II OSK 64/24

II OSK 64/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Grzegorz Czerwiński
Piotr Broda /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2255/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-05-17
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1) lit. c)
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 6, art.7,  art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 138 § 1 pkt 1) i §2,  art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.I. i J.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2255/22 w sprawie ze skargi M.I. i J.Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 sierpnia 2022 r. nr DOA.7110.20.2022.KBL w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 maja 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2255/22 oddalił skargę M.I. i J.Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z dnia 18 sierpnia 2022 r. nr DOA.7110.20.2022.KBL w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia 19 maja 2020 r. Starosta Poznański (dalej: Starosta) zatwierdził projekt budowlany i udzielił J.W. pozwolenia na budowę zespołu czterech budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, dwulokalowych, na działce nr ew. [...], położonej przy ulicy Z. w J., gm. [...]. Decyzją z dnia 4 stycznia 2021 r. Starosta przeniósł na rzecz skarżących decyzję z dnia 19 maja 2020 r.
Decyzją z 10 grudnia 2021 r. nr. IR-IV.7840.42.2021.6. Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność decyzji Starosty z 19 maja 2020 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę w części dotyczącej budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych od strony ulicy L., a w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności. W ocenie organu wojewódzkiego decyzja o pozwoleniu na budowę w zakwestionowanej części w sposób rażący narusza przepis § 110 pkt 1 w zw. z § 10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 26 kwietnia 2013 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r., poz. 640), dalej: r.w.t. z uwagi na fakt, że lokalizacja dwóch budynków mieszkalnych narusza strefę kontrolowaną gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 relacji Śrem-Poznań.
W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania GINB decyzją z dnia 18 sierpnia 2022 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego. W uzasadnieniu wskazał, że kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej dwóch budynków mieszkalnych zlokalizowanych od strony ulicy L. w sposób rażący narusza ww. art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), dalej: p.b. Podkreślono, że z analizy projektu zagospodarowania działki wynika, że objęte omawianą inwestycją budynki zostały usytuowane w następujących odległościach od gazociągu przebiegającego m. in. przez działki nr ew. [...], [...] i [...], położone w pobliżu działki inwestycyjnej: 20 m (róg budynku zaprojektowanego najbliżej ulicy L.1), ok. 30 m (róg budynku zaplanowanego u zbiegu ulicy Z. i L.), ok. 45 m i ok. 58 m (rogi budynków położonych wzdłuż ulicy Z.). Ze znajdujących się w aktach Wojewody Wielkopolskiego pism Operatora [...] S.A., Oddział w P. z 26 października 2021 r. i z 23 listopada 2021 r., wynika, że gazociąg przesyłowy wysokiego ciśnienia DN 500 [...] w m. J. o ciśnieniu nominalnym 5,4 MPa, przebiegający w pobliżu działki inwestycyjnej nr ew. [...], został wybudowany przed dniem 12 grudnia 2001 r. Natomiast ze złożonych na etapie postępowania odwoławczego wyjaśnień z 20 kwietnia 2022 r. wynika, że w okresie najbliższych 2 lat nie planuje się zmniejszenia średnicy gazociągu na odcinku przebiegającym w pobliżu planowanej inwestycji, ani też wyłączenia tego gazociągu z eksploatacji. GINB wyjaśnił, że zgodnie z § 110 pkt 1 w zw. z załącznikiem nr 2, tabelą nr 1 r.w.t., dla gazociągów wybudowanych przed dniem 12 grudnia 2001 r. lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę o ciśnieniu nominalnym gazociągu (MPa) powyżej 2,5 do 10 i średnicy gazociągu powyżej 300 mm do 500 mm w stosunku do budynków mieszkalnych zabudowy jedno i wielorodzinnej szerokość stref kontrolowanych wynosi 70 m (tj. po 35 m w każdą stronę od osi gazociągu). Nie budzi więc wątpliwości, że sporna inwestycja w części dotyczącej dwóch budynków mieszkalnych zlokalizowanych od strony ulicy L. narusza ustalenia ww. r.w.t. W ocenie organu odwoławczego niemożliwe do zaakceptowania są skutki stwierdzonego naruszenia, gdyż naruszone przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący oraz dotykają sfery szczególnie wrażliwej - usytuowania obiektów budowlanych w znacznej bliskości gazociągów, co przekłada się na bezpieczeństwo obiektów budowlanych oraz ich użytkowników. Dalej GINB wyjaśnił, że w jego ocenie brak jest możliwości, aby w przedmiotowej sprawie powołać biegłego w celu sporządzenia opinii odpowiadającej na pytanie czy usytuowanie budynków w strefie mniejszej niż określona w przepisach prawa będzie bezpieczne dla użytkowników projektowanych budynków, gdyż stanowiłoby to próbę obejścia bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa.
Skargę na decyzję organu II Instancji złożyli M.I. i J.Z., zarzucając jej naruszenie: 1) art. 8 § 1 w zw. z art. 6 k.p.a. polegającym na tym, że organ II instancji doszedł do przekonania, iż dla sprawy bez znaczenia pozostaje okoliczność, że właściciele innych nieruchomości pobudowali wiele lat temu budynki mieszkalne, które mieszczą się w strefie kontrolowanej gazociągu i w odniesieniu do nich właściwy organ nie wszczął podobnego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji pozwolenia na budowę; 2) art. 138 § 1 pkt 1) w zw.z art. 138 § 2 k.p.a. a contrario w związku z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegającym na tym, że organ II instancji nie uchylił decyzji organu I instancji i nie przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo że organ I instancji nie zważył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie; 3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającym na tym, że organ II instancji stwierdził, że decyzja z 19 maja 2020 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, pomimo iż nie było ku temu przesłanek; 4) art. 156 § 2 k.p.a. polegającym na tym, że organ II instancji nie wziął pod uwagę, że decyzja z 19 maja 2020 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga jest niezasadna, a skarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w tym trybie decyzji, czy postanowienia na zasadzie art. 126 k.p.a. - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.
Sąd I instancji wyjaśnił, że z ustalonego przez organy stanu faktycznego, w szczególności z projektu budowlanego, w tym z projektu zagospodarowania działki, dwa budynki spośród czterech objętych decyzją z 19 maja 2020 r. zlokalizowane zostały w ten sposób, że znajdują się w strefie kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia o EG 500 w/c, DN 500 [...], przy czym jeden z nich usytuowany bliżej granicy z dz. o nr. ewid. [...] w całości znajduje się w powyższej strefie, a jego północno-wschodni narożnik oddalony jest od osi gazociągu o ok. 20 m. Drugi usytuowany przy skrzyżowaniu ul. L. i Z. częściowo leży w strefie kontrolowanej. Jego narożnik północno- wschodni oddalony jest od osi gazociągu o ok. 31 m. Powyższy gazociąg DN500 [...] został wybudowany w 1972 r. i oddany do eksploatacji w dniu 30 grudnia 1972 r., zaś jego ciśnienie nominalne wynosi 5,4 MPa. Obowiązujące na dzień wydania kontrolowanej decyzji przepisy r.w.t. odnosiły się do gazociągu DN 500 relacji [...] i ustalały dla gazociągów tzw. strefy kontrolowane, których szerokość uzależniona jest od maksymalnego ciśnienia roboczego oraz średnicy gazociągu. Zgodnie z § 10 ust. 6 pkt 3 lit. c) r.w.t. szerokość strefy kontrolowanej dla gazociągów o maksymalnym ciśnieniu roboczym powyżej 1,6 MPa oraz o średnicy powyżej DN 300 do DN 500 włącznie winna wynosić 8,0 m. Dla gazociągów zrealizowanych przed dniem 12 grudnia 2001 r, lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę, przepisy r.w.t. przewidują inną szerokość stref kontrolowanych aniżeli wskazane w ww. § 10 ust. 6. Stosownie do § 110 pkt 1 oraz w zw. z załącznikiem nr 2 do r.w.t., dla inwestycji o ciśnieniu nominalnym powyżej 2,5 MPa do 10,0 MPa i średnicy gazociągu powyżej DN 300 do DN 500, szerokość strefy kontrolowanej gazociągów wobec budynków mieszkalnych zabudowy jedno- i wielorodzinnej wynosi 70 m, tj. po 35 m od osi gazociągu w każdą stronę. W ocenie Sądu organy administracji trafnie zatem wskazały, że w § 9 pkt 7 planu miejscowego ustalono, że przez przedmiotowy teren przebiega gazociąg wysokiego ciśnienia EG 500 w/c, w związku z czym należy zachować strefę ograniczonego użytkowania zgodnie z obowiązującymi przepisami, tym samym sporna inwestycja narusza art 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 110 pkt 1 r.w.t. oraz załącznikiem nr 2 do ww. rozporządzenia.
Nietrafny, jak zauważył Sąd wojewódzki okazał się również zarzut skargi dotyczący niejasności przepisów prawa. Przepisy art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b, § 110 pkt 1 r.w.t. oraz załącznik nr 2 do ww. rozporządzenia oraz § 9 ust. 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie nastręczają trudności interpretacyjnych. Nie ma również znaczenia legalność budowy gazociągu. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że gazociąg przebiegającego w pobliżu planowanej inwestycji został wybudowany przed dniem 12 grudnia 2001 r. Nie ma również znaczenia, pod jakim ciśnieniem faktycznie w danej chwili tłoczony jest gaz, ale decydujące znaczenie w świetle tegoż przepisu jest ciśnienie nominalne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M.I. oraz J.Z. zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucili naruszenie przepisów postępowania tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 § 1 w zw. art. 6 k.p.a. polegającym na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) nie uchylił zaskarżanej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ II instancji przepisów prawa procesowego powołanych w zarzucie, pomimo że organ II instancji doszedł do błędnego przekonania, iż dla sprawy bez znaczenia pozostaje okoliczność, że właściciele innych nieruchomości pobudowali wiele lat temu budynki mieszkalne, które mieszczą się w strefie kontrolowanej gazociągu i w odniesieniu do nich właściwy organ nie wszczął podobnego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji - pozwolenia na budowę, pomimo że: skarżący nie są obywatelami II kategorii i mają prawo do bycia traktowanym tak jak inni obywatele, jeśli znajdują się w podobnej, bądź identycznej do nich sytuacji faktycznej;
2) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1) w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. a contrario w związku z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegającym na tym, że WSA doszedł do błędnego przekonania, iż organ II instancji postąpił prawidłowo nie uchylając decyzji organu I instancji i nie przekazując sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo że organ I instancji nie zważył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie; w szczególności organ I instancji w ogóle nie ustalił, czy: (i) decyzja unieważniona wywołuje nieodwracalne skutki prawne, (ii) gazociąg został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, (iii) gazociąg został dopuszczony do użytku na podstawie pozwolenia na użytkowanie, (iv) gazociąg powstał zgodnie z prawem obowiązującym w dniu jego powstania, (v) jakie są inne okoliczności związane z eksploatacją ww. gazociągu, pomimo że ustalenie ww. okoliczności pozwoliłoby zweryfikować, czy potencjalne naruszenie prawa przez decyzję unieważnioną miało charakter rażący, czy też nie; zdaniem WSA ww. okoliczności nie mają znaczenia dla sprawy;
3) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającym na tym, że WSA w sposób nieuprawniony zgodził się z oceną organu II instancji, który stwierdził, że Decyzja Unieważniona została wydana z rażącym naruszeniem prawa, pomimo iż nie było ku temu przesłanek; Starosta wydał bowiem decyzję zgodnie z aktem prawa miejscowego (powszechnie obowiązującego) to jest na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwzględnieniem szerokości strefy kontrolowanej określonej w tym planie;
4) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. polegającym na tym, że WSA z aprobatą odniósł się do wykładni prawa zastosowanej przez organ II instancji w zakresie w jaki ww. organ doszedł do przekonania, że decyzja unieważniona nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, pomimo iż jej unieważnienie skutkować będzie: (i) koniecznością rozbiórki nowo powstałego budynku mieszkalnego, (ii) powstaniem szkody w wielkich rozmiarach w majątku skarżących a w rezultacie powstanie roszczeń o naprawienie ww. szkody; (iii) nieodwracalne skutki prawne mogą wnikać także z faktów; mają one taki charakter nie tylko wówczas jeśli teoretycznie można je odwrócić, lecz także wtedy gdy przywrócenie stanu poprzedniego będzie naruszać podstawowe prawa i wolności obywateli - tak jak ma to miejsce w stanie faktycznym niniejszej sprawy.
Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz oświadczono o zrzeczeniu się przeprowadzenia w sprawie rozprawy.
Uczestnik postępowania Operator [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do regulacji art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż w ocenie NSA nietrafny jest zarzut sprowadzający się do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji doszedł do błędnego przekonania, iż organ administracji nie naruszył reguł zawartych w przepisach art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie ocenia, czy zaistniała jedna z przesłanek pozytywnych z art. 156 § 1 k.p.a., a jednocześnie nie zaszły przesłanki negatywne z art. 156 § 2 k.p.a. Tego rodzaju oceny organ w tej sprawie dokonał, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji jednoznacznie wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia w części nieważności decyzji. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych wynikających z art. 156 § 1 k.p.a.. Podnoszone przez skarżących kasacyjnie okoliczności, które ich zdaniem powinny być przedmiotem oceny organów pozostawały bez znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, zgodnie z którą to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że gazociąg wysokiego ciśnienia DN500 relacji [...] został wybudowany w latach 70-tych XX w. co zostało potwierdzone wyjaśnieniami operatora gazociągu oraz dokumentem w postaci kopii protokołu odbioru końcowego nr 1/72 z dnia 30 grudnia 1972 r. Okoliczności tej skarżący kasacyjnie skutecznie nie podważyli, zatem szerokość strefy ochronnej dla tego gazociągu określa § 110 pkt 1 w zw. z załącznikiem nr 2, tabelą nr 1 r.w.t., niezależnie od legalności jego budowy, bowiem miarodajna dla zastosowania powołanego przepisu jest data budowy gazociągu, która nie budzi wątpliwości. Gdyby intencją prawodawcy było powiązanie zakresu przedmiotowego tego przepisu jedynie z istnieniem w obrocie prawnym pozwolenia na budowę, czy pozwolenia na użytkowanie gazociągu, to z pewnością znalazłoby to swoje odzwierciedlenie w brzmieniu § 110 r.w.t., bez jednoczesnego wskazywania w nim daty 12 grudnia 2001 r. oraz użycia spójnika "lub". Także kwestia pod jakim ciśnieniem jest rzeczywiście tłoczony gaz, również w niniejszej sprawie nie ma znaczenia, albowiem znaczenie ma ciśnienie nominalne gazociągu (5,4MPa), co wprost wynika z treści przepisu tj. takiego oznaczenia kolumny załącznika nr 2, tabeli nr 1, do którego odnosi się § 110 r.w.t..
Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Z zasady wyrażonej w tym przepisie wynika wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do władzy publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Z wyrażonej w tym przepisie zasady zaufania do władzy publicznej nie wynika natomiast, aby organy administracji publicznej mogły odstąpić od wszczęcia postępowania tylko z tego powodu, że - jak twierdzą skarżący kasacyjnie - nie podejmują podobnych działań w stosunku do obiektów sąsiednich. Podkreślić przy tym należy, że sąd administracyjny jest uprawniony jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji i nie ma żadnych kompetencji, co do oceny działań organów nadzoru budowlanego lub też ich braku w odniesieniu do innych obiektów budowlanych. Inwestor nie może także domagać się odstąpienia od zastosowania przepisów powołując się na zasadę zaufania do władzy publicznej w sytuacji, gdy sam prawa nie przestrzega, tj. wznosi obiekt z naruszeniem strefy ochronnej gazociągu wysokiego ciśnienia. Nie można powoływać się na naruszenie zasady z art. 8 § 1 k.p.a. w sytuacji, kiedy wydana w sprawie decyzja, choćby była wydana tylko w stosunku do jednego z wielu obiektów naruszających strefę ochronną, jest prawidłowa i zgodna z prawem. Wzgląd na zachowanie zasady praworządności ma w tej sytuacji priorytet nad oczekiwaniem strony do traktowania w ten sam sposób jak pozostałych właścicieli nieruchomości, bowiem oczekiwanie takie nie jest słuszne i uzasadnione jako naruszające zasadę praworządności.
Odnosząc się do kolejnej kwestii podniesionej w treści skargi kasacyjnej a dotyczącej braku podstaw do stwierdzenia nieważności zakwestionowanej decyzji Starosty Poznańskiego z dnia 19 maja 2020 r. należy wskazać, że jak wielokrotnie argumentowano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na co też trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że o "rażącym naruszeniu prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2024 r. sygn. akt II OSK 2486/21 oraz wyrok NSA z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II OSK 397/14). Przy czym oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji niewadliwie wywiódł, że wskazane przez organ architektoniczno-budowlany naruszenie prawa, stanowiło podstawę do stwierdzenia, że kwestionowana decyzja w sposób rażący narusza prawo.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej przepis, który został naruszony nie stwarzał jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Z treści § 110 pkt 1 r.w.t. wprost wynika, że szerokość stref kontrolowanych określoną w załączniku nr 2 stosuje się dla gazociągów wybudowanych przed 12 grudnia 2001 r. lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę. Zatem skoro obowiązujące przepisy przewidują dla zabudowy objętej decyzją Starosty Poznańskiego z dnia 19 maja 2020 r. strefę kontrolowaną o szerokości po 35 m od osi gazociągu, a zgodnie z § 10 ust. 3 r.w.t. w strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, to ww. decyzja udzielająca pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w obszarze znajdującym się w strefie kontrolowanej gazociągu jednoznacznie narusza art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 110 pkt 1 r.w.t.
Pozbawiona zasadności jest w tym zakresie argumentacja skargi kasacyjnej wskazująca na zgodność kwestionowanej decyzji Starosty Poznańskiego z dnia 19 maja 2020 r. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdzie w załączniku graficznym oznaczono szerokość strefy kontrolowanej gazociągu na 20m.
Należy zauważyć, że w § 9 ust. 7 planu w sposób jednoznaczny wskazano, że przez przedmiotowy teren przebiega gazociąg wysokiego ciśnienia EG 500w/c, w związku z czym należy zachować strefę ograniczonego użytkowania zgodnie z obowiązującymi przepisami. W odniesieniu do przedmiotowego gazociągu, z uwagi na datę jego budowy, szerokość strefy kontrolowanej gazociągu określa § 110 pkt 1 r.w.t. Okoliczność, że w załączniku graficznym do planu miejscowego wyznaczona została strefa ochronna 20 m od osi gazociągu, nie oznacza, że dozwolone było odstąpienie od stosowania przepisów r.w.t. przy wydawaniu decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.
Nie budzi wątpliwości również fakt, że naruszenie powołanych przepisów wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Jeżeli istnieją bowiem przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które określają bezpieczne odległości budynków od gazociągów, to winny być one przestrzegane ze względów bezpieczeństwa. Argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie ma charakter pozaprawny, stąd nie mogła podważyć skutecznie wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska Sądu pierwszej instancji.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej decyzja, której nieważność stwierdził organ, nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, o którym stanowi art. 156 § 2 k.p.a., należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów. Dla oceny skutków decyzji administracyjnej dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji. Nieodwracalności skutków prawnych nie można zatem utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji ani przywrócenia całego stanu prawnego istniejącego uprzednio (M. Jaśkowska (w:) M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 156). Argumenty podnoszone przez skarżących są natomiast argumentami o charakterze faktycznym. Wskazali bowiem, że na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę rozpoczęli proces budowlany i zawarli umowy przedwstępne z przyszłymi właścicielami tych budynków, co jest oczywistym następstwem wykonania przedmiotowej decyzji. Natomiast budowa obiektów budowlanych objętych decyzją o pozwoleniu na budowę, nie oznacza, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Także ewentualna konieczność zapłaty kar umownych w związku z niewywiązaniem się z umów przedwstępnych, jest skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji (pozwolenia na budowę), a nie nieodwracalnym skutkiem prawnym wywołanym przez wydanie tego pozwolenia. Żadna z powołanych przez skarżących przesłanek nie jest zatem przesłanką negatywną stwierdzenia nieważności decyzji, o której stanowi art. 156 § 2 k.p.a. Z tego też powodu nie doszło do naruszenia art. 156 § 2 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.