II OSK 655/06

II OSK 655/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-04-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-05-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Hyla /sprawozdawca/
Jerzy Bujko
Małgorzata Stahl /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1163/05 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-01-23
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 81 c ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1163/05 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok 2. uchyla zaskarżone postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...]oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] października 2004 r. nr [...] 3. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na rzecz J. K. kwotę 495 ( czterysta dziewięćdziesiąt pięć ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2006r. sygn. akt VII SA/Wa 1163/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na postanowienie z dnia [...] lipca 2005 r., Nr [...] Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Jak wynika z uzasadnienia powyższego wyroku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. postanowieniem nr [...] z dnia 22 października 2004 r. działając na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016) oraz art. 123 k.p.a. nałożył na J. K. obowiązek przedłożenia w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania postanowienia oceny technicznej w zakresie robót budowlanych polegających na wykonaniu 2 okien o wymiarach 110/80 cm w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego wielorodzinnego w lokalu nr [...] usytuowanym przy ul. B. w W., ze szczególnym uwzględnieniem wpływu wykonanych robót budowlanych na konstrukcję budynku oraz zawierającej opinię o zgodności wykonanych robót ze sztuką budowlaną, obowiązującymi przepisami i normami, wykonanej przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Organ I instancji ustalił, że w ścianie zewnętrznej budynku w lokalu nr [...], przyległej do tarasu przynależnego do lokalu nr [...], znajdującego się na IV piętrze budynku wielorodzinnego wykonano dwa okna o wymiarach 110/80 cm. Według oświadczenia właściciela mieszkania nr [...], W. W. okna wykonano w marcu 2004 r. bez wymaganego pozwolenia na wykonanie tych robót. Organ nadzoru budowlanego uznał, iż określona w postanowieniu ocena techniczna jest niezbędna do ustalenia, czy roboty wykonano zgodnie z przepisami prawa.
Na powyższe postanowienie złożył zażalenie J. K., twierdząc, iż od dnia, w którym nabył przedmiotowe mieszkanie tj. od 26 lutego 2004r. nie prowadził w tym mieszkaniu żadnych robót budowlanych. Lokal kupił już z wykonanymi dwoma oknami na ścianie zewnętrznej budynku w lokalu nr [...]przyległej do tarasu.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] uchylił postanowienie organu I instancji w części dotyczącej wyznaczonego w nim terminu złożenia oceny technicznej i ustalił nowy termin wykonania tego obowiązku na 1 miesiąc od daty otrzymania postanowienia organu odwoławczego zaś w pozostałym zakresie postanowienie organu I instancji utrzymał w mocy. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu, że przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego czyni adresatem określonego w nim rozstrzygnięcia, między innymi właściciela obiektu budowlanego, zaś skarżący jest właścicielem lokalu, w którego ścianie znajdują się samowolnie wybudowane otwory okienne. Z powyższych względów Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że obowiązek przedłożenia oceny technicznej został nałożony w sposób prawidłowy.
Skargę na powyższe postanowienie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. K. W uzasadnieniu skargi podał że lokal mieszkalny nr [...] w budynku przy ul. B. w W. kupił od Spółki I. S.A. już z wykonanymi dwoma oknami na ścianie zewnętrznej przyległej do tarasu lokalu nr [...]. Od dnia, w którym stał się właścicielem mieszkania nie prowadził w nim żadnych robót budowlanych. Skarżący podniósł, że organ nadzoru budowlanego nie powinien nakładać na niego jako właściciela lokalu obowiązku dostarczenia oceny technicznej. Ten obowiązek, zdaniem skarżącego spoczywa na właścicielu obiektu budowlanego, a pojęcie to nie jest tożsame z pojęciem lokalu mieszkalnego.
W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowił art. 81c Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią powołanego przepisu organ nadzoru budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, może nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Ustalenia faktyczne dokonane przez organ nadzoru budowlanego czyniły zatem zasadnym nałożenie na skarżącego obowiązku dostarczenia ekspertyzy budowlanej potwierdzającej, że prace wykonane zostały zgodnie z wymogami technicznymi. Ekspertyza ta konieczna była również do ustalenia, czy roboty dotyczyły ściany konstrukcyjnej i ich ewentualnego wpływu na tę ścianę. Skoro skarżący jest właścicielem lokalu, a zgodnie z art. 81c Prawa budowlanego obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej organ nadzoru budowlanego może nałożyć na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego to organ prawidłowo skierował zaskarżone postanowienie właśnie do J K. Dokonując zakupu mieszkania od I. S.A. J. K. wziął na siebie wszystkie korzyści i ciężary związane z nabyciem lokalu i w związku z tym musi wykonać nałożony na niego obowiązek przedstawienia stosownej dokumentacji technicznej. Gdyby natomiast potwierdziło się, że skarżący nabył lokal z istniejącymi już przedmiotowymi oknami, jego ewentualne roszczenia do zbywcy miałyby charakter cywilnoprawny. Postanowienie organu nadzoru budowlanego wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, nakładające na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, ma charakter dowodowy. Ekspertyza jest dopiero wstępnym etapem dla podjęcia dalszych działań przez organy. Dopiero na podstawie jej treści organ rozstrzygnie sprawę merytorycznie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 81 c ust. 2 w związku z art. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, polegającą na przyjęciu, że tożsame są pojęcia "właściciel lokalu mieszkalnego" i "właściciel lub zarządca obiektu budowlanego". W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, lub ewentualnie o uchylenie w całości postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lipca 2005 roku oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący stał się właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. B. w W. w dniu 26 lutego 2004r., na podstawie umowy sprzedaży lokalu przez spółkę I. SA. Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że przesłanką upoważniającą do nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych i ekspertyz jest powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego budynku. Wątpliwości te w żaden sposób nie zostały jednak merytorycznie uzasadnione. Art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego pozwala nałożyć obowiązek dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz wyłącznie na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Zdaniem skarżącego, błędne jest stawianie znaku równości pomiędzy właścicielem obiektu budowlanego a właścicielem lokalu. Przepis art.3 pkt. 1 Prawa budowlanego zawiera bowiem legalną definicję pojęcia "obiekt budowlany", przez który należy rozumieć budynek, budowlę, obiekt małej architektury. W definicji tej nie mieści się lokal mieszkalny. Zdaniem strony skarżącej, lokal mieszkalny w budynku nie jest "obiektem budowlanym" i stąd organ nadzoru budowlanego nie jest upoważniony do stosowania wykładni rozszerzającej i nakładania obowiązków wymienionych w postanowieniu Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 lipca 2005 r. na właściciela lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zupełnie pominął kwestię przesłanki upoważniającej do nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych i ekspertyz, tj. powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego budynku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje,
W myśl art. 174 pkt.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
Tę właśnie podstawę przywołano w skardze kasacyjnej wniesionej od zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i uznać ją należy za usprawiedliwioną.
Norma prawa materialnego na podstawie której wydano postanowienie będące przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego I instancji wynika z przepisu art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016), który stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, przy czym koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Natomiast osoby, o których mowa w art. 81 c ust. 1 Prawa budowlanego to uczestnicy procesu budowlanego oraz właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.
Orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśniło charakter przepisu art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, wskazując, że został umieszczony w rozdziale 8 ustawy - Prawo budowlane zawierającym przepisy kompetencyjne, określające podział zadań i obowiązki organów nadzoru budowlanego. Jego celem jest zapewnienie prawidłowego wykonywania zadań określonych w przepisach prawa budowlanego. Postanowienie wydane na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2005r. sygn. akt OSK 1780/04, niepubl. oraz wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2000r. sygn. akt II SA/Gd 1425/98 publ. ONSA 2002/2/71).
Wydanie przez organ administracji postanowienia na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego nie determinuje w żadnej mierze późniejszej legalizacji ewentualnej samowoli budowlanej. Podkreślić należy, że dopuszczalne jest wydanie postanowienia na podstawie omawianego przepisu zarówno w przypadku wątpliwości dotyczących robót budowlanych przeprowadzonych na podstawie pozwolenia na budowę jak i takich, które wykonywane są lub były bez takiego pozwolenia. Materiał dowodowy uzyskany wskutek wykonania przez stronę takiego postanowienia umożliwia wówczas rozważenie przez organ możliwości i formy zastosowania przepisów zawartych w art. 51 prawa budowlanego.
Przepisy art. 81 c ust. 2 oraz art. 81 c ust. 1 Prawa budowlanego ściśle określają jednak krąg adresatów postanowienia, zaliczając do nich właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego oraz uczestników procesu budowlanego. Uczestników procesu budowlanego wylicza natomiast przepis art. 17 Prawa budowlanego, zgodnie z którym należą do nich inwestor; inspektor nadzoru inwestorskiego; projektant oraz kierownik budowy lub kierownik robót. Nie jest zatem dopuszczalne skierowanie postanowienia opartego na przepisie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego do osoby nie należącej do wymienionego wyżej kręgu podmiotów, zaś organ administracji dokonując wyboru jednego z podmiotów, do których postanowienia takie może być skierowane winien w uzasadnieniu postanowienia wybór taki uzasadnić.
Sąd I instancji uznał za prawidłowy pogląd organów nadzoru budowlanego, w myśl którego właściciel lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym w ścianie zewnętrznej którego wykonano okna może być adresatem postanowienia wydanego w trybie przepisu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jako "właściciel obiektu budowlanego".
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd ten jest jednak nieuprawniony. Skarżący jako właściciel jednego z lokali pozostaje współwłaścicielem części wspólnych nieruchomości (części budynku i urządzeń nie służących do wyłącznego użytku właścicieli lokali) - art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U.00.80.903 z późn. zmianami). Ściana zewnętrzna budynku wielomieszkaniowego, w której wykonano otwory okienne stanowi niewątpliwie część wspólną nieruchomości. Okoliczność tę należało wziąć pod uwagę przy określaniu podmiotu mającego być adresatem postanowienia opierającego się na przepisie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Skoro zatem organ administracji zamierzał nałożyć na właściciela obiektu budowlanego obowiązek dotyczący części wspólnych budynku z wyodrębnioną własnością lokali mieszkalnych to adresatem decyzji powinien uczynić ogół właścicieli tworzących wspólnotę mieszkaniowa zgodnie z art. 6 ustawy o własności lokali.
Uzasadniony był zatem zarzut skargi kasacyjnej polegający na naruszeniu przez sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane przez przyjęcie, że adresatem postanowienia opartego na tym przepisie w odniesieniu do robót budowlanych dotyczących części wspólnych budynku, w którym wyodrębniono własność lokali może być właściciel jednego z tych lokali - jako właściciel obiektu budowlanego. Powyższa ocena nie wyklucza oczywiście ewentualnego nałożenia obowiązku na właściciela jednego z lokali w przypadku stwierdzenia, że należy on do grona innych podmiotów wymienionych w art. 81c ust. 1 i 2 Prawa budowlanego (uczestnicy procesu budowlanego lub zarządca obiektu).
Podniesiony także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut, polegający na braku wyjaśnienia przez sąd I instancji kwestii przesłanki "uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego budynku" nie mógł być przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż wykraczał poza zakres skargi kasacyjnej wyznaczony powołaną w niej podstawą kasacyjną naruszenia prawa materialnego. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia przez sąd I instancji konkretnych przepisów postępowania (p.p.s.a.), a jedynie prawidłowe sformułowanie takiego właśnie zarzutu umożliwiałoby dokonanie kontroli, czy uzasadnienie wyroku odpowiada wymogom procedury i odnosi się do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności oraz, czy zasadnie wojewódzki sąd administracyjny oparł swe rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych dokonanych przez organ administracji.
Przepis art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi w przypadku, gdy nie ma naruszeń przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego. Omówione wyżej naruszenie prawa materialnego dotyczy nie tylko zaskarżonego wyroku, ale i decyzji organów administracji obu instancji, a zatem uzasadnione było nie tylko uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a. zaskarżonej decyzji ale także rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 p.p.s.a. (por. wyrok NSA sygn. akt FSK 2536/04 publ. OSP 2006/7-8/80).
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie przywołanych wyżej przepisów jak w sentencji wyroku.