II OSK 654/22

II OSK 654/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stankowski /przewodniczący/
Mirosław Gdesz
Roman Ciąglewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 677/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-08-12
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art 77, art.80, art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia NSA Mirosław Gdesz Protokolant referent Martyna Jendyk po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Z. i E. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 677/21 w sprawie ze skargi K. Z. i E. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 lutego 2021 r. znak DON.7100.228.2020.FSE w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. Z. i E. Z. solidarnie kwotę 1291 (tysiąc dwieście dziewięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 677/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. Z. i E. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej także: "GINB", z dnia 11 lutego 2021 r. znak DON.7100.228.2020.FSE w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.
Pismem z dnia 18 lipca 2018 r. W. Z., M. Z., Ł. Z., D. Z. i M. Z., zwrócili się do PINB w Sanoku o przeprowadzenie kontroli legalności budowy oraz użytkowania obiektów i urządzeń tartaku firmy [...] .
Podczas kontroli, przeprowadzonej w dniu 5 września 2018 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sanoku, dalej także: "PINB", "organ powiatowy", ustalił, że na działce ew. nr [...] w B. znajduje się wiata, której konstrukcję stanowią słupy stalowe oraz słupy drewniane. Wiata ma wymiary 8 m x 15,9 m, jej dach jest dwuspadowy, pokryty blachą trapezową. Od strony rowu ściana wiaty oszalowana jest deskami. Wiata posiada podłoże w postaci wylanej płyty betonowej. Pod wiatą znajduje się trak taśmowy, którego konstrukcję stanowią wsporniki zabetonowane w płycie, do których przykręcone jest torowisko, na którym ustawiony jest trak. Zgodnie z oświadczeniem J. T. wiata powstała w czerwcu 2018 r. i stanowi zaplecze budowy budynku stolarskiego, realizowanej na podstawie decyzji Starosty Sanockiego z 4 grudnia 2015 r., nr 472/15. Taki charakter wiaty potwierdził w oświadczeniu mgr. inż. M. P. - kierownik budowy.
Decyzją z dnia 14 listopada 2018 r., PINB umorzył postępowanie wskazując, że wiata z trakiem stanowi obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, w związku z czym jej wykonanie nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Decyzją z dnia 31 sierpnia 2020 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej także "PWINB", "Podkarpacki WINB", (po wszczęciu postępowania na wniosek K. Z., W. Z., E. Z.) stwierdził nieważność decyzji PINB w Sanoku z 14 listopada 2018 r. W ocenie organu, trudno uznać, że wiata z trakiem istotnie służy jedynie jak zaplecze budowy a nie do prowadzenia właściwej działalności inwestora jako przedsiębiorcy.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. T. i J. T.
Decyzją z dnia 11 lutego 2021 r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji.
W ocenie GINB, nie można postawić PINB w Sanoku zarzutu rażącego naruszenia prawa. Nie stanowi bowiem rażącego naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego uznanie, że wiata z trakiem może stanowić zaplecze dla budowy budynku, który zgodnie z projektem budowlanym posiada znaczną ilość elementów drewnianych. Brak jest także okoliczności, które w badanej sprawie jednoznacznie przesądzały, że obiekt będący jej przedmiotem służył innym celom. Tym samym, PINB w Sanoku nie naruszył w sposób rażący przepisów prawa materialnego, ani zasad postępowania dowodowego, ponieważ przeprowadził określone dowody a przy ich ocenie nie przekroczył w sposób rażący zasady swobodnej oceny dowodów.
Odnosząc się do uciążliwości, jakie powoduje trak – GINB stwierdził, że skoro jego budowa nie wymagała pozwolenia ani zgłoszenia, a emitowany przezeń hałas nie przekracza dopuszczalnych norm (co wynika ze znajdujących się w aktach sprawy pism i protokołów z kontroli Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Rzeszowie), to brak było podstaw do dalszej interwencji organów nadzoru budowlanego w tej sprawie.
Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego, nie było rażącym naruszeniem prawa zastosowanie art. 105 § 1 K.p.a. i umorzenie postępowania w sprawie wiaty stalowej z trakiem.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli K. i E. Z.
W odpowiedzi na skargę, GINB podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Organ odwoławczy słuszne stwierdził, że weryfikowana decyzja PINB w Sanoku, umarzająca postępowanie (na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.) w sprawie legalności budowy wiaty stalowej z trakiem na dz. nr [...] przy ul. G. [...] w miejscowości B. nie jest dotknięta wadą nieważności, w tym uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
W ocenie Sądu, GINB prawidłowo stwierdził, że w niniejszej sprawie dopuszczalne było potraktowanie wiaty z trakiem (co do której legalności toczyło się postępowanie przed PINB w Sanoku) w analogiczny sposób jak zaplecze budowy. Słusznie bowiem organ odwoławczy zwrócił uwagę na trzy aspekty. Po pierwsze – o takim charakterze wiaty poinformował (30 sierpnia 2018 r.) kierownik budowy. Po drugie z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Sanockiego z 4 grudnia 2015 r. wynika, że szereg elementów dachu budynku zakładu stolarskiego ma być wykonanych z drewna, co oznacza, że dopuszczalne jest aby inwestor/przedsiębiorca miał możliwości wykonania części elementów budowanego obiektu samodzielnie (jeżeli jest to zgodne z profilem jego działalności - jak w przedmiotowej sprawie). Po trzecie, z pisma Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Rzeszowie Delegatura w Jaśle z 20 września 2018 r. wynika m.in. inny sposób użytkowania wiaty z trakiem aniżeli wskazują skarżący. Otóż organ ten podniósł, "że obecnie prowadzone są prace wykończeniowe obiektu stolarskiego (ul. G. [...]), obróbka mechaniczna suchego drewna zlecana jest firmom zewnętrznym, po uruchomieniu zakładu stolarskiego będzie wykonywana w B. przy ul. G. [...]. A skoro tak - budowa tej wiaty nie wymagała zgłoszenia ani pozwolenia na budowę)."
Słusznie także wskazał GINB na przywołaną przez organ I instancji zbieżność dat rozpoczęcia działalności przy ul. G. 16 i wykonania wiaty z trakiem, co mogłoby też świadczyć, że wiata (pomimo oświadczeń kierownika budowy) nie pełniła roli zaplecza budowy (co byłoby niezgodne z art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego). Jednakże powyższe wątpliwości i niejasności nie mogły stanowić samodzielnej podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, gdyż byłoby to sprzeczne z zasadą trwałości decyzji ostatecznych.
Powyższe oznacza, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że kontrolowana decyzja PINB w Sanoku została wydana z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (art. 105 § 1 K.p.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli K. Z. i E. Z. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:
1. rażące naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 3 pkt 1 i 3, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1, art. 45 ust. 2, art. 48 ustawy Prawo budowlane, a polegające na przyjęciu, że w postępowaniu ustalono i przeprowadzono w dniu 5 września 2018 r., kontrolę na działce ewidencyjnej nr [...] położoną w B. przy ul. G., która wykazała, że na działce tej znajduje się wiata z trakiem, której konstrukcję stanowią słupy stalowe i słupy drewniane o wymiarach 8 m x 15,9 m, z dachem dwuspadowym pokrytym blachą trapezową, od strony rowu ściana wiaty z trakiem oszalowana jest deskami, wiata z trakiem posiada podłoże w postaci wylanej płyty betonowej, zaś pod wiatą znajduje się trak taśmowy którego konstrukcję stanowią wsporniki zabetonowane w płycie i przykręcone do torowiska na którym ustawiony jest trak, a według oświadczenia właściciela J. T. wiata powstała w czerwcu 2018 r., i stanowi zaplecze budowy budynku stolarskiego, pomimo poważnych wątpliwości w tym względzie, że przecież:
a. rażąco pominięto istotny element jakim jest dopuszczenie dowodu z dziennika budowy prowadzonego dla obiektu zakładu stolarskiego, który to dokument jest urzędowym potwierdzeniem przebiegu robót budowlanych i zdarzeń (art. 45 ust. 2 prawa budowlanego), a więc okoliczności zachodzących w toku wykonywania tych robót i pominięto w wyroku WSA najlepszy środek prowadzący do rozstrzygnięcia i wyjaśnienia sprawy, kiedy składane są rozbieżne informacje w zakresie dat wzniesienia wiaty z trakiem (przełom lutego i marca 2018 i czerwiec 2018 r.,) w zderzeniu z udokumentowanym wykonaniem dachu stolami już w kwietniu 2018 r., a także pominięcie przez WSA w Warszawie pisma Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Rzeszowie delegatura w Jaśle (WIOŚ w Rzeszowie), gdzie nie dokonano jednoznacznych ustaleń jakie prace wykończeniowe były prowadzone przy tak zawansowanym stanie budowy zakładu stolarskiego i które z nich wymagają
działalności wiaty z trakiem, co prowadzi do powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości postępowań kontrolnych PINB w Sanoku, a co spowodowało, że WSA dokonał błędnej oceny postępowania prowadzonego przez PINB w Sanoku oraz GINB w Warszawie, które przecież to postępowanie nie było rzetelne i pełne i nie wykazało zbadania w sposób przekonywujący wszystkich okoliczności faktycznych sprawy;
b. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego przez przyjęcie za udowodniony stan realizacji budynku zakładu stolarskiego już w dacie 14 listopada 2018 r., czyli w dacie wydania decyzji przez PINB w Sanoku, pomimo poważnych wątpliwości w tym względzie, albowiem zbieżność przyjęcia daty 14 listopada 2018 r., jako stanu realizacji budynku z datą wydanej decyzji przez PINB w Sanoku z dnia 14 listopada 2018 r., znak PINB.5160.4.2.2018 umarzającej w całości postępowanie administracyjne dotyczące budowy wiaty z trakiem jest nieprzypadkowe i WSA nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności w niniejszym stanie faktycznym sankcjonując budowę wiaty z trakiem jako obiektu, który nie pełni roli zaplecza budowlanego, a zwłaszcza że przecież w tak ustalonym w 2018 r. stanie zawansowania robót przy wznoszeniu budynku stolarskiego wiata z trakiem stanowi całość techniczno-użytkową tworzącą tartak przeznaczoną do wykonywania przez J. (powinno być "J.") T. jako inwestora działalności gospodarczej,
c. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 3 pkt 3 i art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie w decyzji umarzającej w całości postępowanie administracyjne, a wydanej przez PINB w Sanoku z dnia 14 listopada 2018 r., znak PINB.5160.4.2.2018, że tartak stanowi budowlę zaliczaną w myśl cytowanych przepisów do obiektu budowlanego i budowa tartaku nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, pomimo poważnych wątpliwości w tym względzie, że przecież budowa wiaty stalowej z trakiem wymagała uzyskania pozwolenia na budowę co wynikało wprost z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, a jej samowolne wzniesienie wymagało zastosowania przez PINB w Sanoku procedury z art. 48 ustawy Prawo budowlane jako samowola budowlana.
Skarżący wnieśli o:
1. uchylenie zaskarżonych decyzji GINB w Warszawie z dnia 11 lutego 2021 r., sygn. akt DON.7100.228.2020.FSE i zaskarżonego wyroku i utrzymanie w mocy decyzji Wojewódzkiego Podkarpackiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 7 września 2020 r., znak OA.771.1.4.2020, który prawidłowo dokonał stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Sanoku z dnia 14 listopada 2018 r., znak PINB .5160.4.3.2018,
2. zasądzenie od organu administracji państwowej na rzecz skarżących kosztów postępowania za wszystkie dotychczasowe instancje, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej nie sformułowano wprost zarzutów procesowych. Odnotować jednak trzeba, że jak wynika ze wstępu, skargę kasacyjną oparto na podstawach zawartych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zaś w opisie naruszenia zarzutu nr 1 lit. a) podniesiono okoliczności o charakterze procesowym, dotyczące uchybień z zakresu postępowania wyjaśniającego, bez wskazania naruszonych przepisów.
Abstrahując na razie od skuteczności tak wyartykułowanych zarzutów, należy stwierdzić, że wydanie przez GINB decyzji reformatoryjnej, polegającej na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia 14 listopada 2018 r., umarzającej postępowanie, w przeciwieństwie do decyzji PWINB, stwierdzającej nieważność, było rezultatem odmiennej oceny zebranego materiału dowodowego, a następnie odmiennej kwalifikacji prawnej przedmiotowego obiektu.
GINB nie zakwestionował istotnych ustaleń faktycznych dokonanych przez PWINB.
Podczas kontroli, przeprowadzonej w dniu 5 września 2018 r. PINB ustalił, że na działce ew. nr [...], przy ul. G. [...] w B., znajduje się wiata, której konstrukcję stanowią słupy stalowe oraz słupy drewniane. Wiata ma wymiary 8 m x 15,9 m, jej dach jest dwuspadowy, pokryty blachą trapezową. Od strony rowu ściana wiaty oszalowana jest deskami. Wiata posiada podłoże w postaci wylanej płyty betonowej. Pod wiatą znajduje się trak taśmowy, którego konstrukcję stanowią wsporniki zabetonowane w płycie, do których przykręcone jest torowisko, na którym ustawiony jest trak.
Jak wynika z protokołu kontroli z dnia 5 września 2018 r., znajdującego się w aktach administracyjnych dołączonych do akt VII SA/Wa 678/21, na działce 3246/8, w miejscowości B., znajduje się stalowa wiata do impregnacji drewna. Wanna ma wymiary: 1,27 m x 10 m i wysokość 1,3 m. Wanna ta posadowiona jest na płycie betonowej, która ma wymiary o 10 cm większe, niż wanna, z każdej strony.
Według ustaleń organów, wiata, trak i torowisko, płyta betonowa pod torowiskiem, a także wanna wraz z płytą betonową zostały wykonane w czerwcu 2018 r. bez pozwolenia na budowę i bez zgłoszenia.
Jest także bezsporne, że inwestor prowadzi działalność gospodarczą pod firmą [...] . Z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, że działalność ta polega m.in. na produkcji wyrobów tartacznych i jest prowadzona przy ul. G. 11 i [...] w B. Prowadzenie tej działalności przy ul. G. [...] inwestor rozpoczął w czerwcu 2018 r., a więc w tym samym miesiącu, w którym powstała wiata z trakiem.
W dniu 4 grudnia 2015 r. Starosta Sanocki wydał decyzję nr 472/15, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, dla J. T., obejmującego wykonanie budynku zakładu stolarskiego, dojazdu z dojściem, placu składowania tarcicy i parkingu, na działce nr [...], przy ul. G. w miejscowości B..
Decyzją z dnia 14 listopada 2018 r., nr L.dz. PINB.5160.4.2.2018, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sanoku umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy wiaty stalowej wraz z trakiem, położonej na działce nr [...], przy ul. G. w B. – jako bezprzedmiotowe. Biorąc pod uwagę decyzję Starosty Sanockiego nr 472/15 oraz oświadczenie J. T. i kierownika budowy uznał, że wiatę należy zakwalifikować jako obiekt do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót.
Decyzją z dnia 14 listopada 2018 r., nr L.dz. PINB.5160.4.3.2018, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sanoku umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy wanny stalowej do impregnacji drewna, położonej na działce nr [...], przy ul. G. w B. – jako bezprzedmiotowe (sprawa oznaczona w postępowaniu kasacyjnym sygn. akt II OSK 655/22). Wskazał, że w myśl art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Wykonanie takich robót nie wymaga także, w myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgłoszenia. Wanna do impregnacji drewna, ustawiona na płycie betonowej bez przytwierdzenia, niewyposażona w instalacje, nie spełnia wymogów definicji obiektu budowlanego z art. 3 i nie podlega przepisom ustawy – Prawo budowlane.
PWINB uwzględnił wnioski o stwierdzenie nieważności obu decyzji PINB z 14 listopada 2018 r.
W odniesieniu do decyzji w przedmiocie wiaty z trakiem uznał, że oparcie się PINB na oświadczeniu samego inwestora oraz kierownika budowy, stanowiło błędną i pobieżną ocenę, rażąco naruszającą przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Zdaniem PWINB, wiata z trakiem stanowi całość techniczno-użytkową tworzącą tartak, który stanowi budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Biorąc nadto pod uwagę wykonanie obiektu w okresie rozpoczęcia działalności gospodarczej, nie można było zaakceptować o tezy o wykorzystywaniu wiaty jedynie na cele budowy. Wykonanie tartaku nie było zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem należało wdrożyć postępowanie na podstawie przepisów art. 48 Prawa budowlanego. Decyzja umarzająca postępowania dotknięta więc była, w ocenie PWINB, wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa).
Do powyższego przedstawienia stanu faktycznego oraz przebiegu czynności procesowych dodać można, że w odwołaniu inwestor, w dalszym ciągu podnosząc wykorzystywanie obiektu do wykonywania elementów drewnianych budowanego zakładu stolarskiego, argumentował, że decyzja stwierdzająca nieważność godzi w prowadzoną przezeń działalność.
Rozpoznając odwołanie GINB uznał, że brak jest jednoznacznych dowodów na to, że wiata wraz z trakiem ma charakter inny, niż zaplecze do budowy budynku zakładu stolarskiego. Stwierdził następnie, że nie było właściwym działanie PINB w Sanoku polegające na bezkrytycznym oparciu rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania wyłącznie na oświadczeniach inwestora i kierownika budowy. Jednocześnie jednak, według GINB, uchybienie to nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Następnie GINB stwierdził, że choć oświadczenie inwestora i kierownika budowy nie powinny przesądzać o umorzeniu postępowania, nie zostały jednoznacznie podważone w postępowaniu zwykłym ani nadzwyczajnym.
Zdaniem GINB, nie można postawić PINB w Sanoku zarzutu rażącego naruszenia prawa. Nie stanowi bowiem rażącego naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego uznanie, że wiata z trakiem może stanowić zaplecze dla budowy budynku, który zgodnie z projektem budowlanym posiada znaczną ilość elementów drewnianych. Brak jest także okoliczności, które w badanej sprawie jednoznacznie przesądzały, że obiekt będący jej przedmiotom służył innym celom. Tym samym, zdaniem GINB, organ powiatowy nie naruszył w sposób rażący przepisów prawa materialnego, ani zasad postępowania dowodowego, ponieważ przeprowadził określone dowody, a przy ich ocenie nie przekroczył w sposób rażący zasady swobodnej oceny dowodów.
Na tle obszernie przedstawionego postępowania możliwe jest poddanie analizie stanowiska procesowego i materialnego zajętego w zaskarżonej decyzji, której to analizy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło.
Najpierw stwierdzić należy, że Podkarpacki WINB, oceniając decyzję PINB z 14 listopada 2018 r. o umorzeniu postępowania uznał, że nie można było ograniczyć się do oświadczenia inwestora i kierownika budowy. Rażące naruszenie prawa które przypisał decyzji o umorzeniu polegało na naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a zatem na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego. Ocena materiału dowodowego, przeprowadzana na podstawie art. 80 K.p.a., stanowi kolejny etap postępowania wyjaśniającego. Rolą GINB, jako organu odwoławczego, było zbadanie, czy stanowisko o niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego rażąco naruszającym art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., jest prawidłowe. Dokonania tej oceny nie można było odrywać od dowodów zebranych przez PWINB w trakcie postępowania o stwierdzenie nieważności.
W razie zaaprobowania stanowiska PWINB, należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję PWINB. O ile zaś GINB przyjąłby, że materiał dowodowy zebrany przez PWINB należy uzupełnić, powinien, w zależności od zaistnienia przesłanek z art. 136 i art. 138 § 2 K.p.a., albo uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia albo uzupełnić materiał dowodowy w trakcie postępowania odwoławczego.
Przyjęta przez GINB teza, że organ powiatowy, umarzając postępowanie, nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów, podczas gdy istotne naruszenie sprowadzało się do rażąco ubogiego w dowody postępowania wyjaśniającego, ignoruje zasadnicze przyczyny uznania przez PWINB, że doszło do rażącego naruszenia przez PINB innych, niż art. 80 K.p.a., norm postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.
Natomiast ocenie materiału dowodowego, w zakresie użytkowania samowolnie wykonanego obiektu, dokonanej przez PWINB, nie można zarzucić naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W sposób nienaruszający zasad doświadczenia życiowego organ nadzorczy pierwszej instancji uznał, że wykonany obiekt służy do prowadzenia działalności gospodarczej. To, że nie można wykluczyć, że produkcja wykonywana w tartaku była w części wykorzystywana na cele budowy zakładu stolarskiego, nie oznacza, że wiata z trakiem jest obiektem przeznaczonym do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych.
PWINB uzasadnił swoje stanowisko opierając się na dowodzie z oględzin, materiale fotograficznym, a także informacji z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. GINB natomiast, nie poszerzając materiału dowodowego, a także nie podważając wiarygodności dowodów zebranych przez PWINB, uznał, że ma wątpliwości co do prawidłowości oceny dowodów dokonanej przez PWINB. Takie, niczym nie udokumentowane stanowisko GINB, niepodważające merytorycznie oceny dowodowej PWINB, oznacza, że GINB:
1) W sposób nieuprawniony podważył ocenę dowodów zebranych przez PINB, dokonaną przez PWINB,
2) Dokonał dowolnej oceny materiału dowodowego zebranego przez PWINB.
Skoro zaś ustalenia faktyczne poczynione przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w świetle dotychczasowych rezultatów postępowania wyjaśniającego, są prawidłowe, to na ich tle można przystąpić do oceny zastosowania prawa – kwalifikacji prawnej wykonanego obiektu.
Od razu stwierdzić należy, że z naruszeniem art. 3 pkt 3 oraz art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zakwestionował kwalifikację dokonaną przez PWINB. Jak trafnie uznał PWINB doszło do samowolnego wykonania obiektu tartaku stanowiącego całość techniczno-użytkową, a zatem budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Jest oczywiste, że charakteru, czy też istotnych cech tego obiektu nie oddaje podzielenie go na wiatę, trak, podłoże betonowe, torowisko i wannę ustawioną na płycie betonowej, służącą do impregnacji drewna.
Całość tych elementów służy obróbce drewna.
W uzasadnieniu decyzji PWINB z dnia 7 września 2020 r., stwierdzającej nieważność decyzji PINB z dnia 14 listopada 2018 r. o umorzeniu postępowania w przedmiocie wanny służącej do impregnacji drewna, organ trafnie zwrócił uwagę na obowiązujący w dacie wykonania tartaku przepis § 3 ust. 1 pkt 48 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Niezależnie od tego, czy przedmiotowy tartak powinien być zaliczony do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, istotne jest w niniejszym wywodzie, że w powołanym akcie normatywnym został potraktowany jako jedno przedsięwzięcie, a w zatem na gruncie tej regulacji jest także rozumiany jako całość techniczno-użytkowa.
Powyższe uwarunkowania z zakresu ustaleń faktycznych oraz kwalifikacji prawnej potwierdzają trafność stanowiska PWINB. Z oczywistym, rażącym naruszeniem wskazanych powyżej norm procesowych i materialnych PINB w Sanoku uznał, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Innym zagadnieniem, którego nie można przesądzać na obecnym etapie procedury sądowej, jest to, jakim rozstrzygnięciem merytorycznym należy zakończyć postępowanie w sprawie samowolnego wykonania robót budowlanych polegających na budowie tartaku.
W konsekwencji należy przyjąć, że wyrok oddalający skargę, aprobujący decyzję GINB, obarczoną uchybieniami procesowymi i materialnymi, które wyżej opisano, jest także dotknięty naruszeniem art. 3 pkt 3, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 24 i art. 48 Prawa budowlanego, których skutkiem było naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 K.p.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a. zasądzono od GINB na rzecz skarżących K. Z. i E. Z. solidarnie kwotę 1291 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.