II OSK 638/21

II OSK 638/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Grzegorz Antas
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gd 238/20 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2020-11-25
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, art. 28, art.75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 127 § 1, art. 138 § 1 pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 1065
§ 12, § 29
Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 238/20 w sprawie ze skargi A. U. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 22 stycznia 2020 r. nr WI-I.7840.3.272.2019.KW w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 238/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. U. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z [...] maja 2019 r. K. O. wystąpiła do Starosty Puckiego o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego – zakwaterowania turystycznego na terenie działki nr [...] w X., gm. [...], jednostka ewidencyjna [...], obręb ewidencyjny [...].
Rozpoznając wniosek Starosta uznał, że po uzupełnieniu braków formalnych wniosku, przedłożony projekt spełnia wymagania obowiązującego planu, jest kompletny i posiada wymagane uzgodnienia i opinie, w tym wymaganą ze względu na lokalizację inwestycji opinię Urzędu Morskiego w Gdyni. Ponadto, Starosta stwierdził, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr LXX/79/2010 Rady gminy Kosakowo z 6 października 2010 r. Projekt został wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia. Tym samym spełnione zostały przesłanki do zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę, o czym orzekł w decyzji z dnia 21 listopada 2019 r.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A. U., która nie brała udziału w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.
W ocenie skarżącej, przysługuje jej status strony w ww. postępowaniu, gdyż przy ulewach wody opadowe działki nr [...] przelewają się przez drogę, przepełniają rów melioracyjny przy działce stanowiącej jej własność i wlewają się na podjazd, co ma być konsekwencją nielegalnego nawiezienia ziemi na działkę nr [...], skutkującego pogorszeniem stosunków gruntowo – wodnych. Ponadto, skarżąca wskazała, że decyzja została wydana mimo istnienia wyroku Sądu Rejonowego w Wejherowie sygn. akt II W [...] z [...] marca 2013 r. o przywróceniu do stanu pierwotnego terenu i odtworzeniu rowów melioracyjnych na działkach zasypanych niezgodnie z prawem, w tym działce nr [...] oraz decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku nr [...] z [...] grudnia 2014 r. o nakazującej usunięcie z działki nawiezionych odpadów i przywrócenie działki do poziomu terenu macierzystego.
W odpowiedzi na powyższe odwołanie inwestor wskazał, że działka nr [...] powstała z podziału działek [...] i [...], przy czym na działce nr [...] nie był nigdy podnoszony grunt, a rowy melioracyjne nie zostały zasypane, a poziom terenu działki jest taki sam jak na sąsiadującym bezpośrednio z jej terenem działce nr [...].
Na skutek rozpoznania wskazanego wyżej odwołania Wojewoda Pomorski decyzją z 22 stycznia 2020 r. umorzył postępowanie odwoławcze.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z treścią art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Prawo to przysługuje wyłącznie stronie postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Na etapie badania braków formalnych organ odwoławczy zobowiązany jest do oceny, czy odwołanie zostało wniesione prawidłowo przez uprawnione do tego osoby. Stwierdzenie, że odwołujący się nie posiada legitymacji do wniesienia odwołania powoduje prawną bezskuteczność tego środka, czego następstwem jest uzyskanie przez decyzję organu pierwszej instancji przymiotu decyzji ostatecznej, co w konsekwencji wymaga umorzenia tak zainicjowanego postępowania odwoławczego. W ocenie Wojewody rozpatrzenie odwołania osoby nieuprawnionej do jego wniesienia stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Dokonując analizy legitymacji A. U. do wniesienia odwołania organ odwoławczy wskazał, że pojęcie strony postępowania administracyjnego określa art. 28 K.p.a., natomiast w przypadku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, podstawę materialnoprawną uznania podmiotu za stronę jest art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, w myśl którego postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a.
Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania o pozwolenie na budowę przymiot strony mogą mieć właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości, na których nie jest lokalizowana inwestycja. O przyznaniu zaś danemu podmiotowi statusu strony decydują takie okoliczności jak rodzaj inwestycji, jej rozmiar, wielkość działki, na której ma być realizowana, odległości od działek sąsiednich oraz odległości od zabudowań na tych działkach, wysokość planowanej zabudowy oraz zabudowy na działkach sąsiednich i ukształtowanie terenu. Tym samym pod uwagę wziąć również należy uregulowania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.; dalej jako warunki techniczne budynków).
Zgodnie z ustaleniami organu przedmiotem pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie jest budowa budynku usługowo – zakwaterowania turystycznego na terenie działki nr [...] w X. Natomiast A. U. jest właścicielką działki nr [...] przy ul. [...] w M. Nieruchomość ta znajduje się po przeciwnej stronie ulicy, w odległości około 15 m od granicy działki nr [...], objętej projektowaną inwestycją. Przy granicy działki nr [...] znajduje się również rów melioracyjny oddzielający ją od drogi. Organ stwierdził również, że zgodnie z § 29 warunków technicznych budynków dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Jednakże zgodnie z ustaleniami organu, wody opadowe z działki objętej pozwoleniem na budowę mogłyby przelewać się poza granice nieruchomości jedynie na działkę nr [...] oraz ewentualnie drogę, gdyż prawidłowo utrzymany wskazany rów melioracyjny przy działce nur [...] powinien zabezpieczać ją przed spływem wód opadowych. W ocenie organu, podniesione przez skarżącą zarzuty nie zostały w żaden sposób uprawdopodobnione. Ponadto, nie można dopatrywać się interesu prawnego A. U. na podstawie § 12 czy też § 13 lub § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków. Jak stwierdził bowiem organ odwoławczy planowana inwestycja nie pozbawia nieruchomości dostępu do mediów w postaci wody, prądu, energii ani dostępu do drogi. Sporna inwestycja nie ogranicza w żaden sposób A. U. w możliwości zagospodarowania należącej do niej nieruchomości, co powoduje, że nie można doszukiwać się jej interesu prawnego w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy Prawo budowlane.
Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że działka o numerze [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Tym samym A. U. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w sprawie odwołania od decyzji Starosty Puckiego z 21 listopada 2019 r. zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej K. O. pozwolenia na budowę budynku usługowego – zakwaterowania turystycznego na terenie działki nr [...] w X. W konsekwencji zasadne było umorzenie postępowania w trybie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.
W skardze do sądu A. U. zarzuciła naruszenie art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i zebrania niezbędnego materiału dowodowego, w tym dotyczących zebrania odpowiednich dokumentów celem ustalenia faktycznego obszaru oddziaływania inwestycji, a w konsekwencji zaniechanie dochodzenia prawdy obiektywnej, a także art. 80 K.p.a., poprzez niedokonanie oceny zgodności wydanej przez starostę decyzji o pozwoleniu na budowę z obowiązującymi przepisami, w ramach posiadanych uprawnień nadzorczych oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi wyczerpującego umotywowania wydanej w toku postępowania decyzji.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że na skutek zmiany ukształtowania terenu na działkach [...] i [...], czego była bezpośrednim świadkiem, doszło do pogorszenia się warunków gruntowo – wodnych na posesji stanowiącej jej własność. Jak wskazała, motywacją dla wniesionego przez nią odwołania od wydanej decyzji starosty puckiego był fakt, że organ ten nie posiadał informacji o istnieniu wyroku Sądu Rejonowego w Wejherowie sygn. akt II W [...] z [...] marca 2013 r. o przywróceniu do stanu pierwotnego terenu i odtworzeniu rowów melioracyjnych na działkach zasypanych niezgodnie z prawem w tym działki nr [...] oraz decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku nr [...] z [...] grudnia 2014 r. o nakazaniu usunięcia z działki nawiezionych odpadów i przywrócenia działki do poziomu terenu macierzystego. Skarżąca wskazała, że domaga się uznania jej za stronę ze względu na wskazaną w uzasadnieniu decyzji Wojewody przesłankę w postaci ukształtowania terenu. W ocenie skarżącej, ma to znaczenie, gdyż działki położone są na terenach podmokłych, gdzie poziom wody gruntowej znajduje się na głębokości 1 m p.p.t. Ponadto, wskazała że po uzyskaniu informacji o wydaniu wskazanych wyżej decyzji organ powinien tę okoliczność z urzędu, samodzielnie zweryfikować. Skarżąca podniosła również, że w przypadku niniejszej inwestycji konieczne jest zapewnienie odpowiedniej ilości miejsc postojowych zgodnie z uchwałą Rady Gminy Kosakowo Nr LXX/79/2010 z dnia 6 października 2010 r. Zatem, w ocenie skarżącej, organ II instancji nie przeprowadził żadnego postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy przewidziane w projekcie budowlanym rozwiązanie odprowadzenia wód opadowych z terenu zabudowy i utwardzonej powierzchni parkingu będzie zabezpieczać położone nieruchomości przed zalewaniem i czy przyjęte w projekcie rozwiązanie jest zgodne z prawem miejscowym oraz przepisami odrębnymi. Jak wskazano bowiem na skutek podniesienia terenu woda opadowa spływa z terenu podniesionego przelewając się przez drogę, zapełniając całkowicie rów, z którego nadmiar wody zalewa posesję skarżącej, wpływając na konstrukcję budynku. Tym samym oparcie się jedynie na oświadczeniu projektanta jest niewystarczające dla dokonania prawidłowych ustaleń. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
W piśmie procesowym z 3 czerwca 2020 r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko w sprawie wskazując, że pogląd organu przedstawiony w odpowiedzi na skargę jest niezgodny z opinią Ł. S., według której woda opadowa z działki sąsiedniej wpływa niekorzystnie na konstrukcję należącego do niej budynku, przy czym wniesione odwołanie podyktowane było obawą przed skutkami jakie spowodują dla nieruchomości brak skutecznego planu zagospodarowania wód opadowych dla inwestycji.
Pismo procesowe złożyła również K. O. w dniu 9 lipca 2020 r. wskazując w nim, że dołączone przez A. U. zdjęcia nieruchomości nie dotyczą działki nr [...], natomiast zabezpieczenie rowów melioracyjnych należy do zarządcy drogi, czyli Gminy Kosakowo.
W piśmie procesowym z 16 września 2020 r. skarżąca odniosła się do pisma K. O. i wskazała, że dołączone przez nią zdjęcia wykonane zostały z jej domu i dotyczą działki [...], oprócz jednego które zostało dołączone omyłkowo.
W piśmie z 3 października 2020 r. K. O. oświadczyła, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W piśmie z 5 listopada 2020 r. skarżąca wyjaśniła wątpliwości dotyczące zdjęć dołączonych do jej wcześniejszych pism procesowych, a zakwestionowanych przez uczestniczkę postępowania.
Wyrokiem z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 238/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 22 stycznia 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że z art. 28 ust. 2 P.b. wynika, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 20 P.b., przez obszar oddziaływania należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Organ odwoławczy podkreślił, że nieruchomość skarżącej o numerze [...] w X. nie jest nieruchomością sąsiednią w stosunku do nieruchomości inwestycyjnej, bowiem oddziela ją od niej działka o nr [...] o szerokości 2 – 2,5 m oraz nieruchomość drogowa o szerokości 12,5 m. Co więcej, nieruchomość skarżącej oddziela od drogi rów melioracyjny, który powinien zabezpieczać jej działkę przed wodami spływającymi z drogi, a więc ewentualnie również – z działki inwestycyjnej o nr [...]. Zdaniem Wojewody, przedłożony projekt budowlany wskazuje na zgodne z prawem odprowadzanie wód opadowych – odpowiadające zarówno wzorcowi, wynikającemu z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jak i właściwym w sprawie postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Sąd uzupełniając stanowisko Wojewody wskazał niektóre wypowiedzi doktryny i orzecznictwa w kwestii pojęcia strony postępowania, na tle przywołanych przepisów, dające reprezentatywny obraz i wzorzec kontroli.
Alicja Plucińska Filipowicz i Marek Wierzbowski w Komentarzu do Prawa budowlanego (do art. 28 P.b., publ. Lex/el.) wskazują, że obszar oddziaływania to także obszar, gdzie obiekt budowlany wprowadza pewne ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno – budowlanymi. Wobec tego podmioty określone w art. 28 ust. 2 P.b. w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomość, powinny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę takiej inwestycji; za słusznością tej tezy przemawia także art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Z kolei, Andrzej Gliniecki w Komentarzu do art. 28 P.b. (publ. Lex/el.) wskazuje, że obszar oddziaływania wstępnie określa inwestor, ale organ nie jest tym związany i podlega to weryfikacji organu. Jeżeli dochodzi do jakiegokolwiek przewidzianego przepisami szczególnymi oddziaływania inwestycji na znajdujące się w jej najbliższym sąsiedztwie nieruchomości, nawet gdy jest to oddziaływanie, które – zdaniem organów – jest według norm prawa dopuszczalne, to zawsze właściciele tych sąsiednich nieruchomości (oraz pozostałe osoby spełniające podmiotową przesłankę z art. 28 ust. 2) powinni mieć możliwość zgłoszenia swoich zastrzeżeń na etapie rozpoznawania sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę (a tym samym przysługuje im przymiot stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę na sąsiedniej nieruchomości). Dla objęcia nieruchomości obszarem oddziaływania obiektu budowlanego wystarczy samo potencjalne oddziaływanie na tę nieruchomość, mieszczące się w granicach norm prawa. Z żadnego przepisu prawa budowlanego, w tym z definicji legalnej obszaru oddziaływania obiektu, nie wynika bowiem, że objęcie nieruchomości obszarem oddziaływania obiektu uzależnione jest każdorazowo od zakładanego przekroczenia przez sam ten obiekt bądź jego przyszłe użytkowanie dopuszczalnych norm. Innymi słowy, obszar oddziaływania obiektu budowlanego to także teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony w prawie budowlanym nie jest zatem zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Autor aprobuje stanowisko, wynikające z orzecznictwa, że kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać – nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Autor podkreśla także, że odmowa przyznania statusu strony właścicielom, użytkownikom wieczystym czy zarządcom nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji musi być rozważona ze szczególną starannością. Wynika to ze szczególnej roli prawa budowlanego, jaką pełni w szeroko pojętym prawie sąsiedzkim, regulującym stosunki pomiędzy właścicielami nieruchomości sąsiednich powstające w związku z wykonywaniem przez każdego z nich przysługującego mu prawa własności. Przyjęcie, że właściciel nieruchomości nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na sąsiedniej nieruchomości, wymaga oceny wielu przepisów i wykazania przez organ administracji, że w warunkach rozpoznawanej sprawy, w szczególności z uwagi na charakter planowanej zabudowy i wielkość działki, żadne z nich nie będą wprowadzały ograniczeń w zabudowie sąsiedniej nieruchomości. W szczególności zatem, przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę z definicji powinni mieć właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości sąsiednich, chyba że organ ustali, iż z uwagi na znaczną odległość planowanej zabudowy od działki sąsiedniej, ukształtowanie terenu czy sposób jego dotychczasowego lub planowanego zagospodarowania wykluczone jest, że zamierzenie inwestycyjne będzie w jakikolwiek sposób ograniczało zagospodarowanie nieruchomości sąsiedniej.
Podobne stanowisko zawarte zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych obu instancji (por. wyrok NSA z 21 lutego 2019 r., II OSK 848/17, Lex nr 2641295, wyrok NSA z 16 stycznia 2019 r., II OSK 848/18, LEX nr 2631981). Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do wniosku, że w odniesieniu do nieruchomości sąsiednich przymiot strony postępowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę nie jest ściśle uzależniony od tego, czy oddziaływanie inwestycji na te nieruchomości przekracza ustalone w tym względzie normy prawne, lecz wynika z samego faktu potrzeby zbadania oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera więc pewien element potencjalności, a stroną tego postępowania powinny być nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie osoby, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, a w postępowaniu administracyjnym organ ma obowiązek sprawdzić, czy zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z przepisów P.b. i przepisów odrębnych. Sama potencjalna możliwość spowodowania oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeżeli więc jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tej działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością".
Podsumowując tę część rozważań Sąd wskazał, że o ile należy powołać przy okazji badania zasięgu oddziaływania danej inwestycji konkretne przepisy prawa administracyjnego, to dla ustalenia przymiotu strony w świetle art. 28 ust. 2 P.b. istotnym jest, czy dany teren znalazł się w obszarze ich stosowania, a nie, że zostały one naruszone.
Analizując obszar oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącej, w skardze sięgnięto do okoliczności specyficznego usytuowania działki skarżącej o nr [...] w X., która biorąc pod uwagę jej położenie na tle nieruchomości sąsiednich – znajduje się w najniższym punkcie terenu, co skutkuje naturalnym spływem wód opadowych z sąsiednich nieruchomości właśnie na jej działkę. Skarżąca powołuje się również na fakt podniesienia terenu działki inwestycyjnej, tj. [...] w X. w 2010 r., aczkolwiek ta okoliczność nie została w żaden sposób potwierdzona w przedłożonym materiale dowodowym przez skarżącą, ani nie wynika z akt administracyjnych. Natomiast, do skargi załączyła opinię techniczną dotyczącą przyczyn spękania ścian konstrukcyjnych budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz spływu wód gruntowych na konstrukcję nośną stanowiącego jej własność budynku na działce nr [...], z której wynika, że: 1) rowy melioracyjne znajdujące się wokół nieruchomości skarżącej nie spełniają swoich funkcji, bowiem są niedrożne, a przepływ wód jest niewystarczający, 2) winien zostać wykonany dodatkowy rów melioracyjny po drugiej stronie ul. [...] (ulica oddzielająca dz. [...] z dz. [...]), tj. wzdłuż działek [...], [...] i [...], aby ograniczyć napływ wód gruntowych do rowu melioracyjnego w pobliżu działki skarżącej, 3) zabudowa działek o nr: [...], [...], [...] oraz pozostałych w sposób znaczący zwiększy poziom wód gruntowych. Do czasu wykonania nowego rowu melioracyjnego wody opadowe i roztopowe winny być odprowadzane do odpowiednich szczelnych zbiorników, tak aby nie pogarszać warunków związanych z poziomem wód gruntowych (uzupełnienie wniosków k. 69 akt sądowych).
Akta sprawy jednoznacznie potwierdzają, że istotnym elementem środowiska gruntowo – wodnego w otoczeniu działki inwestycyjnej i działki skarżącej są rowy melioracyjne, które drenują teren (odprowadzają wody gruntowe oraz wody opadowe i roztopowe). Brak jest kanalizacji deszczowej na analizowanym obszarze. Z projektu budowlanego dotyczącego analizowanej inwestycji wynika, że w kwestii sposobu odprowadzania wód opadowych i roztopowych – będą one odprowadzane powierzchniowo po terenie nieutwardzonym w granicach działki (strona 5 projektu). Odprowadzanie ścieków deszczowych nastąpi na tereny zielone w jej własnym obrębie, bez naruszenia interesów osób trzecich. Warunki gruntowo – wodne pozwalają na zastosowanie tego typu rozwiązania, bowiem na posesji znajdują się same tereny niespoiste, charakteryzujące się naturalnymi właściwościami drenarskimi (strona 6 projektu). Projekt zawiera opinię geotechniczną (strona 106 projektu) wraz z wnioskami i zaleceniami technicznymi (strona 169), sporządzoną w celu rozpoznania podłoża gruntowego i oceny warunków gruntowo – wodnych terenu działki. Projekt zawiera również analizę obszaru oddziaływania obiektu (strony 107 – 110), z której wynika, że obiekt nie oddziałuje negatywnie na sąsiedni obszar.
Wojewoda, oceniając odwołanie skarżącej, zawierające żądanie przyznania jej statusu strony postępowania w świetle uwarunkowań projektu związanych z charakterystyką sposobu odprowadzania wód opadowych i roztopowych ostatecznie podzielił stanowisko inwestora. W ocenie Sądu, stanowisko Wojewody w tym zakresie, mimo mało przekonywującego uzasadnienia, odpowiada prawu. Okolicznością bezsporną jest to, że nieruchomość skarżącej (działka nr [...]) nie sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomością inwestycyjną. Oddziela je bowiem wąska działka o nr [...] oraz działka drogowa, tj. odległość około 15 m. Brak bezpośredniego sąsiedztwa nie wyklucza ex definitione możliwości oddziaływania inwestycji na nieruchomości położone w dalszej odległości, nie mniej jednak musi wiązać się z wnikliwą i przekonywującą argumentacją, potwierdzającą wpływ planowanej inwestycji na zagospodarowanie takich nieruchomości. Przedłożone przez skarżącą opinia oraz dokumentacja badań podłoża gruntowego bez wątpienia potwierdzają specyficzne uwarunkowania gruntowo – wodne w miejscowości M. Jak wskazano powyżej, istotnym elementem środowiska gruntowo – wodnego w otoczeniu działki inwestycyjnej i działki skarżącej są rowy melioracyjne, które drenują teren (odprowadzają wody gruntowe oraz wody opadowe i roztopowe). Nie ma tam też kanalizacji deszczowej. Stąd też bez wątpienia istotna jest rola tych rowów melioracyjnych, a tym bardziej stan ich drożności. Przedłożony projekt budowlany w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych niewątpliwie jest zgodny zarówno z obowiązującym planem miejscowym – uchwałą nr LXX/79/2010 Rady gminy Kosakowo z 6 października 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi X. gmina Kosakowo (§ 4 postanowień ogólnych, karta terenu [...] i [...]), jak warunkami technicznymi (§ 28). Plan miejscowy bez wątpienia dopuszcza możliwość odprowadzania wód deszczowych do gruntu, jeśli warunki gruntowo – wodne pozwalają na takie rozwiązania. W świetle projektu tymczasem, takie rozwiązania projektowe są prawidłowe. Sąd podzielając cytowane wyżej poglądy doktryny i orzecznictwa, zauważył, że dla oceny przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę nie jest istotne, czy inwestycja będzie naruszała prawo lub interes prawny określonego podmiotu, lecz czy dana inwestycja w ogóle może oddziaływać na nieruchomość sąsiednią. Fakt braku naruszenia ww. przepisów prawa, tj. aktu wykonawczego oraz prawa miejscowego, rozwiązaniami przewidzianymi w projekcie zatem sam w sobie nie przesądza jeszcze o niezasadności skargi. Niemniej jednak, oddziaływanie zamierzenia inwestycyjnego na inną nieruchomość, choć potencjalne – musi być rzeczywiste i wynikać wprost z przyjętych rozwiązań w projekcie, z których niezbicie wynika ich oddziaływanie na tą nieruchomość. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z takimi okolicznościami. Przesądzający w tym zakresie jest fakt, że przedkładane przez skarżącą dowody w postaci opinii technicznej oraz dokumentacji badań podłoża gruntowego w istocie wskazują na dysfunkcyjny system rowów melioracyjnych na obszarze otaczającym nieruchomość skarżącej i nieruchomość inwestycyjną. I w istocie – to wadliwy stan tych rowów – ich niedrożność - stanowi (w świetle załączonej opinii) bezpośrednią przyczynę złej kondycji nieruchomości budynkowej skarżącej. Bez wątpienia tymczasem, za stan i kondycję rowów melioracyjnych, znajdujących się poza działką inwestora, nie odpowiada inwestor. W tej sytuacji Sąd podzielił ostateczną konkluzję, wynikającą z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, że analizowana inwestycja w żaden sposób nie ogranicza skarżącej w możliwości zagospodarowania należącej do niej nieruchomości. Nie kreuje tych ograniczeń zaplanowany przez inwestorkę sposób odprowadzania wód opadowych i roztopowych w ramach własnej działki, biorąc pod uwagę przedstawiony na mapie do celów projektowych (strona 10 projektu) sposób zagospodarowania tej działki, w tym zwłaszcza przewidziane tereny zieleni, które wynoszą ponad 45 procent powierzchni działki inwestycyjnej. Zdaniem Sądu, zarazem, zarzuty skarżącej pod adresem gestora sieci rowów melioracyjnych w miejscowości M., bez wątpienia związane z dysfunkcyjnym systemem tych rowów, nie spełniających w sposób prawidłowy funkcji retencyjnej, nie mogą kreować jej interesu prawnego w postępowaniach dotyczących realizacji inwestycji na działkach, znajdujących się w pobliżu nieruchomości skarżącej. Z tych też przyczyn sąd uznał, że ostatecznie decyzja Wojewody, mimo pewnych niedostatków związanych z argumentacją, stanowiących o nieistotnym naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a., jest zgodna z prawem. W ocenie sądu, Wojewoda w sposób prawidłowy zastosował art. 28 P.b., nie naruszając w związku z tym procesem przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 K.p.a. Z tych wszystkich przyczyn, na mocy art. 151 P.p.s.a., sąd skargę oddalił.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdański skargę kasacyjną wniosła A. U. podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 146 w związku z art.3 § 1, art. 1 § 1 art. 2 oraz art. 134 i art 135 P.p.s.a. poprzez:
─ niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sprawowanej przez sąd administracyjny, w wyniku której oddalono skargę podczas gdy zostały rażąco naruszone przepisy postępowania administracyjnego tj. art. 28 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, iż w okolicznościach niniejszej sprawy skarżącej nie przysługuje status strony;
─ poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i zebrania niezbędnego materiału dowodowego, w tym odpowiednich dokumentów dotyczących ustalenia stanu faktycznego, a w konsekwencji niewypełnienie obowiązku dochodzenia prawdy obiektywnej co do zgłaszanego w odwołaniu oraz w skardze istotnego dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, faktu nielegalnego podniesienia gruntu na działce, na której wydano pozwolenie na budowę - co też nie zostało przez sąd rozpatrzone zaś w ocenie skarżącej stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w celu ponownego rozpoznania;
─ poprzez nieuwzględnienie zgłaszanej okoliczności związanej z bezprawnym podniesieniem poziomu m.in. działki nr [...], na której planowana jest inwestycja oraz nieprzywróceniu jej poziomu do stanu macierzystego zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego w Wejherowie sygn. akt W [...] z [...] marca 2013 r. co ma zasadnicze znaczenie dla ukształtowania tej działki w kontekście leżącej poniżej działki drogowej z niedrożnymi rowami melioracyjnego oraz działki nr [...] należącej do skarżącej, położonej naprzeciwko działki nr [...]; w obliczu zgłaszanych zastrzeżeń co do wpływu bezprawnego podniesienia poziomu działki nr [...], przy uwzględnieniu, że okoliczny teren jest podmokły, nie dokonano poprawnej analizy dokumentacji projektowej w zakresie proponowanych rozwiązań wodno-gruntowych oraz zalegalizowano bezprawne podwyższenie macierzy terenu;
2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe i sprzeczne z regułami sporządzenie uzasadnienia, bowiem nie odniesiono się do stanowiska skarżącej w żadnej mierze, zaś uzasadnienie stanowi powielenie stanowiska strony przeciwnej opartej na powoływaniu się z różnych tez oraz wyciągów z uzasadnień sądów administracyjnych w zakresie przymiotu strony,
3. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż w okolicznościach niniejszej sprawy skarżącej nie przysługuje status strony, bowiem działka na której ma być w przyszłości realizowana inwestycja w oparciu o sporny projekt budowalny i decyzję o pozwoleniu na budowę, nie ma bezpośredniego oddziaływania na działkę nr [...] , która stanowi własność skarżącej oraz poprzez niewłaściwe ustalony stan faktyczny, w tym niemożność uczestniczenia przez skarżącej w przedmiotowym postępowaniu, w sposób istotny miał wpływ na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, co w konsekwencji skutkowało wadliwą wykładnią pojęcia obszaru oddziaływania inwestycji, "zalegalizowaniem" bezprawnej zmiany ukształtowania terenu i nieustaleniem jego wpływu na gospodarkę gruntowo-wodną oraz uznaniem, że skarżąca nie ma interesu prawnego w uznaniu jej za stronę.
Na podstawie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja mająca, zdaniem skarżącej kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez A. U. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania. W sytuacji gdy skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz zarzuty naruszenia tych przepisów postępowania, których stosowanie warunkuje prawidłowość ustaleń faktycznych, w pierwszej kolejności rozpoznane muszą być zarzuty związane z naruszeniem przepisów postępowania. Zastosowanie przez organ administracji lub sąd administracyjny przepisów prawa materialnego polega na ocenie prawnej określonego stanu faktycznego. O zarzucie naruszenia prawa materialnego można mówić wówczas, gdy nie jest kwestionowany ustalony w sprawie stan faktyczny, tylko jego ocena prawna. Nie jest możliwe dokonanie oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przy jednoczesnym kwestionowaniu ustaleń faktycznych. Nie wiadomo bowiem wówczas w odniesieniu do jakich ustaleń oceniać prawidłowość zastosowania tych przepisów.
Za niezasadne uznać należy zarzuty kwestionujące prawidłowość poczynionych przez organy administracji i zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie wyjaśnione zostały wszystkie niezbędne dla wydania rozstrzygnięcia okoliczności. Materiał dowodowy był wystarczający do wydania tego rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Ocena materiału dowodowego dokonana przez organy administracji również jest prawidłowa i nie nosi cech dowolności.
Za niezasadny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać również należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny sporządzając uzasadnienie wyroku nie naruszył wymogów wynikających z art. 141 § 1 P.p.s.a. Sąd ten wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił jak również odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów skargi. Uzasadnienie wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji oraz ocenę prawidłowości wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia.
Wskazanie przez Sąd I instancji orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego miało na celu uzupełnienie zasadniczej argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku. Nie można uznać za błąd przywoływania w uzasadnieniu orzeczenia orzeczeń sądowych jeśli jest to przywołanie trafne a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Nie jest także błędem Sądu I instancji akceptacja stanowiska wyrażonego przez organy administracji jeśli stanowisko to jest prawidłowe i nie narusza prawa.
Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ww. ustawy stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei z art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.
Organ administracji ma więc obowiązek ustalić, czy z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę wystąpił właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, oraz czy realizacja inwestycji wskazanej we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę spowoduje, że właściciel użytkownik wieczysty lub zarządca innej nieruchomości dozna ograniczeń w zagospodarowaniu swojej nieruchomości. Ograniczenia w zagospodarowaniu muszą wynikać z konkretnego przepisu prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał szczegółowej i wnikliwej analizy kwestii posiadania przez skarżącą kasacyjnie przymiotu strony postępowania w tym także podnoszonej przez skarżącą kasacyjnie kwestii zalewania jej nieruchomości w związku z realizacją objętej pozwoleniem na budowę inwestycji. Stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji należy w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie argumentów wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest niecelowe.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane regulujące kwestię przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę należy wykładać ściśle nie zaś rozszerzająco. W związku z realizacją inwestycji musi rzeczywiście wystąpić prawne ograniczenie w możliwości zagospodarowania innej nieruchomości. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca jeszcze bardziej zawęził definicję strony takiego postępowania. Ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r. poz. 471) art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane otrzymał nowe brzmienie. Obecnie przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć tylko taki teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, które to przepisy wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.
Osoby, które nie są stronami postępowania nie są pozbawione możliwości obrony swoich praw. Mogą one wystąpić do Prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich z wnioskiem o zainicjowanie postępowania administracyjnego mającego na celu zbadanie zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę przedstawiając tym organom argumentację przemawiającą za zasadnością podjęcia takich działań.
Kwestia wykonania orzeczenia Sądu Rejonowego w Wejherowie jest kwestią o charakterze cywilnym i podlega realizacji w trybie postępowania cywilnego. Nie jest rolą organu administracji zajmowanie się zagadnieniem egzekucji zobowiązania o charakterze cywilnoprawnym. Przeszkodą w wydaniu pozwolenia na budowę mogłoby być jedynie orzeczenie sądu powszechnego, z którego wynikałby zakaz (tymczasowy lub stały) zabudowy nieruchomości. Tego rodzaju orzeczenie w niniejszej sprawie nie zostało wydane.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.