorządu zawodowego inżynierów budownictwa; pokrzywdzony był uprawniony do składania próśb, wniosków, skarg i informacji skutkujących wszczęciem
z urzędu postępowania wyjaśniającego w sprawach odpowiedzialności zawodowej,
a także korzystał z prawa do zawiadamiania go o sposobie załatwienia jego żądań (wniosku, skargi lub informacji). Taką też rolę w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją Krajowego Rzecznika przypisać należało skarżącemu W. F. Do zarzucanego obwinionemu E. S. nieuprawnionego niewykonywania obowiązków kierownika budowy miało dojść – wedle wiedzy pokrzywdzonego – podczas budowy budynku, należącego do inwestora W. F. Przedstawione okoliczności dostatecznie wskazują, że inwestor jako pokrzywdzony nielegalnym działaniem kierownika budowy wykonującego samodzielną funkcję w budownictwie miał interes prawny w domaganiu się usunięcia przez Sąd z obrotu prawnego decyzji wydanej w postępowaniu wyjaśniającym, toczącym się wskutek złożonego przez niego wniosku. Utrata mocy przez przytoczoną uchwałę nr 28/R/03 nie mogła mieć wpływu na status skarżącego W. F. jako pokrzywdzonego, gdyż uchylono ją z dniem 25 maja 2005 r., a więc po datach,
w których orzekały organy obydwu instancji (odpowiednio: 10 sierpnia 2004 r. i 15 grudnia 2004 r.). Nie zasługuje z tego powodu na aprobatę zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a. skoro pokrzywdzony posiadał legitymację do złożenia skargi, Sąd – wbrew wywodom pełnomocnika Krajowego Rzecznika – nie był zobowiązany ani do odrzucenia skargi
z powodu jej niedopuszczalności (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.), ani też do jej oddalenia
z powodu braku interesu prawnego po stronie skarżącego (art. 151 p.p.s.a.). Przeciwnie, miał tytuł do badania przesłanek uwzględnienia skargi, w tym także określonych w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisu prawa materialnego w postaci art. 11 ust. 1 ustawy
o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów. Przepis ten nie doznał naruszenia poprzez jego błędną wykładnię. Stosownie do jego treści, do postępowania w sprawach indywidualnych uregulowanych w tejże ustawie,
z wyjątkiem spraw dyscyplinarnych, stosuje się przepisy k.p.a. Z brzmienia przytoczonego unormowania nie można, jak czyni to pełnomocnik Krajowego Rzecznika, wywodzić kompetencji rzecznika odpowiedzialności zawodowej do wydawania decyzji administracyjnych w postępowaniu wyjaśniającym w sprawach odpowiedzialności zawodowej. Odesłanie do ustawy regulującej kompleksowo postępowanie administracyjne (k.p.a.) nie jest równoznaczne z przekazaniem władztwa decyzyjnego organom stosującym przepis odsyłający. Nie każde postępowanie administracyjne w sprawie indywidualnej jest postępowaniem jurysdykcyjnym. Nakaz posiłkowego stosowania przepisów k.p.a. w sprawach nieuregulowanych odmiennie
w ustawie o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów nie oznacza, że każde postępowanie prowadzone przez organy właściwe
w sprawach odpowiedzialności zawodowej inżynierów budownictwa jest postępowaniem kończącym się decyzją. Istotą postępowania wyjaśniającego, wynikającą z procesowej funkcji oskarżyciela przypisanej rzecznikowi odpowiedzialności zawodowej jest dopełnianie czynności procesowych w zakresie gromadzenia materiału dowodowego; zarówno przemawiającego na korzyść, jak i na niekorzyść obwinionego. Stosownie do art. 26 pkt 1 i 2 w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy
o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów do kompetencji rzecznika odpowiedzialności zawodowej w sprawach indywidualnych należy: 1) prowadzenie postępowania wyjaśniającego; 2) wnoszenie spraw do sądu dyscyplinarnego, a także 3) składanie skarg sądowoadministracyjnych na ostateczne orzeczenia sądu dyscyplinarnego. Odesłanie do k.p.a., zawarte w art. 11 ust. 1 ustawy
o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów ma takie znaczenie, iż do każdej z czynności dokonywanej przez rzecznika odpowiedzialności zawodowej w granicach kompetencji wynikających z przepisów prawa materialnego obejmujących art. 26 pkt 1 i 2 w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy
o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, winien on stosować procesowe mechanizmy uregulowane w k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez rzecznika odpowiedzialności zawodowej jest szeregiem czynności dowodowych; polega na dokonywaniu ustaleń faktycznych, jakie mogły mieć wpływ na winę i popełnienie przewinienia przez obwinionego. Szereg czynności procesowych nazwanych "postępowaniem wyjaśniającym w sprawie odpowiedzialności zawodowej" kończy się – w zależności od jego wyników – albo wniesieniem sprawy do sądu dyscyplinarnego, albo też odstąpieniem od tej czynności w drodze zawiadomienia osoby, która zainicjowała postępowanie o odmowie uwzględnienia jej wniosku (skargi, prośby). Odmowy uwzględnienia wniosku dokonano na podstawie § 13 ust. 1 załącznika do uchwały w sprawie trybu postępowania rzeczników odpowiedzialności zawodowej i sądów dyscyplinarnych w postępowaniu w sprawach dyscyplinarnych
i odpowiedzialności zawodowej w budownictwie. Wszelkie prowadzone przez rzecznika czynności postępowania wyjaśniającego polegające na gromadzeniu materiału dowodowego na potrzeby potencjalnego postępowania przed sądem dyscyplinarnym, podobnie jak czynność wniesienia sprawy do sądu dyscyplinarnego oraz czynność zawiadomienia o odstąpieniu od wniesienia sprawy do sądu dyscyplinarnego były czynnościami materialno-technicznymi. Podejmowanie ich
w toku szczególnego postępowania administracyjnego (postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej), do którego należy stosować k.p.a. nie czyniło
z żadnej z tych czynności decyzji administracyjnej. Określony w art. 11 ust. 1 ustawy
o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów nakaz stosowania k.p.a. oznaczał tytuł do posiłkowania się przez rzecznika regulacjami k.p.a. w zakresie niezbędnym do sformułowania końcowej oceny, co do zasadności wnoszenia sprawy do sądu dyscyplinarnego. Posiłkowe stosowanie przepisów k.p.a. dotyczyło przede wszystkim regulacji w sprawach doręczeń, wezwań oraz dowodów.
Podobnie, nie może zostać uwzględniony zawarty w skardze kasacyjnej, zarzut naruszenia przez Sąd przepisów art. 25 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, poprzez ich błędną wykładnię. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, iż przytaczając w petitum skargi kasacyjnej pełną regulację art. 25 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, obejmującą jego ustępy 1-4, pełnomocnik Krajowego Rzecznika sformułował argumenty przemawiające wyłącznie za naruszeniem art. 25 ust. 1 tejże ustawy. Zarzut naruszenia przez Sąd art. 25 ust. 2-4 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów nie może zostać uwzględniony nie tylko dlatego, że w skardze kasacyjnej nie zawarto jakiegokolwiek uzasadnienia naruszenia tych podstaw kasacyjnych (art. 176 p.p.s.a.), ale także dlatego, iż żaden z tych przepisów nie został zastosowany przez WSA przy wydawaniu zaskarżonego wyroku. Unormowania te dotyczą: składu okręgowego sądu dyscyplinarnego (ust. 2), zasad orzekania w sprawie zatarcia kary (ust. 3), oraz obowiązków sprawozdawczych okręgowego sądu dyscyplinarnego (ust. 4). Odnoszą się więc do kwestii nie mających żadnego wpływu na wynik sprawy.
W ocenie pełnomocnika Krajowego Rzecznika, Sąd dokonał błędnej wykładni art. 25 ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, dochodząc do przekonania, że organem uprawnionym do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie był sąd dyscyplinarny, gdyż ten organ
z wyłącznością rozpatruje sprawy odpowiedzialności zawodowej. Błędnie Sąd przyjął, według pełnomocnika Krajowego Rzecznika, że wydanie takiego orzeczenia przez rzecznika odpowiedzialności zawodowej dokonane zostało z naruszeniem przepisów
o właściwości, skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji. Rzecznik swoją decyzją umorzył bowiem postępowanie wyjaśniające zaś sąd dyscyplinarny miał tytuł do umorzenia własnego postępowania, dopiero po wniesieniu do niego sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd taki nie zasługuje na aprobatę. Postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej inżyniera budownictwa jest postępowaniem dwufazowym i składa się: 1) z prowadzonego przez rzecznika odpowiedzialności zawodowej postępowania wyjaśniającego, obejmującego gromadzenie dowodów oraz wnoszenie sprawy do sądu dyscyplinarnego względnie zawiadomienie zainteresowanego o odstąpieniu od wnoszenia sprawy do sądu dyscyplinarnego, a także 2) z prowadzonego przez sąd dyscyplinarny postępowania rozpoznawczego. Tytuł do umorzenia postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej, w tym także z powodu upływu terminu przedawnienia karalności czynu, ma wyłącznie sąd dyscyplinarny. Wydanie orzeczenia (decyzji) umarzającego postępowanie jest jedną z odmian rozpatrzenia sprawy; decyzja ta kończy postępowanie, choć nie rozstrzyga o istocie sprawy. Jeżeli przeszkody w zakończeniu postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej ujawnią się już w fazie postępowania wyjaśniającego, rzecznik dysponuje tylko możliwością powstrzymania się od wniesienia sprawy do sądu dyscyplinarnego i wydania w tym przedmiocie zawiadomienia (§ 13 ust. 1 załącznika do uchwały w sprawie trybu postępowania rzeczników odpowiedzialności zawodowej i sądów dyscyplinarnych w postępowaniu
w sprawach dyscyplinarnych i odpowiedzialności zawodowej w budownictwie). Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że skoro rzecznik odpowiedzialności zawodowej wydał decyzję umarzającą postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej oraz rozpatrzył sprawę w znaczeniu art. 25 ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, a zatem wydał decyzję
z naruszeniem właściwości rzeczowej, to tym samym wywołało to skutek
w postaci obarczenia jej wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., i w konsekwencji stwierdzeniem nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Podobnie, jak miało to miejsce w przypadku zarzutu naruszenia art. 25 ustawy
o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, również przepisy art. 26 tej ustawy zostały przywołane w petitum skargi kasacyjnej
w pełnym brzmieniu. Uzasadnienie skargi kasacyjnej ograniczano natomiast tylko do przepisu art. 26 pkt 1 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów. Zarzuty naruszenia przepisów art. 26 pkt 2 i 3 ustawy
o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów nie mogą zostać uwzględnione nie tylko z tego powodu, iż są pozbawione uzasadnienia wymaganego przez art. 176 p.p.s.a., ale również dlatego, że ze względu na swój zakres przedmiotowy nie mogły być zastosowane przez Sąd I instancji; dotyczą bowiem składania odwołań i skarg sądowych przez rzecznika odpowiedzialności zawodowej (pkt 2), a także sprawozdawczości (pkt 3).
Jak stwierdzono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 26 pkt 1 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów poprzez jego błędną wykładnię, gdyż w nieuprawniony sposób uznał, że tytuł do wydania decyzji umarzającej postępowanie nie mieści się
w granicach kompetencji rzecznika, określonych sformułowaniem "prowadzenie postępowania wyjaśniającego". Jak już podniesiono wcześniej, postępowanie wyjaśniającej stanowi tylko jedną z faz postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej inżyniera budownictwa. W tej części postępowania czynności podejmowane są przez rzecznika odpowiedzialności zawodowej. Druga faza, obejmująca wydanie orzeczenia to faza, w której właściwy jest sąd dyscyplinarny. Z kompetencji, w jaką wyposażono rzecznika odpowiedzialności zawodowej, polegającej na gromadzeniu materiału dowodowego, nie można wywodzić tytułu do prowadzenia przez ten organ orzecznictwa administracyjnego, w tym także tytułu do wydawania decyzji o umorzeniu postępowania. Podstawa do wydania decyzji kończącej postępowanie musiałby wprost wynikać z przepisu prawa materialnego. Kompetencji do wydawania decyzji przez rzecznika nie można domniemywać, skoro orzecznicza właściwość w zakresie orzekania w sprawach odpowiedzialności zawodowej zastrzeżona została dla sądów dyscyplinarnych. Nie jest dopuszczalne stosowanie w tym względzie analogii
z przepisów o postępowaniu dyscyplinarnym zawartych w § 9 ust. 1 i 3 oraz § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 października 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania dyscyplinarnego w stosunku do członków samorządów zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz.U. Nr 194, poz. 1635). Przepis art. 56 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów zawierający delegację do wydania tego rozporządzenia umożliwił właściwemu ministrowi pozaustawowe uregulowanie wyłącznie trybu postępowania dyscyplinarnego. Analogiczne upoważnienie ustawowe nie zostało sformułowane w stosunku do kompetencji organów samorządu inżynierów budownictwa w zakresie postępowania w sprawach odpowiedzialności zawodowej. Przepisy prawa wyraźnie te dwa typy odpowiedzialności odróżniają, a także przypisane im tryby różnicują, wynika to przede wszystkim z art. 45 ust. 2 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów. Fakt, iż kompetencje orzecznicze w zakresie wydawania postanowień umarzających postępowanie wyjaśniające z powodu braku podstaw do wniesienia sprawy przed sąd dyscyplinarny zostały dla rzecznika przewidziane
w procesie dyscyplinarnym, a równocześnie pominięte w postępowaniu w sprawie odpowiedzialności zawodowej, oznacza zakaz domniemywania analogicznych kompetencji do wydawania aktów kończących postępowanie w tej drugiej kategorii spraw. Sąd I instancji właściwie ocenił, iż nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia przepisu art. 26 pkt 1 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów. Z przewidzianej w tym unormowaniu kompetencji rzecznika odpowiedzialności zawodowej do prowadzenia dwóch typów postępowań wyjaśniających (w sprawach odpowiedzialności zawodowej oraz
w sprawach dyscyplinarnych) nie można wnioskować o posiadaniu przez ten organ kompetencji w obydwu tych postępowaniach, a zwłaszcza funkcji orzeczniczych typowych dla postępowania dyscyplinarnego. Brak analogicznych do przewidzianych
w art. 56 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów i § 9 ust. 1 i 3 oraz § 13 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania dyscyplinarnego w stosunku do członków samorządów zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, kompetencji orzeczniczych rzecznika w postępowaniu w sprawach odpowiedzialności zawodowej, oznacza zakaz wydawania przez ten organ orzeczeń umarzających postępowanie wyjaśniające.
Jeżeli wykazano, że brak szczególnego przepisu prawa materialnego, dającego rzecznikowi odpowiedzialności zawodowej tytuł do wydawania decyzji kończących postępowanie w sprawach odpowiedzialności zawodowej uniemożliwia prowadzenie orzecznictwa w pierwszej instancji, to równocześnie jako nieuprawniony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd przepisu art. 38 pkt 3 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów. Przepis ten przewiduje dla Krajowego Rzecznika kompetencje do sprawowania nadzoru nad działalnością okręgowych rzeczników odpowiedzialności zawodowej. Błędnie wywodzi pełnomocnik Krajowego Rzecznika, że w granicach kompetencji nadzorczych Krajowego Rzecznika mieści się m.in. pełnienie funkcji organu wyższego stopnia, a tym samym organu odwoławczego. Nie można z kompetencji nadzorczych organu zwierzchniego wywodzić tytułu do kontroli instancyjnej sprawowanej przez ten organ. Nie można też
z tego rodzaju kompetencji nadzorczych, wywodzić prawa do wydawania orzeczeń kończących postępowanie przez organ podlegający nadzorowi. Dopiero ustalenie przepisu prawa materialnego dającego podstawę do wydania decyzji przez okręgowego rzecznika odpowiedzialności zawodowej w sprawie z zakresu odpowiedzialności zawodowej inżyniera budownictwa uprawniałoby do stwierdzenia organu wyższego stopnia, władnego rozpoznawać środki odwoławcze.
Nie ma doniosłości prawnej zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd I instancji regulacji § 39 pkt l lit. h. załącznika do uchwały w sprawie trybu postępowania rzeczników odpowiedzialności zawodowej i sądów dyscyplinarnych w postępowaniu
w sprawach dyscyplinarnych i odpowiedzialności zawodowej w budownictwie: na ma też znaczeni, iż jak twierdzi pełnomocnik strony skarżącej, fakt podania w uzasadnieniu Sądu w sposób błędny przepisu tejże uchwały. Rzecz cała ma znacznie poważniejszy wymiar, co trafnie zasygnalizował Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku. Otóż wedle utrwalonej i powszechnie akceptowanej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu administracyjnego, który dawał temu wyraz bez mała od początku swego istnienia, był
i jest pogląd, iż podstawę prawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko przepis prawa powszechnie obowiązującego tzn. norma wynikająca z ustawy lub z wyraźnego upoważnienia ustawowego por. chociażby: A. Zieliński, Podstawa prawna decyzji administracyjnej, Państwo i Prawo 1984, z.3, s.29 i n. oraz J.Świątkiewicz: Komentarz do ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Warszawa 1995 oraz powołane tam piśmiennictwo i judykaturę). Waloru przepisu prawnego powszechnie obowiązującego nie można przepisywać postanowieniom prawa wewnętrznego lub aktom kierownictwa wewnętrznego, mających zastosowanie w oznaczonych strukturach korporacyjnych (tak jak miało to miejsce w sprawie zakończonej rozpoznawaną skargą kasacyjną). Wyjątek od tej zasady może mieć miejsce tylko w przypadku jednej z instytucjonalnych form decentralizacji funkcji administracji publicznej, zwłaszcza w postaci tzw. zlecania funkcji administracyjnych (por. S.Fundowicz: Decentralizacja administracji publicznej w Polsce, Lublin 2005, s.25 i n. oraz powołane tam piśmiennictwo i judykaturę). W tym ostatnim przypadku wyraźny przepis ustawowy nie upoważnił konkretnej korporacji zawodowej do władczego działania w drodze decyzji administracyjnej.
Tak zatem, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, należy podzielić pogląd Sądu I instancji, iż przepisy przytoczonej uchwały nie stanowiły regulacji prawa powszechnie obowiązującego. Były jedynie przepisami wewnętrznego kierownictwa; mogły regulować wyłącznie zależności organizacyjne członków samorządu inżynierów budownictwa i strukturę organów tego samorządu. Postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej jest postępowaniem administracyjnym, które prowadzi do wymierzenia sankcji z tytułu popełnienia deliktu służbowego, nie wyłączając sankcji zakazu wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie (art. 96 ust. 1 -Prawa budowlanego). Pozbawienie członka samorządu zawodowego inżynierów budownictwa prawa wykonywania samodzielnej funkcji w budownictwie, w tym także tryb, w jakim pozbawienie to następuje, należy do spraw z zakresu administracji publicznej definitywnie rozstrzygających o statusie zawodowym obywatela. Z tych względów zasady ponoszenia odpowiedzialności zawodowej przez inżynierów budownictwa nie należą do kwestii organizacyjnych samorządu zawodowego; nie mogą być regulowane aktami kierownictwa wewnętrznego, ustanawianymi przez organy korporacji zawodowej. Jak już wykazano wcześniej, żaden z przepisów prawa powszechnie obowiązującego zawartych w -Prawie budowlanym, ustawie
o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów,
a także w rozporządzeniu w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania dyscyplinarnego w stosunku do członków samorządów zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, nie przewiduje dla rzecznika odpowiedzialności zawodowej jakiejkolwiek materialnoprawnej podstawy do wydawania decyzji w postępowaniu w sprawach odpowiedzialności zawodowej. Przepisy aktów kierownictwa wewnętrznego, wydawane przez organy samorządu zawodowego inżynierów budownictwa nie mogą wkraczać w materię zastrzeżoną dla prawodawczych organów państwa. Skoro ustawodawca w sposób celowy odstąpił
w przepisie art. 56 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów od delegowania trybu postępowania w sprawach odpowiedzialności zawodowej właściwemu ministrowi w drodze rozporządzenia, to równocześnie definitywnie zakazał jakiejkolwiek prawodawczej pozaustawowej ingerencji w uprawnienia orzecznicze sądów dyscyplinarnych. Wyłączając w ten sposób uprawnienia orzecznicze rzecznika w sprawach odpowiedzialności zawodowej, w odróżnieniu od postępowania dyscyplinarnego, ustawodawca wzmocnił procesowe gwarancje praworządności. Wykluczył bowiem jakiekolwiek wyjątki od zasady, że rozstrzygnięcia kończące postępowanie wydaje sąd dyscyplinarny.
Wyłożone powody uzasadniały oddalenie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, podstawie art. 184 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a.