II OSK 2026/24

II OSK 2026/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Sygn. powiązane
III SAB/Gl 45/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-05-08
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 103
art. 100d
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Michał Petranik po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 maja 2024 r. sygn. akt III SAB/Gl 45/24 w sprawie ze skargi M. B. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach 1 i 3 i w tym zakresie oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA w Gliwicach, sąd I instancji, sąd wojewódzki) wyrokiem z 8 maja 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 45/24, w wyniku rozpoznania skargi M. B. (dalej: cudzoziemka, strona, skarżąca) na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: Wojewoda, organ, skarżący kasacyjnie) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa (pkt 1.), umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy (pkt 2.); orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt 3.) oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 4.).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Cudzoziemka – obywatelka Republiki Filipin, wnioskiem z 1 czerwca 2023 r. (wpływ do organu) wystąpiła o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. Organ, 20 czerwca 2023 r. wezwał stronę do osobistego stawienia się w urzędzie. Dalej, 4 sierpnia 2023 r. poinformował o wszczęciu postępowania oraz treści art. 100d ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.; dalej: u.o.p.). Wojewoda, 9 sierpnia 2023 r. i 18 sierpnia 2023 r. w trybie art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r., poz. 519 ze zm.; dalej: u.o.c.) zwrócił się do odpowiednich służb o informacje o cudzoziemce. Wobec braku aktywności organu strona złożyła ponaglenie z 14 listopada 2023 r., a następnie wniosła skargę z 11 stycznia 2024 r. na bezczynność Wojewody.
Zdaniem WSA w Gliwicach, skarga co do zasady jest uzasadniona. Sąd wojewódzki stwierdził, że w sprawie postępowanie zostało wszczęte 1 czerwca 2023 r. i od tego dnia na organie ciążył obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku. Zaznaczono, że uzupełnienie braków formalnych wniosku nastąpiło 4 sierpnia 2023 r., mimo to decyzja do dnia wniesienia skargi nie została wydana. W ocenie sądu pierwszej instancji organ nie dotrzymując terminów załatwienia sprawy oraz nie zachowując przy tym obowiązku poinformowania strony o zwłoce w załatwieniu sprawy, dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Następnie, mając na uwadze art. 1 ust. 1 i 2 u.o.p. w ocenie sądu wojewódzkiego art. 100d tej ustawy nie ma w sprawie zastosowania.
Mając na uwadze, że organ 17 kwietnia 2024 r. zakończył postępowanie, tym samym bezprzedmiotowe stało się zobowiązanie organu do rozpatrzenia złożonego wniosku i WSA w Gliwicach umorzył postępowanie w tym zakresie. Na zakończenie oddalono skargę w kwestii przyznania stronie sumy pieniężnej i wymierzenia organowi grzywny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w części tj. w punktach 1 i 3 zarzucając:
- naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 100d u.o.p. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2023 r. poprzez uznanie, że pojęcie cudzoziemca w rozumieniu art. 100d ust. 1 u.o.p. obejmuje wyłącznie obywateli Ukrainy, o których mowa w art. 1 tej ustawy a nie cudzoziemców w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.o.c., a w konsekwencji art. 100d ust. 3 u.o.p. nie ma zastosowania do obywateli innych państw niż Ukraina;
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1-§ 3 i § 5 oraz art. 37 "ust." 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) poprzez błędne przyjęcie, że sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, a postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem zasady szybkości postępowania i z naruszeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy, co spowodowało stwierdzenie bezczynności, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był stanem epidemii obowiązującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (paraliżującym pracę nie tylko urzędów), jak również wojną na Ukrainie, niedoborami kadrowymi oraz okolicznościami sprawy, to jest skomplikowanym jej charakterem i koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego, a zatem podyktowany był przyczynami od organu niezależnymi, za które organ nie ponosi winy;
b) art. 112a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i pkt 2 u.o.c. wobec braku wzięcia pod uwagę faktu, że termin wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy biegnie od dnia, w którym nastąpiło osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, względnie w którym cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione;
c) art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2, art. 61 § 3 k.p.a. i art. 105 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 112a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.o.c. poprzez przyjęcie, że w sprawie doszło do wszczęcia postępowania w dacie złożenia wniosku w sytuacji, gdy wniosek był dotknięty brakami formalnymi, a wszczęcie postępowania na żądanie strony następuje w dniu doręczenia żądania organowi administracji publicznej pod warunkiem, że podanie (żądanie, wniosek) spełnia wymogi ustawowe;
d) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. poprzez niezastosowanie i brak uznania, że po dacie złożenia niekompletnego wniosku (który wymagał uzupełnienia) termin załatwienia sprawy nie biegnie, co miało wpływ na wynik sprawy i uznanie, iż w sprawie doszło do bezczynności organu;
e) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1-3 i § 5 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 112a u.o.c. polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność organu, mimo że organ nie dopuścił się bezczynności a w postępowaniu powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 100d u.o.p..
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części oraz rozpoznanie skargi na bezczynność poprzez jej oddalenie również w zaskarżonym zakresie; uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Pismem z 17 lipca 2024 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną cudzoziemka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości; przeprowadzenie rozprawy w celu rozpoznania skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Ponadto wystąpiono o rozważenie wydania postanowienia przez Naczelny Sąd Administracyjny o wystąpieniu z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego czy art. 100"e" i 100d u.o.p. jest zgodny z Konstytucję RP (art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1) oraz wystąpienia z pytaniem prejudycyjnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o dokonanie wykładni aktów prawa, w szczególności stwierdzenie, iż na gruncie obowiązujących przepisów dopuszczalne jest zawieszenie terminów rozpoznania wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, w tym również zawieszenie terminów podejmowania czynności niezbędnych do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona, jednakże większość zarzutów okazała się niezasadna lub bezprzedmiotowa.
Jako usprawiedliwiony należy uznać kluczowy zarzut tej skargi kasacyjnej tj. błędną wykładnię art. 100d u.o.p. dokonaną przez WSA w Gliwicach i uznanie, że pojęcie cudzoziemca w rozumieniu tego przepisu obejmuje wyłącznie obywateli Ukrainy, o których mowa w art. 1 u.o.p., a nie cudzoziemców w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.o.c. Tymczasem skarżąca jest obywatelką państwa Filipiny i zdaniem sądu wojewódzkiego w/w przepis nie reguluje jej sytuacji procesowej w postępowaniu o zezwolenie na pobyt czasowy.
Kluczowe bowiem stwierdzenie sądu wojewódzkiego, że sporne przepisy u.o.p. nie znajdują zastosowania w sprawie bezczynności ze względu na to, że skarżąca jest obywatelem innego państwa niż Ukraina i nie przybyła na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy - jest błędne i w konsekwencji skutkowało nieuprawnionym zastosowaniem w tej sprawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Obowiązywał bowiem wskazany przez Wojewodę przepis, który w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy tamował rozpoczęcie biegu terminu na załatwienie tej sprawy (art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.o.p.), a przede wszystkim uniemożliwiał wywodzenie środków prawnych dotyczących bezczynności i przewlekłości (art. 100d ust. 4 u.o.p.).
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja wkraczająca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano do u.o.p. art. 100c. Zgodnie z art. 100c ust. 1 u.o.p. w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Następnie cytowana treść art. 100c u.o.p. została powtórzona na kolejny okres – tj. do 24 sierpnia 2023 r. – poprzez dodanie nowego przepisu z dniem 28 stycznia 2023 r., ale z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r., tj. art. 100d u.o.p. (art. 1 pkt 32 ustawy z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185)). Wskazany termin obowiązywania omawianych przepisów został kolejno przedłużony do 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2023 r. poz. 1088), potem do 30 czerwca 2024 r. (art. 1 pkt 1 ustawy z 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych; Dz. U. z 2024 r. poz. 232). W dacie orzekania przez WSA w Gliwicach obowiązywał przepis według ostatniej nowelizacji.
Rodzaj spraw, w których bieg terminów na ich załatwienie nie rozpoczyna się, a wszczęty ulega zawieszeniu na ten okres został utrzymany (art. 100d ust. 1 u.o.p.).
W świetle zarzutów skargi kasacyjnej kluczowym zagadnieniem jest zakres podmiotowy zastosowania art. 100d u.o.p. WSA w Gliwicach w zaskarżonym wyroku przyjął bowiem, że przepis powyższy dotyczy wyłącznie obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Oznacza to, że odmówił zastosowania tej normy, prezentując jej wadliwą interpretację - zdaniem NSA. Natomiast Wojewoda twierdzi, że przepis ten odnosi się do wszystkich cudzoziemców i zdaniem NSA stanowisko to jest prawidłowe. Oznacza to, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania tego przepisu nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
Stanowisko, że przepisy art. 100c i art. 100d u.o.p. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy jest ugruntowane w orzecznictwie NSA (zob. np. wyroki: z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, z 7 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1286/23, z 16 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 2424/23, z 8 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1551/23, z 27 czerwca 2024 r. sygn. akt II OSK 2608/23 i II OSK 2194/23, z 25 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 468/24 i II OSK 599/24, z 9 października 2024 r. sygn. akt II OSK 828/24, z 26 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 964/24).
Mianowicie rzeczone przepisy art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.o.p. zezwoliły na czasowe, od wejścia ich w życie, tj. od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. (okres ten uległ kolejnemu wydłużeniu do 30 września 2025 r.) wstrzymanie biegu terminu na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcom zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę. Innymi słowy bieg tego terminu nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
Jak przyjął NSA we wskazanym wyżej wyroku z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23 analiza literalna brzmienia art. 100c i 100d u.o.p. powinna być zestawiona z celem wprowadzenia tego przepisu. Wykładnia omawianej regulacji – wbrew zasadom techniki prawodawczej określonym w § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283; dalej: "z.t.p.") – nie może opierać się wyłącznie na jej umiejscowieniu w konkretnym akcie prawnym.
U.o.p. oraz ustawa z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie tej ustawy zostały niewątpliwie uchwalone w celu stworzenia szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę prawną do legalnego pobytu i pomocy obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeni do opuszczenia kraju pochodzenia. Na etapie prac w Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych przyjęto, że pomimo zawarcia w akcie prawnym dotyczącym określonej sytuacji faktycznej odnoszącej się do agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, przepisy dodane do u.o.p. mają jednak dotyczyć wszystkich cudzoziemców. Przyczyną wprowadzenia takiego przepisu była ówczesna trudna sytuacja wojewodów, którzy mieli bardzo dużo zadań w związku w przyjęciem obywateli Ukrainy wjeżdżających na terytorium RP w związku z wybuchem wojny i przed którymi dodatkowo toczyło się wiele spraw administracyjnych – nie tylko obywateli Ukrainy, ale też pozostałych cudzoziemców. Zawieszenie biegu terminów miało dać im możliwość rozpatrzenia w rozsądnych terminach toczących się spraw (zob. pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 111 z 7 kwietnia 2022 r. – na stronach sejmowych). Oznacza to, że celem wnioskodawcy (a był to rządowy projekt ustawy nowelizującej specustawę ukraińską – druk nr 2147) było wprowadzenie rozwiązań regulujących bieg terminów określonych kategorii spraw dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy objętych u.o.p.
Poza kwestią celu wprowadzenia omawianego przepisu oraz pomijając prawidłowość zastosowania się do zasad techniki prawodawczej, na przyjętą wykładnię art. 100c i 100d u.o.p. wskazuje także wykładnia językowa wynikająca z ich odczytania w kontekście innych przepisów tej ustawy. Przede wszystkim w przepisach tych mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego obywatelstwa, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro ustawa o pomocy nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 u.o.c., czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany tą samą nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. art. 100a, w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. U.E. L 71 z 4.3.2022, str. 1-6), czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawiera art. 100c oraz art. 100d u.o.p.
Takie rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jak przedstawione wyżej jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczy przepis art. 100c i 100d u.o.p. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną – np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest – zgodnie z art. 211 ust. 1 u.o.c. – legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium RP co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art. 100c i 100d u.o.p. dotyczą wyłącznie osób przybyłych do RP w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.p. jest bezprzedmiotowy. Objęcie zakresem art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.p. cudzoziemców, którzy z istoty nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o zamiarze ustawodawcy, aby objąć tym przepisem wszystkich cudzoziemców, niezależnie od ich obywatelstwa oraz daty przybycia na terytorium RP.
Z tych wszystkich przyczyn status skarżącej ze względu na obywatelstwo oraz datę wjazdu na terytorium RP pozostaje irrelewantny dla sprawy. Omawiany przepis dotyczy bowiem każdego cudzoziemca w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.o.c., który inicjuje jedno z postępowań (udzielenia, zmiany, cofnięcia zezwolenia) wymienionych w art. 100d ust. 1 u.o.p. Oznacza to, że WSA w Gliwicach naruszył w/w przepis poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie bezczynności bez rażącego naruszenia prawa.
Jako bez znaczenia należało ocenić zarzut naruszenia art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2, art. 61 § 3 k.p.a. i art. 105 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 112a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.o.c. poprzez przyjęcie, że w sprawie doszło do wszczęcia postępowania w dacie złożenia wniosku w sytuacji, gdy wniosek był dotknięty brakami formalnymi, a wszczęcie postępowania na żądanie strony następuje w dniu doręczenia żądania organowi administracji publicznej pod warunkiem, że podanie (żądanie, wniosek) spełnia wymogi ustawowe. Wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z datą wpływu wniosku do organu administracji publicznej, niezależnie czy wniosek jest obarczony brakami formalnymi. Natomiast odrębną kwestią jest data, od której liczony jest bieg terminu na załatwienie sprawy administracyjnej (art. 112a ust. 2 u.o.c.). Nowelizacja u.o.c. nie zawiera żadnych przepisów, które uchylałyby ogólną regułę zawartą w art. 61 § 3 k.p.a., zgodnie z który datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.). W ślad za uchwałą NSA z 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 należy powtórzyć, że skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2 – 3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Okoliczność jednak czy zostały uzupełnione braki czy też nie, nie miała żadnego znaczenia dla skutków wprowadzenia art. 100d u.o.p. Niezależnie bowiem od etapu postępowania wszczętego złożeniem wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy nie było możliwe wywodzenie środków prawnych dotyczących bezczynności, czy przewlekłości (art. 100d ust. 4 u.p.o.).
Również bez znaczenia należy ocenić zarzut naruszenia art. 112a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i pkt 2 u.o.c., gdyż jak wyżej wywiedziono, nie ma znaczenia dla stosowania art. 100d u.o.p. etap, na jakim znajduje się postępowanie – tj. czy braki wynikające z k.p.a. i u.o.c. zostały uzupełnione. Kwestia ta ma natomiast znaczenie dla liczenia biegu terminu wyznaczonego normą art. 112a ust. 1 u.o.c.
Jako uzasadniony NSA uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. połączonego z art. 100d u.o.p., oraz art. 112a u.o.c. poprzez ich wadliwe zastosowanie w sytuacji, gdy na mocy art. 100d u.o.p. nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności. Tymczasem skarga na bezczynność Wojewody winna zostać oddalona wobec obowiązku zastosowania przez sąd wojewódzki normy art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 4 u.o.p. Zastosowanie art. 100d u.o.p. skutkuje tym, że bieg terminu w wypadku wniosku złożonego przez stronę (1 czerwca 2023 r.) - nie rozpoczął się. Przepisy te jako lex specialis wyprzedzają stosowanie art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c. Ostatnio przywołane przepisy po pierwsze ustalają termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i wynosi on 60 dni; po drugie ustalają reguły liczenia tego terminu. Analiza art. 112a ust. 2 u.o.c. prowadzi do wniosku, że chodzi o uzupełnienie wszelkich wymogów wynikających z u.o.c. oraz jego braków formalnych. Kluczowe jest jednak to, że art. 100c i art. 100d u.o.p. jako przepisy szczególne (vide wyrok NSA z 22 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 2476/23) ustanawiają odrębną regułę załatwienia spraw dotyczących m.in. zezwolenia na pobyt czasowy. Jako konsekwencję tego przewidują dalej, że zaprzestanie czynności przez organ nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności (art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 u.o.p.). Wobec powyższego irrelewantne dla stosowania przedmiotowego art. 100d u.o.p. jest to, czy organ skierował wezwanie do usunięcia braków, czy też nie, a dalej czy braki te zostały uzupełnione. Bieg terminu z art. 112 a ust. 1 u.o.c. nie rozpoczął w ogóle biegu, niezależnie, czy organ wezwałby do usunięcia braków.
Odrzucenie przez WSA w Gliwicach normy art. 100d u.o.p poprzez błędne niezastosowanie tego przepisu skutkowało przyjęciem stanu bezczynności przy zastosowaniu art. 12 § 1 i 35 k.p.a. Tymczasem nastąpiło czasowe zatamowanie biegu terminu na załatwienie tej sprawy oraz wyłączono wywodzenie środków prawnych służących zwalczaniu bezczynności i przewlekłości.
Jednocześnie NSA nie uznał za celowe występowanie do Trybunału Konstytucyjnego czy art. 100c i 100d u.o.p. jest zgodny z Konstytucję RP (art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1). NSA bowiem w innych wyrokach zaprezentował swoje aktualne stanowisko (dokonując rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw). Zdaniem NSA należało odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.o.p. jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (vide wyrok NSA z 19 maja 2025 r. sygn. akt II OSK 2921/24 i z 12 czerwca 2024 r. sygn. akt II OSK 3096/21). Niezgodność art. 100d u.o.p. z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po dniu 30 czerwca 2024 r. Zatem w realiach rozpoznawanej sprawy pogląd prezentowany jak wyżej nie mógł mieć zastosowania, gdyż WSA w Gliwicach orzekał przed 30 czerwca 2024 r.
W świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że pominięcie przez WSA w Gliwicach art.100d u.o.p. nie miało wystarczających podstaw faktycznych i prawnych. Tym samym uzasadnione okazały się zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 100d u.o.p. Konsekwentnie, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., NSA uchylił zaskarżony wyrok w punktach 1 i 3 i w tym zakresie oddalił skargę.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni art. 100c i 100d u.o.p., jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych.