II OSK 641/07

II OSK 641/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-04-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łuczaj /sprawozdawca/
Mirosław Trzecki
Zygmunt Niewiadomski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 179/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-12-04
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 174, art. 183 par. 1, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
art. 28 ust. 2 i 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
art. 33 ust. 1
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 28, art. 31, art. 145 par. 1, art. 147
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Publikacja w u.z.o.
ONSAiWSA z 2009 r. nr 4, poz.76
Tezy
Organizacja społeczna, która brała udział lub mogła brać udział w danym postępowaniu na prawach strony, nie może żądać wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a., albowiem wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.).
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj ( spr. ) Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Ekologicznego "[...]" w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 179/06 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Ekologicznego "[...]" w W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej dotyczącej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 179/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia Ekologicznego "[...]" w W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej dotyczącej pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż decyzją z dnia [...] Prezydent [...] W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił firmie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę budynku biurowego [...] i parkingu wielokondygnacyjnego na działkach o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w W.. Decyzja stała się ostateczna z dniem [...].
W dniu [...] Stowarzyszenie Ekologiczne "[...]" złożyło wniosek o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją.
Decyzją z dnia [...] Prezydent [...] W., na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie stosuje się art. 31 k.p.a., co oznacza, że organizacje społeczne nie biorą udziału na prawach strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę.
Decyzją z dnia [...] Wojewoda M. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Decyzją z dnia [...] Prezydent [...] W. ponownie odmówił wznowienia postępowania. Organ podał, iż wniosek Stowarzyszenia Ekologicznego "[...]" z dnia [...] o włączenie do postępowania na prawach strony został złożony po 21 dniowym terminie przewidzianym do wnoszenia skarg i wniosków przez ustawę - Prawo ochrony środowiska. Nadto, zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a., wniosek o wznowienie postępowania może złożyć strona, a nie podmiot, który działałby na prawach strony. Oznacza to, że podmiot nie posiada legitymacji do działania w tym postępowaniu, gdyż organizacja społeczna - stosownie do art. 31 § 3 k.p.a. - działa na prawach strony, co nie jest tożsame ze "stroną" w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Decyzją z dnia [...] Wojewoda M. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Postanowieniem z dnia [...] Prezydent [...] W. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] o pozwoleniu na budowę. Następnie decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 k.p.a., Prezydent [...] W. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...]. Organ stwierdził, że Stowarzyszenie po wznowieniu postępowania wniosło uwagi i wnioski dotyczące inwestycji, które były przedmiotem badania Biura Ochrony Środowiska Urzędu [...] W. oraz Powiatowego Inspektora Sanitarnego - jednostki te pozytywnie uzgodniły projekt budowlany w zakresie ochrony środowiska. Nadto nie zostały zmienione parametry określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
W odwołaniu od powyższej decyzji Stowarzyszenie Ekologiczne "[...]" wskazało, iż powierzchnia biologicznie czynna przedmiotowej zabudowy będzie mniejsza niż 60%, przewidywana w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Występuje też niezgodność z decyzją o warunkach zabudowy spowodowana zwiększeniem ilości kondygnacji parkingu.
Decyzją z dnia [...] Wojewoda M. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, iż z ustaleń decyzji z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że powierzchnia biologicznie czynna nie może stanowić mniej niż 60% obszaru inwestycji. Z wyliczeń zaś zawartych w projekcie budowlanym i szeregu dokumentach przedstawionych przez inwestora wynika, że wymóg ten został zachowany. Wojewoda M. zaznaczył, że organy administracji architektoniczno - budowlanej nie mają kompetencji do badania rozwiązań projektowych, ograniczając się do zbadania zgodności projektu budowlanego w zakresie określonym w art. 35 Prawa budowlanego. Nadto decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa jedynie, czy w świetle obowiązującego prawa i obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego inwestycja jest dopuszczalna. Szczegółowe określanie rozwiązań projektowych ma miejsce w trakcie sporządzania dokumentacji projektowej niezbędnej do uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewoda wskazał, iż w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nałożono na inwestora warunek zapewnienia miejsc postojowych samochodów osobowych na terenie działki wg wskaźnika [...] miejsc parkingowych na 1000 m2 powierzchni biurowej. Konieczność zapewnienia ilości miejsc parkingowych spowodowała zwiększenie o jedną kondygnację liczby kondygnacji parkingów podziemnych.
W skardze na powyższą decyzję Stowarzyszenie Ekologiczne "[...]" zarzuciło brak ustosunkowania się przez organ do konkretnych zarzutów odwołania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę uznając, że decyzje organów obu instancji, mimo błędnego uzasadnienia, są zgodne z prawem. Sąd podniósł, że stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek - art. 28 k.p.a.
Skarżące Stowarzyszenie - ze względu na swoje cele statutowe i interes społeczny - mogło w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, dotyczącej innej osoby, występować co najwyżej na prawach strony w rozumieniu przepisów art. 31 § 1 pkt 2, § 2 i § 3 w związku z art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. Zdaniem Sądu, organizacja społeczna działająca na prawach strony nie może jednak z prawnym skutkiem dokonywać czynności, które są przejawem obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady dyspozycyjności, a do tych czynności należy m.in. prawo żądania wznowienia postępowania, które przysługuje wyłącznie stronie. Zatem, Stowarzyszenie Ekologiczne "[...]", nie będąc stroną postępowania, nie ma uprawnień do żądania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenie Ekologiczne "[...]" w W., reprezentowane przez adwokat A. C..
Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 k.p.a. w związku z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 33 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska poprzez błędne przyjęcie, iż skarżący - jako podmiot występujący na prawach strony - nie miał uprawnień do żądania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...].
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Stowarzyszenie Ekologiczne "[...]" w W. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż skarżące Stowarzyszenie złożyło wniosek do Naczelnego Architekta [...] W. o włączenie do postępowania administracyjnego na prawach strony w oparciu o art. 33 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Jak słusznie zauważył Wojewoda M. w decyzji z dnia [...] w myśl art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie stosuje się przepisu art. 31 k.p.a. Włączenie organizacji ekologicznej do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę następuje na podstawie art. 33 ustawy - Prawo ochrony środowiska, który stanowi lex specialis w stosunku do postanowień ustawy - Prawo budowlane. Organizacje ekologiczne, które zgłoszą chęć uczestniczenia w danym postępowaniu uczestniczą na prawach strony w tym postępowaniu z mocy art. 33 ustawy - Prawo ochrony środowiska. W przypadku złożenia wniosku, wyrażającego wolę przystąpienia do toczącego się postępowania, organ nie ma obowiązku wydawania orzeczenia dopuszczającego organizację ekologiczną w charakterze strony. Wydania postanowienia wymaga jedynie decyzja negatywna w tym zakresie (art. 33 § 2 ustawy).
Zdaniem skarżącego, odmowa włączenia wnioskodawcy do postępowania na prawach strony pismem z dnia [...] jest bezskuteczna w świetle art. 33 ustawy - Prawo ochrony środowiska i art. 31 k.p.a. Skoro organ nie wydał orzeczenia w formie prawem przewidzianej to tym samym zaakceptował udział skarżącego w postępowaniu.
Stowarzyszenie złożyło stosowny wniosek w dniu [...], a zatem powinno być powiadamiane przez organ administracji o wszelkich istotnych czynnościach, w szczególności o wydawanych w sprawie decyzjach.
Nadto bezpodstawne jest przyjęcie, że podmiot, który występuje na prawach strony nie ma uprawnień do żądania wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 k.p.a.
Skarżące Stowarzyszenie przytoczyło pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2000 r., sygn. akt FPS 1/00, że podmiot występujący w postępowaniu na prawach strony nie może być adresatem decyzji załatwiającej sprawę, może jedynie wykorzystywać uprawnienia procesowe, jakie przynależą stronie i dlatego doręcza mu się decyzję wydaną w sprawie. W ocenie skarżącego, skoro podmiotowi występującemu na prawach strony nie doręczono decyzji wydanej w sprawie, to przysługuje mu prawo żądania wznowienia postępowania. Skarżące Stowarzyszenie powołało się stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 listopada 1999 r., sygn. akt SA/Kr 1191/99, iż przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy odnosić również do organizacji społecznych, mogących się ubiegać o status podmiotów na prawach strony, które zostały pozbawione możliwości uczestniczenia w postępowaniu przez to, że zignorowano ich wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu i nie wydano żadnego postanowienia w sprawie tego dopuszczenia.
W piśmie procesowym z dnia 5 kwietnia 2007 r. uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. w W., reprezentowana przez radcę prawnego B. C., wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej, bowiem - wbrew wymogom art. 176 p.p.s.a. - skarga kasacyjna nie wskazuje wyczerpująco żadnej z ustawowych, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., podstaw kasacyjnych.
Następnie w odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. w W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, gdyż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego -wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności zważyć należy, iż wniosek uczestnika postępowania - [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. o odrzucenie skargi kasacyjnej nie jest zasadny. Stowarzyszenie Ekologiczne "[...]" w W. w petitum skargi kasacyjnej wskazało konkretne przepisy, których naruszenia dopuścił się - zdaniem strony - Sąd pierwszej instancji. Wprawdzie strona nie skonkretyzowała, czy naruszenie podanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa polega na błędnej wykładni, czy niewłaściwym zastosowaniu, jednak w petitum skargi kasacyjnej zawarła sformułowanie "poprzez błędne przyjęcie, iż - skarżący, jako podmiot występujący na prawach strony - nie miał uprawnień do żądania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...]" i skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie postawionych zarzutów.
Niezależnie od sposobu sformułowania zarzutów kasacyjnych stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, a to z poniższych względów.
Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a. bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145a § 1 k.p.a.
Podstawą takiego postępowania jest zawsze zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania. Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną badając, czy przyczyny wznowienia określone w art.145 § 1 k.p.a. i art. 145a nie wpłynęły na treść decyzji. Natomiast, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu - określonego w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. - organ wydaje decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce, gdy z żądaniem takim wystąpi osoba, która nie jest stroną w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych a działająca bez przedstawiciela ustawowego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck - Warszawa 1996, s. 653).
Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na wniosek strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a następuje tylko na żądanie strony - art. 147 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
W niniejszej sprawie Stowarzyszenie Ekologiczne "[...]" w W. żądało wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta [...] W. z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu firmie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę budynku biurowego [...] i parkingu wielokondygnacyjnego. Żądanie wznowienia postępowania Stowarzyszenie oparło na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 k. p. a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu).
Podkreślić należy, iż w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania mamy do czynienia z tą samą stroną co w postępowaniu zwykłym (por. J. Borkowski - Zmiana i uchylenie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967, s. 62 i 63).
Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić postawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83, publik. E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego - Warszawa 1994, s. 109).
Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) - w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. - stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Stowarzyszenie Ekologiczne "[...]" w W. nie należy do kategorii podmiotów, o jakich mowa w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane.
Jednocześnie, jak stanowi ustęp 3 art. 28 ustawy - Prawo budowlane, w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie stosuje się przepisu art. 31 k.p.a.
Przepis art. 28 ustawy - Prawo budowlane uzyskał takie brzmienie w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. W myśl art. 7 ust. 1 ustawy nowelizującej do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe (...). Oznacza to, że jeżeli wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony przed dniem 11 lipca 2003 r., to wówczas organizacje społeczne mogły brać udział w postępowaniu na dotychczasowych zasadach.
Przepis art. 31 § 1 k.p.a. daje organizacji społecznej uprawnienie do występowania w sprawie dotyczącej innej osoby z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym ważny interes społeczny. Inicjatywa procesowa organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby może przybrać zatem następujące postaci: żądania tylko wszczęcia postępowania w sprawie innej osoby; żądania wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia do udziału w nim; żądania dopuszczenia do postępowania już toczącego się w sprawie zawisłej przed organem administracyjnym; ubiegania się o zgodę organu administracyjnego na przedstawienie swojego poglądu w sprawie.
Pamiętać jednak należy, iż - stosownie do z art. 31 § 3 k.p.a. - organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. Nadto z mocy przepisów odrębnych - jak to ma miejsce w przypadku art. 28 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane - może nastąpić zacieśnienie zakresu stosowania uregulowań zawartych w art. 31 k.p.a.
W rozważanej sprawie wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony przez inwestora - [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. w dniu [...], a więc po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 718). To zaś oznacza, iż w dniu wszczęcia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji przepis art. 28 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane pozbawiał już organizacje społeczne prawa uczestnictwa w sprawie wydania pozwolenia na budowę.
Wyłączenie organizacji społecznych z postępowania o wydanie pozwolenia na budowę nie ma jednak charakteru absolutnego, gdyż organizacje społeczne mogą brać udział w postępowaniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), w szczególności art. 33 ust. 1 tej ustawy.
Do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U Nr 113, poz. 954), tj. do dnia 27 lipca 2005 r., postępowanie w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko było częścią innych postępowań np. poprzedzających wydanie pozwolenia na budowę, czy decyzji o warunkach zabudowy. Od dnia 28 lipca 2005 r. postępowanie w sprawie oceny wpływu inwestycji na środowisko jest postępowaniem autonomicznym - wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.
Niezależnie od kwestii dotyczących skutków prawnych powyższej nowelizacji oraz relacji pomiędzy art. 28 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane a art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska (zwłaszcza w okresie od dnia 11 lipca 2003 r. do 27 lipca 2005 r.) stwierdzić należy, iż regulacja art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, tak przed dniem 28 lipca 2005 r. jak i od tego dnia, uprawniała i uprawnia organizacje ekologiczne do uczestniczenia w określonym postępowaniu jedynie na prawach strony.
Przepis art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska posługuje się takim samym sformułowaniem jak przepis art. 31 § 3 k.p.a. Zarówno unormowanie zawarte w art. 31 § 3 k.p.a., jak i unormowanie zawarte w art. 33 ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska, dają organizacjom społecznym /organizacjom ekologicznym/ prawo uczestniczenia w danym postępowaniu wyłącznie na prawach strony. Z taką formą uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym łączą się określone konsekwencje prawne. A mianowicie, organizacja społeczna biorąca udział w postępowaniu na prawach strony nie może dokonać z prawnym skutkiem czynności, które są przejawem obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady dyspozycyjności. Zasada ta umożliwia stronie rozporządzanie przedmiotem postępowania w ramach przysługujących jej na mocy obowiązujących przepisów uprawnień procesowych.
A zatem, pewne uprawnienia, które przysługują tylko stronie, nie mogą przysługiwać podmiotom uczestniczącym w postępowaniu na prawach strony. Organizacja społeczna nie może w szczególności domagać się zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1, ani umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 2, nie może zawrzeć ugody (art. 114), jak również nie może żądać wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Żądanie wszczęcia postępowania organizacja społeczna może wnieść tylko w sprawie, w której organ administracyjny władny jest wszcząć postępowanie z urzędu (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck - Warszawa 2006, s. 226 -227, s. 230; tamże B. Adamiak, s. 646). Organizacja społeczna, która brała udział lub mogła brać udział w danym postępowaniu na prawach strony, nie może żądać wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Pojęcie "podmiot na prawach strony" nie jest tożsame z pojęciem "strony" w rozumieniu art. 28 k.p.a., a uprawnienia podmiotu na prawach strony nie są tożsame z uprawnieniami podmiotu mającego przymiot strony.
Podmiot na prawach strony jest uprawniony do podejmowania czynności procesowych, ale nie może dysponować prawami o charakterze materialnym, które są przedmiotem postępowania w sprawie innej osoby. Nie można też powodować rozporządzenia prawami strony przez odniesienie do organizacji społecznej występującej na prawach strony lub zabiegającej o taki status przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bez pogwałcenia zasady dyspozycyjności (por. J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 23 listopada 1999 r., II SA/Kr 1191/99, OSP 2000/7-8/112).
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 23 listopada 1999 r., sygn. akt II SA/Kr 1191/99.
W skardze kasacyjnej skarżący powołał się także na pogląd wyrażony w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2000 r., sygn. akt FPS 1/00 (ONSA 2000/4/138). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela ten pogląd, przy czym jak już wyżej wskazano wykorzystywanie uprawnień procesowych nie jest równoznaczne z zasadą dyspozycyjności, dysponowaniem prawami o charakterze materialnym. Podmiot występujący w postępowaniu na prawach strony nie ma w tym postępowaniu ani interesu prawnego, ani obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. i z tego względu występuje w sprawie jedynie na prawach strony.
Z uwagi na powyższe Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 31 k.p.a. oraz art. 33 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że Stowarzyszenie Ekologiczne "[...]" w W., nie będąc stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta [...] W. z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu firmie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę, nie ma uprawnienia do żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.