II OSK 640/23

II OSK 640/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2, art. 17 pkt 5, art. 28, art. 36 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 170, art. 171, art. 188, art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 25 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. i H.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1111/22 w sprawie ze skargi Z. K. i H.K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 12 września 2018 r. nr CIX/2894/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa – etap A" 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr ..., ... i ... obręb ... K.; 2. zasądza od Miasta Krakowa na rzecz Z. K. i H.K. solidarnie kwotę 1424 (tysiąc czterysta dwadzieścia cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1111/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę Z. K. i H. K. na uchwałę Nr CIX/2894/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 września 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa - etap A".
Powyższy wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: pismem z dnia 18 lipca 2022 r. Z. K. oraz H. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr CIX/2894/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 września 2018 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" - etap A . Powyższą uchwałę zaskarżono w części dotyczącej nieruchomości należących do skarżących tj. w zakresie działek nr ..., ... i ... obr. ... K. położonych w rejonie ul. H. w K. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:
1. art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 – ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 ustawy - Kodeks cywilny w z. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących związanych z prawem własności nieruchomości położonej na terenie objętym planem miejscowym, z uwagi na nieuzasadnione wyłączenie możliwości zabudowy należących do nich nieruchomości,
2. art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez objęcie jednym planem miejscowym znacznej liczby obszarów zlokalizowanych w różnych częściach miasta, które nie są ze sobą w jakikolwiek sposób powiązane, co skutkuje nieczytelnością uchwalonego planu miejscowego, brakiem opublikowania uchwały we właściwym dzienniku urzędowym w sposób gwarantujący obywatelom jawność i czytelność uchwalonego aktu prawa miejscowego, a także mogło ograniczyć obywatelom dostęp do informacji dotyczących projektu planu miejscowego, na etapie jego procedowania;
3. art. 1 ust. 2 pkt 11 i 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przeprowadzenie procedury planistycznej w sposób ograniczający udział społeczeństwa w pracach nad planem miejscowym oraz przez brak uwzględnienia w przeprowadzonej procedurze w odpowiednim zakresie konieczności zachowania jej jawności i przejrzystości;
4. art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez brak ponowienia niektórych czynności pomimo istotnej zmiany uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 26 października 2016 roku, nr LV/1124/16 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarow przyrodniczych miasta Krakowa", na ostatnim etapie procedury, przed samym podjęciem przez organ uchwały o uchwaleniu planu miejscowego;
5. art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 6 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez sporządzenie części graficznej projektu planu miejscowego z naruszeniem powyższych przepisów rozporządzenia;
6. § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez nieprawidłowe określenie w części tekstowej granic planu miejscowego;
7. art. 17 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez uchwalenie planu na podstawie nieprawidłowo sporządzonej prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, w której rażąco zaniżono koszty związane z uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego,
8. § 16 i 18 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministr z dnia 20 czerwca 2002 r. (poz. 908) w sprawie zasad techniki prawodawczej przez przyjęcie uchwały, której treść jest niezgodna z zasadami techniki prawodawczej obowiązującymi w zakresie tytułu aktu prawnego
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ww. zakresie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący są współwłaścicielami (na zasadzie wspólności majątkowej małżeńskiej) nieruchomości obejmującej działki ..., ... i ... obr. ... K. położonych przy ul. H. w K., dla której Sąd Rejonowy dla Krakowa Podgórza w Krakowie Wydział IV Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr .... Nieruchomość ta została nabyta przez Skarżących na podstawie umowy sprzedaży z dnia 14 maja 2015 roku, rep. A nr ..., za cenę wynoszącą ... zł. Przedmiotowa nieruchomość została zakupiona z zamiarem budowy na niej dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, zgodnie z wydanymi dla tego terenu decyzjami o warunkach zabudowy, które bezpośrednio po zakupie nieruchomości zostały przeniesione na wnioskodawców, tj.:
- decyzją Prezydenta Miasta Krakowa Nr AU-2/6730.5/558/2015 z dnia 24 marca 2015 roku o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pt.; "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi wod.-kan., c.o., gazową i elektryczną oraz powierzchniami utwardzonymi w postaci dojścia i dojazdu na działkach nr ... i ... obr. ... K. oraz budowa zjazdu na działkach nr ... i ... obr. ... K. przy ul. H. w K.",
- decyzją Prezydenta Miasta Krakowa Nr AU-2/6730.5/557/2015 z dnia 24 marca 2015 roku o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pt.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi wod.-kan., c.o., gazową i elektryczną oraz powierzchniami utwardzonymi w postaci dojścia i dojazdu na działkach nr ... i ... obr. ... K. oraz budowa zjazdu na działkach nr ... na działkę nr ... obr. ... K. przy ul. H. w K. W ocenie skarżących, z treści powyższych decyzji i dokumentów wynika jednoznacznie, że nieruchomość Skarżących w pełni nadawała się do zabudowy. Ponadto skarżący uzyskali m. in. zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, uzyskali warunki przyłączenia planowanych budynków do sieci uzbrojenia terenu (sieci gazowej, wodociągowej, kanalizacyjnej oraz elektrycznej), jak również zlecili wykonanie projektów budowlanych budynków przewidzianych do realizacji na działkach nr ... i ... obr. ... K.. Realizacja przedmiotowej inwestycji nie doszła do skutku, gdyż na skutek wejścia w życie wskazanego powyżej planu miejscowego, należący do Skarżących teren został całkowicie wyłączony z zabudowy. Zgodnie bowiem z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" Etap-A, teren działek nr ..., ... i ... znalazł się w granicach terenu rolniczego oznaczonego symbolem 45.Rz.1 o podstawowym przeznaczeniu pod użytki rolne, zadrzewienia, zakrzewienia. Na tym terenie plan miejscowy wprowadził zakaz lokalizacji budynków, a wskaźnik terenu biologicznie czynnego został ustalony na poziomie min. 90%.
W odpowiedzi na skargę, Rada Miasta Krakowa wniosła o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarżący w niniejszej sprawie wykazali legitymację do wniesienia skargi stosownie do wymogów art. 101 ust. 1 u.s.g.
W przedmiotowej sprawie Sąd miał na względzie, że wyrokiem z 10 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 18/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił uprzednio wniesione skargi na uchwałę nr CIX/2894/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 września 2018 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" - etap A. Sąd miał również na względzie, że wyrokiem z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2258/20 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok Sądu Wojewódzkiego oraz stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek [...] (z wyjątkiem części przeznaczonej pod istniejący cmentarz), obr. ... P.; nr ... i ..., obr. ... P. Dalej idące skargi kasacyjne i dalej idące skargi NSA oddalił.
W tej sytuacji, Sąd wskazał, że należało uwzględnić normę wynikającą z art. 101 ust. 2 u.s.g., na podstawie której w orzecznictwie przyjmuje się, że "Powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi norma art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa. To oznacza, że jeżeli o legalności aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, to jest naruszenia indywidualnego interesu skarżącego." (wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r., II OSK 212/19, LEX nr 2656496).
Oceniając zakres związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2022 r., Sąd Wojewódzki przyjął, że rozciąga się on na ocenę prawidłowości przeprowadzonej procedury, czyli trybu sporządzenia kwestionowanej uchwały. Przypomniał, że orzekając uprzednio Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 10 lipca 2019 r., II SA/Kr 18/19 nie dopatrzył się istotnych naruszeń procedury sporządzenia tego planu. Oceny tej nie zakwestionował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 czerwca 2022 r., skoro uznał za trafne jedynie zarzuty naruszenia art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: rozporządzenie) oraz art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 1 i 2, art. 28 ust. 1 u.p.z.p., art. 21 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c., a dalej idące skargi i skargi kasacyjne oddalił. Zaznaczył również to, że Sąd Naczelny zakwalifikował ww. naruszenie jako nadużycie przez Radę Miasta Krakowa władztwa planistycznego polegające na tym, że podjęto uchwałę nie mając rzetelnej wiedzy o skutkach finansowych uchwalanego planu.
Wobec powyższego Sąd w niniejszej sprawie uwzględnił stanowisko NSA wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 9 czerwca 2022 r., w którym wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, Miasto Kraków mogło w ramach posiadanego władztwa planistycznego przeznaczyć przedmiotowe tereny na obszary nieinwestycyjne - zaliczone do kategorii terenów przyrodniczych jako tereny zieleni nieurządzonej (ZR), zieleni urządzonej (ZU) oraz tereny wód powierzchniowych śródlądowych (W), a także - z uwagi na takie przeznaczenie - objąć nim obszary znajdujące się w różnych częściach miasta. Miasto mogło też podzielić uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na różne etapy, a kontynuacja procedury uchwalania planu miejscowego jedynie do części terenów objętych wcześniej uchwałą o przystąpieniu do sporządzania planu nie stanowiła istotnego naruszenia zasad i trybu jego sporządzania. Naruszenie takie miałoby miejsce, gdyby uchwalanym planem objęto tereny nieujęte w uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu.
Sąd Wojewódzki uznał również, że uwzględnić należało też, iż NSA nie zakwestionował stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z 10 lipca 2019 r. co do braku naruszenia art. 16 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 - § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587), przez sporządzenie części graficznej projektu planu miejscowego z naruszeniem powyższych przepisów rozporządzenia. Przytoczył ocenę wskazując, że "Wprawdzie § 7 rozporządzenia w punkcie 1 wymaga zamieszczenia na projekcie rysunku planu miejscowego wyrysu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z oznaczeniem granic obszaru objętego projektem planu miejscowego, jednak brak dopełnienia tego obowiązku nie stanowi naruszenia skutkującego stwierdzeniem nieważności uchwały. Należy podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 9 lutego 2007 r. II OSK 1481/06, w którym zauważono, że rozporządzenie określa jedynie standardy dokumentacji planistycznej, w tym wymogi formalne, dotyczące graficznej części planu, naruszenie zaś tego wymogu nie jest ani naruszeniem zasad, ani trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy."
Zdaniem Sądu, uwzględnić należało również, że NSA nie zakwestionował stanowiska WSA w Krakowie wyrażonego w wyroku z 10 lipca 2019 r. co do tego, że nieuzasadniony był zarzut naruszenia § 16 i 18 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej przez przyjęcie uchwały, której treść jest niezgodna z zasadami techniki prawodawczej obowiązującymi w zakresie tytułu aktu prawnego. WSA wskazał wówczas, że "Stosownie do treści §16 pkt 3 i 18 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia w tytule uchwały winno zostać zamieszczone ogólne określenie przedmiotu uchwały, a przedmiot uchwały określa się możliwie najzwięźlej, jednakże w sposób adekwatnie informujący o jej treści. Zdaniem sądu określenie "dla wybranych obszarów przyrodniczych" w sposób wystarczający spełnia powyższe wymogi.
Naczelny Sąd nie zakwestionował również stanowiska Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie z wyroku z 10 lipca 2019 r. co do niezasadności zarzutu naruszenia art. 14 ust. 2 u.p.z.p. przez uchwalenie planu miejscowego na podstawie uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego która zawierała wadliwie sporządzony załącznik graficzny, nieprzedstawiający w sposób jednoznaczny granic obszaru objętego projektem planu. W ocenie tamt. Sądu "Wbrew twierdzeniom skarg załącznik graficzny został sporządzony zgodnie z przepisami prawa. Sąd podziela w tym zakresie wywody organu przedstawione w odpowiedzi na skargę. Ustawodawca nie określił minimalnej skali opracowania kartograficznego, na którym mają zostać uwidocznione granice obszaru, dla którego będzie sporządzany plan miejscowy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych Miasta Krakowa" obejmuje znaczny obszar miasta. Ustalenia planu miejscowego, znajdujące się na rysunku planu, zostały sporządzone w sposób czytelny i przedstawione w sposób niebudzący wątpliwości co do granic obszaru objętego projektem planu. Również w części tekstowej planu miejscowego, szczegółowo zostały opisane granice poszczególnych 215 obszarów miasta, składających się na obszar, o którym mowa w ogłoszeniu Prezydenta Miasta Krakowa z 24 listopada 2016 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa".
Sąd Wojewódzki przywołane powyżej stanowisko w pełni podzielił i przyjął za swoje.
Sąd uznał, analizując procedurę sporządzania zakwestionowanej uchwały, że nie miały miejsca istotne naruszenia, które skutkowałyby wadliwością miejscowego planu w zakresie działek skarżących nr ..., ... i ... obr. ... K.. W ocenie Sądu, również skarżący nie wykazali, by sformułowane przez nich zarzuty o charakterze proceduralnym miały jakikolwiek wpływ na postanowienia miejscowego planu odnoszące się do ich nieruchomości. Nieruchomość skarżący została uwzględniona w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu, a zatem skarżący mogli w tej procedurze uczestniczyć, w szczególności zgłaszać swoje uwagi i wnioski. Nie można przy tym zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 11 i 12 u.p.z.p. przez przeprowadzenie procedury planistycznej w sposób ograniczający udział społeczeństwa w pracach nad planem miejscowym oraz przez brak jawności i przejrzystości przeprowadzonej procedury.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, niewątpliwie sama uchwała, zwłaszcza część graficzna, jak i dotyczące jej akta planistyczne są bardzo obszerne. Obszerność materiałów planistycznych nie stanowiła jednak w analizowanym przypadku przeszkody do zapoznania się z ich treścią, w szczególności nie utrudniała ustalenia położenia i przeznaczenia nieruchomości skarżących w granicach miejscowego planu. Co więcej, wysoka jakość materiałów graficznych, ich czytelność oraz podział rozległego obszaru objętego planem na mniejsze jednostki określone obszarami znacząco ułatwiał zapoznanie się ze sporządzonym projektem. Obszerność materiałów planistycznych nie stanowiła przy tym znaczącej przeszkody dla bardzo wielu podmiotów, które zgłaszały wnioski i uwagi w trakcie procedury planistycznej. Wskazuje na to chociażby załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały zawierający rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu planu. Z przedłożonych Sądowi stenogramów sesji Rady Miasta Krakowa wynika też, że m.in. właściciele nieruchomości objętych procedurą planistyczną mieli możliwość przedstawienia swojego stanowiska bezpośrednio radnym na sesjach Rady Miasta Krakowa poświęconym tej uchwale. Ponadto, w odpowiedzi na skargę podkreślono, że podejmowane były działania dodatkowe celem zapewnienia lepszego dostępu do materiałów planistycznych, a to w szczególności polegające na udostępnieniu, na potrzeby wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, narzędzia internetowego w postaci aktywnej mapy, zawierającej projekt rysunku planu. Z akt planistycznych, jak i z samej skargi nie wynika natomiast, by skarżący zgłaszali swoje postulaty w trakcie analizowanej procedury planistycznej, chociaż byli już wówczas właścicielami nieruchomości, jak i to, by w toku procedury planistycznej organy planistyczne uniemożliwiały, utrudniały skarżącym zapoznanie się z projektem planu, czy też odmawiały im wyjaśnień co do projektu planu.
Sąd zaznaczył, że punktem wyjścia dla oceny legalności uchwały w zakresie zasad sporządzania miejscowego planu, musiała być kwestia zgodności ustaleń miejscowego planu - w zakresie nieruchomości skarżących - ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ustalenia studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są bowiem wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie z 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Stosownie zaś do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.
W przedmiotowej sprawie Rada Gminy związana była ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr CXI1/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r., które dla działek nr ..., ... ... obręb ... K. przewidują kierunek zagospodarowania pod tereny zieleni urządzonej o symbolu ZR o: funkcji podstawowej, opisanej jako różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne oraz funkcji dopuszczalnej, opisanej jako zabudowa/zagospodarowanie terenu realizowana/e jako terenowe urządzenia sportowe, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy, rowy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni urządzonej, zieleń izolacyjna, ogrody działkowe i botaniczne, rekultywacja wyrobisk w obrębie, których zakończona została eksploatacja kopalin, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, nie mogło ulegać wątpliwości, że przeznaczenie działek skarżących w terenach rolniczych o symbolu 45.RZ.1. w miejscowym planie jest zgodne z funkcją podstawową wyznaczoną dla terenów oznaczonych w Studium symbolem ZR. Nie mogło też ulegać wątpliwości, że studium stanowiło, w odniesieniu do działek skarżących, silną determinantę treści planu, nie dopuszczając na nich zabudowy zwłaszcza takiej, jak przewidziano w przedstawionych przez skarżących decyzjach Prezydenta Miasta Krakowa o warunkach zabudowy.
Następnie kwestionowane w skardze postanowienia miejscowego planu Sąd poddał ocenie ze względu na kryteria wykonywania władztwa planistycznego, przypominając, że choć prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania z nieruchomości, to nie daje właścicielowi pełnej władzy nad rzeczą. W wyniku przeprowadzonej analizy Sąd nie dopatrzył się przekroczenia granic władztwa planistycznego w odniesieniu do opisanej wyżej nieruchomości skarżących. Uznał, że takiego naruszenia nie sposób dopatrzeć się w szczególności co do zdeterminowanego treścią Studium § 19 uchwały odnoszącego się do terenów rolniczych RZ. Przywołany § 19 ust. 2 stanowi: "W zakresie zagospodarowania terenu, ustala się: 1) zakaz lokalizacji budynków; 2) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 90 %; 3) maksymalną wysokość zabudowy: 5 m." Skoro według Studium tereny skarżących są wyłączone spod zabudowy, to sformułowane ograniczenie prawa własności w miejscowym planie nie mogło być mniejsze, a z pewnością nie mogło być takie, by zrealizować oczekiwania skarżących ucieleśnione w ww. decyzjach o warunkach zabudowy.
W tym kontekście Sąd podzielił przywołane w odpowiedzi na skargę stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2019 r., II OSK 2525/18, zgodnie z którym "na gruncie u.p.z.p. brak jest przepisu, z którego wynikałby obowiązek dla organu uchwałodawczego przeniesienia ustaleń wynikających z wydanych przed uchwaleniem planu ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Brak takiego obowiązku wynika przede wszystkim z prymatu postanowień planu miejscowego nad decyzją o warunkach zabudowy, na który wskazuje art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy wygasa, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.
Sąd nie dopatrzył się również nadużycia przez Radę Miasta Krakowa władztwa planistycznego w stosunku do nieruchomości skarżących w związku z treścią prognozy skutków finansowych sporządzonej w toku procedury planistycznej, w której - jak twierdzą skarżący - rażąco zaniżono koszty związane z uchwaleniem zaskarżonego planu. Na marginesie przypomnieć należy, że wadliwość tej prognozy leżała u podstaw stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie wymienionych tam nieruchomości. Sąd obecnie orzekający nie dopatrzył się takiego naruszenia w odniesieniu do nieruchomości skarżących.
Stosownie do art. 17 pkt 5 u.p.z.p. wójt (burmistrz, prezydent miasta) po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36. Zgodnie z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna zawierać w szczególności: 1) prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dochody własne i wydatki gminy, w tym na wpływy z podatku od nieruchomości i inne dochody związane z obrotem nieruchomościami gminy oraz na opłaty i odszkodowania, o których mowa w art. 36 ustawy; 2) prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wydatki związane z realizacją inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy; 3) wnioski i zalecenia dotyczące przyjęcia proponowanych rozwiązań projektu planu miejscowego, wynikające z uwzględnienia ich skutków finansowych.
W przedmiotowej sprawie - jak wynika z akt planistycznych - w toku procedury planistycznej sporządzano prognozę skutków finansowych w styczniu 2018 r., w kwietniu 2018 r. i we wrześniu 2018 r. We wszystkich tych prognozach określając wpływ ustaleń planu na rynek nieruchomości i ustosunkowując się do ograniczeń z tytułu uchwalenia planu (art. 36 ust. 1 u.p.z.p.) stwierdzano: "Na obszarze objętym projektem planu nie prognozuje się odszkodowań z tytułu uniemożliwienia bądź istotnego ograniczenia korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem". W odniesieniu zaś do wydatków związanych z obniżeniem wartości nieruchomości podano: "Na obszarze objętym projektem planu nie prognozuje się obniżenia wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego". Nie może ulegać wątpliwości, że treść prognozy, w tym ostatniej, poprzedzającej uchwalenie miejscowego planu, jest bardzo ogólnikowa i nie przedstawia wnikliwej, szczegółowej oceny możliwych skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu. Jednak nawet negatywna ocena sporządzonej prognozy nie może w okolicznościach sprawy prowadzić - zdaniem Sądu - do wniosku, że Rada Miasta Krakowa nie miała rozeznania co do możliwych skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu o opisanej wyżej treści, w tym w odniesieniu do nieruchomości skarżących. Okoliczności sprawy wskazują przeciwnie, że Rada Miasta Krakowa miała świadomość możliwych skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu, w szczególności skutków uchwalenia miejscowego planu wyłączającego zabudowę w odniesieniu do nieruchomości, które wcześniej nie były przeznaczone do zabudowy w miejscowym planie, ale wydano w stosunku do nich decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Sąd Wojewódzki dokonał analizy protokołów i stenogramów posiedzeń Rady Miasta Krakowa obrazujących prace nad planem, które stanowią istotną pomoc dla ustalenia motywów działania organu w przedmiotowej sprawie. Analiza tych materiałów doprowadziła Sąd do przekonania, że skutki finansowe uchwalenia planu były dostrzegane i akcentowane podczas dyskusji nad projektem planu. W dyskusjach tych, co ważne, uczestniczyły osoby w podobnej sytuacji co skarżący, m.in. właściciele nieruchomości, którzy uzyskali wcześniej decyzje o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu, na podstawie tych materiałów nie sposób przyjąć, by Rada Miasta Krakowa skłonna była nie uchwalić miejscowego planu w zakresie nieruchomości skarżących, czy też uchwalić miejscowy plan innej treści tylko z tej przyczyny, że prognoza skutków byłaby inna, bardziej wnikliwa, czy nawet wskazywałaby wprost ujemne konsekwencje finansowe dla gminy z powodu uchwalenia miejscowego planu. Ponownie warto natomiast zaakcentować, że przywołane normy u.p.z.p. i rozporządzenia nie stawiają żadnych wymogów co do szczegółowości prognozy, w tym nie wymagają, by prognoza stanowiła opracowanie odpowiadające szczegółowością operatowi szacunkowemu sporządzanemu dla konkretnych nieruchomości, uwzględniające aspekty istotne dla ustalenia wartości konkretnych nieruchomości dla ustalenia odszkodowania czy opłaty planistycznej uregulowanych w art. 36 i 37 u.p.z.p. W konsekwencji nie sposób, w ramach kontroli sądowoadministracyjnej, kreować wzorca prognozy skutków finansowych, według którego można by oceniać prognozę w konkretnej sprawie, skoro prawodawca nie stawia w tym zakresie szczegółowych wymogów, a jednocześnie nie jest to dokument, który wiąże organy planistyczne oraz nie stanowi elementu miejscowego planu.
Z tych względów Sąd Wojewódzki uznał, że w odniesieniu do nieruchomości skarżących nie doszło do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zw. z art. 17 pkt 5 u.p.z.p. oraz § 11 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym uznał, że nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego Rady Miasta Krakowa, wobec czego brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w części, po myśli art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Z uwagi na powyższe, Sąd oddalił skargę, orzekając na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku.
Z. K. i H. K. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:
1) prawa materialnego, a to norm ujętych w:
- art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 ustawy Kodeks cywilny w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w bezzasadnym uznaniu, że Rada Miasta Krakowa podejmując zaskarżoną uchwałę nie przekroczyła granic przysługującego jej władztwa planistycznego i tym samym nie ograniczyła nadmiernie uprawnień skarżących, gdy tymczasem organ planistyczny wyłączając nieruchomości skarżących spod zabudowy przekroczył przedmiotowe władztwo, a tym samym działania organu w tym zakresie powinny zostać uznane przez Sąd I instancji za niezgodne z prawem,
- art. 17 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że okoliczność sporządzenia prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego w sposób nierzetelny i z istotnymi brakami nie może dyskwalifikować zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do nieruchomości Skarżących, podczas gdy prognoza skutków finansowych nie uwzględniała w żadnym stopniu wynikających z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym roszczeń skarżących związanych z drastycznym spadkiem wartości nieruchomości z uwagi na wyłączenie możliwości zabudowy należących do nich nieruchomości zgodnie z uzyskanymi decyzjami o warunkach zabudowy,
- art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że organy planistyczne nie naruszyły w niniejszej sprawie procedury i zasad sporządzania planu miejscowego,
co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy przepisu art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
2) przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- naruszeniu przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., przez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów jakimi kierował się Sąd uznając, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa,
- naruszeniu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez błędne oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości należących do skarżących z uwagi na przekroczenie granic władztwa planistycznego w odniesieniu do nieruchomości Skarżących oraz brak jakiegokolwiek uwzględnienia w prognozie skutków finansowych uchwalenia planu roszczeń skarżących związanych z drastycznym spadkiem wartości nieruchomości z uwagi na wyłączenie możliwości zabudowy należących do nich nieruchomości zgodnie z uzyskanymi decyzjami o warunkach zabudowy,
- naruszenie art. 170 i 171 p.p.s.a., przez pominięcie ustaleń wynikających z prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 roku, sygn. II OSK 2258/20, w którym przesądzono, że brak uwzględnienia w sporządzonej w przedmiotowej sprawie prognozie skutków finansowych wysokości roszczeń finansowych wynikających z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w odniesieniu do wszystkich nieruchomości objętych rozpatrywanymi skargami na uchwałę Rady Miasta Krakowa NR CIX/2894/18 z dnia 12 września 2018 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" - etap A,
co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy art. 174 pkt. 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie należących do skarżących działek, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Krakowa wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zawarte w niej zarzuty okazały się uzasadnione.
W szczególności trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 170 i art. 171 p.p.s.a., w następstwie odstąpienia od stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 czerwca 2022 r. II OSK 2258/20, odnoszącym się do złożonych przez inne podmioty skarg na tę samą uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 12 września 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa etap A".
Przypomnieć należy, że przedmiotem sprawy rozpoznanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, a uprzednio przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (wyrok z 10 lipca 2029 r. II SA/Kr 18/19), były m.in. skargi właścicieli nieruchomości objętych przedmiotowym planem, którzy tak jak skarżący w niniejszym postępowaniu, kwestionowali przeznaczenie oznaczonych działek gruntowych pod tereny zieleni (urządzonej, nieurządzonej) lub użytków rolnych, zadrzewienia, zakrzewienia – z zakazem lokalizacji budynków, w sytuacji gdy uzyskali oni decyzje o warunkach zabudowy dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych.
W związku z tym zagadnieniem Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wymienionego wyroku wskazał na regulację art. 36 ust. 1 u.p.z.p. oraz zauważył, że:
"Skoro bowiem przed uchwaleniem zaskarżonego planu w stosunku do wielu nieruchomości objętych tym planem istniała możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, przy czym niektórzy skarżący decyzje takie uzyskali, a obecnie tereny te nie mogą zostać zabudowane, to niewątpliwie doszło zarówno do uniemożliwienia bądź istotnego ograniczenia korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, jak i do obniżenia wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego." Dalej Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że w sporządzonej przed podjęciem uchwały prognozie skutków finansowych zapisano, iż: "Na obszarze objętym projektem planu nie prognozuje się odszkodowań z tytułu uniemożliwienia bądź istotnego ograniczenia korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem". W odniesieniu zaś do wydatków związanych z obniżeniem wartości nieruchomości podano, że: "Na obszarze objętym projektem planu nie prognozuje się obniżenia wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego".
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zaakcentował, że Rada Miasta Krakowa powinna "mieć rzetelną wiedzę co do finansowych skutków uchwalenia zaskarżonego planu. Nie można bowiem wykluczyć, że – z uwagi na wielkość obszaru objętego planem i ewentualną konieczność wykupu wielu objętych planem nieruchomości lub naprawienia szkód ich właścicielom, gdyby prognoza skutków finansowych została należycie sporządzona, do uchwalenia zaskarżonego planu by nie doszło."
Następnie Naczelny Sąd Administracyjny, dostrzegając wadliwość prognozy wywiódł, że w sprawie doszło do naruszenia przez Radę Miasta Krakowa władztwa planistycznego, gdyż podjęto uchwałę nie mając rzetelnej wiedzy o skutkach finansowych uchwalenia planu.
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i stwierdzeniu nieważności przedmiotowego planu miejscowego w części dotyczącej oznaczonych działek, przyjmując że jego uchwalenie nastąpiło z istotnym naruszeniem art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, a także art. 140 k.c.
Wobec powyższego w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki nie był uprawniony do pominięcia oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, która na mocy art. 170 i art. 171 p.p.s.a. była wiążąca.
Należy zwrócić uwagę, że stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ograniczało się tylko do okoliczności powołanych w poszczególnych skargach, lecz generalnie odnosiło się do wadliwości prognozy skutków finansowych, która skutkowała stwierdzeniem nieważności zaskarżonej części uchwały.
Oparcie zatem kolejnej skargi na tych samych zarzutach nie mogło prowadzić do innych rezultatów.
Podkreślić należy, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły takie okoliczności faktyczne lub prawne, które usprawiedliwiłyby podjęcie odmiennego rozstrzygnięcia.
W szczególności ogólnikowe spostrzeżenie Sądu Wojewódzkiego, oparte na analizie protokołów i stenogramów posiedzeń Rady Miasta Krakowa, nie pozwalały na odejście od oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego związanej z wadliwością samej treści dokumentu prognozy skutków finansowych uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego.
Kierując się właściwym rozumieniem przepisów art. 170 i art. 171 p.p.s.a. należało przyjąć w tej sprawie, że Naczelny Sąd Administracyjny przesądził kwestię istotnego naruszenia zasad sporządzania przedmiotowego planu miejscowego będącego następstwem wadliwej prognozy, a tym samym braku rzetelnej wiedzy co do finansowych skutków podjęcie uchwały, związanych z możliwymi roszczeniami z art. 36 ust 1 u.p.z.p. właścicieli nieruchomości, którzy tak jak skarżący – uzyskali decyzję o warunkach zabudowy.
Co istotne, Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku II OSK 2258/20 uznał, że w realiach rozpoznawanej sprawy należało założyć, iż gdyby prognoza zawierała rzetelną analizę ekonomiczną, to do uchwalenia planu mogłoby nie dojść.
Z uwagi na tożsamy charakter obu spraw, nietrafne było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego prowadzące do różnego potraktowania skarg opartych na identycznej podstawie faktycznej i prawnej.
Z tych względów skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, co warunkowało uchylenie zaskarżonego wyroku.
Chociaż zarzuty skargi kasacyjnej zasadniczo są zasadne, to jednak w części argumentacja przytoczona w jej uzasadnieniu nie jest trafna. Mianowicie Sąd Wojewódzki prawidłowo wskazał na moc wiążącą Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), a konkretnie zgodność ustalonego w planie przeznaczenia nieruchomości skarżących z funkcją podstawową wyznaczoną dla tego obszaru w Studium.
Słusznie zatem Sąd Wojewódzki zauważył, że zapisy Studium stanowiły, w odniesieniu do działek skarżących, silną determinantę treści planu, nie dopuszczając na nich zabudowy zwłaszcza takiej, jak przewidziano w uzyskanych decyzjach o warunkach zabudowy.
Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki rozpoznając skargę na przedmiotowy plan miejscowy nie miał uprawnienia, aby oceniać zgodność z prawem zapisów Studium dotyczących nieruchomości skarżących, a zwłaszcza rozważać, czy zastosowanie tych zapisów świadczyło o przekroczeni władztwa planistycznego.
Zaakcentować trzeba, że w myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z kolei art. 15 ust. 1 u.p.z.p. nakłada na organ wykonawczy gminy obowiązek sporządzenia projektu planu miejscowego "zgodnie z zapisami studium".
Stosownie zaś do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. obligatoryjnym elementem uchwalenia planu jest dokonanie przez radę gminy oceny nienaruszenia ustaleń studium.
Jak przyjmuje się w orzecznictwie, określony w art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 u.p.z.p. warunek zachowania zgodności ustaleń planu z kierunkami zagospodarowania przestrzennego ustanowionymi w studium tworzy zasadę sporządzania planu miejscowego, której naruszenie, stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p., wywołuje skutek w postaci nieważności planu miejscowego w całości lub w części (por. wyrok NSA z 22 marca 2019 r. II OSK 1155/17).
W sytuacji, gdy studium, jako akt planistyczny, może być zaskarżony w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym to strona, która z takiej możliwości nie skorzystała nie może oczekiwać, że organy w toku procedury planistycznej bądź sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej skargą na plan miejscowy – weryfikować będą zgodność studium z przepisami prawa w odniesieniu do konkretnych nieruchomości.
Tym samym stanowisko Sądu Wojewódzkiego w zakresie tej kwestii było prawidłowe, jednak pozostało bez wpływu na wynik sprawy.
Jak bowiem zostało już omówione, skarga złożona w niniejszej sprawie powinna być uwzględniona wskutek przesądzonego przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnego naruszenie zasad sporządzenia przedmiotowego planu miejscowego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), stanowiącego przesłankę stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części.
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188 w zw. z art. 147 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a.
-----------------------
18