II OSK 643/23

II OSK 643/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Rząsa
Małgorzata Masternak - Kubiak
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 989/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-10-25
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151, 183, 184, 189, 204
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 741
art. 1, 3, 6, 8c, 9, 14, 15, 17, 20, 28, 37b, 38b, 41
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 21, 31, 64
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X Sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 października 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 989/22 w sprawie ze skargi X Sp. z o.o. w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 25 listopada 2021 r. nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], w zakresie niektórych ustaleń tekstowych planu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od X Sp. z o.o. w [...] na rzecz Gminy [...]kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 25 października 2022r., sygn. akt II SA/Kr 989/22, oddalił skargę X sp. z o.o. w [...] na uchwałę Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 25 listopada 2021 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], w zakresie niektórych ustaleń tekstowych planu.
W skardze na powyższą uchwałę X sp. z o.o. w [...] (dalej jako skarżąca) zarzuciła jej naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 140 ustawy Kodeks cywilny w z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.); art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 17 pkt 1 w zw. z art. 8c u.p.z.p.; art. 14 ust. 1 u.p.z.p.; art. 14 ust. 1 u.p.z.p.; art. 14 ust. 5 u.p.z.p.; art. 17 pkt 12 u.p.z.p.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Uzasadniając oddalenie powyższej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny, w pierwszej kolejności stwierdził, że skarżącej przysługuje legitymacja skargowa. W niniejszej sprawie bezsporne jest bowiem, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości obejmujących działki nr [...], [...] i [...] położonych w miejscowości [...] w rejonie ul. [...]. Nieruchomość spółki jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 11 marca 2005 r., który to plan miejscowy został zmieniony zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą.
Dalej Sąd podniósł, że skarżąca powołuje się na naruszenie przez kwestionowaną uchwałę prawa własności, jak i zasad oraz trybu uchwalania przedmiotowej uchwały. Odnosząc się następnie do pierwszej z przywołanym powyżej kwestii Sąd stwierdził, że Rada Gminy miała pełne podstawy by wprowadzić zaskarżoną uchwałą zmianę planu miejscowego. Zakres i sposób zainwestowania w teren zależy od warunków, jakie tworzy akt planistyczny, które to warunki, w powiązaniu z innymi źródłami prawa tj. przede wszystkim ustawą Prawo budowlane, a na etapie projektowania także przepisami techniczno-budowlanymi, winny być determinantą możliwości inwestycyjnych w dany teren. Zaskarżona zmiana planu miejscowego leży w interesie prawnym ogółu mieszkańców i innych podmiotów władających nieruchomościami w obrębie obowiązywania aktu planistycznego, którego dotyczy skarżona uchwała. Jeżeli nawet zaskarżona uchwała w pewnym zakresie wpłynęła na treść wykonywania prawa własności przez skarżącą, tj. poprzez wykluczenie możliwości lokalizowania na terenie nieruchomości należących do spółki obiektów betoniarni, to zmiana ta była w pełni legalna, leżała bowiem w interesie ogółu, którego to interesu należy upatrywać w zamierzonej wprowadzoną zmianą ochronie standardów środowiskowych i poprawie warunków zamieszkania w terenach sąsiadujących z terenami PU i poprawie jakości życia mieszkańców poprzez tworzenie przestrzeni o wysokich standardach urbanistycznych. Wprowadzone zakwestionowane skargą zmiany planu miejscowego przyjęto dla osiągnięcia pozytywnych skutków dla ładu przestrzennego oraz dla stanu środowiska. Podjęte zaskarżoną uchwałą rozstrzygnięcia nie mają charakteru doraźnego, są wyrazem dążenia do takiego unormowania warunków zagospodarowania przestrzennego, które będzie funkcjonować w długiej perspektywie czasowej. Gmina ma prawo, a wręcz obowiązek, dbać o zapewnienia optymalnych warunków zagospodarowania przestrzeni, o wysokie standardy urbanistyczne, o wysoki poziom życia mieszkańców, a także o korzystne warunki rozwoju gospodarczego.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, tj. zarzutów dotyczących naruszenia zasad i trybu uchwalania zmiany planu, to w ocenie Sądu żaden z tych zarzutów nie dotyczy naruszeń związanych z interesem prawnym skarżącej. Sąd podkreślił, że skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.) nie ma charakteru actio popularis. Do jej skutecznego wniesienia nie legitymuje ewentualna sprzeczność z prawem uchwały – sprzeczność, która nie jest powiązana z naruszeniem interesu prawnego wnoszącego skargę. Skarżący w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie zastępuje organu nadzoru jakim jest wojewoda, mający możliwość bądź to stwierdzenia nieważności sprzecznej z prawem uchwały rady gminy (art. 90 ust. 1 u.s.g.) bądź po upływie terminu, o którym mowa w tym przepisie, zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.) w dowolnym zakresie. Skarżący w trybie art. 101 u.s.g. naruszenie prawa przez daną uchwałę musi odnosić do naruszenia swojego interesu prawnego. Wynika to wprost z normy art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przeciwstawić temu należy art. 91 u.s.g., w którym mowa, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei art. 93 ust. 1 u.s.g. stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Sąd przypomniał, że zgłoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej dotyczyły: nieprawidłowego sporządzenia prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwagi na brak określenia w prognozie wysokości roszczeń z tytułu odszkodowań określonych w art. 36 ust. 1 i 3 u.p.z.p., jakie mogą wystąpić w związku ze zmianą planu miejscowego m. in. w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem "PU"; ograniczenia możliwości udziału społeczeństwa w procedurze uchwalania planu z uwagi na brak wskazania w ogłoszeniu o przystąpieniu do uchwalenia planu na możliwość składania wniosków do planu miejscowego za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności poczty elektronicznej, i ograniczenie dopuszczalnych sposobów wnoszenia uwag wyłącznie do formy pisemnej oraz formy dokumentu elektronicznego opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym lub podpisem osobistym; wadliwego i mylącego sformułowania treści uchwały Nr [...]Rady Gminy [...] z dnia 23 stycznia 2020 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w zakresie niektórych ustaleń tekstowych planu, z uwagi na brak określenia w tej uchwale zakresu wprowadzanych zmian oraz terenów, których zmiany te będą dotyczyć; wadliwego i mylącego sformułowania treści uchwały Nr [...]Rady Gminy [...] z dnia 23 stycznia 2020 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w zakresie niektórych ustaleń tekstowych planu, z uwagi na wskazanie, że zmiana planu nie obejmuje zmiany przeznaczenia terenu, podczas gdy w rzeczywistości na skutek zmiany planu doszło do istotnej zmiany przeznaczenia terenu produkcyjno-usługowego "PU" poprzez faktyczne wyłączenie możliwości lokalizowania na tym terenie zakładów produkcyjnych, w tym betoniarni; braku sporządzenia analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do zmiany planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium; braku uzasadnienia rozstrzygnięcia Wójta Gminy [...] w sprawie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Niemniej jednak, mając na uwadze te zarzuty Sąd wyjaśnił, że o ile by uznać, iż zarzuty te są zasadne (aczkolwiek w ocenie Sądu zasadne nie są), to w żaden sposób nie wpłynęły na naruszenie interesu prawnego skarżącej, która nota bene nie składała wniosków i nie wnosiła uwag do zmiany planu. Skarżąca nie ma zaś umocowania do działania w imieniu całej społeczności, której przedmiotowa uchwała dotyczy. Sąd zaznaczył, że stoi na stanowisku, iż uchwała w zaskarżonym zakresie utrzymała dotychczasowe przeznaczenie terenu, wprowadzając jedynie pewne ograniczenia, wykluczające na przyszłość niektóre rodzaje przedsięwzięć i sposoby ich prowadzenia. Skarżąca może kontynuować dotychczasową działalność na innych działkach będących jej własnością i już zagospodarowanych pod betoniarnię, a Gmina w procesie planowania przestrzennego nie ma obowiązku uwzględniać interesów gospodarczych właścicieli nieruchomości. W przypadku braku, jak w niniejszej sprawie, wniosku czy uwagi skarżącej do zmiany planu, organ nie wie nawet, że taki interes gospodarczy istnieje.
Trudno w ocenie Sądu odmówić racji organowi, że przyjęta zasada wykluczenia zakładów przetwarzania odpadów, w tym stacji demontażu pojazdów, betoniarni i wszelkich przedsięwzięć, w których procesy produkcyjne, w tym składowanie surowców, są prowadzone na otwartej przestrzeni, tj. poza pomieszczeniami znajdującymi się w budynkach, jest optymalna z punktu widzenia długofalowych interesów gminy, interesów społeczności lokalnej, a także interesów znacznej części przedsiębiorców już działających na obszarze Gminy [...] lub planujących inwestycje.
Sąd dodał, że zamieszczenie publikacji o przystąpieniu do zmiany planu w lokalnym publikatorze w żaden sposób nie naruszyło wymogu, o którym mowa w art. 17 pkt 1 u.p.z.p., co trafnie i poprawnie wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę.
Co do zarzutu dotyczącego prognozy finansowej Sąd podniósł, że jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 81/19, prognoza skutków finansowych, o której mowa w art. 17 pkt 5 u.p.z.p., pełni funkcję informacyjną, nie jest zaś załącznikiem do projektu planu miejscowego, a przedkładana jest radzie gminy, która powinna mieć wiedzę co do finansowych skutków uchwalenia planu. Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1593/18 wskazano, że gmina nie ma obowiązku, by w prognozie skutków uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykazywać konkretnie, jakie koszty będzie musiała ponieść w związku z określonym przeznaczeniem nieruchomości objętych miejscowym planem. Rada gminy nie ma obowiązku wykazywania konkretnych kosztów niezbędnych do wykupu nieruchomości, czy też wypłaty odszkodowania, zwłaszcza że wysokość tych kosztów może zmieniać się w czasie. Stąd też opracowywana jest tylko prognoza wydatków, nie zaś szczegółowy plan wydatków, które gmina będzie musiała ponieść w związku z wejściem w życie miejscowego planu.
Sąd w pełni podzielił powyższe poglądy odnosząc je także do uchwały o zmianie planu miejscowego. Wskazał, że prognoza skutków finansowych nie jest częścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nawet wadliwie sporządzona prognoza nie może być podstawą wzruszenia uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ jak mowa wyżej nie jest częścią planu. Zaś tylko istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tego aktu. Jeżeli nawet sporządzenie prognozy skutków finansowych jest związane z procedurą planistyczną – dotyczy trybu sporządzania planu, to wadliwość w tym przedmiocie nie można uznać za istotną, bo nie dotyczy planu zagospodarowania przestrzennego rozumianego jako źródła prawa miejscowego, a jest tylko źródłem informacji skierowanym od podmiotu inicjującego uchwalenie planu tj. wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, do organu uchwałodawczego czyli rady gminy. Brak podstaw by uznać, że w informacji tej zamieszczone muszą być szczegółowe kwestie związane z kosztem ewentualnych odszkodowań, które gmina poniesie lub może ponieść w związku z uchwaleniem planu na rzecz poszczególnych podmiotów mogących takie żądanie formułować.
Na zakończenie Sąd wyjaśnił, że podziela argumentację zaprezentowaną przez organ w odpowiedzi na skargę. Zaakcentował, że w myśl poglądów prezentowanych w orzecznictwie, aby stwierdzić nieważność uchwały w sprawie uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest ustalenie, że uchwała obarczona jest wadami kwalifikowanymi, tj. istotnymi. Wady nieistotne nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę - w zakresie zaskarżonym niniejszą skargą - przedmiotowa uchwała nie jest obarczona takimi kwalifikowanymi wadami, a Rada Gminy [...] wyważyła interesy prywatne z interesem publicznym.
Sąd doszedł do przekonania, że zakres ingerencji gminy w prawo własności skarżącej nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego w akcie prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona uchwała nie narusza przepisów w zakresie właściwości organów. Wprowadzony nią miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony i uchwalony bez istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, a organ, działając w granicach przysługującego mu władztwa planistycznego, nie dopuścił się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu. Dlatego też Sąd, nie stwierdziwszy naruszenia art. 28 ust.1, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ani innych przepisów prawa, w tym wskazanych w skardze, orzekł na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o oddaleniu skargi.
Skargą kasacyjną X sp. z o.o. w [...] zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
1) prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
- art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez błędne przyjęcie, że uchwalając zmianę planu miejscowego gmina nie naruszyła przysługującego jej władztwa planistycznego w odniesieniu do nieruchomości skarżącej Spółki,
- art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez błędne uznanie, że wyłączenie możliwości lokalizowania betoniarni na terenie nieruchomości nabytych przez spółkę w tym właśnie celu, nie stanowi nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w chronione konstytucyjnie prawo własności nieruchomości,
- art. 28 w zw. z art. 3 ust. 1, 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 31 ust 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że organy planistyczne nie naruszyły w niniejszej sprawie zasad sporządzania planu z uwagi na wyłączenie możliwości lokalizowania betoniarni na terenie nieruchomości, w sytuacji, gdy nie było to konieczne dla ochrony wskazywanych wartości,
- art. 17 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędne uznanie, że sporządzona w przedmiotowej sprawie prognoza skutków finansowych zmiany planu miejscowego jest prawidłowa, podczas gdy nie zawiera ona danych na temat wysokości roszczeń z tytułu odszkodowań określonych w art. 36 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jakie mogą wystąpić w związku ze zmianą planu miejscowego m.in. w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem "PU",
- art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez uznanie, że wadliwe sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia zmiany planu miejscowego nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności planu miejscowego,
- art. 17 pkt 1 w zw. z art. 8c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne uznanie, że przy uchwalaniu zmiany planu miejscowego nie doszło do ograniczenia możliwości udziału społeczeństwa w procedurze uchwalania planu z uwagi na brak wskazania w ogłoszeniu o przystąpieniu do uchwalenia planu na możliwość składania wniosków do planu miejscowego za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności poczty elektronicznej,
- art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do wadliwego i mylącego sformułowania treści uchwały Nr [...]Rady Gminy [...] z dnia 23 stycznia 2020 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w zakresie niektórych ustaleń tekstowych planu, z uwagi na brak określenia w tej uchwale zakresu wprowadzanych zmian oraz terenów, których zmiany te będą dotyczyć,
- art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do wadliwego i mylącego sformułowania treści uchwały Nr [...]Rady Gminy [...] z dnia 23 stycznia 2020 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w zakresie niektórych ustaleń tekstowych planu, z uwagi na wskazanie, że zmiana planu nie obejmuje zmiany przeznaczenia terenu, podczas gdy w rzeczywistości na skutek zmiany planu doszło do istotnej zmiany przeznaczenia terenu produkcyjno - usługowego "PU" poprzez faktyczne wyłączenie możliwości lokalizowania na tym terenie zakładów produkcyjnych, w tym betoniarni,
- art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez uznanie, że wskazywane przez spółkę naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia procedury zmiany planu (w tym w zakresie wadliwego określenia zakresu wprowadzanych zmian) nie dotyczą interesu prawnego skarżącej Spółki, podczas gdy odnoszą się one bezpośrednio do jej sytuacji prawnej,
2) przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 151 ustawy Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 8c, art. 14 ust. 1 i 5, art. 17 pkt 1 i 5 oraz art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez oddalenie skargi na uchwałę naruszającą wskazane przepisy prawa materialnego.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpatrzenie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie pkt 22, w części dotyczącej dodania w § 15 ust. 2 pierwotnej uchwały, po punkcie 1 punktu 1a) lit. b) i c), względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W udzielonej odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o jej oddalenie jako nie posiadającej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, a wnioski te podtrzymano na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie bowiem zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Nie mogły w okolicznościach tej sprawy odnieść zamierzonego skutku podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzające do podważenia wyrażonego w zaskarżonym wyroku stanowiska, że w tej sprawie uchwalając zmianę planu miejscowego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 25 listopada 2021 r. nie doszło do naruszenia przysługującego Gminie władztwa planistycznego w odniesieniu do nieruchomości skarżącej Spółki.
Nie jest usprawiedliwiony zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 3 ust.1 w zw. z art. 6 ust.2 oraz art. 1 ust.2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust.3 Konstytucji R.P.
Niewątpliwie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności.
Przy ocenie dopuszczalnego prawem stopnia ingerencji w prawo własności w okolicznościach niniejszej sprawy uwzględniono szereg argumentów, które posłużyły do sformułowania zmiany w § 15 ust. 2 pkt 1a) m.p.z.p. wykluczającego na terenie obiektów produkcyjno-usługowych ("PU") ) lokalizacji: a) zakładów przetwarzania odpadów, w tym stacji demontażu pojazdów, b) betoniarni, c) wszelkich przedsięwzięć, w których procesy produkcyjne, w tym składowanie surowców, są prowadzone na otwartej przestrzeni, tj. poza pomieszczeniami znajdującymi się w budynkach, a tym samym ograniczenia w sposób dopuszczalny prawa własności skarżącego chcącego właśnie prowadzić na terenach swych działek działalność w ramach uruchomienia betoniarni.
Wbrew argumentom skargi kasacyjnej, brak jest podstaw do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie w wyniku zmiany m.p.z.p. doszło do nieuprawnionej ingerencji w przysługujące stronie skarżącej prawo własności. Należy wskazać, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to doskonały przykład tego w jaki sposób organy władzy publicznej mogą w granicach i na podstawie obowiązującego prawa ingerować w prawo własności. Taka zaś ingerencja posiada normatywne podstawy w Konstytucji RP (patrz: art. 21, art. 31 i art. 64) i wpisuje się szeroko w problematykę prawną "ochrony prawa własności", której elementem jest dopuszczalna prawem ingerencja władzy publicznej w prawo własności. Także treść prawa własności jaką wyznacza art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. doskonale wpisuje się w tego rodzaju problematykę. Są to jedne z desygnatów charakteryzujących zasadę demokratycznego państwa prawnego, o jakiej stanowi art. 2 Konstytucji RP. Takie zaś ramy granic prawa własności, a więc i jego ochrony, jeśli chodzi o systemową konstrukcję prawną są rozwiązaniem w pełni realizującym dokonania nowożytnej myśli prawniczej, właśnie jeśli chodzi o kwestię ochrony prawa własności- patrz wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2025 r. sygn. akt II OSK 267/23.
W sprawie na terenie obiektów produkcyjno-usługowych ("PU") generalnie nie zmieniono przeznaczenia terenu co wyraźnie zaznaczono w zaskarżonym wyroku, bowiem pozostawiono ten teren jako produkcyjno-usługowy. Jedynie ograniczono, poprzez wykluczenie w ramach tego przeznaczenia lokalizację zakładów przetwarzania odpadów, betoniarnie, czy przedsięwzięcia, w których procesy produkcyjne, w tym składowanie surowców, są prowadzone na otwartej przestrzeni, tj. poza pomieszczeniami znajdującymi się w budynkach.
Wprowadzona zmiana ustaleń dotyczy wszystkich położonych w granicach obszaru objętego ustaleniami planu, terenów o symbolu "PU". Przyjęte ustalenia nie są zatem ukierunkowane na konkretną nieruchomość, ale mają charakter ogólny, dotyczący w równym stopniu wszystkich nieruchomości położonych na obszarze gminy i przeznaczonych na cele produkcyjno-usługowe. Wprowadzona zmiana ma na celu ochronę standardów środowiskowych i poprawę warunków zamieszkania w terenach sąsiadujących z terenami PU i podobnie jak inne wprowadzane zmiany ustaleń tekstowych, ma na celu poprawę jakości życia mieszkańców poprzez tworzenie przestrzeni o wysokich standardach urbanistycznych. Wprowadzane zmiany, jak wynika z akt sprawy, przyjęto dla osiągnięcia pozytywnych skutków dla ładu przestrzennego oraz dla stanu środowiska.
Nadto należy zaznaczyć, że wykazano również w sprawie, iż okres ostatnich kilkunastu lat przyniósł bardzo intensywny rozwój gospodarczy i inwestycyjny obszaru Gminy [...]. Największa koncentracja inwestycji dotyczyła południowej części Gminy [...], a to miejscowości [...] i [...], z tendencją do stopniowego wzrostu aktywności inwestycyjnej w kierunku północnym. Południowa część gminy uległa silnym przeobrażeniom wynikającym z lokalizacji licznych inwestycji komercyjnych, głównie usługowych, z największą, tj. centrum logistycznym o powierzchni ok. 30 hektarów. Również w południowej części Gminy widoczny był najsilniejszy rozwój inwestycji mieszkaniowych. Procesy inwestycyjne o takiej skali znacząco zmieniły relacje społeczne oraz uwarunkowania przestrzenne, infrastrukturalne, środowiskowe. W efekcie zachodzących procesów inwestycyjnych pojawiają się konflikty społeczne, związane z tempem i skalą przeobrażeń oraz ich oddziaływaniem na otoczenie. Szczególnie wiele konfliktów powstaje w obszarach stykowych zabudowy mieszkaniowej i komercyjnej.
Natomiast na terenie Gminy [...] nigdy nie było terenów wyznaczonych wyłącznie dla rozwoju przemysłu, np. typowych stref przemysłowych. Tereny PU nie są takimi strefami, gdyż są to tereny produkcyjno-usługowe, przy czym dotychczasowe kierunki rozwoju wskazują, że dominującą funkcją w zagospodarowaniu tych terenów jest działalność usługowa. W tej sytuacji uznano, że wprowadzanie nowych inwestycji produkcyjnych powinno podlegać pewnym ograniczeniom, aby nie generować nowych konfliktów przestrzennych, wynikających już nie tylko z oddziaływania na tereny mieszkaniowe, ale także z oddziaływania i wpływu na tereny usługowe. Takim niekorzystnym oddziaływaniem może być obecność zakładów produkcyjnych, które generują uciążliwości (hałas, zapylenie itp.), a przy tym są negatywnie odbierane pod względem wizualnym (obiekty technologiczne, silosy, otwarte miejsca składowania surowców, odpadów itp.).
Gmina, starając się ograniczyć te niekorzystne zjawiska, utrzymała dotychczasowe przeznaczenie terenu, wprowadzając jednak ograniczenia wykluczające niektóre rodzaje przedsięwzięć i sposoby ich prowadzenia. Przyjęta zasada wykluczenia zakładów przetwarzania odpadów, w tym stacji demontażu pojazdów, betoniarni i wszelkich przedsięwzięć, w których procesy produkcyjne, w tym składowanie surowców, są prowadzone na otwartej przestrzeni, tj. poza pomieszczeniami znajdującymi się w budynkach, jest optymalna z punktu widzenia długofalowych interesów gminy, interesów społeczności lokalnej, a także interesów znacznej części przedsiębiorców już działających na obszarze Gminy [...] lub planujących inwestycje.
Dlatego też przyjętych rozwiązań nie można wiązać w tych warunkach z wykazywanym w kasacji nadużyciem władztwa planistycznego. Gmina nie przekroczyła władztwa planistycznego, nie działała w sposób dowolny. Wprost przeciwnie - zdaniem NSA Gmina działała w granicach prawa, kierowała się interesem publicznym, wyważyła interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniła aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności.
Względy ochrony środowiska i zdrowia mieszkańców gminy powinny być uważane za podstawę uzasadniającą wprowadzenie daleko idących ograniczeń prawa własności - patrz wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1712/22.
Na tle tych rozważań posiada swoje uzasadnienie teza, zgodnie z którą skoro można w planie miejscowym przewidzieć całkowity zakaz zabudowy, to tym bardziej można umieścić w nim przepisy, z których wynikać będzie zakaz zabudowy budynków pewnego rodzaju lub budynków przekraczających jakieś parametry opisujące, np. wielkość inwentarza. Tym sposobem można też wprowadzić na wskazanym terenie zakaz prowadzenia określonej działalności (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 335/18), też z uwagi na jej uciążliwości (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3354/20), a tak przecież postąpiono w realiach tej sprawy.
Przyjęte zatem w tej sprawie ograniczenie prawa własności skarżącej, zdaniem NSA, uzasadniono niewątpliwie celem publicznym.
Sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności uregulowaniami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości. Ograniczenia te muszą bowiem stanowić efekt nadużycia przez gminę władztwa planistycznego, czego skutkiem jest wprowadzenie ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Rada Gminy w żaden sposób nie dopuściła się ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia prawa własności skarżącej. Nie doszło także na gruncie niniejszej sprawy do przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez właśnie w szczególności wyłączenie możliwości lokalizowania betoniarni na terenie nieruchomości nabytych przez skarżącą w tym właśnie celu. Należy jednak w tym miejscu przypomnieć, iż działki te nabyte zostały przez skarżącą gdy Gmina na skutek przyjętej w dniu 23 stycznia 2020 r. uchwały intencyjnej Nr [...] przystąpiła już do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a więc w trakcie procedury uchwalania zmiany. Z akt wynika, iż działki te skarżąca nabyła niemal 1 rok po przystąpieniu do procedowania zmian spornego planu a to dnia 25 stycznia 2021 r.
Nie można też uznać, by w opisanym wyżej zakresie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu z uwagi na wyłączenie możliwości lokalizowania betoniarni na terenie nieruchomości w sytuacji gdy zdaniem skarżącej nie było to konieczne dla ochrony wskazywanych wartości. Przepis art. 28 ust.1 u.p.z.p. dotyczy nieważności aktu planistycznego i stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać zatem z zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu.
Nie doszło w realiach tej sprawy wbrew zarzutom kasacji do naruszenia zasad sporządzania planu z uwagi na wyłączenie możliwości lokalizowania betoniarni w obszarze PU, skoro było to dopuszczalne w realiach tej sprawy. W tej sprawie mamy do czynienia nie tylko z konfliktem na linii prawo własności (inwestora) - interes publiczny (ochrona środowiska), ale również konfliktem dwóch praw własności, tj. inwestora oraz sąsiadów. W świetle art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, ochronie prawnej podlega nie tylko prawo własności potencjalnego inwestora, ale również prawo własności innych osób, na których planowana inwestycja może negatywnie oddziaływać- patrz wyrok NSA z dnia 14 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2543/22. Należy również w tym miejscu zauważyć, co wynika z ww. wyroku NSA w świetle zasady władztwa publicznego, a także zasady trójpodziału władz, to rada gminy, a nie organ nadzoru lub sądy administracyjne, jest powołana do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy. Ingerencja sądu jest tu zatem dopuszczalna tylko wówczas, gdy dane rozwiązanie planistyczne istotnie narusza prawo. Sąd administracyjny nie może natomiast oceniać spornych rozwiązań planistycznych pod kątem ich celowości.
Kolejne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 28 ust.1 u.p.z.p. w zw. z art. 17 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez błędne uznanie, że sporządzona w przedmiotowej sprawie prognoza skutków finansowych zmiany m.p.z.p. jest prawidłowa, oraz że wadliwie sporządzona prognoza skutków finansowych nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności miejscowego planu, nie zasługują na uwzględnienie.
Niewątpliwie w procedurze planistycznej wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego w szczególności sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36. Prognoza finansowa, jak sama nazwa wskazuje, jest pewnym przewidywaniem, a nie wiążącym, dokładnym, wyliczeniem opartym na szacunku nieruchomości.
Prognoza skutków finansowych, o której mowa w art. 17 pkt 5 u.p.z.p., co trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, powołując się na orzecznictwo NSA (wyrok z dnia 20 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 81/19) pełni funkcję informacyjną, nie jest zaś załącznikiem do projektu planu miejscowego, a przedkładana jest radzie gminy, która powinna mieć wiedzę co do finansowych skutków uchwalenia planu.
Z samej nazwy tego dokumentu wynika, że powinien on określać potencjalne wydatki i dochody z tytułu uchwalenia planu, które na tym etapie nie wymagają szczegółowego oszacowania. Podawane w prognozie szacunkowe dane w zakresie wydatków gminy nie mają żadnego wypływu na realizację w przyszłości żądań skarżących w przedmiocie odszkodowań za grunty przeznaczone na realizację inwestycji celu publicznego.
Zasadnie zaznaczył Sąd pierwszej instancji, iż gmina nie ma obowiązku, by w prognozie skutków uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykazywać konkretnie, jakie koszty będzie musiało ponieść w związku z określonym przeznaczeniem nieruchomości objętych miejscowym planem. Rada Gminy nie ma obowiązku wykazywania konkretnych kosztów niezbędnych do wykupu nieruchomości, czy też wypłaty odszkodowania, zwłaszcza że wysokość tych kosztów może zmieniać się w czasie. Stąd też opracowywana jest tylko prognoza wydatków, nie zaś szczegółowy plan wydatków, które miasto będzie musiało ponieść w związku z wejściem w życie miejscowego planu.
Dla kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały znaczenie miało natomiast zachowanie formalnoprawnego obowiązku sporządzenia prognozy. W tej sprawie taka prognoza skutków finansowych uchwalonego planu została dokonana choć skarżąca uważa, że zawiera szereg wad a wadą tą jest nie zamieszczenie danych na temat wysokości roszczeń z tytułu odszkodowania określonych w art. 36 ust.1 i 3 u.p.z.p. Przedstawione wyżej rozważania wskazują, że skoro prognoza finansowa ma charakter informacyjny to jak słusznie wykazał Sąd pierwszej instancji nawet wadliwe jej sporządzenie nie może naruszać interesu właściciela nieruchomości. Od poprawności prognozy nie zależy ani zakres rzeczywistych zobowiązań finansowych gminy, ani zakres rzeczywistych uprawnień odszkodowawczych właściciela.
Nie jest usprawiedliwiony również zarzut obrazy art. 17 pkt 1 w zw. z art. 8c u.p.z.p., poprzez błędne uznanie, że przy uchwalaniu zmiany planu miejscowego nie doszło do ograniczenia możliwości udziału społeczeństwa w procedurze uchwalania planu z uwagi na brak wskazania w ogłoszeniu o przystąpieniu do uchwalenia planu na możliwość składania wniosków do planu miejscowego za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności poczty elektronicznej,
Z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że wójt po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ogłasza o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Zgodnie z ww. wymogiem wystarczającym jest zatem ogłoszenie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu. Takie ogłoszenie w realiach tej sprawy nastąpiło.
Niewątpliwie ustawą z dnia 19 czerwca 2020 r. o dopłatach do oprocentowania kredytów bankowych udzielanych przedsiębiorcom dotkniętym skutkami COVID-19 oraz o uproszczonym postępowaniu o zatwierdzenie układu w związku z wystąpieniem COVID-19, (Dz.U.2022.2141 t.j. z dnia 2022.10.19) z dniem 24 czerwca 2020 r. do u.p.z.p. został dodany nowy art. 8c.a więc już w trakcie procedowania przedmiotowych zmian m.p.z.p.
Zgodnie z art. 8c u.p.z.p. wnioski do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, projektu tego planu, mogą być wnoszone w formie papierowej lub elektronicznej, w tym za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności poczty elektronicznej lub formularzy zamieszczonych przez organ sporządzający projekt tego dokumentu w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, a także w innej formie jeżeli zostanie ona określona przez ten organ odpowiednio w ogłoszeniu dokonanym na podstawie art. 11 pkt 1 i 7, art. 17 pkt 1 i 9, art. 37b ust. 2 pkt 8, art. 38b ust. 2 pkt 4 albo art. 41 ust. 1 pkt 1. Wnoszący uwagi lub wnioski podaje swoje imię i nazwisko albo nazwę oraz adres zamieszkania albo siedziby.
Nowela ta miała na celu umożliwienie prowadzenia procedur planistycznych, w sposób dostępny dla każdego zainteresowanego, z wykorzystaniem środków komunikowania się na odległość. Przepis umożliwiał organowi określenie dodatkowych, oprócz wskazanych w tym przepisie, form złożenia wniosków lub uwag.
Z akt sprawy wynika, że w dniu 8 lipca 2020 r. nastąpiło samo ogłoszenie w gminnym biuletynie pn.: "[...]" informacji o przystąpieniu do sporządzania zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w której określono sposób wnoszenia w terminie do 3 sierpnia 2020 r. uwag do planu w formie pisemnej oraz dokumentu elektronicznego opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym lub podpisem osobistym. Tekst przedmiotowego ogłoszenia jak wskazują akta sprawy został opracowany przed ww. nowelizacją i wysłany przez Gminę do redakcji ww. biuletynu w drodze korespondencji mailowej w dniu 17 czerwca 2020 r. W dniu 24 czerwca 2020 r. wpłynął od redakcji biuletynu mail z informacją o zatwierdzeniu ogłoszenia do druku.
Przede wszystkim opisane wyżej okoliczności związane z ogłoszeniem w gminnym biuletynie informacji o przystąpieniu do uchwalania zmiany m.p.z.p., zdaniem NSA nie powodują, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 17 pkt 1 w zw. z art. 8c u.p.z.p. w sposób opisany w kasacji. Skoro procedowano zmianę planu i w jego toku wydano dyspozycję publikacji ogłoszenia a miało to miejsce przed wejściem w życie wskazanego przepisu 8c u.p.z.p., a zatem przedmiotowa czynność została zdaniem NSA została dokonana, to mają do tej sytuacji zastosowanie przepisy przejściowe ww. ustawy zmieniającej z dnia 19 czerwca 2020 r. Wynika to z dyspozycji przepisu art. 85 ww. ustawy zmieniającej , który stanowi, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie ustaw zmienianych w art. 47 i art. 61 stosuje się przepisy ustaw zmienianych w art. 47 i art. 61, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Czynności dokonane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy pozostają ważne. Organ może ponowić czynności wykonane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosując przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.
Zatem przyjmując w realiach tej sprawy, że dokonanie ogłoszenia to sekwencja wszystkich czynności od wysłania do druku aż po finalne jego ogłoszenie, to w okolicznościach tej sprawy zastosowanie miał przepis art. 85 ustawy z dnia 19 czerwca 2020 r. co oznacza, że czynność ta dokonana przed dniem 24 czerwca 2021 r. pozostawała ważna. Niewątpliwie z dyspozycji art. 85 ustawy z 19 czerwca 2020 r. wynikała także fakultatywna możliwość ponowienia czynności wykonanej przed wejściem w życie cytowanej powyżej ustawy zmieniającej, lecz w niniejszej sprawie to nie nastąpiło. Natomiast z udzielonej odpowiedzi organu na skargę jednoznacznie wynikało, że wszystkie sprawy (wnioski) wnoszone drogą elektroniczną były przyjmowane w Urzędzie Gminy [...] do rozpatrzenia, bez żądania opatrzenia podpisem elektronicznym, zatem brak wskazania w ogłoszeniu o przystąpieniu do uchwalania planu przedmiotowej informacji o możliwości składania wniosków do planu miejscowego drogą elektroniczną nie ma (nie miało) w praktyce żadnych konsekwencji, bowiem nikt nie był pozbawiony możliwości składania wniosku w formie, o której mówi art. 8c u.p.z.p.
Nawet gdyby teoretycznie uznać, przyjmując rygorystyczne kryteria zamieszczenia ogłoszenia zgodnie z wymogami art. 8c u.p.z.p., iż w sprawie tej doszło do wskazywanego naruszenia art. 17 pkt 1 w zw. z art. 8c u.p.z.p., to i tak w niniejszej sprawie nie można by przyjąć, że doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania m.p.z.p. Za istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością aktu planistycznego w całości lub w części, należy rozumieć jedynie takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania aktu planistycznego. Natomiast w przypadku zmiany miejscowego planu w odniesieniu do § 15 ust. 2 i dodania po pkt 1 kolejnego punktu 1a w brzmieniu wyżej wskazanym, nie można mówić o takiej wadzie. W opisanych wyżej okolicznościach, wskazywane przez skarżącego naruszenie art. 17 pkt 1 w zw. z art. 8c u.p.z.p., nie uniemożliwiło stronie władającej nieruchomościami objętymi zmianą planu (gdyby chciała) składanie stosownych wniosków do planu.
Nie są usprawiedliwione również zarzuty związane z naruszeniem we wskazywanej w kasacji formie art. 14 ust.1 u.p.z.p. jak i art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 101 ust.1 u.s.g., poprzez błędne uznanie, że nie doszło do wadliwego i mylącego sformułowania treści uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 23 stycznia 2020 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w zakresie niektórych ustaleń tekstowych planu, z uwagi na brak określenia w tej uchwale zakresu wprowadzanych zmian oraz terenów, których zmiany te będą dotyczyć, wadliwego zdaniem skarżącej wskazania, że zmiana planu nie obejmuje zmiany przeznaczenia terenu, podczas gdy w rzeczywistości na skutek zmiany planu doszło do istotnej zmiany przeznaczenia terenu produkcyjno-usługowego "PU" jak również i tego, że błędnie Sąd uznał, iż wskazywane przez spółkę naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia procedury zmiany planu (w tym w zakresie wadliwego określenia zakresu wprowadzanych zmian) nie dotyczą interesu prawnego skarżącej Spółki, podczas gdy odnoszą się one bezpośrednio do jej sytuacji prawnej.
Odnosząc się do kwestii zarzutów skargi kasacyjnej kwestionujących prawidłowość uchwały intencyjnej w tej sprawie rozpoczynającej procedurę zmiany m.p.z.p. należy wskazać, iż uchwała intencyjna o przystąpieniu do uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź też jego zmiany to akt prawny podejmowany przez radę gminy, który formalnie rozpoczyna procedurę planistyczną i wyraża zamiar gminy ustalenia zasad zagospodarowania przestrzennego na danym obszarze. Nie jest to jeszcze wiążące rozstrzygnięcie dotyczące przeznaczenia terenów, lecz wyłącznie zapowiedź przyszłych działań, a jej celem jest wszczęcie postępowania, które zakończy się przyjęciem planu miejscowego jako aktu prawa miejscowego.
Zarzuty zgłoszone wobec ww. uchwały intencyjnej nie zasługują na uwzględnienie albowiem NSA zwraca uwagę, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zarówno na gruncie u.z.p., jak i obecnie obowiązującej u.p.z.p., jest jedynie uchwałą intencyjną wyrażającą w sposób procesowo uregulowany stanowczy zamiar gminy ustalenia zasad zagospodarowania przestrzennego lub ich modyfikacji na danym terenie w formie aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wszczynając w tym zakresie stosowne postępowanie. Konsekwencją podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest wyłącznie wszczęcie procedury planistycznej. Taka uchwała nie przesądza zatem przeznaczenia jakiejkolwiek nieruchomości położonej w objętym nią obszarze, jak również nie określa w jakikolwiek sposób kwestii możliwości zagospodarowania jakiejkolwiek nieruchomości. Z jej istoty, jako aktu prawa wewnętrznego wynika, że wiąże jedynie organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Co do zasady uchwały planistyczne o wewnętrznym charakterze nie naruszają interesów prawnych właścicieli nieruchomości i nie przesądzają o celu jaki ma być zrealizowany – patrz wyrok NSA z 21.06.2016 r., sygn. akt II OSK 2560/14.
Również w wyroku NSA z 10.02.2015 r., sygn. akt II OSK 1825/13, wprost wskazano, iż "Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, w tym właścicieli nieruchomości na terenie objętym tą uchwałą. Wiąże ona jedynie organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Zaskarżona uchwała nie może naruszać interesu prawnego skarżącego wynikającego z prawa własności nieruchomości (art. 140 k.c.) czy też prawa do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej (art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej). Skarżący może domagać się ochrony sądowej swoich praw w tym zakresie, wnosząc skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni podziela prezentowaną w powyższym zakresie linię orzeczniczą.
Tym samym w okolicznościach tej sprawy Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały słusznie, nie stwierdziwszy naruszenia art. 28 ust.1, art. 15 ust.1, art. 20 ust.1 w zw. z art. 9 pkt 4 u.p.z.p., uznał że należy zastosować konstrukcję prawną oddalenia skargi w trybie art. 151 p.p.s.a. albowiem zarzuty skargi okazały się niezasadne. Powyższe stanowisko prowadzi do konkluzji, iż zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 8c, art. 14 ust. 1 i 5, art. 17 pkt 1 i 5 oraz art. 28 u.p.z.p. poprzez oddalenie skargi na uchwałę naruszającą, zdaniem strony, wskazane przepisy prawa materialnego, pozostaje nieusprawiedliwiony.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.
Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zapadło w trybie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.
Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.