II OSK 649/06

II OSK 649/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-04-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-05-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /sprawozdawca/
Roman Hauser /przewodniczący/
Zygmunt Niewiadomski
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Łd 974/05 - Wyrok WSA w Łodzi z 2005-12-01
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 1 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Łd 974/05 w sprawie ze skargi P. S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia o zanieczyszczeniu ziemi oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 grudnia 2005 r. (sygn. akt II SA/Łd 974/05), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej Ppsa, oddalił skargę P. S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2005 roku (Nr [...]), utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2005 roku , odrzucającą zgłoszenie dokonane przez P. S.A. zanieczyszczenia powierzchni ziemi na terenie działki Nr 249 przy ul. M. w S., na której usytuowana jest stacja paliw.
W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podzielił stanowisko organu administracji, że następstwo prawne skarżącej Spółki po "C" S.A., który w zgłoszeniu wskazano jako sprawcę zanieczyszczenia, wyłącza stosowanie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Ponadto dokonując wykładni systemowej i celowościowej przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1980 roku o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994r, Nr 49, poz. 196 ze zm.) w tym jej art. 82 i art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm. zwana dalej u.p.o.ś.) oraz przywołując art. 74 ust. 2 i art. 86 Konstytucji RP, Sąd I instancji orzekł, że "inny podmiot" o jakim mowa w art. 12 ust. 1 u.p.o.ś., nie może odnosić się do następcy prawnego podmiotu, który spowodował zanieczyszczenie. W ocenie sądu wojewódzkiego sukcesja generalna wyłącza możliwość stosowania tego uregulowania, ponieważ następca nie jest innym podmiotem w rozumieniu tego przepisu i wobec tego skarżący nie mógł w oparciu o ten przepis skutecznie zgłosić zanieczyszczenia powierzchni ziemi.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną wniosła P. S.A. w P., zaskarżając ten wyrok w całości.
Wnoszący skargę kasacyjną pełnomocnik strony skarżącej oparł podstawy kasacyjne na art. 174 pkt 2 Ppsa i zarzucił naruszenie przepisu postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa. Polegało to na przyjęciu nieprawidłowej wykładni art. 12 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku.
Powyższa nieprawidłowa wykładnia miała polegać po pierwsze na tym, że skarżąca Spółka nie była objęta obowiązkiem zgłoszenia na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy oraz, że termin o którym mowa w tym przepisie jest terminem prawa materialnego.
Po drugie, na przyjęciu wykładni art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r, o ochronie i kształtowaniu środowiska, że obowiązek, który wynika z mocy prawa mógł być przejęty w drodze następstwa prawnego wynikającego z połączenia spółek, chociaż nabycie praw i obowiązków z zakresu prawa publicznego płynących z samego prawa następuje w sposób pierwotny,
Po trzecie, na przyjęciu , że przepis art. 362 ust. 1 pkt 2 u.p.o.ś. nie znajduje zastosowania w stosunku do skarżącej spółki, a zatem dąży ona do zwolnienia się ze swych zobowiązań.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna z braku usprawiedliwionej podstawy nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Ppsa , skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe
zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ
na wynik sprawy.
Stosownie zaś do art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, co w tej sprawie nie wystąpiło.
Oznacza to, że należy odnieść się do sformułowanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacji, które determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. W skardze tej, w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 Ppsa wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ Ppsa. Tak sformułowany
zarzut należy uznać za niezasadny, ponieważ żaden z przywołanych wyżej przepisów nie stanowił podstawy prawnej, w oparciu o którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wydał zaskarżony wyrok. Przepisy te stanowią, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( lit. a).
Natomiast zaskarżonym wyrokiem , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie uwzględnił skargi , czyli nie stosował wymienionych przepisów, lecz skargę oddalił na podstawie art. 151 Ppsa, a więc ten właśnie przepis mógł ewentualnie stanowić podstawę zarzutu opartego na art. 174 pkt 2 Ppsa. Oznacza to, że przedmiotem kontroli dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, pomimo niepowołania w treści skargi podstawy z art. 174 pkt 1 Ppsa, mogą więc być tylko zarzuty ze skargi kasacyjnej, które odnosiły się do naruszenia prawa materialnego, a dotyczące błędnej, zdaniem pełnomocnika wnoszącego skargę kasacyjną, wykładni cyt. przepisu art. 12 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku w związku z art. 362 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (u.p.o,ś)., co także wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację przyjętą w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji, a dotyczącą sposobu wykładni przywołanych wyżej przepisów.
W szczególności należy podkreślić, że art. 12 ust. 1 ustawy ustanawia jedną z formalnych przesłanek, które warunkują przyjęcie zgłoszenia, a przez to zwalniają aktualnie władającego powierzchnią ziemi z obowiązku jej rekultywacji. Jest to przesłanka dokonania powyższego zgłoszenia w terminie do dnia 30 czerwca 2004 roku. W przedmiotowej sprawie zgłoszenia dokonano w dniu 2 lipca 2004 (doręczenie organowi), a nie 30 czerwca 2004 roku (data złożenia w urzędzie pocztowym), czyli już po upływie powyższego ustawowego terminu.
Natomiast z dyspozycji art. 12 ust. 1 tejże ustawy jednoznacznie wynika, że każdy podmiot władający powierzchnią ziemi jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r. Oznacza to, że właściwy organ powinien posiadać informacje w zakresie występującego zanieczyszczenia jeszcze przed powyższym dniem, także zgodnie z art. 61 § 3 kpa. Wynika to z tego, że dopiero dzień doręczenia organowi żądania strony, które w rozpoznawanej sprawie dotyczyły dokonania odpowiedniego wpisu w rejestrze, jest datą wszczęcia postępowania administracyjnego.
Ponadto, tego rodzaju czynność wszczyna postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zanieczyszczenie, co pozwoli w istocie ustalić podmiot, który będzie odpowiedzialny za rekultywację gruntu, zgodnie z art. 102 u.p.o.ś. Należy podkreślić, że w świetle art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, co pozwala dopiero na podjęcie szeregu czynności zmierzających do załatwienia sprawy, czyli wydania decyzji kształtującej sytuację prawną stron tego postępowania. W tej sprawie, dokonanie zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi ma na celu jego wpisanie do rejestru, co wywołuje ten skutek, że zgłaszający zwolniony zostaje z obowiązku rekultywacji. Natomiast odrzucenie przez właściwego starostę zgłoszenia (art. 12 ust. 4 ustawy) oznacza, że nie wywiera ono skutku prawnego w postaci zwolnienia władającego powierzchnią ziemi z obowiązku jej rekultywacji (art. 102 ust. 2-3 u.p.o.ś). Dlatego też, tego rodzaju zgłoszenie ma na celu wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek strony, które rozpoczyna się w dniu doręczenia żądania strony organowi.
Natomiast zgłoszenie zanieczyszczenia jest czynnością, która wszczyna postępowanie administracyjne na wniosek strony i nie musi zawierać odrębnego żądania w tym zakresie, a ponadto w tym postępowaniu konkretyzowane są uprawnienia i obowiązki, wskazane w Dziale IV ustawy Prawo ochrony środowiska, wynikające z faktu zanieczyszczenia powierzchni ziemi.
Oczywiście, przebieg tego postępowania jest uzależniony od realizacji szeregu warunków formalnych, z których jednym z kluczowych jest termin dokonania zgłoszenia. Dlatego też jeżeli zgłoszenie wpłynęło do właściwego organu lecz już po terminie określonym w art. 12 ust. 1 ustawy, to nie spełnia tego ustawowego obowiązku, co oznacza, że zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy właściwy organ może je odrzucić. Z tych względów, błędne jest także twierdzenie, że w świetle analizowanych wyżej przepisów, starosta wydając decyzję o odrzuceniu zgłoszenia wszczyna z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie, rozstrzygając także indywidualną sprawę w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa. Odrzucenie zgłoszenia powoduje bowiem zaniechanie wpisania go do rejestru, w rozumieniu art. 110 u.p.o.ś., co następnie pociąga za sobą następstwa prawne w świetle dyspozycji art. 102 tej ustawy. Ten ostatni przepis stanowi również, że władający powierzchnią ziemi samodzielnie (ust. 1) lub solidarnie ze sprawcą zanieczyszczenia (ust. 2) jest zobowiązany do przeprowadzenia rekultywacji. Dlatego też błędne jest twierdzenie, że nawet jeżeli nastąpi uwzględnienie zgłoszenia w rejestrze, zgodnie z art. 12 ust .3 ustawy, nie jest to wszczęciem postępowania administracyjnego w świetle art. 61 § 1 kpa, ponieważ ustawodawca nie wymaga dla tej czynności formy decyzji czy też postanowienia zgodnie z art. 104 kpa. Wynika to z tego, że chociaż ustawodawca nie przewidział dla określonej czynności formy decyzji lub postanowienia to nie przesądza jednak o tym, że jej dokonanie nie wiąże się z przeprowadzeniem postępowania administracyjnego.
Należy także podkreślić, że u.p.o.ś. odmiennie od uprzednio obowiązującego art. 82 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 roku o ochronie i kształtowaniu środowiska (tekst jednolity z 1994 r. Dz.U. Nr 49, poz. 106 ze zm.) uregulowała odpowiedzialność prawną sprawy zanieczyszczenia powierzchni ziemi i obowiązek jej rekultywacji. W art. 82 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 roku jednostki organizacyjne, które prowadziły działalność szkodliwie wpływającą na środowisko, w tym zanieczyszczające powierzchnię ziemi, miały obowiązek przywrócenia stanu właściwego środowiska. Ponadto obowiązki w tym zakresie mogły być egzekwowane w drodze administracyjnoprawnej, jak też prawa cywilnego w przypadku wyrządzenia szkody osobom trzecim. Jednak ówczesny ustawodawca nie wiązał tej odpowiedzialności za zanieczyszczenie powierzchni ziemi z uprawnieniami rzeczowymi, czyli z faktu władania daną nieruchomością nie wynikał bezpośrednio obowiązek rekultywacji w sytuacji, gdy władający nie był sprawcą zanieczyszczenia. Natomiast de lege lata, odpowiedzialność za zanieczyszczenie powierzchni ziemi i wiążący się z nią obowiązek rekultywacji spoczywa na władającym powierzchnię ziemi. W świetle art. 3 pkt 44 u.p.o.ś. jest to właściciel nieruchomości lub inny podmiot władający gruntem, ujawniony w ewidencji gruntów i budynków na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Oznacza to, że w świetle dyspozycji art. 12 ust. 1ustawy, którego błędną wykładnię zarzuca zaskarżonemu wyrokowi skarga kasacyjna, powyższy przepis przewiduje obowiązek władającego powierzchnią ziemi w dacie wejścia w życie u.p.o.ś. tj. w dniu 1 stycznia 2001 roku, zgłoszenia właściwemu staroście faktu zanieczyszczenia powierzchni ziemi jaki spowodował inny podmiot przed wejściem jej w życie, z zastrzeżeniem dokonania tego zgłoszenia do dnia 30 czerwca 2004 roku.
Ponadto, nie budzi wątpliwości, że z art. 102 ust. 2 u.p.o.ś. wynika, że uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji, dotyczy wyłącznie tych przypadków, kiedy zanieczyszczenie gleby spowodował inny podmiot i do zdarzenia tego doszło po dniu objęcia władania. Natomiast oczywiście wyklucza to możliwość uwolnienia się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji z powołaniem się na sprawstwo osoby trzeciej, gdy zanieczyszczenie wystąpiło przed objęciem władania. Dlatego też, władający powierzchnią ziemi w świetle tego przepisu nie może skutecznie powołać się na sprawstwo zanieczyszczenia swego poprzednika prawnego, ponieważ nabywając (przejmując) określoną zanieczyszczoną nieruchomość, przejmuje również obowiązek dokonania rekultywacji i na nim ciąży wykonanie tego publicznoprawnego obowiązku.
Także prawidłowe jest stanowisko, że przewidziany w art. 12 ust. 1 ustawy termin dokonania zgłoszenia ma charakter materialnoprawny, nie zaś procesowy. Zachowanie terminu lub jego uchybienie wywołuje bowiem określone skutki w zakresie uprawnień i obowiązków strony, kształtowanych materialnym stosunkiem administracyjnoprawnym.
W przedmiotowej sprawie będzie to oznaczać zwolnienie się lub brak zwolnienia od konieczności przeprowadzenia rekultywacji. Ustalony w art. 102 u.p.o.ś. obowiązek rekultywowania zanieczyszczonego gruntu ma oczywiście charakter materialnoprawny.
Ponadto w odniesieniu do tego rodzaju terminów nie stosuje się przewidzianych w k.p.a. regulacji, dotyczących ich przywracania. Dlatego też prawidłowe jest stanowisko, że ponieważ termin, o którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy ma charakter materialnoprawny to w przedmiotowej sprawie zgłoszenie zanieczyszczenia powierzchni ziemi nastąpiło w istocie w dniu 2 lipca 2004 roku. Oznacza to, że nie nastąpiło także naruszenie przez Sąd I instancji żadnego z przepisów prawa materialnego czyli art. 12 ust. 1 ustawy w związku z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.p.o.ś., ponieważ ten ostatni dotyczy odpowiedzialności administracyjnej sprawy zanieczyszczenia środowiska i nie ma zastosowania w tym stanie prawnym i faktycznym jak i Sąd I instancji nie orzekał na tej materialnoprawnej podstawie. Ponadto chybiony jest zarzut ze skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż P. jest następcą prawnym C. S.A. również w zakresie prawa publicznego, czyli nie jest innym podmiotem, o którym stanowi art. 12 ust. 1 cyt. ustawy, ponieważ przejmuje ogół praw i obowiązków poprzednika (sukcesja generalna).
W tym zakresie ukształtowana została bowiem wiodąca linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą sukcesja generalna, w tym również z art. 463 i nast. kodeksu handlowego, wywołuje skutki także w sferze praw i obowiązków publicznoprawnych. Wynika to z tego, że gdy zachodzi następstwo prawne o charakterze sukcesji generalnej - np. w przypadku połączenia spółek na podstawie art. 463 Kodeksu handlowego - następuje przejęcie przez spółkę przejmującą ogółu praw i obowiązków, w tym również obowiązków o charakterze publicznoprawnym, czyli brak jest przesłanek do ich ograniczenia tylko do sfery prawa cywilnego, co w rozpoznawanej sprawie oznacza to, że nie jest to "inny podmiot" w świetle art. 12 ust. 1 cyt. ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni w tym zakresie dotychczasową linię orzecznictwa wyrażoną m.in. w wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2007 roku (sygn. akt II OSK 282/06) oraz w wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2007 roku (sygn. akt II OSK 336/06).
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny wobec braku usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej, orzekł o oddaleniu tej skargi na podstawie art. 184 Ppsa.