II OSK 930/09

II OSK 930/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-06-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-06-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Małgorzata Stahl /przewodniczący/
Mieczysław Górkiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1345/08 - Wyrok WSA w Warszawie z 2009-02-27
II OZ 1210/08 - Postanowienie NSA z 2008-11-19
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 35 ust. 6 i 8
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Mieczysław Górkiewicz /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1345/08 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Krakowa na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]; 3. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Prezydenta Miasta Krakowa kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Uzasadnienie:
Wyrokiem z dnia 27 lutego 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1345/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta Miasta Krakowa na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia 8 lipca 2008 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych
Postanowieniem z dnia 8 lipca 2008 r. znak: DPR/ORZ/5101/8/08 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta Miasta Krakowa na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 4 czerwca 2008 r. znak: Wl.III.NJ.7119-1-7-08, którym nałożona została na Prezydenta Miasta Krakowa kara pieniężna w wysokości 1.000 zł za 2 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia 27 września 2007 r. znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. F., M. N., A. F. oraz J. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, organ II instancji wskazał, iż Wojewoda Małopolski po przeprowadzeniu kontroli terminowości załatwienia sprawy, dotyczącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego w Krakowie-przy ul. [...] ustalił, że decyzja z dnia 27 września 2007 r. znak: [...], kończąca to postępowanie została wydana z 2-dniowym przekroczeniem terminu określonego w art. 35 ust.6 ustawy Prawo budowlane;
Z akt sprawy wynikało, iż w dniu 28 czerwca 2007 r. do Kancelarii Urzędu Miasta Krakowa wpłynął wniosek M. F. i innych dotyczący pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Decyzja w sprawie pozwolenia na budowę wydana została w dniu 27 września 2007 r., czyli po upływie 91 dni od dnia wpłynięcia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej, aby zachować termin, wynikający z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane winien był wydać decyzję w sprawie pozwolenia na budowę do dnia 1 września 2007 r.
Organ II instancji uznał, iż w przedmiotowej sprawie odliczeniu od biegu terminu, wynikającego z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, podlegał okres 24 dni związanych z wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. tj. od dnia 29 czerwca 2007 r. - dnia wysłania wezwania - do dnia 23 lipca 2007 r. - dnia upływu terminu 7 dniowego na usunięcie braków formalnych wniosku.
Zdaniem organu odwoławczego Prezydent Miasta Krakowa niewłaściwie przyjął w zażaleniu, że data złożenia kompletnego pod względem formalnym wniosku – w przedmiotowej sprawie dzień 26 lipca 2007 r., kiedy inwestor ostatecznie uzupełnił wniosek o pozwolenie na budowę - stanowił początek biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, gdyż termin 65 - dniowy zaczyna swój bieg już od dnia wpływu wniosku o pozwolenie na budowę do właściwego urzędu obsługującego organ administracji architektoniczno-budowlanej. W przedmiotowej sprawie był to dzień 28 czerwca 2007 r. Przedstawioną argumentację w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego potwierdza brzmienie przepisu art. 61 § 3 k.p.a., zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Bez znaczenia jest przy tym fakt, czy żądanie to dotknięte jest brakami formalnymi, czy też nie. Organ zwrócił uwagę, że w przypadku kiedy inwestor, na skutek wezwania go w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków formalnych wniosku, braków tych nie uzupełni, organ administracji architektoniczno-budowlanej, na mocy wymienionego przepisu, zobligowany jest pozostawić podanie bez rozpoznania. W przedmiotowej sprawie, Prezydent Miasta Krakowa w dniu 29 czerwca 2007 r. wezwał inwestora w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków formalnych wniosku o pozwolenie na budowę. Inwestor wymienione wezwanie odebrał w dniu 16 lipca 2007 r., zatem termin 7-dniowy na usunięcie braków formalnych wniosku o pozwolenie na budowę upłynął w dniu 23 lipca 2007 r. Tymczasem, inwestor dokonywał częściowego uzupełnienia wniosku w dniach 17 lipca 2007 r. oraz 25 lipca 2007 r., natomiast ostateczne uzupełnienie nastąpiło w dniu 26 lipca 2007 r. W tych okolicznościach sprawy, organ administracji architektoniczno-budowlanej mógł więc już w dniu 24 lipca 2007 r. odrzucić podanie wnioskodawcy z uwagi na upływ ustawowego terminu i nieusunięcie podczas jego biegu braków formalnych wniosku o pozwolenie na budowę.
Argumentując swe rozstrzygnięcie z dnia 8 lipca 2008 r. organu II instancji stwierdził, że odliczenie od czasu trwania postępowania tj. 91 dni, 65 dni o których mowa w art. 35 ust. 6 wymienionej ustawy oraz 24 dni z tytułu wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku wskazuje, że w przedmiotowej sprawie doszło do 2 - dniowego przekroczenia terminu wymienionego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lipca 2008 r. złożył Prezydent Miasta Krakowa wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 35 ust. 6-8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i wskazał, iż podczas kontroli przedmiotowego postępowania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odliczył okresu pomiędzy dniem złożenia niekompletnego pod względem formalnym wniosku o pozwolenie na budowę, a dniem wydania wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Jako podstawę do odliczenia przyjął natomiast jedynie okres pomiędzy datą wydania wezwania do usunięcia braków, a dniem uzupełnienia braków formalnych wniosku, przyjmując, iż łącznie jest to okres 24 dni. Skarżący podkreślił, że kompletny pod względem formalnym wniosek inwestor złożył dopiero w dniu 26 lipca 2007 r. Ta data więc stanowi początek biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo Budowlane.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga Prezydenta Miasta Krakowa nie jest zasadna.
W ocenie Sądu I instancji zarówno zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lipca 2008 r. jak i poprzedzające je postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 4 czerwca 2008 r. zostały wydane zgodnie z art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane.
Materialnoprawną podstawą w/w rozstrzygnięć stanowił art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu nadanym przepisem art. 1 pkt 12 lit. c) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa.
Podkreślić należy, iż nałożony w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane obowiązek wydania w 65 - dniowym terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Określenie w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć w przedmiocie pozwolenia na budowę stanowi w istocie rzeczy gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie. A zatem wniosek ten powinien być załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnymi działaniami organu powodującymi przewlekłość postępowania lub stanu całkowitej bezczynności organu (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2194/06, LEX nr 323581).
Ustawodawca przewidział jako zasadę obowiązek zakończenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę najpóźniej w 65 - tym dniu od dnia wpłynięcia wniosku w tym przedmiocie i sankcję za przekroczenie tego terminu w postaci kary pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ administracji architektoniczno - budowlanej - pomimo podejmowanych, przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania - nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Do takich przypadków odnosi się przepis art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym do 65 - dniowego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Należy jednak podkreślić, że przepis ten, będący dokładnym powtórzeniem reguły zawartej w art. 35 § 5 kpa nie stanowi podstawy do odliczenia terminów wszelkich tych czynności organu administracji publicznej, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak stanowią zwykłe elementy składające się na to postępowanie, nie wymagające dodatkowych, nadzwyczajnych działań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu. Nie można będzie zatem uznać za takie czynności np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, nieuzasadnione oczekiwanie organu na pismo, które nie ma wpływu na bieg sprawy, czy zasięganie porady organów nadrzędnych co do sposobu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 17 marca 1988 r. SAB/Gd 14/87,ONSA 1988 Nr 1, poz. 41).
Z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż w dniu 28 czerwca 2007 r. do Kancelarii Urzędu Miasta Krakowa wpłynął wniosek M. F. i innych, dotyczący pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego w Krakowie przy ul. 27. Decyzja w sprawie pozwolenia na budowę wydana została w dniu 27 września 2007 r., czyli po upływie 91 dni od dnia wpłynięcia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę.
W ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie uznał, iż w przedmiotowej sprawie odliczeniu od biegu terminu, wynikającego z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, podlegał jedynie okres 24 dni związanych z wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. tj. od dnia 29 czerwca 2007 r. - dnia wysłania wezwania - do dnia 23 lipca 2007 r. - dnia upływu terminu 7 dniowego na usunięcie braków formalnych wniosku.
Stwierdzić należy, iż Prezydent Miasta Krakowa w skardze oraz w zażaleniu niewłaściwie przyjął, że data złożenia kompletnego pod względem formalnym wniosku -w przedmiotowej sprawie dzień 26 lipca 2007 r., kiedy inwestor ostatecznie uzupełnił wniosek o pozwolenie na budowę - stanowi początek biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane.
Termin 65 - dniowy, określony w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane zaczyna swój bieg od dnia wpływu wniosku o pozwolenie na budowę do właściwego urzędu obsługującego organ administracji architektoniczno-budowlanej. W przedmiotowej sprawie był to dzień 28 czerwca 2007 r. Stanowisko to potwierdza - jak trafnie zauważył organ II instancji - brzmienie przepisu art. 61 § 3 k.p.a., zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Bez znaczenia jest przy tym to, czy żądanie dotknięte jest brakami formalnymi, czy też nie. W przypadku gdy inwestor, na skutek wezwania go w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków formalnych wniosku, braków tych nie uzupełni, organ administracji architektoniczno-budowlanej, na mocy wymienionego przepisu, zobligowany jest do pozostawienia podania (wniosku) bez rozpoznania.
W przedmiotowej sprawie, organ architektoniczno - budowlany w dniu 29 czerwca 2007 r. wezwał inwestora w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków formalnych wniosku o pozwolenie na budowę. Inwestor wymienione wezwanie odebrał w dniu 16 lipca 2007 r., zatem termin 7 dniowy na usunięcie braków formalnych wniosku o pozwolenie na budowę upłynął w dniu 23 lipca 2007 r. Tymczasem, inwestor dokonał częściowego uzupełnienia wniosku w dniach 17 lipca 2007 r. oraz 25 lipca 2007 r. Ostatecznie wniosek uzupełnił w dniu 26 lipca 2007 r.
Stwierdzić trzeba, iż w tych okolicznościach sprawy, organ administracji architektoniczno-budowlanej mógł już w dniu 24 lipca 2007 r. pozostawić wniosek inwestora bez rozpoznania z uwagi na upływ ustawowego terminu 7 dni i nieusunięcie podczas jego biegu braków formalnych wniosku o pozwolenie na budowę. Postępując w ten sposób organ nie naraziłby się na zarzut przekroczenia o 2 dni, terminu 65 dni, w ciągu których winien był wydać decyzję o pozwoleniu na budowę.
Trafnie wskazały organy orzekające w niniejszej sprawie, że odliczenie od czasu trwania postępowania w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego w Krakowie przy ul. 27 tj. 91 dni, 65 dni o których mowa w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane oraz 24 dni z tytułu wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku wskazuje, iż w sprawie doszło do 2 - dniowego przekroczenia terminu wymienionego w art. 35 ust. 6 wymienionej ustawy.
Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł w trybie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając naruszenie:
- art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane poprzez jego błędną wykładnię, ewentualnie jego niewłaściwe zastosowanie, a to wobec przyjęcia, że przewidziany tym przepisem termin liczony winien być od daty złożenia wadliwego
wniosku, a nie od daty jego uzupełnienia, a w konsekwencji ustalenie zwłoki w wydaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w wymiarze uwzględniającym okres pomiędzy złożeniem wadliwego wniosku a wezwaniem do jego uzupełnienia.
Na tej podstawie wniósł o uchylenie wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi, a w następstwie rozpoznania skargi uchylenie w całości postanowień wydanych przez organy administracyjne, tj. postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lipca 2008 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia 4 czerwca 2008 r. w przedmiocie wymierzenia Prezydentowi Miasta Krakowa kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu pozwolenia na budowę,
- ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego Wyroku Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego z dnia 27 lutego 2009 r. i przekazania sprawy do ponownego
rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
- zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że w jego ocenie Sąd pierwszej instancji dopuścił się błędnej wykładni przepisu art. 35 ust. 6 zd.1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 35 ust. 6 zd.1 ustawy Prawo budowlane w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki.
Zdaniem skarżącego kluczowe znaczenie dla prawidłowego zastosowania w/w przepisu ma właściwe określenie początku biegu 65 - dniowego terminu do wydania pozwolenia na budowę przez organ administracji architektoniczno - budowlanej. Skarżący nie zgadza się z tezą WSA w Warszawie wyrażoną na 5 stronie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zgodnie z którą "termin 65 - dniowy, określony w art. 35 ust. 6 Prawo Budowlane zaczyna swój bieg od dnia wpływu wniosku o pozwolenie na budowę do właściwego urzędu obsługującego organ administracji architektoniczno — budowlanej."
Zdaniem skarżącego prawidłowa wykładnia art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane polega na przyjęciu takiego rozumienia analizowanego przepisu, iż tylko kompletny pod względem formalnym i materialnym wniosek o wydanie pozwolenia na budowę skutecznie wszczyna postępowanie administracyjne, a w konsekwencji dopiero od chwili złożenia kompletnego wniosku rozpoczyna bieg termin do załatwienia sprawy administracyjnej. Nie może ulegać wątpliwości, iż postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę mieści się w kategorii ogólnego administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, do którego znajdą zastosowanie przepisy k.p.a. W związku z powyższym wykładni art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane należy dokonywać przez pryzmat art. 61 § 3 k.p.a., art. 63 § 2 k.p.a. oraz, art. 64 § 2 k.p.a. W ocenie skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwie ustalił konsekwencje wynikające z zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. dla skutecznego wszczęcia każdego postępowania administracyjnego, w tym także postępowania, którego ocena stanowiła przedmiot rozpoznania przez organ nadzoru, a później przez sąd administracyjny. Jak przyjmuje się w doktrynie prawa administracyjnego nie każde podanie automatycznie wszczyna postępowanie administracyjne. Tylko właściwy "impuls", a więc podanie spełniające określone przez prawo wymagania, jest w stanie doprowadzić do aktualizacji kompetencji do rozpatrzenia sprawy, czyli uruchomienie procesu stosowania prawa, a w konsekwencji spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego. Wszelkie impulsy, czyli podania nieodpowiadające wymaganiom prawa, nie są w stanie zaktualizować i uruchomić kompetencji organu do rozpatrzenia sprawy, tj. uruchomienia procesu stosowania prawa, co oznacza równocześnie, że nie są w stanie doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego (por. E. Bojanowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94, OSP 1997/7-8/136). Żądanie z brakami, tj. nie spełniające wymogów ustawowych, albo spowoduje skutki określone przez przepisy szczegółowe, albo przy braku szczegółowej regulacji, należy uznać, że nie spowodowało ono wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego (por. J. Zimmermann: Glosa do wyroku NSA z dnia 3 lutego 1992 r., IV SA 1377/ 91, OSP 1993/10/25). Czynności podejmowane na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nie należą zatem jeszcze do postępowania "w sprawie", a zatem nie mogą być wliczane do okresu trwania postępowania administracyjnego.
Podobny pogląd można odnaleźć także w nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym postępowanie administracyjne rozpoczyna prawidłowo złożony wniosek. Na jego podstawie w uzasadnieniu wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stwierdzono, że w sytuacji, gdy organ wezwie stronę do uzupełnienia braków wniosku, to do terminów określonych przepisami prawa nie powinno się wliczać okresu od dnia złożenia przez stronę niekompletnego wniosku do dnia jego uzupełnienia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1571/05, LEX nr 223357 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 260/05, LEX nr 191345).
Dostrzec należy, iż zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym, w przepisach szczególnych. W związku z powyższym w nauce prawa administracyjnego w oparciu o kryterium podstawy prawnej wyróżnia się dwie kategorie wymagań formalnych każdego podania, tj. wymagania podstawowe oraz wymagania dodatkowe (por. G. Łaszczyca: Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 489). Przez wymagania dodatkowe należy rozumieć wymagania ustanowione przepisami szczególnymi, które mogą formułować zarówno dodatkowe wymagania co do treści podania, jak i wymagania dołączenia do podania określonych dokumentów (por. W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne, Warszawa 1983, s. 144). W analizowanym przypadku wnioskodawca nie dopełnił szeregu wymogów pozwalających na przyjęcie, że złożono kompletny (prawidłowy) wniosek. Działanie organu administracji publicznej powinno opierać się na obowiązującym prawie oraz powinno być racjonalne. Obie cechy funkcjonowania organu przemawiają za tym, aby najpierw dążyć do uzupełnienia materialnego i formalnego podania podejmując w tym celu odpowiednie czynności, a następnie podjąć postępowanie właściwe. W zgodzie z powyższym pozostaje wyróżniany w doktrynie prawa administracyjnego trójfazowy podział przebiegu postępowania administracyjnego, a w szczególności stadium wstępne — obejmujące czynności wszczęcia postępowania oraz czynności mające na celu zbadanie dopuszczalności wszczęcia postępowania w określonej fazie. Formalne wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego powinno być konsekwencją powzięcia przez właściwy organ administrujący informacji, z których wynika, że w konkretnym przypadku spełnione są prawne i faktyczne przesłanki do podjęcia decyzji stosowania prawa - w tym kompletnego pod względem formalnym wniosku o wszczęcie postępowania. Stąd uzasadniona jest teza, iż organ administracji publicznej nie powinien odpowiadać za zwłokę wynikającą z niekompletnego podania. Należy wskazać, iż w przypadku nieuzupełnienia braków, żądanie wszczęcia postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego jest bezskuteczne, nie dochodzi zatem w ogóle do wszczęcia postępowania. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. wskazuje, że przed złożeniem przez stronę kompletnego wniosku pod względem formalnym postępowanie administracyjne się nie toczy, wniosek nie jest rozpatrywany i w przypadku nieuzupełnienia w dalszym ciągu rozpatrywany być nie może (pozostawia się bez rozpatrzenia).
Powyższe winno wpływać na określenie daty wszczęcia postępowania, a w szczególności na datę wszczęcia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżącego data wszczęcia postępowania o wydanie pozwolenia na budowę na żądanie strony powinna zostać określona zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. W myśl tego przepisu datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Jednakże nie ulega wątpliwości, że wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek strony może nastąpić wówczas, gdy mieści się w ramach ogólnego postępowania administracyjnego, wyznaczonych: art. 1 pkt 1 k.p.a. -tj. gdy zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji, art. 28 ust. 2 ustawy Prawo Budowlane w związku z art. 28 k.p.a. - tj. gdy wniosek został złożony przez osobę będącą stroną - inwestorem, art. 20 k.p.a. w związku z art. 82 ust. 2 ustawy Prawo budowlane - tj. gdy organ, do którego wniesiono podanie jest właściwy w sprawie oraz art. 63 § 2 k.p.a. w związku z art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane - tj. gdy wniosek odpowiada wymaganym warunkom formalnym i procesowym. Spełnienie powyższych przesłanek jest przedmiotem oceny przez organ administracji publicznej, do którego wniesiono żądanie na etapie fazy wstępnej rozpoznania przez organ wydający pozwolenie na budowę. Konsekwencje prawne niespełnienia jednej lub kilku z powyższych przesłanek wszczęcia postępowania na żądanie strony są zróżnicowane. Koncentrując się na braku formalnym wniosku należy podkreślić, iż w przypadku zaś, gdy pismo strony zawierające żądanie nie spełnia przesłanek formalnych i procesowych, wówczas organ administracji publicznej powinien podjąć czynności przewidziane w art. 63 i 64 k.p.a. Gdy strona uzupełni braki formalne i procesowe pisma w terminie, postępowanie uważa się za wszczęte z dniem uzupełnienia braków. Postępowanie na wniosek strony wszczyna się bowiem z dniem doręczenia żądania strony organowi, co należy rozumieć w ten sposób, że skutek taki powstaje po stwierdzeniu przez organ administracji publicznej istnienia w sprawie powyższych przesłanek względnie po stwierdzeniu przez organ, że strona uzupełniła braki formalne i procesowe wniosku. Tylko z takim zastrzeżeniem można podzielić pogląd, że wszczęcie postępowania na żądanie strony następuje z mocy prawa z dniem doręczenia żądania strony organowi administracji publicznej i tylko w takich granicach doręczenie żądania strony może być uznane za zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania na wniosek strony (por. A. Wróbel [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Zakamycze 2005, kom. do art. 61 k.p.a.). Reasumując, żądanie strony może być rozpatrywane, jeśli podanie (wniosek) czyni zadość wymaganiom określonym przepisom prawa i w tylko takim przypadku postępowanie się toczy od dnia doręczenia organowi żądania. A contrario, jeśli wniosek nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa to właściwe postępowanie administracyjne (faza rozpoznania wniosku) się nie toczy.
W związku z tym, co wywiedziono powyżej należy przyjąć, iż postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę prowadzone przez Prezydenta Miasta Krakowa mogło rozpocząć się dopiero od chwili uzupełnienia wniosku, tj. w dniu 26 lipca 2007 r., a zatem błędne są ustalenia Wojewody Małopolskiego co do wielkości uchybienia terminowi określonemu przez art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że złożenie niekompletnego wniosku o wszczęcie postępowania nie może być traktowane jako zdarzenie wszczynające właściwe postępowanie administracyjne spowodowało naruszenie art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane w sposób wskazany w skardze kasacyjnej, to jest jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przewidziany tym przepisem termin liczony winien być od daty złożenia wadliwego wniosku, a nie od daty jego uzupełnienia.
Należy równocześnie wskazać, iż w/w stanowisko podzielił również Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 12 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1012/07, z dnia 13 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1777/07, z dnia 13.01.2009 r. sygn. akt II OSK 1794/07 uznając, iż termin 65 dni należy liczyć zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a od dnia złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, jeżeli wniosek ten czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa ( art. 64§2 k.p.a). W przypadku kiedy wniosek nie spełnia tych wymagań w/w termin należy liczyć od daty usunięcia braków formalnych, bowiem wszczęcie postępowania administracyjnego może spowodować tylko żądanie strony niedomknięte brakami formalnymi.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okres, jaki upłynął od daty złożenia wniosku do dnia jego uzupełnienia przez wnioskodawcę należy zakwalifikować do "okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu" w rozumieniu art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. Wynika stąd, iż okres od daty złożenia niekompletnego pod względem formalnym wniosku do daty jego uzupełnienia stanowi okoliczność wstrzymującą bieg terminu, wynikającego z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Oznacza to, iż termin 65 dni rozpoczyna swój bieg dopiero z datą uzupełnienia wniosku.
Na marginesie wskazać należy, że powyższa interpretacja, w zakresie liczenia 65 dniowego terminu, przewidzianego do wydania decyzji pozwolenia na budowę, przyjęta przez NSA, została zaakceptowana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który na swojej stronie internetowej zamieścił stanowisko odnośnie biegu terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, które pokrywa się z interpretacją dokonaną w tym zakresie przez NSA, jak również przyjęta została przez Wojewodę Małopolskiego, który pismem z dnia 09.03.2009 r. adresowanym do tut. urzędu jako urzędu na prawach powiatu oraz starostw powiatowych z terenu województwa małopolskiego poinformował o powyższym stanowisku do jego służbowego wykorzystania, respektując w/w stanowisko w kolejnych postępowaniach związanych z kontrolą terminowości wydanych decyzji pozwolenia na budowę przez tut. organ, w których to postępowaniach, po przeanalizowaniu 18 spraw nie dopatrzył się przekroczenia 65 dniowego terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Według art. 183 §1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego ustanowione w art. 183 §2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania.
Skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionej podstawie, gdyż zawierała uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 6 w związku z ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, za dwa dni zwłoki w wydaniu pozwolenia na budowę uznany został dzień złożenia przez inwestora wniosku obarczonego brakiem formalnym (art. 64 §2 k.p.a.), a kolejno dzień następujący po upływie terminu siedmiu dni, przewidzianego na usunięcie braków formalnych wniosku. Liczba dni zwłoki wynikać ma z wyliczenia, w którym określono okres od dnia wniesienia wniosku (dzień 28 czerwca 2007r.) do dnia wydania decyzji (dzień 27 września 2007r.), wynoszący 91dni(bez wliczenia dnia wydania decyzji). Następnie określono długość okresu od dnia wezwania inwestora do uzupełnienia wniosku (dzień 29 czerwca 2007r.) do dnia upływu terminu na usunięcie braków formalnych (wezwanie doręczono w dniu 16 lipca 2007r.), czyli do dnia 23 lipca 2007r., wynoszącą 24 dni. W rzeczywistości termin ten mógł wynosić 25 dni, gdyby liczyć go od dnia 29 czerwca 2007r. i wliczając ostatni dzień biegu terminu przewidzianego na usunięcie braków, czyli dzień 23 lipca 2007r. (poniedziałek). Termin siedmiodniowy wynikający z art. 64 §2 k.p.a. biegł przecież od dnia 16 lipca 2007r. do dnia 23 lipca 2007r. włącznie. Pozostawiając tę kwestię na uboczu, z uwagi na związanie sądu odwoławczego niekwestionowanymi przez skarżącego ustaleniami faktycznymi zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, pozostawało więc w niniejszej sprawie do rozważenia, czy do dni zwłoki zalicza się dzień wpływu do organu wniosku zawierającego braki formalne (art. 64 §2 k.p.a.) oraz dzień poprzedzający datę wydania pozwolenia na budowę, gdy organ zaniechał zaznaczenia w aktach, że dotychczasowy wniosek pozostawia bez rozpoznania.
Odnośnie pierwszej kwestii wymagającej rozstrzygnięcia w orzecznictwie sądu odwoławczego przeważa pogląd prawny, że wniosek inwestora nie spełniający wymagań prawnych umożliwiających przystąpienie do rozważania jego zasadności, czyli pozbawiony wszystkich istotnych elementów formalnych (przykładowo wymaganych w art. 35 ust. 1 pkt 3 lub 4 ustawy – Prawo budowlane) i dlatego wymagający usunięcia określonych nieprawidłowości (art. 35 ust. 3 ustawy –Prawo budowlane bądź art. 64 §2 k.p.a.), nie wszczyna postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę ( patrz wyroki NSA z dnia 10 lipca 2009r. II OSK 1118/08, z dnia 12 września 2008r. II OSK 1012/07, z dnia 9 kwietnia 2009r. II OSK 571/08, z dnia 16 kwietnia 2009r. II OSK 537/08, z dnia 16 lutego 2009r. II OSK 182/08, z dnia 2 lutego 2009r. II OSK 73/08- tutaj z położeniem nacisku na niezbędność dokonania oceny terminowości i prawidłowości samej procedury wezwania do usunięcia braków wniosku). W uzasadnieniach podanych wyroków pogląd ten został szeroko umotywowany, w tym przez odniesienie się do wypowiedzi nauki prawa (patrz w szczególności glosa E. Bojanowskiego w OSP z 1997r. z. 7-8, poz. 136 lub glosa J. Zimmermanna w OSP z 1993r. z.10, poz.205 ponadto por. wyrok NSA z dnia 10 października 2008r. II OSK 1103/08). Należy zatem jedynie skrótowo przypomnieć, że organ nie ma obowiązku rozpatrywania wniosku zawierającego istotne braki. To powinnością inwestora jest złożenie kompletnego i prawidłowo sformułowanego wniosku. Jedynie taki wniosek wywołuje wszczęcie postępowania (art. 61 §3 k.p.a.) i rozpoczęcie biegu terminu do wydania decyzji (art.35 ust. 6 ustawy – Prawo budowlane). Z treści art. 35 ust. 6 ustawy- Prawo budowlane wynika, że karę wymierza się organowi, który pozostaje w zwłoce. Pojęcie zwłoki zakłada istnienie przyczyn związanych z zaniedbaniami organu, które wywołały zaniechanie przez organ przystąpienia do rozpatrywania wniosku bez usprawiedliwienia. W przeciwnym razie nie następuje uruchomienie terminu do załatwienia sprawy, bądź następuje wstrzymanie jego biegu. Zwłoka będzie zatem opóźnieniem, które powstało z winy organu bądź przyczyn od niego zależnych. W przeciwnym razie powstaje jedynie zwykłe opóźnienie organu, które zgodnie z art. 35 ust. 8 ustawy- Prawo budowlane nie wywołuje skutków negatywnych dla organu. Sformułowania ustawy, że nałożenie kary uzasadnia niewydanie decyzji w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku, albo że datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia żądania organowi, odnoszą się do wniosku spełniającego wymagania ustawowe, niewymagającego poprawienia lub uzupełnienia. Nie należy dokonywać wykładni wyłącznie gramatycznej tych sformułowań, w izolacji od brzmienia przepisów, które nakładają na stronę powinność prawidłowego ukształtowania wniosku (art. 32, art. 33, art. 34 ustawy – Prawo budowlane, art. 63 §2 k.p.a.), zaś organ zobowiązują do podjęcia określonych czynności w celu doprowadzenia wniosku do stanu zgodnego z wymogami ustawowymi (art. 35 ust. 3 ustawy- Prawo budowlane, art. 64 §2 k.p.a.). Niewątpliwie takie czynności organu wywołują opóźnienie w załatwianiu sprawy, jednak z przyczyn od niego niezależnych (art. 35 ust. 8 ustawy- Prawo budowlane).
W zakresie drugiego z wyróżnionych zagadnień znaczenie może mieć rozważenie treści i celu unormowania, przewidującego nałożenie na organ kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Niewątpliwie przepis ten ma na celu ochronę interesu inwestora, polegającego na niezwłocznym zrealizowaniu roszczenia przysługującego mu zgodnie z art. 35 ust.4 ustawy – Prawo budowlane. W działaniu organu powinny znaleźć wyraz zasady ogólne wynikające z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. W przypadku, gdy uzupełnienie wniosku przez inwestora nastąpiło z nieznacznym opóźnieniem, w czasie gdy organ jeszcze nie pozostawił wniosku bez rozpoznania (art. 64 §2 k.p.a.), organ byłby nadal formalnie uprawniony do podjęcia tej czynności materialno- technicznej. Można byłoby wówczas stwierdzić istniejącą nadal powinność organu rozpatrzenia wniosku, ale w otwartym na nowo terminie 65 dni, skoro dniem wpływu wniosku (tym razem kompletnego) byłby dzień spóźnionego uzupełnienia wadliwego wniosku. Jeżeli natomiast organ odstąpił od pozostawienia wniosku bez rozpoznania to wówczas, według poglądu wyrażonego w zaskarżonym wyroku, nastąpiło przedłużenie rozpatrywania i załatwienia wniosku w ramach pierwotnie biegnącego terminu. Powstaje jednak zagadnienie, czy wtedy postawą do wymierzenia organowi kary pieniężnej będzie jego zwłoka w załatwieniu sprawy, czy raczej uchybienie formalne organu polegające na niezakończeniu postępowania w sposób niekorzystny dla inwestora, przez pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Sąd pierwszej instancji stwierdził w sposób wyraźny, ze wymierzenie organowi kary było uzasadnione z tego jedynie powodu, że zaniechał pozostawienia wniosku bez rozpoznania, do czego miał okazję w związku z przekroczeniem przez inwestora terminu do uzupełnienia wniosku. W ocenie sądu odwoławczego rozumowanie takie wypacza sens i cel przepisu art. 35 ust. 6 ustawy- Prawo budowlane oraz jest niezgodne z art. 35 ust.8 tej ustawy. Stwierdzenie bowiem przez organ, że dopiero od daty usunięcia przez inwestora wszelkich nieprawidłowości wniosku, biegnie termin określony w art. 35 ust. 6 ustawy, pozostaje w zgodzie z unormowaniem zawartym w art. 35 ust.8 ustawy. Natomiast wymierzenie organowi kary za to jedynie, że odstąpił od możliwości formalnie legalnego przedłużenia terminu przewidzianego dla wydania decyzji, dążąc poprzez to do niezwłocznego załatwienia wniosku inwestora, byłoby niezgodne z art.35 ust. 6 ustawy.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz rozpoznał skargę, uchylając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 a w związku z art. 188 p.p.s.a. zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 4 czerwca 2008r.
W toku dalszego postępowania organy uwzględnią przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnię art. 35 ust.6 i 8 ustawy – Prawo budowlane.
O kosztach postępowania kasacyjnego oraz postępowania przed Sądem I instancji orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 200, art. 203 pkt 1 oraz art. 205 §2 i 3 p.p.s.a., a ponadto §14 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm).