II OSK 656/24

II OSK 656/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Marzenna Linska - Wawrzon /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II SA/Go 368/23 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2023-12-14
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G.-K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Go 368/23 w sprawie ze skargi M. G.-K. na uchwałę Rady Gminy Kłodawa z dnia 17 października 2018 r. Nr XLVIII/349/18 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kłodawa obejmującego obręb Łośno oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Go 368/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę M. G.-K. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] 2018 r., Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. obejmującego obręb L.
M. G.-K. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 1 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), polegające na stwierdzeniu, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do przekroczeniu tzw. "władztwa planistycznego" gminy, chociaż fakt taki miał miejsce na skutek ustanowienia praktycznie nieograniczonego uprawnienia do lokalizowania masztów i wież powyżej 10,0 m jako obiektów nadawczo-odbiorczych telekomunikacji, na terenach oznaczonych na rysunku i tekście planu symbolami U, UA/UT, R i P, co doprowadziło do naruszenia przez Radę Gminy K. prawa własności przysługującego skarżącej, i ustanowienia stanu sprzecznego z zasadami ładu przestrzennego, mogącego wywoływać negatywne efekty dla zdrowia czy wręcz życia ludzi;
b) art. 38, art. 65 ust. 1 i 2 oraz art. 68 ust. 1 Konstytucji RP, polegające na nieuprawnionym uznaniu, że dopuszczenie lokalizowania masztów i wież powyżej 10,0 m jako obiektów nadawczo-odbiorczych telekomunikacji, na terenach oznaczonych na rysunku i tekście planu symbolami U, UA/UT, R i P, bez żadnych ograniczeń co do odległości takich obiektów od zabudowań mieszkalnych, nie narusza prawa własności skarżącej, podczas gdy w rzeczywistości taka regulacja prawa miejscowego w sposób oczywisty wpływa zarówno na ograniczenie prawa własności nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania funkcjonowania takiego obiektu (w tym skarżącej), jak i grozi naruszeniem zdrowia, jak i nawet życia osób zamieszkujących sąsiednie nieruchomości;
2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:
a) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, przez stwierdzenie braku podstaw do stwierdzenia częściowej nieważności Uchwały Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...].2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. obejmującego obręb L. w zakresie jej § 10 ust. 2 pkt 7), w sytuacji gdy tenże akt prawa miejscowego w zaskarżonej części wydany został z naruszeniem prawa materialnego.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki zasadnie orzekł o oddaleniu skargi wniesionej przez skarżącą jako właściciela nieruchomości objętej przedmiotową Uchwałą, przyjmując, że chociaż ustalenia zaskarżonego planu miejscowego naruszają jej interes prawny (art. 101 ust. 1 u.s.g.), to jednak brak było przesłanek do stwierdzenia jego nieważności w zakwestionowanym zakresie.
Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzenia studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzenia, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Nawiązując do zarzutu skargi kasacyjnej, dotyczącego naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g., stwierdzić należy, że został on sformułowany wadliwie.
Sąd Wojewódzki nie mógł bowiem go naruszyć przez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały, gdyż przepis ten odnosi się wyłącznie do legitymacji skargowej, która została skarżącej przyznana.
Jednak samo ustalenie, że interes prawny skarżącej został naruszony przedmiotową Uchwałą nie stanowi podstawy do stwierdzenia jej nieważności, o ile nie wystąpiły w sprawie okoliczności świadczące o istotnym naruszeniu zasad lub trybu sporządzenia planu miejscowego.
Skarżąca w złożonej skardze zakwestionowała postanowienie planu z §10 ust. 2 pkt 7 lit. c), regulujące kwestie obsługi telekomunikacyjnej, a konkretnie dopuszczające lokalizację masztów i wież powyżej 10,0 m jako obiektów nadawczo-odbiorczych telekomunikacji, na terenach oznaczonych symbolami U, UA/UT, R i P (tereny: zabudowy usługowej, usług administracji z możliwością prowadzanie usług turystycznych, upraw rolniczych, obiektów produkcyjnych).
Zdaniem skarżącej przyczyną stwierdzenia nieważności planu we wskazanej części powinno być to, że dopuszczono na wymienionych terenach lokalizację masztów i wież powyżej 10 m jako obiektów nadawczo-odbiorczych telekomunikacji, bez jakiegokolwiek ograniczenia, w szczególności co do odległości od najbliższych zabudowań mieszkalnych. W rezultacie doszło do realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie rolnym, ale sąsiadującym z terenami zabudowy mieszkaniowej, w tym z nieruchomością skarżącej.
Odnosząc się do tej spornej kwestii Sąd Wojewódzki w pierwszej kolejności wskazał prawidłowo na przepis art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (obecnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 733, dalej: u.w.r.u.s.t.), zgodnie z którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Jednocześnie Sąd Wojewódzki, przyznając rację skarżącej, słusznie zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że gminy mogą wprowadzać ograniczenia w zakresie lokalizowania obiektów nadawczo-odbiorczych telekomunikacji, jednak nie są do tego zobligowane.
Zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, iż samo przeznaczenie w planie danego obszaru pod lokalizację spornych inwestycji, bez określenia odległości obiektów nadawczo-odbiorczych telekomunikacji od zabudowań o charakterze mieszkalnym, nie stanowi naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, tym bardziej, że w dokumentacji zgromadzonej w sprawie trudno się doszukać konieczności wprowadzenia takich ograniczeń. Ponadto zasadnie przyjął Sąd Wojewódzki, że organ stanowiąc w planie o lokalizacji obiektów telekomunikacyjnych nie przekroczył władztwa planistycznego.
Wnioskowania Sądu Wojewódzkiego nie mogły podważyć zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do przepisów art. 1 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 38, art. 65 ust. 1 i 2, art. 68 ust. 1 Konstytucji RP.
Przede wszystkim błędnie wywodzi się w skardze kasacyjnej, że kwestionowane ustalenia planu miejscowego pozwalają na nieograniczone uprawnienia do realizacji obiektów nadawczo-odbiorczych telekomunikacji, podczas gdy samo dopuszczenie w planie ich lokalizacji nie oznacza, że będą udzielone pozwolenia na budowę.
Podkreślić trzeba, że na etapie rozpatrywanie wniosku o pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej organ architektoniczno-budowlany sprawdza spełnienie wymagań ochrony środowiska (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) Prawa budowlanego) z uwzględnieniem ochrony przed polami elektromagnetycznymi, stosownie do art. 121 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Ponadto należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 5 ust. 1 obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, zapewniając spełnienie wymagań dotyczących m.in. (pkt 1 lit. c) zdrowia i środowiska, (pkt 9) poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich.
W tym kontekście trzeba zwrócić uwagę, że stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju z 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, projekt budowlany musi określać sposób spełnienia wymagań, o których mowa w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego (§ 3 ust. 2) oraz zawierać informację o obszarze oddziaływania obiektu (§ 14 pkt 8, § 18). Co istotne, w części opisowej projektu architektoniczno-budowlanego należy podać parametry techniczne obiektu budowlanego charakteryzujące wpływ obiektu budowlanego na środowisko oraz na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie pod względem m.in. pola elektromagnetycznego i zasięgu rozprzestrzeniania się promieniowania z uwzględnieniem, że przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania powinny wykazywać ograniczenia lub eliminację wpływu obiektu budowlanego na środowisko przyrodnicze, zdrowie ludzi i inne obiekty budowlane, zgodnie z odrębnymi przepisami.
Z przytoczonych regulacji wynika, że to na etapie pozwolenia na budowę właściwy organ sprawdza, czy projektowana na danym terenie budowa stacji bazowej telefonii komórkowej odpowiadać będzie wymogom ochrony środowiska oraz ochrony zdrowia ludzi w miejscach pozostających w obszarze jej oddziaływania.
Z tych względów nie ma podstaw prawnych, aby w rozpatrywanej sprawie można było organowi przypisać obowiązek wprowadzenia do planu miejscowego ograniczeń co do lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej względem zabudowy mieszkalnej.
W szczególności nie ma racji strona skarżąca, że taki wymóg można per analogiam wywieść z unormowań tzw. "ustawy wiatrakowej".
Należy również zauważyć, że wsparciem dla argumentacji strony skarżącej nie mogły być orzeczenia powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Mianowicie wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 26 października 2017 r. II SA/Gd 392/17 i 9 lutego 2016 r. II SA/Bd 1470/15 dotyczyły planów miejscowych uchwalonych przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, a zatem nie są całkowicie adekwatne do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy.
Natomiast wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2017 r. II SA/Gd 27/17 został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2019 r. II OSK 1778/17.
Wprawdzie w wymienionych wyrokach sformułowany został słuszny pogląd, że z przepisów art. 46 ust. 1 i 2 ww. ustawy nie można wyprowadzać normy prawnej, która pozbawiłaby całkowicie organy gminy prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzenie zakazów czy ograniczeń zabudowy obiektami i urządzeniami telekomunikacyjnymi obszaru objętego planem, to jednak takie ogólne założenie nie pozwalało wywieść, że w rozpatrywanej sprawie organ stanowiący miał obowiązek sformułować w uchwalonym planie miejscowym ograniczenia w zakresie odległości sytuowania stacji bazowych telefonii komórkowej od zabudowy mieszkalnej.
Z kolei ogólnikowa argumentacja związana z zaburzeniem ładu przestrzennego oraz negatywnym wpływem dopuszczonych w planie inwestycji telekomunikacyjnych na walory przyrodnicze i krajobrazowe danej miejscowości, była niewystarczająca do wykazania, że doszło do naruszenia przepisów skutkujących istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego.
Odnotować ponadto należy, że przywołany w podstawie kasacyjnej art. 65 ust. 1 i 2 Konstytucji nie miał zastosowania w sprawie.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
-----------------------
6