II OSK 639/25

II OSK 639/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa /sprawozdawca/
Paweł Miładowski
Tomasz Bąkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Skarżony organ
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzającą je decyzję organu I instancji
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Y. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 1075/24 w sprawie ze skargi S. Y. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 28 lutego 2024 r. nr DL.WIIPO.4100.2386.2023/MS w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z 22 grudnia 2022 r. nr SOC-PCII.6151.1.806.2020.MC; 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz S. Y. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 22 listopada 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 1075/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") oddalił skargę obywatelki Ukrainy S. Y. (dalej: "cudzoziemka", "strona" "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: "Szef Urzędu") z 28 lutego 2024 r. nr DL.WIIPO.4100.2386.2023/MS. Postanowieniem tym, utrzymano w mocy postanowienie Wojewody Dolnośląskiego (dalej: "Wojewoda", "organ pierwszej instancji") z 22 grudnia 2022 r. nr SOC-PCII.6151.1.806.2020.MC, którym odmówiono skarżącej przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: "RP").
2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
2.1. W dniu 9 marca 2020 r. cudzoziemka wystąpiła o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP w celu wykonywania pracy. Pismem z 11 marca 2021 r. Wojewoda wezwał stronę w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków formalnych wniosku, w wyznaczonym przez organ terminie oraz do osobistego stawienia się w urzędzie 7 kwietnia 2021 r. pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Powyższe wezwanie zostało uznane za doręczone w trybie art. 44 § 4 k.p.a. w dniu 15 kwietnia 2021 r.
2.2. Pismem z 16 czerwca 2021 r. Wojewoda zawiadomił skarżącą o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Pismo zostało odebrane przez pełnomocnika strony 28 czerwca 2021 r.
2.3. Prawomocnym wyrokiem z 9 grudnia 2021 r. WSA w Gliwicach zobowiązał Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 9 marca 2020 r. w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (sygn. akt IV SAB/Wr 741/21). Wyrok ten wydano na skutek skargi na bezczynność wniesionej przez skarżącą 10 lutego 2021 r. (data wpływu do organu).
2.4. W dniu 2 maja 2022 r. skarżąca zwróciła się do Wojewody z prośbą
o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku, tłumacząc że nie otrzymała wezwania do uzupełnienia braków (brak było prób awizacji przesyłki)
i w związku z tym nie ponosi winy w uchybieniu terminu wskazanym w wezwaniu. Jednocześnie w tym samym dniu uzupełniła braki formalne wniosku w postaci dostarczenia 4 kolorowych fotografii oraz okazania do wglądu wszystkich stron ważnego dokumentu podróży, zawierających pieczątki, adnotacje i wpisy, ponadto stawiła się osobiście w siedzibie urzędu.
2.5. Wojewoda, postanowieniem z 22 grudnia 2022 r. odmówił przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku, stwierdzając, że skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy co do uchybienia terminu do uzupełnienia braków formalnych.
2.6. Szef Urzędu, ponownie rozpatrując sprawę na skutek wyroku WSA w Warszawie z 11 lipca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 957/23 (WSA w Warszawie uchylił postanowienie Szefa Urzędu z 1 marca 2023 r., którym umorzono postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku – zdaniem Szefa Urzędu przedmiotowy termin, jako instrukcyjny, nie podlegał przywróceniu), zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W ocenie Szefa Urzędu, podniesione przez skarżącą okoliczności uchybienia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku nie stanowią obiektywnej przesłanki do uznania braku winy strony
w uchybieniu terminu i uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu. Podano, że po prawidłowym dwukrotnym awizowaniu, przesyłka adresowana do profesjonalnego pełnomocnika skarżącej została zwrócona do organu pierwszej instancji z uwagi na niepodjęcie jej w terminie, a zatem brak doręczenia pisma Wojewody
i niezapoznanie się z jego treścią przez skarżącą wynikał wyłącznie z braku należytej staranności z jej strony. Organ uznał, że w dniu odebrania zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania tj. 28 czerwca 2021 r. skarżąca dowiedziała się o brakach formalnych przedmiotowego wniosku, zatem to ten dzień stał się momentem ustania przyczyny uchybienia terminu.
2.7. W skardze cudzoziemka zarzuciła m.in. błędne przyjęcie, że proces awizacji pisma z 11 marca 2021 r. wzywającego do uzupełnienia braków formalnych wniosku, a także wypełnienia dokumentu "Potwierdzenie odbioru" (dalej: "ZPO"), był prawidłowy, w sytuacji gdy ujawnione w sprawie okoliczności wskazywały na błędy (braki) w wypełnieniu ww. dokumentu, a także brak podjęcia prób doręczenia przesyłki poleconej i pozostawienia pierwszego i drugiego awizo w sposób umożliwiający zapoznanie się z jego treścią, tj. błędne przyjęcie tzw. fikcji doręczenia. Podniesiono również, że w okresie doręczenia powyższego pisma, obowiązywał stan epidemii i miał zastosowanie art. 15zzzzzn² ust. 1 i 2 ustawy
z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.; dalej: "ustawa covid" lub "Specustwa") zobowiązujący organ w przypadku uchybienia terminu do wyznaczenia stronie 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, a nie pozostawienia od razu sprawy bez rozpoznania, który nie został uchylony
i powinien zostać zastosowany przez Wojewodę, w szczególności ze względu na fakt, że brak przywrócenia terminu powoduje nieodwracalne skutki materialne dla strony.
2.8. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 22 listopada 2024 r. WSA w Warszawie nie uwzględnił skargi. Sąd pierwszej instancji podzielił ocenę Szefa Urzędu, że argumentacja przedstawiona przez skarżącą nie jest przekonująca i nie uprawdopodabnia braku winy w uchybieniu terminu do dokonania czynności. Podano, że wezwanie organu pierwszej instancji zostało doręczona zastępczo 15 kwietnia 2021 r. w trybie art. 44 § 4 k.p.a.. Przesyłka była dwukrotnie awizowana
(1 kwietnia i 9 kwietnia 2021 r.), a następnie w dniu 16 kwietnia 2021 r. zwrócona do nadawcy w związku z niepodjęciem w terminie. Jednocześnie, wskazano, że nawet gdyby przyjąć za słuszne stanowisko skarżącej, że nie ponosi ona winy, naruszenie terminu zakreślonego w piśmie z 11 marca 2021 r., w którym Wojewoda wezwał ją do uzupełnienia braków formalnych wniosku, to nie dopełniła ona tej czynności w ciągu trzydziestu dni od daty ustania przyczyny uchybienia tego terminu. Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem, że o brakach formalnych wniosku skarżąca dowiedziała się z pisma Wojewody z 16 czerwca 2021 r. w przedmiocie pozostawienia wniosku cudzoziemki bez rozpoznania, odebranego 28 czerwca 2021 r. Tym samym, dzień - 28 czerwca 2021 r. - stał się momentem ustania przyczyny uchybienia terminu i w następstwie rozpoczął bieg 30-dniowy (termin wydłużony Specustawą) termin na wniesienie prośby o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych. Zatem, termin na wniesienie prośby o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku upłynął 28 lipca 2021 r. Wyjaśniono, że pełnomocnik skarżącej zwrócił się o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku dopiero 2 maja 2022 r., tj. niemal 9 miesięcy po upływie tej daty. WSA w Warszawie podzielił ocenę organu, że czynności dokonane przez pełnomocnika skarżącej, tj. ustalenia z Pocztą Polską i Urzędem Komunikacji Elektronicznej miały charakter jedynie dowodowy, bez wpływu na moment ustania przyczyny uchybienia terminu, którą było nieodebranie przez pełnomocnika strony wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Tym samym, podzielono stanowisko organu, że pełnomocnik skarżącej uchybił terminowi, o którym mowa
w art. 58 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15zzzzzn² ust. 3 Specustawy. Na zakończenie stwierdzono, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w pełni odzwierciedla stan faktyczny, który został ustalony z poszanowaniem przepisów postępowania.
3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości, zarzucając:
- naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 15zzzzzn² ust. 1 i 2 Specustwy poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy termin do uzupełnienia braków formalnych jest objęty hipotezą 15zzzzzn² ust. 1 i 2 tj., gdy od zachowania tej czynności (uzupełnienia braków formalnych wniosku) zależy udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, czynność ta kształtuje prawa i obowiązki strony,
a także ma on charakter zawity, bo brak jego zachowania wywołuje ujemne skutki dla strony, w związku z czym skutki wynikające z zachowania bądź nie terminu uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy mają charakter materialnoprawny na gruncie art. 100 ust. 1 pkt 9, art. 105 ust. 1 i 2, art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.; dalej: "ustawa o cudzoziemcach" lub "u.o.c.") oraz błędnego przyjęcia, że w okolicznościach sprawy w przypadku stwierdzenia uchybienia terminu organ nie był zobowiązany wyznaczyć stronie terminu 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2 art. 15zzzzzn² ustawy covid);
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 15zzzzzn² ust. 3 ustawy covid poprzez błędne uznanie, że termin do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy jest terminem procesowym i jego zastosowanie bez uwzględnienia tego, iż w okolicznościach sprawy wywołuje on nieodwracalne skutki materialnoprawne, gdyż zgodnie z art. 100 ust. 1 pkt 9, art. 105 ust. 1 oraz art. 108 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach złożenie wniosku pobytowego może nastąpić podczas legalnego pobytu i w sytuacji braku uzupełnienia braków formalnych wniosku strona traci podstawę legalnego pobytu bezpowrotnie i nie może złożyć kolejnego wniosku pobytowego;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 15zzzzzn² ustawy covid w zw. z art. 100 ust. 1 pkt 9, art. 105 ust. 1 i art. 108 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy jest to konieczne do właściwej oceny art. 15zzzzzn² w zakresie skutków materialnoprawnych terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku na pobyt czasowy;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 15zzzzzn² ust. 2 i 3 ustawy covid poprzez błędne przyjęcie, że termin do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu wynosił 30 dni, w sytuacji gdy organ był zobowiązany w pierwszej kolejności poinformować stronę o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu zgodnie z ust. 2 art. art. 15zzzzzn² ustawy covid;
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 44 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 58 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że proces awizacji przesyłki poleconej, a także wypełnienia dokumentu ZPO był prawidłowy, w sytuacji gdy ujawnione w sprawie okoliczności wskazywały na błędy (braki) w wypełnieniu ww. dokumentu, a także brak podjęcia prób doręczenia przesyłki poleconej i pozostawienia pierwszego
i drugiego awizo w sposób umożliwiający zapoznanie się z jego treścią, tj. błędne przyjęcie tzw. fikcji doręczenia oraz na błędnym przyjęciu, że strona nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu;
- z ostrożności zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. w zw. art. 15zzzzzn² ustawy covid poprzez błędną jego wykładnię polegającą na tym, że w okolicznościach sprawy znajduje zastosowanie ust. 3 art. 15zzzzzn² i termin do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu zostaje wydłużony do 30 dni, zamiast przyjęcia, że termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu wywołuje skutki materialnoprawne, bo od niego zależy udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej (ust. 1 pkt 1), czynność ta kształtuje prawa i obowiązki strony (ust. 1 pkt 2), a także ma charakter zawity, bo brak jego zachowania wywołuje ujemne skutki dla strony (ust. 1 pkt 5) w związku z art. 100 ust. 1 pkt 9, art. 105 ust. 1 i art. 108 ust. 1 ustawy
o cudzoziemcach i że należy wyznaczyć stronie 30 dni na wniesienie wniosku
o przywrócenie terminu.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA
w Warszawie, w tym zakresie również o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie cudzoziemka zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.
4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
4.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
4.3. Skarga kasacyjna została oparta na kilku zarzutach, ale pierwszorzędne znaczenie ma kwestia oceny skuteczności doręczenia skarżącej wezwania do uzupełnienia braków formalnych podania. Dopiero bowiem ustalenie, że w sprawie doszło do skutecznego doręczenia pisma wyznaczającego stronie określony termin, otwiera możliwość przyjęcia, że termin taki bezskutecznie upłynął, a tym samym determinuje w ogóle możliwość rozstrzygania wniosku o przywrócenie tego terminu.
4.4. W realiach niniejszej sprawy organy, a w ślad za nimi WSA w Warszawie, przyjęły, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych podania, datowane na dzień 11 marca 2021 r., zostało skutecznie doręczone per aviso w dniu 15 kwietnia 2021 r. Zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że doręczenie to nie mogło być uznane za skuteczne, albowiem nie zostały spełnione warunki określone w art. 44 § 2 k.p.a. Otóż z analizy przesyłki poleconej zawierającej wspomniane wyżej wezwanie do uzupełnienia braków formalnych podania nie wynika, czy i w jaki sposób zrealizowano obowiązek zawiadomienia adresata o pozostawieniu korespondencji wraz z informacją o możliwości jej odbioru. Punkt 2 rewersu zwrotnego potwierdzenia odbioru nie został bowiem w ogóle wypełniony przez listonosza.
4.5. W tym miejscu trzeba przypomnieć, że instytucja doręczenia zastępczego przewidziana w art. 44 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady doręczeń do rąk adresata lub osób upoważnionych do odbioru korespondencji (art. 40 i 45 k.p.a.). Tym samym, przepisy regulujące tryb doręczenia per aviso muszą być wykładane
i stosowane w sposób ścisły. Instytucja doręczeń zastępczych, w tym doręczeń per aviso, znana jest w zasadzie wszystkim procedurom i stanowi jeden z niezbędnych elementów gwarantujących sprawność i skuteczność postępowania. Równocześnie jednak trzeba mieć na uwadze, że tego rodzaju tryb zawiadomienia stanowi istotne ograniczenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Dlatego też adresat musi być w sposób nie budzący wątpliwości powiadomiony o nadejściu pisma sądowego
i o miejscu, gdzie może je odebrać. Uchybienie jakiemukolwiek z wymogów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że organ administracji publicznej nie może skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia pisma z zastosowaniem konstrukcji fikcji prawnej doręczenia (por. np. wyrok NSA z 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II GSK 2103/21, CBOSA). Brak zaś zawiadomienia, o którym mowa w art. 44 § 2 k.p.a. lub też wątpliwość, czy zostało ono dokonane, czyni doręczenie zastępcze bezskutecznym (por. np. wyrok NSA z 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1140/20; postanowienie NSA z 17 października 2019 r., sygn. akt II OZ 946/19; wyrok NSA
z 13 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2181/17; wyrok NSA z 23 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 1870/16 - CBOSA; wyrok TK z 17 września 2002 r., SK 35/01, OTK-A 2002, nr 5, poz. 60; wyrok SN z 22 lutego 2001 r., sygn. akt III RN 70/00, OSNP 2001/19/574). Reasumując, skuteczność doręczenia zastępczego, o którym mowa
w art. 44 k.p.a., uzależniona jest m.in. od zaznaczenia przez doręczyciela na potwierdzeniu odbioru, gdzie umieścił zawiadomienie adresata o pozostawieniu korespondencji wraz z informacją o możliwości jej odbioru.
4.6. Przesądzenie, że zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 44 k.p.a., czyni zbędnym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczą one bowiem kwestii wtórnych wobec zagadnienia wstępnego, jakim była problematyka skuteczności doręczenia wezwania do uzupełnienia braków formalnych.
4.7. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda uwzględni sformułowane wyżej oceny prawne, z których wynika, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych podania datowane na dzień 11 marca 2021 r. nie zostało skutecznie doręczone skarżącej. Termin na uzupełnienie tych braków nie rozpoczął zatem biegu.
4.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c oraz art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
4.9. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.