II OSK 646/24

II OSK 646/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Wojciech Mazur
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Sygn. powiązane
III SAB/Wr 207/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-12-07
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 103
art. 100c ust. 1-4, art. 100d ust. 1-4, art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 8 ust. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 184
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 149 § 1 i 2, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2023 r. sygn. akt III SAB/Wr 207/23 w sprawie ze skargi M. S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 7 grudnia 2023 r., III SAB/Wr 207/23 oddalił skargę M. S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
M. S. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.), dalej: u.u.c.o., w zw. z art. 8 ust. 2, art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 184 Konstytucji poprzez błędną wykładnię ww. przepisów i uznanie, że wskazane przepisy u.u.c.o. znajdują zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym, podczas gdy: (i) z ustalonego stanu faktycznego nie wynika, aby strona skarżąca była obywatelem Ukrainy, który przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, przez co przepisy u.u.c.o. nie znajdują w sprawie zastosowania; (ii) z ustalonego stanu faktycznego wynika, że stan przewlekłości postępowania i bezczynności organu zaistniał przed datą wejścia w życie ww. przepisów, wobec czego należy przyjąć, że przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w art. 100c ust. 1 oraz art. 100d ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się, jeżeli organy w okresie od 15 kwietnia do 4 marca 2024 r. dopuściły się bezczynności oraz były zobowiązane do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie, tym samym organ nie został zwolniony z odpowiedzialności prawnej z tytułu naruszenia w okresie przed 15 kwietnia 2022 r. prawa strony do rozpoznania w rozsądnym terminie sprawy administracyjnej dotyczącej tytułów pobytowych cudzoziemców; (iii) przepisy uniemożliwiające stronie w ogóle zaskarżenie przewlekłości lub bezczynności postępowania, także w sytuacji, kiedy skarga na przewlekłość lub bezczynność postępowania jest co do zasady środkiem zmierzającym do zaskarżenia m.in. wadliwego pozostawienia sprawy bez rozpoznania przez właściwy organ, są jawnie i oczywiście sprzeczne ze wskazanymi przepisami Konstytucji, w szczególności z art. 45 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji i stanowią przejaw niczym nieuzasadnionej dyskryminacji strony w dochodzeniu swoich praw, co w kontekście niewątpliwego uznania, że to Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej i jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej, zaś sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, prowadzić musi do uznania, iż sąd administracyjny posiada kompetencję do samodzielnego dokonania oceny zgodności przepisów ustawowych z Konstytucją na użytek rozpoznawanej sprawy, zwłaszcza w sytuacji wystąpienia faktycznego paraliżu prac Trybunału Konstytucyjnego, który powołany został do rozpatrywania spraw zgodności ustawy z Konstytucją, a który to Trybunał nie może obecnie funkcjonować z uwagi na fakt, że w składzie Trybunału Konstytucyjnego zasiadają osoby nieuprawnione do orzekania, zaś pracami Trybunału Konstytucyjnego i wyznaczaniem terminów rozpraw kieruje osoba, której kadencja wygasła, zatem nie jest możliwe funkcjonowanie Trybunału Konstytucyjnego w sposób wskazany w Konstytucji;
2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 i 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej: k.p.a., poprzez oddalenie skargi wniesionej przez stronę w sytuacji, kiedy z ustalonego stanu faktycznego wynika, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania i pozostawał w bezczynności, zatem skarga wystosowana przez stronę skarżącą winna podlegać uwzględnieniu.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje:
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącą na uzasadnionych podstawach.
Istotą zagadnienia prawnego, które stanowi przedmiot sporu decydujący o przypisaniu wadliwości zaskarżonemu wyrokowi, jest uznawanie przez skarżącą, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 100c ust. 1-4 oraz art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u., odnosząc powyższe przepisy do zainicjowanego przez cudzoziemkę postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, co skutkowało błędnym zastosowaniem w sprawie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a., będącym rezultatem przyjęcia przez Sąd, że przy rozpoznawaniu przez Wojewodę Dolnośląskiego wniosku skarżącej z 23 marca 2022 r. nie zaistniał stan bezczynności organu w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. i w konsekwencji nie było podstaw do zastosowania przez Sąd środków prawnych nakierowanych na jego zwalczenie.
Tak sformułowanego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny jednakże nie podziela, ponieważ Sąd I instancji, wyznaczając zakres zastosowania art. 100c ust. 1-4, a także art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u., trafnie uznał, iż przyjęta przez ustawodawcę zasada, zgodnie z którą zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania tych przepisów nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, powinna wpływać na ocenę działań podejmowanych w kontrolowanej sprawie przez Wojewodę, niezależnie od tego, że ich przedmiotem było rozpoznanie wniosku o udzielenie zezwolenia pobytowego złożonego przez cudzoziemkę, która wprawdzie jest obywatelem Ukrainy, ale nie przybyła na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa.
Jakkolwiek nie można zaprzeczyć twierdzeniu skarżącej, że prezentowane przez stronę stanowisko odnośnie do znaczenia normatywnego przepisów art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. znajduje wsparcie w treści prawomocnych wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, których tezy zostały w skardze kasacyjnej szeroko przywołane (wyrok WSA we Wrocławiu z 26 października 2023 r., III SAB/Wr 141/23; wyrok WSA w Łodzi z 6 września 2023 r., III SAB/Łd 149/23; wyrok WSA w Poznaniu z 13 kwietnia 2023 r., II SAB/Po 23/23), tym niemniej nie można zgodzić się z wnioskiem, iż orzeczenia te wpisują się w ugruntowaną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, która wyznaczając kryteria prawne oceny biegu terminu na załatwienie spraw określonych w art. 100c ust. 1 pkt 1-3 i art. 100d ust. 1 pkt 1-3 u.p.o.u. determinuje uznanie, że wydając zaskarżony wyrok z 7 grudnia 2023 r. oddalający skargę, Sąd I instancji dopuścił się błędu. Poddając kontroli instancyjnej wyroki sądów I instancji w sprawach bezczynności (przewlekłości) zarzucanej właściwym wojewodom ze względu na dostrzeganą przez cudzoziemców zwłokę w rozpatrzeniu złożonych przez nich wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, pobyt stały lub pobyt rezydenta długoterminowego UE, Naczelny Sąd Administracyjny w swoim jednolitym orzecznictwie przyjmuje stanowisko interpretacyjne, zgodnie z którym przepisy art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.p.o.u. (por. wyrok NSA z 9 października 2024 r., II OSK 877/24; wyrok NSA z 24 września 2024 r., II OSK 1256/24; wyrok NSA z 28 sierpnia 2024 r., II OSK 226/24; wyrok NSA z 25 lipca 2024 r., II OSK 469/24; wyrok NSA z 27 czerwca 2024 r., II OSK 2194/23; wyrok NSA z 27 maja 2024 r., II OSK 31/24; wyrok NSA z 3 kwietnia 2024 r., II OSK 1114/23; wyrok NSA z 10 sierpnia 2023 r., II OSK 2521/22; wyrok NSA z 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną powyższe zapatrywanie, jak i wspierającą je argumentację w całości podziela. Dodać trzeba, że nie inaczej powyższe zagadnienie ocenia się w piśmiennictwie (por. G. Wymysłowski [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy. Komentarz z wzorami dotyczącymi pobytu, dostępu do rynku pracy, świadczeń społecznych, edukacji i opieki zdrowotnej, red. P. Drembkowski, Warszawa 2022, komentarz do art. 100c, Nb 6; M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Komentarz, red. W. A. Klaus, Warszawa 2022, komentarz do art. 100c, uwaga 2).
Powołane przepisy posługują się pojęciem cudzoziemca bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej. Skoro u.p.o.u. nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tego aktu prawnego – definicji legalnej pojęcia cudzoziemca, należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawie z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.), dalej: u.c., czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego i takie stanowisko, wbrew odmiennemu twierdzeniu skarżącej, nie narusza art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 u.p.o.u.
Zauważyć należy, że dodany przez art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830) art. 100a u.c. w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca "o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022, str. 1-6)", czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawierają przepisy art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. Wskazane rozumienie pojęcia cudzoziemca jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczą ww. przepisy, znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek bezpośredniego związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną. Wbrew przyjmowanemu w skardze kasacyjnej założeniu, zakres podmiotowy i przedmiotowy u.p.o.u. unormowany w jej art. 1 nie determinuje znaczenia normatywnego przepisów art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. Pomimo, że ich dodanie do ustawy w drodze jej nowelizacji dokonanej 8 kwietnia 2022 r. i 12 stycznia 2023 r. miało swoje źródło w masowym napływie obywateli Ukrainy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, nie oznacza to jednakże, że cel ww. działań legislacyjnych wiązać należy z wolą uregulowania w omawianym aspekcie wyłącznie sytuacji prawnej tychże obywateli Ukrainy.
Za przyjętym wnioskiem przemawia również wykładnia historyczna (por. wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., II OSK 639/23). Intencją projektodawcy, wyrażoną wprost podczas procesu legislacyjnego (zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 111 z 7 kwietnia 2022 r.) obejmującego projekt rządowy ustawy o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (druk nr 2147, Sejm IX kadencji) było odniesienie skutków stosowania analizowanej regulacji do wszystkich cudzoziemców.
Podniesione w treści skargi kasacyjnej zarzuty podważające konstytucyjność spornej regulacji nie uwzględniają celu oraz jej epizodycznego charakteru. Zorientowana jest ona na wprowadzenie szczególnego (czasowego) rozwiązania kształtującego bieg terminów na załatwianie spraw w toku wszystkich postępowań administracyjnych (dotyczących udzielania/zmiany/cofnięcia cudzoziemcom zezwoleń pobytowych), których sprawność regulowana kodeksowymi zasadami ogólnymi oraz wymaganiami przewidzianymi w przepisach u.c., jak przyjął ustawodawca, nie może zostać zachowana z uwagi na nadzwyczajne okoliczności wywołane działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy oraz potrzebę udzielenia pomocy jej obywatelom przybyłym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co nie pozostaje bez wpływu na sposób wykonywania przez właściwe organy prowadzące postępowania w omawianych sprawach powierzonych im zadań. Kwestionowane przepisy stanowią, jak należy przyjąć, dopuszczalne ograniczenie uprawnień cudzoziemców, których status prawny art. 37 ust. 2 Konstytucji różnicuje względem obywateli polskich, zezwalając na poddanie przysługujących im konstytucyjnych praw ograniczeniom na drodze ustawowej. Ustawodawca nie zwolnił organów administracji od obowiązku przestrzegania zasady szybkości postępowania przewidzianej w art. 12 k.p.a., ale jedynie przez oznaczony czas wyłączył możliwość domagania się przez cudzoziemca stwierdzenia wystąpienia bezczynności lub przewlekłości oraz zastosowania z tego powodu wskazanych w p.p.s.a. środków ich zwalczania. W wyroku z 13 lutego 2024 r., II OSK 2362/23 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zaznaczył, że celem "zamrożenia" biegu terminów na załatwienie sprawy z całą pewnością nie jest "uprzywilejowane" traktowanie wojewodów i zwolnienie ich z obowiązku prowadzenia postępowań zainicjowanych wnioskami złożonymi przez cudzoziemców. Przepisy art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.p.o.u. należy rozumieć w ten sposób, że na organie administracji w dalszym ciągu spoczywa obowiązek podejmowania czynności zmierzających do zakończenia postępowania, przy czym w okresach wskazanych w tych przepisach wojewoda nie jest związany ustawowym terminem załatwienia sprawy, co ma ułatwić mu opanowanie wpływu spraw. Z takim rozumieniem ww. przepisów koreluje zapis zawarty w art. 100c ust. 2 i art. 100d ust. 2 u.p.o.u., że czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. Pozwala to organowi na prowadzenie postępowań administracyjnych i podejmowanie w ich ramach rozstrzygnięć bez uszczerbku dla innych niż zasada szybkości zasad postępowania administracyjnego.
Względy, które decydują o niemożności postawienia Sądowi I instancji zarzutu naruszenia prawa materialnego, determinują uznanie, że zarzut uchybienia przez Sąd przepisom postępowania wskazanym w skardze kasacyjnej (art. 149 § 1 i 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a.) pozostaje nieuprawniony.
Za dowolne, albowiem pomijające treść art. 112a ust. 1 i 2 u.c., uznać trzeba prezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko, zgodnie z którym stan bezczynności miał w kontrolowanej sprawie zaistnieć przed dniem wejściem w życie art. 100c ust. 1 u.p.o.u. Mając na uwadze datę złożenia przez skarżącą wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (23 marca 2022 r.), skutek zawieszenia biegu terminu na załatwienie sprawy zainicjowanej żądaniem skarżącej, wynikający z wejścia w życie z dniem 15 kwietnia 2022 r. ww. przepisu (art. 100c ust. 1 u.p.o.u.), nie pozwalał, uwzględniając dodatkowo normę art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 1 i 4 u.p.o.u., sposobu rozpatrywania wniosku skarżącej, prowadzącego do niewydania przez Wojewodę Dolnośląskiego wnioskowanej decyzji do dnia wniesienia przez cudzoziemkę skargi, kwalifikować jako formy bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.
W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.