II OSK 658/20

II OSK 658/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-02-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Anna Żak
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Sygn. powiązane
IV SA/Po 460/19 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2019-10-03
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 października 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 460/19 w sprawie ze skargi J. S. na zmianę zaleceń pokontrolnych Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 11 marca 2019 r. nr MKZ-X.4125.4.104.2018.O w przedmiocie wykonania samowolnych prac budowlanych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 października 2019 r., sygn.. akt IV SA/Po 460/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. S. (dalej jako skarżący) na zmianę zaleceń pokontrolnych Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia 11 marca 2019 r. nr MKZ-X.4125.4.104.2018.O w przedmiocie wykonania samowolnych prac budowlanych.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Miejski Konserwator Zabytków w P. (dalej jako "MKZ" lub "Organ") – po przeprowadzeniu 25 maja 2018 r. kontroli w zakresie przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187, ze zm.; zwanej dalej "ustawą" lub "u.o.z.o.z."), w kamienicy przy ul. [...] w P. (zwanej dalej "Kamienicą"), będącej elementem zespołów urbanistyczno-architektonicznych najstarszych dzielnic XIX-wiecznego P., wpisanych do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z 6 października 1982 r., podczas której stwierdzono nieprawidłowości – w dniu 8 czerwca 2018 r. wydał następujące zalecenia pokontrolne współwłaścicielom nieruchomości: M. L., A. L., B. M., K. S., J. S. i J. S.2:
1. należy zdemontować markizę oraz wszystkie reklamy na frontowej elewacji budynku, które zamontowano bez pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków
2. należy zdemontować wiatę z kraty stalowej z płytą z pleksi, od strony podwórza
4. należy otynkować i pomalować elewacje budynku od strony podwórza
5. należy zamontować nową bramę wjazdową od strony ul. [...], która zastąpi bramę istniejącą, będącą w złym stanie technicznym
6. należy odrestaurować drewnianą bramę wjazdową od strony podwórza
7. należy wymienić w budynku wszystkie samowolnie wykonane okna pcv na okna drewniane, odtwarzające kształt, podziały i kolorystykę okien historycznych.
Jednocześnie określono terminy wykonania ww. prac.
Do ww. zaleceń pokontrolnych w piśmie z 2 lipca 2018 r. zastrzeżenia wniósł J. S., następnie uzupełnionym pismem z 19 lipca 2018 r., wskazując m.in., że nowa brama wjazdowa powinna być wykonana z drewna.
Zastrzeżenia do powyższych zaleceń wniósł również skarżący domagając się ich zmiany przez uchylenie punktów 4–7. Zakwestionował możliwość nałożenia nakazu przeprowadzenia prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku w formie zaleceń pokontrolnych zamiast w formie decyzji administracyjnej jak stanowi o tym 49 ust. 1 ustawy. Zwrócił uwagę, że nakazanie prac przy zabytku możliwe jest tylko wówczas gdy ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku. Zakwestionował także nakaz wymiany wszystkich okien z PCV w kamienicy na okna drewniane, bowiem w tym zakresie obowiązuje ostateczna decyzja nr 47/2016 z 18 lutego 2016 r. (MKZ-I.4120.4.34.2015.S), zgodnie z którą organ orzekł o nienałożeniu obowiązków z art. 45 ust. 1 u.o.z.o.z. w sprawie wymiany okien w Kamienicy oraz utrzymująca ją w mocy Decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 5 czerwca 2017 r. (DOZ-OAiK.660.355.2016.KS). Zastrzegł, że decyzja ta dotyczy wszystkich okien w Kamienicy. W zakresie nakazu otynkowania Kamienicy zauważył, że zarządca sądowy w sprawie zatwierdzenia sprawozdania z zarządu powołał się na uzgodnienie skucia tynków z Miejskim Konserwatorem Zabytków stąd organ ten nie powinien wymuszać otynkowania kamienicy na właścicielach. Podważył zakres ochrony konserwatorskiej jakim ewentualnie objęta jest przedmiotowa kamienica.
Organ w piśmie z 11 marca 2019 r., znak: MKZ-X.4125.4.104.2018.(dalej "Zmiana Zaleceń) zmienił treść pkt 7 Zaleceń wskazując, że "należy wymienić trzy okna prostokątne pcv w pionie klatki schodowej budynku głównego na okna drewniane, odtwarzające kształt, podziały i profile okien historycznych, zachowanych w pionach klatek schodowych w oficynach przy ul. [...] w P." jednocześnie pozostawił bez zmian pozostałe postanowienia Zaleceń. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał na objęcie Kamienicy ochroną konserwatorską (wpisem do rejestru zabytków pod nr [...]) jako elementu zespołu urbanistyczno-architektonicznego najstarszych dzielnic XIX-wiecznego P., na podstawie decyzji z 6 października 1982 r. w związku z czym wszelkie prace mające wpływ na wygląd zewnętrzny budynku wymagały uzyskania pozwolenia organu konserwatorskiego. Zwrócił uwagę, że to właśnie zachowanie stolarki okiennej od strony podwórza, zamiast elewacji budynku, jest wyróżnikiem pozwalającym na odczytanie historycznych cech stylowych. Jej forma i specyfika konstrukcji zależały od rangi obiektu, jego stylu architektonicznego oraz okresu historycznego, w którym obiekt był budowany. Szczególnie złożone rozwiązania stylistyczno-konstrukcyjne stolarek okiennych od strony podwórza występowały zaś przede wszystkim w obrębie pionów klatek schodowych - podobnie jak w omawianym budynku przy ul. [...] w P.. Wobec tego organ postanowił zmienić pkt 7 Zaleceń, natomiast pozostałe punkty podtrzymać. Organ kolejny raz przedstawił argumentację uzasadniającą konieczność utrzymania pozostałych zaleceń.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznania na powyższą zmianę zaleceń pokontrolnych skarżący zaskarżył je w zakresie w jakim Organ odmówił zmiany pkt 2-6 Zaleceń, utrzymał w mocy obowiązek wymiany trzech okien prostokątnych w pionie klatki schodowej budynku głównego. Domagał się uchylenia Zmiany Zaleceń w zaskarżonej części oraz uchylenia zaleceń utrzymanych w mocy. Skarżący argumentował, że organ nie wskazał podstawy prawnej działania i wydawania zaleceń pokontrolnych z art. 40 ust. 1 ustawy odnośnie Kamienicy, która nie jest wpisana do rejestru zabytków jako zabytek indywidualny. Nie wskazano podstaw, które przesądzałyby o zakwalifikowaniu jej do ochrony na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 6 października 1982 r. L.dz. KLIII-A 239-775-82 (dalej "Decyzja WKZ"), na mocy której ochrona objęto znaczny obszar miasta P. Organ nie ustalił czy i jakim zabytkiem na podstawie obowiązującej ustawy jest Kamienica. W zaleceniach organ odwołał się do poprzednio wydanej decyzji WKZ na podstawie nieobowiązującej już ustawy, która posługiwała się nieznanymi obecnie obowiązującej ustawie pojęciami "zespołów urbanistyczno-architektonicznych" czy też "najstarszych dzielnic XIX wiecznego P.", której treść jest nieprecyzyjna a uzasadnienie lakoniczne. Konsekwencją tego był zarzut naruszenia art. 40 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 3 pkt 13 ustawy przez wydanie Zmiany Zaleceń i poprzedzających ją Zaleceń, w sytuacji gdy zalecenia Organu wykraczają poza zakres ochrony historycznych układów urbanistycznych, który obejmuje jedynie zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej, tj. zachowanie w niezmienionym kształcie placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych układu.
W odpowiedzi na skargę organ domagał się oddalenia skargi. Przedstawił argumentację odnoszącą się do postawionych w skardze zarzutów, która w jego ocenie czyniła postawione zarzuty bezpodstawnymi.
W piśmie procesowym z 26 września 2019 r. pełnomocnik organu, odnosząc do stanowiska strony skarżącej, powtórzył i uszczegółowił argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego aktu oraz w odpowiedzi na skargę.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę.
Wskazując przedmiot zaskarżenia w przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, że skarga do sądu administracyjnego na takie zalecenia jest dopuszczalna. Zalecenia pokontrolne konserwatora zabytków (zmiana tych zaleceń) wydawane na podstawie art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z. dają się bowiem zakwalifikować jako inny, niż decyzja lub postanowienie, akt z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa – o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. wyrok WSA z 18.11.2015 r., VII SA/Wa 505/15, CBOSA). Sąd zauważył, że zalecenia pokontrolne nie są wydawane w wyniku przeprowadzenia postępowania jurysdykcyjnego, lecz w związku z ujawnionymi w czasie kontroli nieprawidłowościami. Kontrola ta nie jest przeprowadzana w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i przepisy K.p.a. nie znajdują wprost zastosowania. Sąd wskazał, że postępowanie kontrolne toczy się według przepisów u.o.z.o.z. i przytoczył mające zastosowanie przepisy tej ustawy (art. 38 ust. 1, art. 39 i art. 40). Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z., na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1.
Sąd podzielił pogląd, że wybór sposobu procedowania spośród tych dwóch ewentualności (wydanie zaleceń pokontrolnych czy decyzji z art. 49 ust. 1) jest uzależniony od ustaleń stanu faktycznego oraz oceny materiału dowodowego, i że to rolą wojewódzkiego konserwatora zabytków jest wybór odpowiedniego środka przymusu służącego ochronie zabytku (por. wyrok WSA z 23.08.2018 r., IV SA/Wr 239/18, CBOSA). Jednocześnie Sąd zauważył, że w świetle przywołanych przepisów granica pomiędzy zakresami normowania art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z. oraz art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z. nie rysuje się, jasno. Zakresy te są bowiem wyznaczone za pomocą zwrotów niedookreślonych, takich jak: "nieodpowiedni stan zachowania zabytku", z jednej strony (art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z.), oraz "zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku", z drugiej (art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z.). Według Sądu, oczywistym jest, że w określonych przypadkach stan zachowania zabytku może być tak dalece "nieodpowiedni" w powyższym rozumieniu, że będzie już stwarzał realne zagrożenie istotnego uszkodzenia albo nawet zniszczenia zabytku. Sąd uznał, że przy wyborze właściwego środka prawnego spośród wyżej wymienionych konserwator zabytków dysponuje pewnym zakresem uznania administracyjnego.
W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie MKZ – decydując się na wydanie Zaleceń, a nie postulowanej przez pełnomocnika skarżącego decyzji administracyjnej – nie wykroczył poza granice dopuszczonego luzu decyzyjnego.
Sąd nie zgodził się z podstawowym zarzutem skargi, jakoby Organ zaniechał wyjaśnienia, czy przedmiotowa kamienica w ogóle podlega ochronie konserwatorskiej, oraz wskazania podstawy prawnej działania i wydawania zaleceń pokontrolnych odnośnie do tej kamienicy, która – co bezsporne – nie jest wpisana do rejestru zabytków jako zabytek indywidualny.
Odnosząc się do powyższego Sąd wskazał, że na mocy, decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 6 października 1982 r. (L.dz. KLIII-A 239-775-82) w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków ("Decyzji WKZ") – wydanej na podstawie art. 4 pkt 1 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach (Dz. U. Nr 10, poz. 48, w skrócie "u.o.d.k.m."; ustawa ta z dniem 04.02.1997 r. zmieniła tytuł na "ustawę o ochronie dóbr kultury", w skrócie "u.o.d.k.") – wpisano do rejestru zabytków województwa poznańskiego "zespoły urbanistyczno-arch. miasta P. objęte ulicami: [...] od str. południowej, od zach: [...], [...], [...], [...], [...], od płn: [...], [...]. Granicę wschodnią obszaru częściowo stanowi W. oraz położone za nią między ulicami: [...], [...] i [...] – [...] i [...]".
W niniejszej sprawie Sąd nie miał wątpliwości, że nieruchomość przy ulicy [...], na której została posadowiona sporna Kamienica, jest położona w tak zakreślonych granicach; a co za tym idzie – z pewnością znajduje się na obszarze objętym ochroną konserwatorską w związku z wpisem do rejestru zabytków dokonanym na podstawie Decyzji WKZ. Bezspornie jest to tzw. wpis obszarowy, a nie indywidualny, co wcale nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze [tu: Kamienica] nie podlegają ochronie konserwatorskiej. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym Sąd wyjaśnił, że "wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. Inny natomiast jest tylko zakres ochrony takich obiektów niż obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków. W przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów (tworzące substancję zabytkową). W przypadku wpisu indywidualnego ochrona jest szersza, gdyż obejmuje również wnętrze obiektu, co oznacza, że zezwoleń konserwatora zabytków wymagają również prace budowlane prowadzone wewnątrz budynki wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków" (wyrok NSA z 18.06.2013 r., II OSK 427/12, CBOSA).
Wbrew zarzutom skarżącego Sąd przyjął, że w przypadku takiego, obszarowego wpisu, z jakim mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, dla ustalenia okoliczności podlegania przez Kamienicę ochronie konserwatorskiej na mocy Decyzji WKZ nie ma w szczególności potrzeby precyzyjnego ustalania, w skład jakiego to konkretnie zespołu urbanistyczno-architektonicznego wchodzi ta kamienica, gdzie zaczyna się i gdzie kończy dotycząca jej "historyczna zabudowa pierzejowa", jakie budynki składają się na dany zespół, itd. W takim przypadku nie ma także znaczenia, że kamienica pochodzi z początku XX w., a ustanowienie omawianego reżimu konserwatorskiego było motywowane ochroną "najstarszych dzielnic XIX-wiecznego P.". Sąd podkreślił, że w przypadku wpisu obszarowego ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. Organ słusznie zauważył, że wpisanie do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego nie oznacza zakazu powstawania nowej zabudowy w obrębie tego układu, ale skutkuje tym, że także nowa zabudowa powinna być tak projektowana, aby współgrać i nie zaburzać architektury zabytkowej. Z tego też względu na realizację współczesnych projektów budowlanych na terenach objętych ochroną konserwatorską inwestor zobowiązany jest również uzyskać pozwolenie konserwatorskie, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z.
Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że organ zaniechał ustalenia, czy i ewentualnie jakim zabytkiem nieruchomym jest Kamienica na gruncie aktualnie obowiązującej u.o.z.o.z., skoro wydając zaskarżone akty (tj. Zalecenia oraz Zmianę Zaleceń) MKZ odwołał się jedynie do decyzji WKZ, która została wydana na gruncie nieobowiązującej już u.o.d.k.m., Sąd zauważył, że stosowne rozważania zostały zawarte w odpowiedzi Organu na skargę.
Przedstawienie argumentacji w tym zakresie po raz pierwszy dopiero w odpowiedzi na skargę, według Sądu nie mogła zostać – wbrew sugestiom Skarżącego – uznana za spóźnioną, a przez to nieskuteczną. Sąd stwierdził, że niezawarcie jej w zaskarżonej Zmianie Zaleceń (ani w samych Zaleceniach) – jakkolwiek stanowiło pewną wadę (brak) wymaganego w takim przypadku uzasadnienia zgodnie z art. 40 ust. 2b pkt 1 u.o.z.o.z. – to jednak pozostało bez istotnego wpływu na wynik sprawy. W każdym razie skarżący wystąpienia takiego wpływu nie wykazał, a Sąd, w granicach posiadanych kompetencji do działania z urzędu, zaistnienia takiego wpływu się nie dopatrzył.
Wracając do kwestii aktualnego charakteru Kamienicy jako zabytku, Sąd zauważył, że zgodnie z przepisem przejściowym art. 140 ust. 1 u.o.z.o.z. decyzje ostateczne wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury zachowały ważność. Ponadto w myśl art. 142 u.o.z.o.z. dobra kultury m.in. wpisane do rejestru na podstawie ww. ustawy (u.o.d.k.) stały się zabytkami wpisanymi do rejestru w rozumieniu niniejszej ustawy (u.o.z.o.z.). Zatem skoro w niniejszej sprawie decyzja WKZ została wydana na podstawie ww. ustawy z dnia 15 lutego 1962 r., to tym samym zachowuje ona ważność, a zespoły urbanistyczno-architektoniczne Miasta P. objęte ulicami wymienionymi w tej decyzji należy traktować jako zabytki także w rozumieniu obecnie obowiązującej ustawy z 23 lipca 2003 r., i to bez względu na nazwę użytą ówcześnie w decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Sąd uznał, że nazwa ta może mieć znaczenie dla ustalenia zakresu ochrony danego ("nazwanego") zabytku pod rządem obecnie obowiązującej ustawy.
Sąd przywołał ustawową definicję zabytku (art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z), zabytku nieruchomego (art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z) i stwierdził, że zespoły zabytków nieruchomych podlegają ochronie jako: historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny – przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg (art. 3 pkt 12 u.o.z.o.z); historyczny zespół budowlany – powiązaną przestrzennie grupę budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi (art. 3 pkt 13 u.o.z.o.z).
Sąd I instancji zgodził się z Organem, że w świetle aktualnie obowiązującej ustawy, tzw. zespół urbanistyczno-architektoniczny powinien być rozpatrywany w oparciu o ww. definicje legalne zarówno "historycznego układu urbanistycznego", jak i "historycznego zespołu budowlanego". Jest to tym bardziej uzasadnione, że – zauważmy – również obowiązująca w dacie wydawania Decyzji WKZ ustawa o ochronie dóbr kultury i o muzeach nie posługiwała się terminem "zespół urbanistyczno-architektoniczny", lecz w art. 5 pkt 1 wyróżniała jako obiekty podlegające ochronie: "dzieła budownictwa, urbanistyki i architektury, niezależnie od ich stanu zachowania, jak historyczne założenia urbanistyczne miast i osiedli, parki i ogrody dekoracyjne, cmentarze, budowle i ich wnętrza wraz z otoczeniem oraz zespoły budowlane o wartości architektonicznej, a także budowle mające znaczenie dla historii budownictwa". Zatem już na tle cytowanego art. 5 pkt 1 u.o.d.k.m. sporne pojęcie "zespołu urbanistyczno-architektonicznego" jawiło się jako w istocie połączenie "historycznego założenia urbanistycznego miast" oraz "zespołu budowlanego o wartości architektonicznej" – co w przybliżeniu odpowiada współcześnie pojmowanym: "historycznemu układowi urbanistycznego" oraz "historycznemu zespołowi budowlanemu".
Sąd podkreślił, że wbrew twierdzeniom skargi obiekty te nie podlegają tylko reżimowi właściwemu dla historycznych układów urbanistycznych, ale również dla historycznych zespołów budowlanych. Z definicji legalnej "historycznego zespołu budowlanego" (art. 3 pkt 13 u.o.z.o.z.) można zaś wywnioskować, że w użytych w niej pojęciach "formy architektonicznej" i "stylu" mieści się m.in. wygląd elewacji budynku (tak trafnie wyrok WSA z 14.10.2010 r., I SA//WA 601//100, CBOSA). Sąd uznał, że nie ma dostatecznych podstaw by pojęcie "elewacji" w analizowanym tu kontekście zawężać – jak czyni to skarżący – tylko do elewacji frontowej, wyłączając zeń wygląd elewacji budynku (tu: Kamienicy) od strony podwórza lub oficyny.
Odnosząc się do oceny zasadności nakazania przez MKZ wykonania poszczególnych obowiązków przez współwłaścicieli Kamienicy, Sąd przyjął wyjaśnienia organu czerpiące z wiedzy specjalistycznej – niezakwestionowane skutecznie przez Skarżącego – iż charakterystycznym zabiegiem w XIX-wiecznej architekturze kamienic czynszowych było projektowanie elewacji podwórzowych w sposób skromniejszy od fasad tych budynków, które z kolei miały charakter bardziej reprezentacyjny. Elewacje podwórzowe były niekiedy pozbawiane detalu albo ich wystrój architektoniczny był znacznie redukowany, w związku z czym ich wyróżnikiem – pozwalającym na odczytanie historycznych cech stylowych – pozostawała stolarka okienna, której forma i specyfika konstrukcji zależały od rangi obiektu, jego stylu architektonicznego oraz okresu historycznego, w którym obiekt był budowany. Szczególnie złożone rozwiązania stylistyczno-konstrukcyjne stolarek okiennych od strony podwórza występowały zaś przede wszystkim w obrębie pionów klatek schodowych.
Sąd podzielił pogląd, że okno, będąc integralną częścią elewacji budynku, wywiera znaczny wpływ na architektoniczny wyraz całego budynku. Odtworzenie okien we współczesnym materiale z PCV pozbawi obiekt waloru autentyzmu, który jest istotną wartością w ochronie zabytków. Tworzywo z PCV jest obce dla zabytkowej substancji budynku wykonanego z tradycyjnych materiałów. Z tego względu wymiana stolarki okiennej na okna z PCV jest zabiegiem fałszującym jego pierwotny charakter. W przypadku konieczności wymiany okien najwłaściwsze jest odtworzenie cech charakterystycznych oryginalnej stolarki, do czego najbardziej nadaje się drewno. O zabytkowych walorach obiektu stanowi nie tylko jego indywidualna forma architektoniczna – wystrój elewacji – ale także zastosowane rozwiązania techniczne i materiałowe, charakterystyczne dla budynków z danego okresu rozwoju architektury. (por. wyrok WSA z 13.03.2019 r., VII SA/Wa 1951/18, CBOSA).
W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie MKZ szczegółowo uzasadnił żądanie zastąpienia okien z PCV oknami wykonanymi z drewna. Dodatkowo przekonująco wyjaśnił, w jakim zakresie, poza samym materiałem, nowe, samowolnie wymienione okna odbiegają w sposób znaczący od zastąpionych okien historycznych (szerokość, układ oraz profilowanie szprosów) – co potwierdza zgromadzona w aktach dokumentacja fotograficzna, która zdaniem Sądu dodatkowo każe powątpiewać w trafność oceny Skarżącego, że wymienione okna z PCV są estetyczne.
Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że ustalony w Zmianie Zaleceń nakaz wymiany trzech okien prostokątnych PCV w pionie klatki schodowej budynku głównego na okna drewniane, odtwarzające kształt, podziały i profile okien historycznych, zachowanych w pionach klatek schodowych w oficynach przy ul [...] w P. (pkt 7 Zaleceń w zmienionym brzmieniu) był w pełni uzasadniony.
Następnie Sąd przedstawił argumentację, z której wynika, że pozostałe Zalecenia, utrzymane zaskarżonym aktem w mocy w postaci: zdemontowania markizy oraz wszystkich reklam z frontowej elewacji budynku zamontowanych bez pozwolenia MKZ – zawarty w pkt 1 Zaleceń; nakaz zdemontowania wiaty z kraty stalowej z płytą z pleksi - zawarty w pkt 2 Zaleceń; nakaz otynkowania i pomalowania elewacji budynku od strony podwórza (pkt 4 Zaleceń); nakaz wymiany mocno zniszczonej bramy wjazdowej od strony ulicy [...] (pkt 5 Zaleceń), której stan techniczny i wygląd ewidentnie niekorzystnie wpływają na elewację frontową Kamienicy; nakaz odrestaurowania bramy wjazdowej od strony podwórza (pkt 6 Zaleceń) są uzasadnione z uwagi na ich wpływ na estetykę obiektu oraz historyczny układ brył tworzących Kamienicę jako architektoniczną całość. Wynikają z obowiązków właściciela wobec zabytku w postaci konieczności zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie. Były niezbędne dla zachowania substancji budynku w odpowiednim stanie.
Sąd podzielił stanowisko organu odnośnie nadania pierwszeństwa obowiązkowi odrestaurowania bramy – na co pozwalał jej stan techniczny – a nie jej wymiany bowiem odpowiadało to jednej z głównych zasad konserwatorskich, jaką jest zasada maksymalnego poszanowania oryginalnej substancji zabytku i wszystkich jego wartości.
Sąd zwrócił uwagę, że formułując zalecenia pokontrolne w danej sprawie, organ nadzoru konserwatorskiego konkretyzuje dość ogólnie i z użyciem częstokroć zwrotów niedookreślonych lub klauzul generalnych sformułowane obowiązki ustawowe właściciela zabytku. Siłą rzeczy korzysta więc w tym zakresie z pewnej dozy uznania administracyjnego (luzu decyzyjnego), co oznacza, że wydanie zaleceń o takiej, a nie innej treści wymaga każdorazowo wnikliwego umotywowania. Sąd zalecił by motywując swe zalecenia konserwator zabytków, jako organ wyspecjalizowany, odwoływał się także do aktualnie stosowanych i akceptowanych zasad konserwatorskich (zasad sztuki konserwatorskiej), a zwłaszcza tych już w pewien sposób "skodyfikowanych" przez odpowiednie, fachowe gremia, jak np. przywołana w odpowiedzi na skargę Międzynarodowa Karta Ochrony Miast Historycznych ICOMOS.
Sąd w obliczu rozważań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zgodził się z twierdzeniami skarżącego iżby kontrolowane przez Sąd punkty 2–7 Zaleceń MKZ, w brzmieniu ustalonym Zmianą Zaleceń – a więc także te, które odnoszą się do elewacji Kamienicy od strony podwórza lub jej oficyny – zostały wydane bez podstawy prawnej lub były nieuzasadnione. Akty te, w ocenie Sądu, odpowiadały prawu.
Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
1) art. 140 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 i 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 1 lit. b) w zw. z art. 3 pkt. 12 i 13 Ustawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że kamienica przy ul. [...] w P. (zwana dalej: "Kamienicą"), znajdująca się na terenie p. dzielnicy J., objęta jest obszarową ochroną konserwatorską na mocy decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 06.10.1982 roku w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków (L.dz. KLIII-A 239-775-82; zwanej dalej: "Decyzją WKZ"), podczas gdy zarówno z treści Decyzji WKZ, jak i dokonanych na jej podstawie wpisów do "Rejestru zabytków nieruchomych miasta P." i "Rejestru zabytków nieruchomych woj. wielkopolskiego" (nr wpisów: [...]) nie wynika, aby dzielnica J. należała do najstarszych dzielnic miasta P. objętych obszarową ochroną konserwatorską;
2) art. 9 ust. 1 Ustawy, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na całkowitym pominięciu przez Sąd faktu, że wpis danego obiektu do rejestru zabytków ma charakter konstytutywny, a w konsekwencji pominiecie faktu, że z treści wskazanych Rejestrów zabytków nie wynika, aby była do niego wpisana dzielnica J. lub jakikolwiek inny zabytek obszarowy, do którego należałaby Kamienica;
3) art. 140 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 i 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 1 lit. b) w zw. z art. 3 pkt. 12 i 13 Ustawy, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że:
a) tzw. "zespół urbanistyczno-architektoniczny", objęty ochroną konserwatorską na mocy jednej decyzji, wydanej na podstawie przepisów dawnej ustawy, może jednocześnie stanowić zarówno historyczny układ urbanistyczny, jak i historyczny zespół budowlany, podczas gdy w świetle prawidłowej wykładni tych przepisów, dany obszar na mocy jednej decyzji może zostać objęty ochroną konserwatorską, odpowiednio albo jako historyczny układ urbanistyczny albo jako historyczny zespół budowlany;
b) jeżeli na mocy decyzji wydanej na podstawie dawnej ustawy, obszarową ochroną konserwatorską zostały objęte "zespoły urbanistyczno-architektoniczne" leżące w określonych granicach, to przy sprawowaniu ochrony konserwatorskiej nie jest konieczne ustalenie, w skład jakiego konkretnie "zespołu urbanistyczno-architektonicznego" wchodzi określony obiekt, ani też ustalenie, czy należy on do historycznego zespołu budowlanego, czy też historycznego układu urbanistycznego, podczas gdy w świetle prawidłowej wykładni tych przepisów, ustalenie "prawno-zabytkowej" przynależności tego obiektu jest kluczowe dla wyznaczenia zakresu ochrony konserwatorskiej, czyli granic dopuszczalnej ingerencji organów administracji w wykonywanie prawa własności tego obiektu;
4) art. 9 ust. 1 i 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 1 lit. b) w zw. z art. 3 pkt. 12 i 13 Ustawy, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że "w przypadku wpisu obszarowego ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty", podczas gdy w świetle prawidłowej wykładni tych przepisów, obszarową ochroną konserwatorską objęty jest układ urbanistyczny albo zespół budowlany - pojmowany jako spójna historycznie całość - a obiekty znajdujące się na takim obszarze, objęte są ochroną konserwatorską tylko w takim zakresie, w jakim współtworzą taką spójną historycznie całość - chyba, że dany obiekt jest w odrębnej decyzji uznany również za zabytek indywidualny.
Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie:
5) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a., polegające na oddaleniu skargi na akt wydany przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia 11.03.2019 roku, w postępowaniu o sygnaturze MKZ-X.4125.4.104.2018.0, zatytułowany "Zmiana zaleceń pokontrolnych" (zwany dalej: "Zaskarżonym aktem MKZ") i poprzedzających go Zaleceń pokontrolnych MKZ z dnia 08.06.2018 roku (zwanych dalej: "Zaleceniami pokontrolnymi"), pomimo tego, że akty te - w szczególności, w zakresie, w jakim odnoszą się do tzw. "historycznego wyglądu kamienicy" oraz w zakresie, w jakim podstawą ich wydania był fakt, jakoby Kamienica rzekomo współtworzyła "pierzejową zabudowę ul. [...]" - zostały wydane bez prawidłowo zebranego materiału dowodowego, na podstawie materiału dowodowego, który nie odnosi się bezpośrednio do Kamienicy i który dodatkowo nie był w ogóle dostępny, ani dla organu ani dla stron ani dla Sądu I instancji; co za tym idzie, akty administracyjne będące przedmiotem kontroli Sądu, a także Zaskarżony wyrok zostały wydane, na podstawie samych twierdzeń organu, które nie miały oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym;
6) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt. 6 i 107 § 3 K.p.a., polegające na oddaleniu skargi na Zaskarżony akt i Zalecenia pokontrolne pomimo tego, że akty te zawierają jedynie pozorne uzasadnienie faktyczne, tj. organ nie wskazał w nich faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, w szczególności w zakresie w jakim organ ustalał tzw. "historyczny wygląd kamienicy" oraz w zakresie w jakim wysnuł twierdzenia, jakoby Kamienica rzekomo współtworzyła "pierzejową zabudowę ul. [...]".
Niezależnie od przedstawionych zarzutów, zaskarżonemu wyrokowi skarżący postawił również zarzuty natury konstytucyjnej, tj. naruszenie Konstytucji RP oraz funkcjonalnie z nią powiązanych przepisów P.p.s.a. i K.p.a., a mianowicie:
1) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie oceny, czy Zaskarżony akt oraz poprzedzające go Zalecenia pokontrolne są spójne z innymi aktami administracyjnymi wydawanymi przez organ administracji w ramach sprawowania ochrony konserwatorskiej nad zabytkowymi dzielnicami P., w tym w szczególności ul. [...];
2) art. 2 oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji oparcie Zaskarżonego wyroku:
o na art. 140 ust. 1 Ustawy, który jest niezgodny z tymi przepisami Konstytucji RP w zakresie, w jakim nie pozwala na jasne ustalenie granic ochrony konserwatorskiej zabytków obszarowych, które miałyby być objęte ochroną konserwatorską na mocy decyzji ostatecznych wydanych na podstawie przepisów Dawnej ustawy;
o na art. 40 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 1 lit. b) w zw. z art. 3 pkt. 12 i 13 Ustawy, które są niezgodne z tymi przepisami Konstytucji RP w zakresie, w jakim nie określają jednoznacznych i uchwytnych granic ingerencji organów administracji w sposób wykonywania prawa własności.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego kasacyjnie przedstawił argumentację, która jego zdaniem uzasadnia postawione zarzuty.
Ponadto skarżący kasacyjnie wystąpił z wnioskiem o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu, na podstawie art. 193 Konstytucji RP, pytania prawnego dotyczącego zgodności: art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 23.07.2003 roku o ochronie zabytków (zwanej dalej: "Ustawą"), w zakresie, w jakim przepis ten nie pozwala na jasne i jednoznaczne ustalenie granic ochrony konserwatorskiej nad zabytkami obszarowymi, których ochrona konserwatorska wynika z decyzji, które nie zostały wydane na podstawie Ustawy, ale z decyzji wydanych na podstawie przepisów nieobowiązującej już ustawy z dnia 15.02.1962 roku o ochronie dóbr kultury (zwanej dalej: "Dawną ustawą") z art. 2 oraz art. 64 ust.1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; art. 40 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 1 lit. b) w zw. z art.3 pkt 12 i 13 Ustawy, w zakresie, w jakim przepisy te nie określają jednoznacznych ¡ uchwytnych granic ingerencji organów administracji w sposób wykonywania prawa własności w odniesieniu do nieruchomości leżących na terenie objętym obszarową ochroną konserwatorską, z art. 2 oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust 3 Konstytucji RP.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a., zdanie drugie, uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez J. S. jest niezasadna.
Analiza zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia wskazuje, że zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie czy obowiązki nałożone na skarżącego zaskarżoną zmianą zaleceń pokontrolnych Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia 11 marca 2019 r. miały właściwą podstawę prawną i określono je na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.
Jak słusznie zauważa Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku podstawę prawną zaleceń pokontrolnych organu i ich zmiany stanowił art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U z 2018 r. poz. 2067). Stanowi on, że na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1. Z kolei jeśli stwierdzone nieprawidłowości są tego rodzaju, że powodują zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku, to organ konserwatorski powinien wydać w tym zakresie decyzję administracyjną nakazującą przeprowadzenie określonych prac przy zabytku. Wskazuje na to końcowa część ww. przepisu.
W sprawie nie są kwestionowane ustalenia protokołu kontroli odnośnie stanu zachowania zabytku ale odnoszące się do tych ustaleń zalecenia pokontrolne. Kwestionuje się nakaz otynkowania i pomalowania elewacji od strony podwórza, zamontowanie bramy wjazdowej od strony ul. [...], która ma zastąpić istniejąca bramę w złym stanie technicznym, odrestaurowanie drewnianej bramy wjazdowej od strony podwórza oraz zmieniony pkt 7 zaleceń dotyczący wymiany trzech okien prostokątnych PCV w pionie klatki schodowej budynku głównego na okna drewniane, odtwarzające kształt, podziały i profile okien historycznych, zachowanych w pionach klatek schodowych w oficynach przy ul. [...] w P.. Skoro zatem organ stwierdził jedynie nieprawidłowości w stanie zachowania zabytku, które nie zagrażały jego istnieniu czy też nie prowadziły do istotnego jego uszkodzenia to mógł wydać zalecenia pokontrolne zamiast decyzji administracyjnej nakazującej prace konserwatorskie lub roboty budowlane w trybie art. 49 ust. 1 ustawy. Nie można zatem twierdzić, że zaskarżone zalecenia pokontrolne wydano bez podstawy prawnej.
Brak jest także podstaw do wysuwania zarzutów, jak czyni to skarżący kasacyjnie, że budynek przy ul. [...] w P. nie podlega ochronie konserwatora zabytków skoro decyzja z 6 października 1982 r. o wpisie do rejestru zabytków pod nr [...] dotyczy jedynie "zespołów urbanistyczno-architektonicznych najstarszych dzielnic XIX-wiecznego P.". Jeżeli przedmiotem ochrony jest zespół urbanistyczno-architektoniczny, który nie został zdefiniowany w poprzednio obowiązującej ustawie z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach (Dz. U. Nr 10, poz. 48, w 1997 r. zmieniono nazwę na ustawa o ochronie dóbr kultury) , pod rządami której wydano powyższą decyzję o wpisie do rejestru zabytków ww. zespołów urbanistyczno-architektonicznych, to należy ustalić jakie obiekty podlegające ochronie przewidywała ta ustawa. I tak w art. 5 pkt 1 wyróżniała jako obiekty podlegające ochronie: "dzieła budownictwa, urbanistyki i architektury, niezależnie od ich stanu zachowania, jak historyczne założenia urbanistyczne miast i osiedli, parki i ogrody dekoracyjne, cmentarze, budowle i ich wnętrza wraz z otoczeniem oraz zespoły budowlane o wartości architektonicznej, a także budowle mające znaczenie dla historii budownictwa". Zatem zakresem ochrony objęto indywidualne budynki (dzieła budownictwa, budynki i ich wnętrza z otoczeniem) ale także zabytki obszarowe jak historyczne założenia urbanistyczne miast i osiedli, zespoły budowlane o wartości architektonicznej.
Wskazanie w decyzji o wpisie do rejestru zabytków, że ochronie podlegają zespoły urbanistyczno-architektoniczne najstarszych dzielnic XIX-wiecznego P. w obszarze wyznaczonym ulicami: [...] od str. południowej, od zach: [...], [...], [...], [...], [...], od płn: [...], [...]. Granicę wschodnią obszaru częściowo stanowi W. oraz położone za nią między ulicami: [...], [...] i [...] - [...] i [...], dowodzi, że na całym tym terenie mamy do czynienia z ochroną obszarową rozwiązań urbanistycznych i architektonicznych z okresu XIX wiecznego P., co w istocie w przybliżeniu odpowiada współcześnie pojmowanym: "historycznemu układowi urbanistycznemu" oraz "historycznemu zespołowi budowlanemu" zdefiniowanemu w obecnie obowiązującej ustawie. Skoro w decyzji o wpisie do rejestru zabytków z 6 października 1982 r. posłużono się pojęciem zawierającym słowo "zespoły urbanistyczno-architektoniczne", to chodzi o występujące na wskazanym obszarze rodzaje rozwiązań urbanistycznych i architektonicznych właściwych XIX-wiecznej zabudowie P. Ulica [...] znajduje się w granicach opisanego powyższymi ulicami obszaru podlegającego ochronie i ochronie konserwatorskiej podlegają wszystkie budynki reprezentujące styl zabudowy pierzejowej właściwy dla zabudowy P. z okresu XIX i XX wieku, choć sama kamienica powstała na początku XX wieku. Okoliczność, że organ nie przedstawił na etapie postępowania administracyjnego materiałów potwierdzających wartość zabytkową rozwiązań architektonicznych zastosowanych w tej kamienicy a właściwych dla architektury P. z tego okresu nie świadczy o tym, że przedmiotowa kamienica nie posiada historycznych cech zabudowy pierzejowej kamienic z XIX wieku. Niezbicie świadczy o tym obecny jej wygląd jak i okazane na etapie postępowania sądowego ilustracje jej wyglądu z okresu lat 60-tych XX- wieku. Zdaniem NSA, brak zgromadzenia przez organy odpowiedniego materiału archiwalnego ilustrującego historyczną XIX-wieczną zabudowę P. na przykładzie kamienicy przy ul. [...] przed wydaniem zaleceń pokontrolnych nie zmienia faktu, że owa kamienica jest zabytkiem obszarowym i zachowana dotychczas forma zabytkowej zabudowy odpowiada stylowi (układowi) zabudowy miejskiej XIX-wiecznego P. Strona skarżąca kwestionując zgromadzony materiał dowodowy odnośnie do historycznego wyglądu kamienicy nie przedstawiła kontrdowodów, które poddawałyby w wątpliwość twierdzenia organu, że kamienica prezentuje cechy zabudowy (układ) właściwe dla kamienic z okresu XIX wiecznego P. Świadczy o tym chociażby wymieniona w zaleceniach oryginalnie zachowana stolarka okienna w oficynach przedmiotowej kamienicy, do której właśnie powinna nawiązywać stolarka okienna klatki schodowej głównego budynku kamienicy. Stąd też zalecenie by stolarkę okienną okien znajdujących się na klatce schodowej wykonaną z PCV wymienić na drewnianą odpowiadającą stylowi tej oryginalnie zachowanej. Podobnie o walorach historycznych tej kamienicy świadczą zachowane bramy drewniane wjazdowe od strony ul. [...] oraz ta od strony podwórza. Nie przedstawiono dowodów, że bramy te w okresie istnienia kamienicy zostały wymienione na drewniane a organ posiadając specjalistyczną wiedzę stwierdził, że bramy drewniane były charakterystycznym elementem kamienic w P. z XIX wieku. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, można zatem przyjąć że nawet bez materiałów archiwalnych ilustrujących wygląd kamienicy sprzed lat zasadne jest twierdzenie, że kamienica przy ul. [...] w P. reprezentuje oryginalną architekturę XIX – wiecznych kamienic P.
Odnośnie do pierzejowej zabudowy, której reprezentantem według skarżącego niesłusznie ma być przedmiotowa kamienica stwierdzić należy, że zabudowa pierzejowa to taka zabudowa, w której budynki lub zespoły budynków stykają się elewacjami frontowymi na całej szerokości działki tworząc ścisłą zabudowę w postaci tzw. ściany placów czy ulic. Patrząc na zabudowę w ciągu ulicy [...] w obu kierunkach po stronie jej numerów parzystych, gdzie znajduje się rzeczona kamienica jednoznacznie można stwierdzić, że występuje tu zabudowa pierzejowa reprezentowana przez co najmniej kilka kamienic o historycznym wyglądzie.
Wobec powyższego zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a., oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt. 6 i 107 § 3 K.p.a. są w ocenie NSA niezasadne.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 140 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 i 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 1 lit. b) w zw. z art. 3 pkt. 12 i 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez niesłuszne zaliczenie kamienicy przy ul. [...] w P. do konserwatorskiej ochrony obszarowej NSA stwierdza, że jest to zarzut bezzasadny. Skoro jak już była wyżej mowa ul. [...] zawiera się w obszarze wyznaczonym ulicami wymienionymi w decyzji o wpisie do rejestru zabytków pod nr [...] "zespołów urbanistyczno-architektonicznych najstarszych dzielnic XIX-wiecznego P.", to jest to zapis ustanawiający ochronę obszarową. Wpis obszarowy oznacza objęcie ochroną prawną wszystkich znajdujących się na wskazanym w decyzji o wpisie obszarze. Zakres udzielonej ochrony konserwatorskiej jest węższy niż przy ochronie indywidulanej bowiem ochronie podlegają jedynie zewnętrzne cechy obiektów (tworzące substancję zabytkową). Ochroną objęte są wówczas np. elewacja, wygląd i układ okien, gzymsów , sztukaterii, balkony, wykusze, wysokość budynku, położenie względem innych budynków.
Słusznie zauważył Sąd I instancji, że dla podlegania ochronie obszarowej nie jest istotne wskazanie w skład jakiego zespołu urbanistyczno-architektonicznego wchodzi przedmiotowa kamienica, gdzie zaczyna się i gdzie kończy się dotycząca jej "historyczna zabudowa pierzejowa", jakie budynki składają się na dany zespół. Nie ma więc znaczenia kiedy faktycznie powstała kamienica (początek XX wieku) skro ochrona konserwatorska dotyczy wszystkich znajdujących się w tym obszarze obiektów. Na tym obszarze może powstawać nowa zabudowa ale powinna współgrać z zabudową zabytkową. Stąd realizowane na tym obszarze inwestycje współczesne powinny uzyskać pozwolenie konserwatorskie w myśl art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy.
Jak wynika z argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę przedmiotowa kamienica powstała na początku XX wieku. Stanowi przykład historycznej zabudowy pierzejowej ul. [...], ukształtowanej na przełomie XIX i XX wieku w wyniku postępującej urbanizacji J.. Ochronie nie podlega sama kamienica ale to, że stanowi element historycznego zespołu budowlanego polegającego na powiązanej przestrzennie grupie budynków o cechach kamienic czynszowych w zabudowie pierzejowej. Oczywiście stanowisko to powinno znaleźć się w uzasadnieniu zaskarżonych zaleceń pokontrolnych zgodnie z art. 40 ust. 2b pkt 1 ustawy. Jednak wskazana wada uzasadnienia jako naruszenie przepisów prawa procesowego nie mogła stanowić o uwzględnieniu skargi bowiem skarżący nie wykazał istotnego wpływu tej wady na wydane rozstrzygnięcie. W ocenie NSA, także Sąd I instancji prawidłowo nie dopatrzył się istotnego wpływu tego uchybienia na wynik sprawy bowiem brak w tym zakresie nie zmieniał faktu, że kamienica przy ul [...] z uwagi na swoje położenie i treść decyzji o wpisie do rejestru zabytków z 6 października 1982 r. podlega ochronie obszarowej konserwatora i mógł on oceniać stan zachowania zewnętrznych elementów zabytku a następnie wydać w tym zakresie stosowne zalecenia pokontrolne.
Z powyższych względów niezasadny był też zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 ustawy. Kamienica została objęta ochroną obszarową na mocy decyzji o wpisie do rejestru zabytków pod nr [...] z 6 października 1982 r. jako element zespołu urbanistyczno-architektonicznego najstarszych dzielnic XIX wiecznego P. z racji swojej lokalizacji toteż brak wymienienia dzielnicy J. czy konkretnego zespołu zabytków obejmującego tą kamienicę w ww. decyzji nie wpływał na podleganie ochronie obszarowej.
Zakwalifikowanie zespołu urbanistyczno-architektonicznego z decyzji z 1982 r. do form ochrony przewidzianych w obowiązującej ustawie tj. jednocześnie do historycznego układu urbanistycznego oraz do historycznego zespołu budowlanego wynikało z treści przepisów przejściowych art. 140 ust. 1 ustawy oraz art. 142 tej ustawy. Przewidywały one zachowanie w mocy ostatecznych decyzji wydanych na podstawie poprzednio obowiązującej ustawie o ochronie dóbr kultury i pozwalały uznać zabytki wpisane w poprzednim stanie prawnym za zabytki wpisane do rejestru w rozumieniu obecnej ustawy. Odkodowanie zakresu ochrony konserwatorskiej dokonane przez Sąd było prawidłowe bowiem użyte w ww. decyzji określenie zawierało w sobie zarówno cechy obecnie przewidzianej formy ochrony obszarowej jako "historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny" oraz "historyczny zespół budowlany". Istotą udzielonej ochrony było bowiem zachowanie układów urbanistycznych dawnej zabudowy miejskiej XIX wiecznego P. jak i cech zabudowy pierzejowej zespołów budynków (kamienic czynszowych). W tym konkretnym przypadku zakwalifikowanie kamienicy przy ul. [...] w P. do tylko jednej z form ochrony byłoby wadliwe skoro ochronie miał podlegać zarówno element o znaczeniu urbanistycznym jak i o znaczeniu architektonicznym.
Wobec tego niezasadny był zarzut naruszenia przepisów wskazanych w pkt 3 lit a skargi kasacyjnej.
Odnośnie do ppkt lit. b ww. zarzutu NSA stwierdza, że również jest on pozbawiony podstaw bowiem ustanowienie ochrony obszarowej w tym przypadku o mieszanym charakterze nie wymaga przypisywania zabytku do konkretnego historycznego zespołu budowlanego czy też do historycznego układu urbanistycznego. Ochroną objęty jest wskazany wyraźnie obszar i w związku z tym każdy znajdujący się w jego granicach budynek posiadający właściwe cechy zabudowy podlegające ochronie.
Oczywiście zaliczenie do jednej z form prawno-zabytkowej ochrony pozwala określić wyraźnie granice dopuszczalnej ingerencji organów administracji w wykonywanie prawa własności tego obiektu przez właściciela jednak w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości jaki jest zakres ingerencji organu konserwatorskiego. Skoro ochronie podlega układ urbanistyczny oraz cechy zewnętrzne zabudowy zespołu budowlanego to ingerencja konserwatora dotyczyć może obszaru dopuszczalnej zmiany położenia kamienicy względem zastanego układu drogowego i sąsiedniej zabudowy oraz zewnętrznych cech zabudowy budynkami tworzącymi zabudowę pierzejową z okresu XIX wiecznego P. Odnośnie cech zewnętrznej zabudowy ingerencja w niniejszej sprawie dotyczyła wyglądu elewacji od strony podwórza, wyglądu okien w pionie głównym klatki schodowej oraz stanu i wyglądu drzwi wjazdowych w bramie od strony ulicy jak i od podwórza. Nie ma wątpliwości, że elementy te świadczą o zachowaniu zewnętrznych cech zespołu budynków podlegających ochronie jako zabytek.
Na marginesie NSA zauważa, że skarga kasacyjna nie kwestionuje w żadnym zakresie istoty nałożonych pierwotnymi zaleceniami konserwatora nakazów w pkt od 4 do 6 i zmienionej treści nakazu z pkt 7 zaleceń. W związku z powyższym weryfikowanie poprawności ich nałożenia jak tego dokonał Sąd I instancji nie ma uzasadnienia. Zasadniczo należy podzielić argumenty przedstawione w tym zakresie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, który nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa przez organ konserwatorski, który określił zalecenia pokontrolne w sposób wskazany w pkt od 4 do 6 i pkt 7 po jego zmianie.
Zdaniem NSA, nie został przez Sąd I instancji naruszony art. 32 ust. 1 Konstytucji bowiem Sąd rozpatrywał sprawę w jej granicach tj. w zakresie zaskarżonych zaleceń pokontrolnych i nie było możliwe jak domaga się tego skarżący kasacyjnie badanie czy w innych postępowaniach administracyjnych z zakresu ochrony konserwatorskiej dotyczących zabudowy ul. [...] wydano akty spójne z kontrolowanymi zaleceniami. Wykraczałoby to poza przedmiot zaskarżenia. Sąd nie może porównywać decyzji wydanych w innych postępowaniach w podobnych sprawach jeśli nie mają związku z rozpatrywaną sprawą.
W zakresie zarzutów niekonstytucyjności wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów NSA stwierdza, że brak jest podstaw do przyjęcia, że przepisy te są niezgodne Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.
Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zbadania zgodności art. 140 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i art. 40 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 3 pkt 12 i 13 tej ustawy z art. 2 , art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej bowiem art. 140 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków z istoty swej nie dotyczy wyznaczenia granic ochrony konserwatorskiej i nie wpływa na zakres możliwej ingerencji organów w prawo własności właściciela zabytku chronione Konstytucją. Przepis ten przewiduje zachowanie w mocy ostatecznych decyzji wydanych na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy o ochronie dóbr kultury w porządku prawnym nowo obowiązującej ustawy. Ustawodawca nie wskazał jak odnieść ochronę udzieloną na mocy uchylanej ustawy do ochrony przewidzianej nową ustawą. Zdaniem NSA, brak wskazań przez ustawodawcę kryteriów odczytywania zakresu ochrony z poprzednich decyzji na podstawie obowiązujących przepisów nie wpływa na konstytucyjność tego przepisu. Skoro obecna ustawa przewiduje ingerencję konserwatora zabytków w uprawnienia właściciela zabytku w zależności od formy ochrony zabytku, czyli zapewniona jest ochrona z art. 31 ust. 3 Konstytucji, to rolą organów administracji będzie ustalenie czy w konkretnym przypadku ingerencja ta nie przekracza granic wynikających z obowiązującej ustawy.
Oczekiwanie by poddać kontroli konstytucyjności art. 40 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 3 pkt 12 i 13 ustawy o ochronie zabytków pod kątem art. 2 oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji też nie znajduje uzasadnienia bowiem art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków przewiduje ograniczoną ingerencję w prawo własności bowiem możliwe jest wydanie zaleceń pokontrolnych w formie nakazów przeprowadzenia określonych czynności jeśli ustalone zostanie, że stan zabytku jest w nieodpowiednim stanie zachowania.
Mając powyższe na uwadze, NSA na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19, orzekł jak w sentencji.