II OSK 640/20

II OSK 640/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-02-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Tomasz Bąkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 487/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-07-04
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 107 § 3, 156 § 1 pkt 3, art. 126
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 487/19 w sprawie ze skargi C. K. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 3 grudnia 2018 r., nr ES.224.13.2018.WS w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od C. K. na rzecz Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 487/19, oddalił skargę C.K. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych (dalej: "Dyrektor Generalnego LP" z dnia 3 grudnia 2018 r., nr ES.224.13.2018.WS w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia 3 grudnia 2018 r., nr ES.224.13.2018.WS, po rozpatrzeniu zażalenia C.K., Dyrektor Generalny LP utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnego Lasów Państwowych w Łodzi (dalej: "Dyrektor RDLP") z dnia 20 grudnia 2017 r., nr ZS.224.3.593.2017, odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków letniskowych wraz z infrastrukturą techniczną na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...] i [...], obręb [...], Gmina S.
W dniu 14 stycznia 2015 r. do Urzędu Miejskiego w S. wpłynął wniosek: J.G., C.K., W.R. oraz M.M. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków letniskowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie zlokalizowanym w miejscowości [...] – działki o nr. ewid.: [...], [...], [...], [...], obręb [...].
W toku postępowania został sporządzony projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, uzgodniony przez Dyrektora RDLP postanowieniem z dnia 6 marca 2015 r., nr ZS.224.3.62.2015. Z kolei Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi, postanowieniem z dnia 16 marca 2015 r., nr WPN-II.612.242.2015.AO, odmówił uzgodnienia tego projektu, a ww. rozstrzygnięcie utrzymał w mocy Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, wydając w tym zakresie postanowienie z dnia 17 sierpnia 2015 r., nr DOP-P.612.99.2015.MW.1.
Pismem z dnia 23 marca 2016 r. C.K. wystąpił o zawieszenie postępowania z uwagi na wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Postanowieniem z dnia 4 listopada 2015 r., nr IGP.6730.G.5.2015, Burmistrz S. zawiesił postępowanie administracyjne.
Wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3443/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 17 sierpnia 2015 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2016 r., nr WPN-III.612.242.2015 AO, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi uzgodnił projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.
Postanowieniem z dnia 28 lutego 2017 r. Burmistrz S. podjął z urzędu postępowanie administracyjne.
Decyzją z dnia 11 kwietnia 2017 r. Burmistrz S. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Od tej decyzji odwołanie wniósł jeden z wnioskodawców.
Decyzją z dnia 29 czerwca 2017 r., nr KO.420-106/17, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zgodnie z decyzją Kolegium, wnioskodawcy zostali wezwani do usunięcia braków wniosku z dnia 14 stycznia 2015 r. Wniosek został uzupełniony dnia 18 września 2017 r. Na podstawie uzupełnionego wniosku został sporządzony nowy projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.
W dniu 18 grudnia 2017 r. do Dyrektora RDLP wpłynął wniosek Burmistrza S. z dnia 4 grudnia 2017 r. o uzgodnienie ww. projektu decyzji. Dyrektor RDLP ustalił, że na przedmiotowych działkach w liniach rozgraniczających teren inwestycji znajdują się grunty leśne oznaczone w ewidencji gruntów symbolem LsV, oraz że w obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. planie zagospodarowania przestrzennego gminy S. teren przedmiotowej nieruchomości znajdował się w strefie SFRT – strefa rekreacyjna. Organ uzgadniający I instancji wyjaśnił przy tym, że w przedłożonej dokumentacji znajdował się również wypis i wyrys z ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym wskazano, że: "(...) Na terenach określonych w strefie rekreacji dopuszcza się zorganizowane zespoły przestrzenne ośrodków rekreacji budownictwa letniskowego pod warunkiem uprzedniego uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne". Dodatkowo w § 2 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w S. nr IV/26/94 w sprawie zatwierdzenia miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. wskazano, że "Decyzje lokalizacyjne na terenach leśnych i rolnych objętych planem zagospodarowania przestrzennego mogą być wydane po uprzednim uzyskaniu zgody na przeznaczenie tych terenów na cele nierolnicze i nieleśne". W świetle powyższych ustaleń Dyrektor RDLP uznał, że w sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), ponieważ grunt leśny znajdujący się w granicach inwestycji nie został objęty zgodą na przeznaczenie na cele nieleśne i w okresie obowiązywania planu miejscowego dla tego terenu, który utracił moc, taka zgoda nie została wydana.
C.K., pismem z dnia 2 stycznia 2018 r., zakwestionował postanowienie Dyrektora RDLP z dnia 20 grudnia 2017 r., domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, podnosząc, że projekt decyzji został już ostatecznie uzgodniony postanowieniem tego organu z dnia 6 marca 2015 r. Dyrektor Generalny LP, rozpatrzył ww. pismo strony jako zażalenie na postanowienie Dyrektora RDLP i wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 3 grudnia 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Odnosząc się do zarzutu strony, że Burmistrz S. nie powinien ponownie występować do Dyrektora RDLP o uzgodnienie nowego projektu decyzji, będąc w posiadaniu postanowienia tego organu z dnia 6 marca 2015 r., organ II instancji stwierdził, że ww. postanowienie zostało wydane w procedurze zmierzającej do wydania przez Burmistrza S. decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, jednak z racji z uchylenia przez SKO wydanej w tym przedmiocie decyzji z dnia 11 kwietnia 2017 r. sprawa z wniosku strony wymagała ponownego rozpatrzenia. Wniosek strony nie został po decyzji SKO wycofany, ani nie utracił ważności, natomiast wymagał uzupełnienia. Organ II instancji wyjaśnił, że po uzupełnieniu przez wnioskodawców pierwotnego wniosku Burmistrz, na skutek merytorycznego rozpoznania sprawy, przygotował nowy projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy i przedstawił go do uzgodnienia właściwym organom, gdyż projekt ten różnił się od projektu wcześniej uzgodnionego postanowieniem Dyrektora RDLP z dnia 6 marca 2015 r. Organ II instancji nie zgodził się z zarzutem strony, że w sprawie zachodziła przesłanka stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora RDLP z dnia 20 grudnia 2017 r., o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: "k.p.a."), ponieważ ww. postanowienie oraz postanowienie z dnia 6 marca 2015 r. nie zostały wydane w tożsamej sprawie.
Skargę na postanowienie Dyrektora Generalnego LP z dnia 3 grudnia 2018 r. wniósł C.K., zarzucając temu rozstrzygnięciu:
1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez brak rozpoznania wniosku skarżącego;
2. niewyjaśnienie motywów odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji;
3. naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez brak możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie po jego uzgodnieniu przez organ Gminy S. oraz wydanie przez Dyrektora Generalnego LP postanowienia, choć istniały wątpliwości, czy posiadał on postanowienie Dyrektora RDLP z 2015 r.;
4. naruszenie art. 35 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienie po 11 miesiącach od daty złożenia wniosku z dnia 2 stycznia 2018 r.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania i zasądzenie na rzecz skarżącego, od Dyrektora Generalnego LP odszkodowania; zwrot kosztów postępowania i zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny LP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd przyjął przy tym za własne ustalenia stanu faktycznego sprawy poczynione przez organy administracji.
Sąd w pełni podzielił wyrażoną przez organ II instancji ocenę, że postanowienie Dyrektora RDLP z dnia 20 grudnia 2017 r. nie było kolejnym rozstrzygnięciem dotyczącym sprawy, w której wydano już inne ostateczne rozstrzygnięcie. Za takie rozstrzygnięcie nie można uznać postanowienia Dyrektora RDLP z dnia 6 marca 2015 r., gdyż zapadło ono wprawdzie w ramach tego samego postępowania zainicjowanego wnioskiem strony z dnia 14 stycznia 2015 r., jednak w różnych okolicznościach faktycznych. Tymczasem możliwość podniesienia zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. uzależniona jest od tożsamości sprawy, której w tym przypadku zabrakło. Skoro bowiem decyzja Burmistrza S. ustalająca warunki zabudowy dla planowanej inwestycji została uchylona w następstwie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a ten – po uzupełnieniu przez stronę wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy – przygotował nowy projekt takiej decyzji, to nie można twierdzić, by postanowienie z dnia 6 marca 2015 r. mogło się odnosić do nowego projektu decyzji. Każde bowiem uzgodnienie dotyczy konkretnego projektu decyzji, zawierającego określoną treść, sporządzonego z uwzględnieniem zawartości wniosku o jej wydanie. Skoro zatem w ramach badanego postępowania przygotowano dwa projekty decyzji o warunkach zabudowy o różnej treści, a taka konieczność wynikała zarówno ze wspominanej wcześniej decyzji SKO, jak i modyfikowania przez stronę pierwotnej zawartości wniosku, to każdy z powstałych projektów musiał podlegać odrębnej procedurze uzgodnieniowej.
Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu prawidłowość oceny prawnej dokonanej przez organy uzgadniające. Skoro bowiem stwierdziły one w toku procedury uzgodnieniowej, że w liniach rozgraniczających teren inwestycji znajduje się grunt leśny, to zasadne stało się zbadanie przez nie, czy dla gruntu tego istniała zgoda na odlesienie.
Sąd nie podzielił podnoszonego w skardze zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., gdyż ze zgromadzonej dokumentacji wynika, iż pismem z 19 kwietnia 2018 r. skarżący był informowany o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, z czego skorzystał i o czym świadczy jego odręczna adnotacja z dnia 15 maja 2018 r., w której zobowiązał się także do uzupełnienia akt o brakujące dokumenty i zapoznania się z aktami postępowaniami.
Odnosząc się do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia przez organ wyższego stopnia przepisu art. 35 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy w terminie dłuższym niż wynika to z ww. przepisu, wyjaśniono, że zarzut ten był przedmiotem rozpoznania w odrębnej sprawie, w której postanowieniem z dnia 2 lipca 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wa 442/19, skargę odrzucono.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł C.K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
Wyrokowi zarzucono:
1. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art 151 i z art. 145 § 1 pkt 2 oraz pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2, art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm. , dalej: "p.u.s.a.") polegające na niedostrzeżeniu przez WSA, że zaskarżone postanowienie Dyrektora Generalnego LP jak i poprzedzające je postanowienie Dyrektora RDLP wydane zostały z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 105 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a., art. 7, 8 § 1 i 2 k.p.a, art, 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie naruszały:
i. art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak uznania, że postanowienia obarczone są kwalifikowaną wadą prawną, gdyż zostały wydane w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej ostatecznym postanowieniem Dyrektora RDPL z dnia 6 marca 2015 r., ZS.224.3.62.2015, uzgadniającym projekt decyzji o warunkach zabudowy w związku z planowaną inwestycją (dalej: "Postanowienie Dyrektora RDLP z 6 marca 2015 r."),
ii. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak uznania, że postępowanie w sprawie wydania postanowienia jest w związku z okolicznością, o której mowa powyżej – bezprzedmiotowe, a zatem należało je umorzyć,
iii. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonych postanowień w sposób sprzeczny z wymogami wynikającymi z tego przepisu, w szczególności poprzestanie na lakonicznymi stwierdzeniu, że sprawa uzgodnienia rozstrzygnięta postanowieniem Dyrektora RDLP z 6 marca 2015 r. nie jest tożsama ze sprawą rozstrzyganą zaskarżonymi postanowieniami, gdyż przedmiotem uzgodnienia jest "zupełnie nowy" projekt decyzji o warunkach zabudowy, bez jakiegokolwiek wyjaśnienia:
1. na czym polegają szczegółowe różnice pomiędzy "starym" (uzgodnionym już ostatecznie) projektem decyzji a "nowym projektem" ?
2. czy jeśli takie różnice występują, to czy są one istotne, do tego stopnia, że wymagają kolejnego uzgodnienia ?
3. czy owe różnice, jeśli występują i jeśli są istotne odnoszą się w jakikolwiek sposób do materii objętej zakresem działania organów dyrekcji Lasów Państwowych jako organów właściwych w sprawach ochrony gruntów leśnych, to jest, czy w nowym projekcie występują jakiekolwiek elementy niewystępujące we wcześniejszym projekcie, które zmieniają wpływ projektowanej inwestycji na gospodarkę leśną czy ochronę gruntów leśnych w stosunku do projektu pierwotnego ?
iv. art. 7 i 77 § 7 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności:
1. projektów "starej" (uzgodnionej) i "nowej" decyzji Burmistrza S. o warunkach zabudowy podlegających uzgodnieniu, trzech kolejnych map sytuacyjno-wysokościowych składanych przez Inwestorów ilustrujących obszar projektowanej inwestycji z punktu widzenia tego, czy pomiędzy tymi projektami zachodziły jakiekolwiek istotne różnice uzasadniające wymóg ponownego uzgodnienia nowego projektu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów leśnych,
2. ustalenia, czy przedmiotowy grunt rzeczywiście stanowi obszar leśny – organ ograniczył się do stwierdzenia, że tak, skoro jest on oznaczony w ewidencji gruntów symbolem LsV, mimo, że zapisy w ewidencji gruntów nie są wiążące (szerzej na ten temat w zarzucie dotyczącym naruszenia prawa materialnego), a sporny grunt nie spełnia w rzeczywistości definicji lasu w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1, 2, 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.,
v. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania skarżącego do organu administracji publicznej, w szczególności poprzez niczym nieuzasadnione odstąpienie od poglądu wyrażonego w pierwotnym postanowieniu o uzgodnieniu Dyrektora RDLP z dnia 6 marca 2015 r., wyrażonego w identycznym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący nie rozumie, jakie względy przemawiały za tym, że w postanowieniu z dnia 6 marca 2015 r. Dyrektor RDLP dokonał pozytywnego uzgodnienia, zaś w postanowieniu zaskarżonym odmówił uzgodnienia, mimo że nie było żadnych różnic pomiędzy projektami decyzji w zakresie odnoszącym się do ochrony lasów i gospodarki leśnej,
co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności zaskarżonych postanowień Dyrektora RDLP oraz Dyrektora Generalnego LP, mimo że zostały one wydane w sprawie już rozstrzygniętej ostatecznym postanowieniem Dyrektora RDLP z dnia 6 marca 2015 r., względnie – uchylenia obu zaskarżonych tych postanowień i w obu wypadkach – odmowy umorzenia postępowania w przedmiocie wydania uzgodnień jako bezprzedmiotowego;
b. art. 151 zw. z art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz pkt 2 p.p.s.a. poprzez odmowę umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie uzgodnienia pomimo istnienia podstaw do tego umorzenia, tj. bezprzedmiotowości tego postępowania;
c. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z powołanymi w pkt 2 (w ramach drugiej podstawy kasacyjnej) przepisami prawa materialnego poprzez niedostrzeżenie, przez Sąd, że zaskarżone postanowienia naruszyły powyższe przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, z powodów szczegółowo opisanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej;
co miało istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, ponieważ doprowadziło WSA do przekonania, że kontrolowane postanowienie nie narusza prawa, co skutkowało zaniechaniem stwierdzenia nieważności tego postanowienia i zaniechaniem umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie uzgodnienia, względnie – nieuchyleniem tego postanowienia i oddaleniem skargi;
d. art. 141 §4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób lakoniczny, niepozwalający na odtworzenie toku rozumowania WSA, w szczególności w uzasadnieniu WSA ogranicza się do ogólnikowych stwierdzeń, że:
Burmistrz – po uzupełnieniu przez stronę wniosku o wydanie decyzji o warunkach – przygotował zupełnie nowy projekt takiej decyzji, to nie można zasadnie twierdzić, by postanowienie z dnia 6 marca 2015 r. mogło odnosić się do nowego projektu (...)
W ramach badanego postępowania przygotowano dwa projekty decyzji o warunkach zabudowy o różnej treści (...)
Na skutek zmiany okoliczności faktycznych, tj. sporządzenia nowego projektu decyzji w/w postanowienie straciło rację bytu, jako odnoszące się do innego wcześniejszego projektu
Nowy projekt został natomiast poddany nowemu uzgodnieniu.
Nie wyjaśnia już jednak:
- na czym polegają szczegółowe różnice pomiędzy "starym" (uzgodnionym już ostatecznie) projektem decyzji a "nowym projektem" ?;
- czy jeśli takie różnice występują, to czy są one istotne, do tego stopnia, że wymagają kolejnego uzgodnienia ?;
- czy owe różnice, jeśli występują i jeśli są istotne odnoszą się w jakikolwiek sposób do materii objętej zakresem działania organów dyrekcji Lasów Państwowych jako organów właściwych w sprawach ochrony gruntów leśnych, to jest czy w nowym projekcie występują jakiekolwiek elementy niewystępujące we wcześniejszym projekcie, który zmieniają wpływ projektowanej inwestycji na gospodarkę leśną czy ochronę gruntów leśnych w stosunku do projektu pierwotnego ?;
co uniemożliwienia a przynajmniej utrudnia kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku.
2. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego, tj.:
a. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 2 Uchwały Rady Miejskiej w S. nr [...] poprzez uznanie za prawidłową oceny prawnej dokonanej prze organy uzgadniające, że dla projektowanej inwestycji wymagała uprzedniego uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (tzw. "odlesienie"), a z akt sprawy nie wynika, by tego rodzaju zgoda kiedykolwiek została wydana, mimo, że wcześniej w identycznym stanie faktycznym postanowieniem z dnia 6 marca 2015 r. Dyrektor RDLP nie dopatrzył się istnienia takiego wymogu;
b. art. 2 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn.: Dz. U z 2017 r. po 788 ze zm., dalej: "ustawa o lasach") w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 poprzez błędną wykładnię pojęcia "grunt leśny" polegającą na przyjęciu, że rozstrzygające dla ustalenia charakteru gruntu są przepisy w ewidencji gruntów (przedmiotowy grunt oznaczony był symbolem LsV), mimo, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych jako wiążące traktuje tylko zapisy z ewidencji gruntów w odniesieniu do gruntów rolnych (vide art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy), a nie zawiera analogicznej regulacji co do gruntów leśnych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Gdyby WSA dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonych postanowień, dostrzegłby ten błąd i wskazałby, że najpierw należałoby dokonać prawidłowej interpretacji prawa materialnego, tj. art. 3 ustawy o lasach w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm., dalej: "u.o.g.r.l.") w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. i - stosując prawidłowo przepis ustalić rzeczywisty charakter gruntu (czy jest on "leśny" czy "nieleśny") chociażby przez przeprowadzenie wizji lokalnej. Doprowadziłoby to organ do wniosku, że teren nie spełnia definicji obszaru leśnego, tym samym postępowanie uzgodnieniowe było bezprzedmiotowe, względnie – Organ winien dokonać uzgodnienia (tak jak w postanowieniu z 6 marca 2015 r.).
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz, na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności postanowienia Generalnego Dyrektora Lasów Państwowych z dnia 3 grudnia 2018 r., ES.224.13.2018.WS, oraz poprzedzającego je postanowienia Dyrektora RDLP z dnia 20 grudnia 2017 r., ZS.224.3.593.2017, na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z. art. 126 k.p.a., gdyż oba postanowienia zostały wydane w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej ostatecznym postanowieniem Dyrektora RDLP z dnia 6 marca 2015 r., ZS.224.3.62.2015, uzgadniającym projekt decyzji o warunkach zabudowy w związku z planowaną inwestycją, względnie – uchylenie obu powyższych postanowień oraz umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wszczętego wnioskiem Burmistrza Miasta S. z dnia 4 grudnia 2017 r. do Dyrektora RDLP; - ze względu na jego bezprzedmiotowość, względnie – w razie braku przesłanek zastosowania art. 188 p.p.s.a. – na podstawie art, 185 p.p.s.a. – przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia, nadto zasądzenie od Dyrektora Generalnego LP na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, za wszystkie instancje.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że Skarżący w pkt 1 a skargi kasacyjnej, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, przywołuje między innymi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2, art. 3 § 2 p.u.s.a. W związku z tym należy wyjaśnić, że zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., przepis ten odnosi się do sytuacji, w której sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. został również wskazany błędnie w pkt 1 b skargi kasacyjnej.
Odnosząc się zaś do przywołanych w pkt 1 a skargi kasacyjnej przepisów art. 1 § 1 i 2, art. 3 § 2 p.u.s.a., należy stwierdzić, że przepisy te mają charakter ogólnoustrojowy. Do ewentualnego naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. mogłoby dojść, gdyby Sąd I instancji nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem odwołując się np. do zasad słuszności czy współżycia społecznego względnie wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego rozpoznając skargę na akt niepoddany jego kognicji, ewentualnie zastosował środki ustawie nieznane (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2014/19, LEX nr 2848053). W niniejszej sprawie żadna z takich sytuacji w nie zaistniała.
W zaskarżonym wyroku nie mogło też dojść do naruszenia art. 3 § 2 p.u.s.a., (zgodnie z którym: "Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje nadzór nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania w trybie określonym ustawami, a w szczególności rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń tych sądów i podejmuje uchwały wyjaśniające zagadnienia prawne oraz rozpoznaje inne sprawy należące do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy innych ustaw."), ponieważ przepis ten nie ma zastosowania w postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi." (zob. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt I GSK 1985/15, LEX nr 2400863).
Jako niezasadny należało uznać zarzut nieuwzględnienia przez Sąd I instancji naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., którego miałby dopuścić się Generalny Dyrektor LP. Zgodnie z art. 53 ust. 4 u.p.z.p., który w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ma zastosowanie do postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, przedmiotem uzgodnień z wskazanymi tam organami jest decyzja, a ściślej jej projekt, nie zaś wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy uruchamiający to postępowanie. Skoro więc organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, na skutek uchylenia przez SKO decyzji z dnia 11 kwietnia 2017 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, sporządził nowy projekt decyzji o odmiennej treści, to nie sposób uznać, że zachodzi w takiej sytuacji tożsamość sprawy, w której organ uzgadniający podjął już rozstrzygnięcie, albowiem przedmiotem uzgodnienia w sprawie kontrolowanej przez Sąd I instancji był projekt, co do którego organ ten nie wypowiadał się wcześniej.
Z tego samego względu nie można uznać za uzasadniony zarzutu nieuwzględnienia przez Sąd I instancji naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., do którego – zdaniem Skarżącego – doszło w postępowaniu przed organem odwoławczym.
Nie jest też trafny zarzut nieuwzględnienia przez Sąd I instancji naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Według pierwszego z przywołanych przepisów mającego, zgodnie z art. 126 k.p.a., odpowiednie zastosowanie do postanowień: "Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa."
Mając na uwadze przytoczoną treść 107 § 3 k.p.a., należy stwierdzić, że w postanowieniach organów obu instancji nie wystąpiły braki uzasadnienia faktycznego, które nie pozwalały na poznanie przesłanek rozstrzygnięcia, a Sądowi I instancji na dokonanie kontroli jego prawidłowości. Uzasadnienia postanowień organów I i II instancji odzwierciedlają logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią. Organ I instancji wskazał, że teren, na którym planowano realizację inwestycji jest gruntem leśnym nieobjętym zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, uzyskaną przy sporządzaniu planu miejscowego gminy S., który utracił moc obowiązującą w dniu 31 grudnia 2003 r. W postanowieniu wskazano, że podstawą poczynionych ustaleń były dane pochodzące z ewidencji gruntów oraz § 2 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w S. nr [...] w sprawie zatwierdzenia miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. Wyjaśniono również, że powodem odmowy uzgodnienia było niewypełnienie wymogu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.
Z kolei organ odwoławczy przedstawił okoliczności, w których doszło do odmowy uzgodnienia. Wyjaśnił, że uzgodnienie, które w myśl art. 60 ust. 1 u.p.z.p. poprzedza wydanie decyzji o warunkach zabudowy, polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść ujętą w projekcie decyzji. Zatem z uwagi na to, że oba projekty, tj. projekt decyzji, która została uchylona przez SKO oraz nowy projekt decyzji, różniły się treścią, należało przyjąć, że postanowienia Dyrektora RDLP z dnia 6 marca 2015 r. oraz z dnia 20 grudnia 2017 r. nie zostały wydane w tożsamej sprawie.
W tym stanie rzeczy również zarzut nieuwzględnienia przez Sąd I instancji naruszenia art. 7 i 77 § 7 k.p.a. musiał zostać oceniony jako nieuzasadniony.
Nie mógł też odnieść zamierzonego skutku zarzut nieuwzględnienia przez Sąd I instancji naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a., poprzez naruszenie zasady zaufania skarżącego do organu administracji publicznej, w szczególności poprzez niczym nieuzasadnione odstąpienie od poglądu wyrażonego w pierwotnym postanowieniu o uzgodnieniu Dyrektora RDLP z dnia 6 marca 2015 r.
Wyrażona w art. 8 § 1 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania nie może być rozumiana jako bezwzględna konieczność wydawania rozstrzygnięć powielających poprzednie rozstrzygnięcia, ponieważ mogłoby to prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Zasada ta nie może więc pozostawać w oderwaniu od obowiązującego porządku prawnego. Jeżeli zatem organ, rozpatrując wniosek o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, dostrzegł okoliczności uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie uzgodnienia, które nie zostały dostrzeżone przy uzgadnianiu poprzedniego projektu decyzji, powinien – tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – zgodnie z naczelnymi zasadami legalizmu i praworządności wynikającymi z art. 6 i 7 k.p.a. oraz mającymi swoje umocowanie w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, odmówić uzgodnienia.
Również zarzuty naruszenia art. 151 zw. z art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z powołanymi w pkt 2 (w ramach drugiej podstawy kasacyjnej) przepisami prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie.
Wskazane w tym zarzucie przepisy należą do tak zwanych przepisów wynikowych, co oznacza że chcąc skutecznie powołać się na zarzut ich naruszenia należy wykazać (czego, jak wyżej wskazano, we wniesionej skardze kasacyjnej nie dokonano), że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż nie doszło do naruszenia przepisów prawa przepisów postępowania bądź prawa materialnego, które prowadziłoby do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, czy też uznania go za wydany z naruszeniem prawa.
Nie jest też skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób lakoniczny, niepozwalający na odtworzenie toku rozumowania WSA.
Zgodnie art. 141 § 4 p.p.s.a.: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie formalne elementy uzasadnienia wyroku wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast skoncentrowanie się przez Sąd I instancji na kluczowych kwestiach związanych z wydaniem zaskarżonego postanowienia i ich ocenie, nie jest wadliwe w przypadku, gdy (jak miało to miejsce w zaskarżonym wyroku) kwestie te mają decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia, zaś wątki pominięte nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 758/22, LEX nr 3401274).
Nadto należy zaznaczyć, że z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, iż: "art. 141 § 4 p.p.s.a. ma charakter czysto formalny, wyrażający się we wskazaniu co powinno zawierać uzasadnienia wydanego orzeczenia. Zarzucany, jako naruszony, nie może służyć merytorycznemu zwalczaniu stanowiska Sądu I instancji. Tym samym niezgoda strony wnoszącej skargę kasacyjną na ocenę prawną tego Sądu wyrażoną w wyroku nie umożliwia jego skutecznego zakwestionowania z perspektywy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 13 października 2021 r., sygn. akt II OSK 311/21, LEX nr 3331946).
Także zarzut naruszenia 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 2 Uchwały Rady Miejskiej w S. nr [...] poprzez uznanie za prawidłową oceny prawnej dokonanej przez organy uzgadniające, że projektowana inwestycja wymagała uprzedniego uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie znajduje uzasadnienia.
Jak już bowiem wskazano przy ocenie zarzutu nieuwzględnienia przez Sąd I instancji naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a., dostrzeżenie okoliczności uzasadniających wydanie postanowienia o odmowie uzgodnienia, obligowało organ do podjęcia kwestionowanego przez Skarżącego rozstrzygnięcia, niezależnie od tego czy przy uzgadnianiu poprzedniego projektu decyzji okoliczności te były czy też nie były znane organowi.
W wyniku stwierdzenia w postępowaniu uzgodnieniowym, że w liniach rozgraniczających teren inwestycji znajduje się grunt leśny, oznaczony w ewidencji gruntów symbolem LsV, konieczne było sprawdzenie czy teren ten został objęty zgodą na odlesienie. Przeprowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające w tym zakresie doprowadziło do ustaleń, z których wynika, że zgoda taka nie została wydana.
Nie można również uznać za uzasadniony zarzutu naruszenia art. 2 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. w zw. z art. 3 ustawy o lasach w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 poprzez błędną wykładnię pojęcia "grunt leśny" polegającą na przyjęciu, że rozstrzygające dla ustalenia charakteru gruntu są przepisy w ewidencji gruntów mimo, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych jako wiążące traktuje tylko zapisy z ewidencji gruntów w odniesieniu do gruntów rolnych.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do błędnej redakcji zarzutu. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał tytułu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r., której art. 2 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 miały być naruszone zaskarżonym wyrokiem. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować Skarżącego i precyzować przytaczanych podstaw kasacyjnych. Poza tym stwierdzenie, że: "rozstrzygające dla ustalenia charakteru gruntu są przepisy w ewidencji gruntów" nie jest prawdziwe, ponieważ ewidencja gruntów, a ściślej ewidencja gruntów i budynków nie jest zbiorem przepisów, ale zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U . z 2019 poz. 725 ze zm., dalej: "p.g.k."), stanowi system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami.
Niezależnie od powyższego należy uznać, że zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji w sposób poprawny posługiwały się pojęciem "grunt leśny". Zgodnie bowiem z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), za nieruchomości wykorzystywane na cele leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości (który zgodnie z art. 2 pkt 8 p.g.k. oznacza ewidencję gruntów i budynków) jako grunty leśne, a więc grunty, o których mowa w art. 3 ustawy o lasach.
Stąd też oznaczenie w ewidencji gruntów i budynków terenu inwestycji symbolem LsV dawało podstawy do uznania tego terenu za grunt leśny.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.