II OSK 637/23

II OSK 637/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Anna Szymańska
Małgorzata Miron /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Przewlekłość postępowania
Sygn. powiązane
III SAB/Wr 1184/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-01-05
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 103
art. 100c, art. 100d
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 188, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w 13 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 stycznia 2023 r. sygn. akt III SAB/Wr 1184/22 w sprawie ze skargi O. P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla punkt II, III , IV, V i VI zaskarżonego wyroku i oddala skargę; 2. zasądza od O. P. na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 5 stycznia 2023 r. sygn. akt III SAB/Wr 1184/22, po rozpoznaniu skargi O. P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy:
I. oddalił skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego;
II. stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej;
III. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
IV. zobowiązał Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy;
V. przyznał od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 200 zł;
VI. zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
O. P. w dniu 13 maja 2022 r. złożyła do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: "Wojewoda") wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.
W dniu 9 czerwca 2022 r. strona wniosła za pośrednictwem organu ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie.
Pismem z dnia 16 lipca 2022 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność i przewlekłość Wojewody w przedmiotowej sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wnosząc o:
1) zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie dwóch tygodni od dnia uprawomocnienia się wyroku;
2) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania;
3) przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.");
4) zasądzenie od organu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że w sprawie nie znajdował zastosowania art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r,. poz. 583 ze zm.; dalej: "specustawa ukraińska"). Przepis ten wszedł w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. Z art. 1 ust. 1 i 2 specustawy ukraińskiej wynika jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, który nie ma zastosowania do niniejszej sprawy, gdyż ustawa reguluje w sposób szczególny zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Powyższa ustawa i jej przepisy, w tym art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 i ust. 4, dotyczą zatem tylko tych obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Tymczasem sytuacja, która wypełnia dyspozycję art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a ust. 3 i ust. 4 specustawy ukraińskiej, w niniejszej sprawie w ogóle nie zachodzi, gdyż strona skarżąca – będąca co prawda obywatelem Ukrainy – choć przybyła do Polski po dniu 24 lutego 2022 r., to powodem tego była migracja zarobkowa (dołączenie do pracownika migrującego zamieszkującego już w Polsce), jak sama wskazała we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.
Dalej, Sąd zwrócił uwagę na obowiązujący począwszy od dnia 29 stycznia 2022 r. przepis art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm.; dalej: "ustawa o cudzoziemcach"), mający wpływ na bieg terminów załatwienia sprawy. Ustawodawca nie tylko zdecydował się na wprowadzenie nowych terminów załatwienia sprawy m.in udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy – odmiennych od tych wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz również te nowe terminy odniósł do zdarzeń, które również zostały wskazane w nowym przepisie.
Oceniając kwestię zarzucanej Wojewodzie bezczynności Sąd wskazał, że skarżąca złożyła wniosek za pośrednictwem operatora pocztowego, a więc nie osobiście zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Wojewoda winien zatem niezwłocznie wezwać stronę do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania (art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach). W tej sytuacji, jak stanowi art. 112 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, bieg terminu wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy nie biegnie, co powoduje, że w niniejszej sprawie Wojewoda nie pozostaje w bezczynności. Wobec tego skargę na bezczynność Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku).
Odnosząc się z kolei do wywiedzionej skargi na przewlekłość, w ocenie Sądu Wojewoda przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wobec braku podjęcia jakiejkolwiek czynności w postępowaniu od dnia jego formalnego wszczęcia – tj. 13 maja 2022 r. Doprowadziło to do rozstrzygnięcia jak w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
W kontrolowanej sprawie już w dacie wpływu wniosku do organu miał on świadomość, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie został złożony w sposób przewidziany w art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, co z kolei winno skutkować niezwłocznym wezwaniem strony do osobistego stawiennictwa w trybie art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Czynność ta nie wymaga przeprowadzania szerszej analizy sprawy i stanowi dla organu czynność powtarzalną.
Sąd doszedł w tych warunkach do przekonania, że wskutek opóźnienia w wezwaniu strony do osobistego stawiennictwa, jak też pozostawania organu w dalszym ciągu w fazie wstępnej postępowania na dzień wniesienia skargi, przewlekłość postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa, o czym orzekł w punkcie III sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.
Zdaniem Sądu okoliczności podniesione przez organ w odpowiedzi na skargę, tj. ograniczone zasoby kadrowe właściwej komórki organizacyjnej i obciążenie obowiązkami pracowników, nie mogą wpływać na ocenę obiektywnie istniejącego stanu przewlekłości postępowania, jak i jego kwalifikowanej postaci.
Wobec braku informacji o wydaniu aktu kończącego postępowanie w sprawie, Sąd zobowiązał organ do jego wydania w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku), mając już na względzie nowe przepisy ww. nowelizacji.
Sąd przyznał ponadto stronie skarżącej – zgodnie z jej wnioskiem – sumę pieniężną w kwocie 200 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Uznał, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (braku jakichkolwiek działań organu przez okres, który do dnia wniesienia skargi wyniósł 2 miesiące), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się, nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Wojewoda Dolnośląski. Wyrok zaskarżył w części, w zakresie pkt II, III, IV, V i VI.
Wojewoda zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 2 i ust. 4 specustawy ukraińskiej poprzez stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym przez Sąd terminie i przyznanie stronie skarżącej od Wojewody sumy pieniężnej, w sytuacji, gdy zgodnie z art. 100c ust. 3 pkt 2 ww. ustawy organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa, a na podstawie art. 100c ust. 4 ustawy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zakresie pkt II, III, IV, V i VI sentencji wyroku i oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Strona zrzekła się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiedziono, że art. 100c specustawy ukraińskiej nie dotyczy tylko spraw dotyczących udzielania zezwoleń na pobyt obywatelom Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Przepis ten wyraźnie odnosi się do cudzoziemców, bez wskazania ich narodowości, a zatem do wszystkich spraw dotyczących wydania zezwolenia na pobyt stały czy czasowy w Polsce, w tym także z wniosków obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przed dniem 24 lutego 2022 r. czy po tym dniu, ale niekoniecznie w związku z działaniami wojennymi. Analizowany przepis jest regulacją o charakterze szczególnym, może być stosowany samodzielnie i stanowi wystarczającą podstawę oddalenia skargi w zakresie żądania przyznania sumy pieniężnej w związku z jasno określonym w art. 100c ust. 3 pkt 2 czasowym ograniczeniem zastosowania art. 149 § 2p.p.s.a. Powyższe uzasadnia zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a w związku z art. 100c ust. 3 pkt 2 specustawy ukraińskiej.
Zdaniem organu niemożność wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności lub przewlekłości, o jakiej mowa w art. 100c ust. 4 specustawy ukraińskiej, należy wiązać z niemożnością wydania orzeczenia stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku uznania, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 100c ust. 1 ustawy. Tym samym skarga powinna zostać oddalona w całości. Na dzień wydania wyroku przez Sąd I Instancji można było przyjąć, że termin na rozpatrzenie wniosku strony zaczął biec dopiero od dnia 1 stycznia 2023 r., a więc upłynęło zaledwie 5 dni z terminu na jego rozpatrzenie. Tym samym nie mogło być mowy o przewlekłym prowadzeniu postępowania. W istocie termin na rozpatrzenie wniosku strony nie zaczął w ogóle biec, gdyż ustawodawca zdecydował się na dodanie do specustawy ukraińskiej art. 100d, który w ust. 1 ustanawia nowy termin rozpoczęcia biegu terminu na rozpoznanie takiego wniosku, tj. od dnia 25 sierpnia 2023 r. Uwzględniając zatem nawet fakt, iż w dacie wyrokowania art. 100d tej ustawy nie wszedł jeszcze w życie, to przyjąć można było w dniu wyrokowania przez Sąd I instancji, że termin na rozpatrzenie wniosku strony zaczął swój bieg dopiero w dniu 1 stycznia 2023 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że jest ona w pełni zasadna.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii zasadniczej, stanowiącej oś sporu pomiędzy skarżącą a organem, tj. określenia zakresu podmiotowego stosowania przepisu art. 100c specustawy ukraińskiej
Specustawa ukraińska, a dokładniej jej przepis art. 100c ust. 1 doprowadził czasowo do tego, że w okresie od wejścia w życie tego przepisu, tj. 15 kwietnia 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminu na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Artykuł 100c został dodany do specustawy ukraińskiej nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. (art. 1 pkt 44), z mocą obowiązującą od dnia 15 kwietnia 2022 r. (art. 33 pkt 2 ustawy zmieniającej). Przepisy wskazanej ustawy nie zawierają przepisów przejściowych. Przepis końcowy – art. 33 przewiduje co do zasady, że ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., ze wskazanymi jednak wyjątkami, w tym z wskazanym wyżej wyjątkiem odnoszącym się do art. 100c. Ponieważ w omawianym przepisie nie został wskazany początek okresu, od którego termin nie rozpoczyna swojego biegu, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, należy przyjąć, że jego datą początkową jest data wejścia art. 100c w życie, tj. 15 kwietnia 2022 r.
Pominąć nie można, że na mocy nowelizacji z 13 stycznia 2023 r. został wprowadzony do specustawy ukraińskiej – z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r. – art. 100d będący powieleniem regulacji art. 100c, ale wskazujący nowy graniczny okres zawieszający bieg terminów dotyczących niektórych spraw prowadzonych przez wojewodów – do 24 sierpnia 2023 r. Kolejną zmianą ustawy przedłużono ten termin do 4 marca 2024 r. Przepis art. 100d specustawy ukraińskiej przedłużył więc w istocie do 24 sierpnia 2023 r., a aktualnie do 4 marca 2024 r. obowiązywanie określonych w art. 100c zasad biegu terminów załatwiania spraw prowadzonych od 15 kwietnia 2022 r. Przepis ten wszedł w życie już po wydaniu zaskarżonego wyroku, zatem z oczywistych względów nie mógł on zostać uwzględniony przez Sąd I instancji. Niemniej przedstawiona poniżej ocena prawna zakresu podmiotowego stosowania przepisu art. 100c specustawy ukraińskiej w równym zakresie odnosi się również do identycznie skonstruowanego przepisu art. 100d, różniącego się jedynie określeniem okresu, o którym mowa w ust. 1.
Umiejscowienie w specustawie ukraińskiej regulacji dotyczącej nierozpoczęcia albo zawieszenia biegu terminów w sprawach wymienionych art. 100c w praktyce budzi spory i wątpliwości – także w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, czy przepis art. 100c specustawy ukraińskiej ma zastosowanie tylko do cudzoziemców będących obywatelami Ukrainy, którzy opuścili terytorium tego państwa w związku z wojną, czy też do wszystkich cudzoziemców.
Sądownictwo, w tym sądownictwo administracyjne niejednokrotnie musiało mierzyć się z wykładnią przepisów prawa, których poprawność legislacyjna była co najmniej dyskusyjna. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie podkreślał wagę zasady przyzwoitej legislacji, wyprowadzanej z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w przepisie art. 2 Konstytucji RP. Jak wskazał w wyroku z dnia 21 lutego 2006 r., K 1/05 (OTK-A 2006, nr 2, poz. 18), poprawność legislacyjna to także stanowienie przepisów prawa w sposób logiczny i konsekwentny, z poszanowaniem zasad ogólnosystemowych oraz z zachowaniem należytych aksjologicznych standardów. Celowość i ewentualna zasadność wprowadzania w życie danych regulacji prawnych nie może być wytłumaczeniem dla tworzenia prawa w sposób chaotyczny i przypadkowy.
Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283; dalej: "z.t.p.") w ustawie nie zamieszcza się przepisów, które regulowałyby sprawy wykraczające poza wyznaczony przez nią zakres przedmiotowy i podmiotowy. Paragraf 3 ust. 3 z.t.p. stanowi natomiast, że w ustawie nie można zmieniać lub uchylać przepisów regulujących sprawy niezwiązane albo wykraczające poza zakres przedmiotowy lub podmiotowy tej ustawy. Przywołane przepisy formułują dwie dyrektywy tworzenia prawa. Po pierwsze, ustawodawca musi ustalić, jakie sprawy zamierza uregulować i jakich podmiotów regulacje te będą dotyczyć. Rozstrzygnięcia te powinny zostać uwidocznione w tytule ustawy oraz w jej przepisach ogólnych. Takie działanie umożliwia bowiem obywatelowi odnalezienie ustawy, która reguluje interesujące go zagadnienia, bez wnikliwego analizowania treści innych, przypadkowo napotkanych aktów prawnych. Zgodnie z drugą dyrektywą prawodawca, tworząc ustawę, powinien działać konsekwentnie, poruszając się jedynie w obrębie tych spraw, których zakres sam wyznaczył na wstępie. W ten sposób, gdy początek ustawy dostarcza informacji, czego ona dotyczy, a prawodawca jest konsekwentny, obywatel łatwiej odnajduje interesujące go przepisy. Zakazy zawarte w § 3 ust. 2 i 3 z.t.p. wydają się być naturalną konsekwencją wyznaczenia w ustawie jej zakresów przedmiotowego i podmiotowego. Nie do pomyślenia byłoby, gdyby ustawa regulowała inne sprawy niż te, które określa jako swój przedmiot. Taki stan rzeczy wprowadzałby bowiem obywateli w błąd, co przeczyłoby zasadzie pewności i jasności prawa (M. M. Dębska [w:] Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 2013, Załącznik § 3).
Analiza procesu stanowienia prawa w Polsce, szczególnie w ostatnich latach, pokazuje jednak, że nie zawsze stanowione prawo odpowiada standardom określonym w Zasadach techniki prawodawczej. Nie jest bowiem rzadkością sytuacja, gdy dokonane jedną nowelizacją zmiany dotyczą wielu ustaw i różnych kwestii, spośród których przynajmniej część z nich nie ma bezpośredniego związku z głównym celem wyartykułowanym w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej. Stan ten nie pozostaje obojętny dla procesu wykładni przepisów prawa. Z należytą rozwagą należy zatem przy wykładni przepisów, szczególnie tych wprowadzonych do porządku prawnego w drodze nowelizacji ustawy, stosować – przy metodzie wykładni systemowej – dyrektywę nakazującą uwzględnianie wewnętrznej systematyki aktu normatywnego, opartą o (nie zawsze zrealizowane w praktyce) założenie, że prawodawca sytuując przepisy w ramach aktu czyni to w sposób celowy i przemyślany, z czego wynikają określone relacje między przepisami zamieszczonymi w poszczególnych częściach aktu normatywnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza literalna brzmienia art. 100c specustawy ukraińskiej powinna być zestawiona z celem wprowadzenia tego przepisu. Wykładnia omawianej regulacji – wbrew zasadom techniki prawodawczej – nie może opierać się wyłącznie na jej umiejscowieniu w konkretnym akcie prawnym.
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie tej ustawy zostały niewątpliwie uchwalone w celu stworzenia szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę prawną do legalnego pobytu i pomocy obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeni do opuszczenia swojego kraju pochodzenia. W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej z 8 kwietnia 2022 r. brak jest jednak wskazania jakichkolwiek powodów wprowadzenia do obowiązującego porządku prawnego regulacji zawartej w art. 100c (analogicznie także uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej z 13 stycznia 2023 r. nie zawiera wyjaśnień dotyczących wprowadzenia art. 100d). Istotnego argumentu odnośnie do zakresu podmiotowego stosowania tego przepisu dostarczają inne dokumenty obrazujące przebieg procesu legislacyjnego dotyczącego nowelizacji z 8 kwietnia 2022 r. Podkreślić należy, że dokumenty, które zostały sporządzone podczas przebiegu procesu legislacyjnego, mogą mieć znaczenie pomocnicze dla poparcia wyniku wykładni przeprowadzonej zgodnie ze stosowanymi regułami wykładni, w tym przede wszystkim z wykładnią językową, a także systemową (wyrok NSA z 14 września 2022 r., III FSK 723/22; CBOSA).
Przepis art. 100c został dodany do ustawy nowelizującej z 8 kwietnia 2022 r. podczas prac w Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych po pierwszym czytaniu. Już podczas prac w Komisji wyrażono wątpliwość, czy art. 100c ma dotyczyć wszystkich cudzoziemców, którzy do  31 grudnia 2022 r. będą składać wnioski pobytowe. W ocenie Biura Legislacyjnego ponieważ specustawa ukraińska dotyczy obywateli Ukrainy, pomocy im w  związku z konfliktem zbrojnym, to tworzenie rozwiązań generalnych dotyczących szerszego katalogu nie powinno mieć miejsca w tej ustawie. W toku posiedzenia wyjaśnione zostało, że omawiana zmiana ma jednak dotyczyć wszystkich cudzoziemców. Przyczyną wprowadzenia takiego przepisu była ówczesna bardzo trudna sytuacja wojewodów, którzy mieli bardzo dużo zadań w związku w przyjęciem obywateli Ukrainy wjeżdżających do naszego kraju i przed którymi dodatkowo toczyło się wiele spraw – nie tylko obywateli Ukrainy, ale też pozostałych cudzoziemców. Zawieszenie terminów miało dać im możliwość rozpatrzenia w normalnych terminach toczących się spraw. Ostatecznie na Komisji zaakceptowano rozwiązanie polegające na dodaniu do specustawy ukraińskiej przepisu art. 100c (zob. pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 111 z dnia 7 kwietnia 2022 r. – na stronach sejmowych).
Powyższe nie pozostawia wątpliwości, że celem wnioskodawcy (a był to rządowy projekt ustawy nowelizującej specustawę ukraińską – druk nr 2147) było wprowadzenie rozwiązań regulujących bieg terminów określonych kategorii spraw dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy objętych specustawą ukraińską. Potrzeba dokonania zmiany w tym zakresie, tj. wstrzymania biegu terminów na załatwienie określonej kategorii spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodów i uchylenia skutków z tym związanych, wynikała z pilnej konieczności rozwiązania istniejącego już wcześniej problemu. Jako okoliczność notoryjną (znaną Sądowi z urzędu z szeregu podobnych spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne, ale też podnoszoną w przestrzeni publicznej – m.in. w wystąpieniach Rzecznika Praw Obywatelskich) uznać należy utrzymujący się długi (kilku-, kilkunastomiesięczny, a nawet kilkuletni) czas oczekiwania na wydanie przez wojewodów rozstrzygnięć w sprawach legalizacji pobytu cudzoziemców. Zasadniczą przyczyną długotrwałości postępowań był istotny, wręcz lawinowy wzrost liczby wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w ostatnich kilku latach, przy równoczesnym braku odpowiedniego wzmocnienia obsady kadrowej urzędów, na co nałożyły się dodatkowo trudności organizacyjne związane z wybuchem pandemii COVID-19. Przyjazd do Polski dużej liczby obywateli Ukrainy w związku z występującymi w tym kraju od 24 lutego 2022 r. działaniami wojennymi, spośród których część zapewne również będzie chciała złożyć wnioski o zezwolenie na pobyt, jak i nałożenie na wojewodów dodatkowych obowiązków spowodowało ryzyko paraliżu urzędów wojewódzkich uniemożliwiającego terminowe załatwianie spraw.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rzeczony problem interpretacyjny co do zakresu podmiotowego stosowania art. 100c specustawy ukraińskiej można rozwiązać poprzez zastosowanie wykładni językowej oraz systemowej, bez odwoływania się do wykładni opartej na analizie umiejscowienia przepisów w specustawie ukraińskiej. Przepis art. 100c specustawy ukraińskiej należy zatem rozumieć w ten sposób, że ma on zastosowanie do wszystkich cudzoziemców. Powyższe stanowisko prezentowane było również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z: 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22; z 4 lica 2023 r., II OSK 2421/22 i z 10 sierpnia 2023 r., II OSK 2521/22; CBOSA) i Sąd w składzie orzekającym w pełni je podziela.
Przede wszystkim w analizowanym przepisie mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego narodowości, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro specustawa ukraińska nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany tą samą nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. art. 100a w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, "o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022, str. 1-6)", czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawiera przepis art. 100c specustawy ukraińskiej.
Takie rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jak przedstawione wyżej jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczy przepis art. 100c specustawy ukraińskiej. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną – np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest – zgodnie z art. 211 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach – legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium RP co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art. 100c specustawy ukraińskiej dotyczą wyłącznie osób przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c specustawy ukraińskiej jest bezprzedmiotowy. Objęcie zakresem unormowań art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c specustawy ukraińskiej cudzoziemców, którzy z natury rzeczy nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o jasnym zamiarze ustawodawcy objęcia zakresem także art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a nie tylko osób przybyłych na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie, a wszystkich cudzoziemców ubiegających się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu.
W końcu, przyjmując, że powołane przepisy dotyczą wyłącznie cudzoziemców, o których mowa w art. 2 ust. 1 specustawy ukraińskiej, nie sposób byłoby racjonalnie wyjaśnić, dlaczego ustawodawca zdecydował się na pogorszenie sytuacji prawnej wyłącznie tej grupy cudzoziemców. Regulacja wprowadzona w art. 100c specustawy ukraińskiej w sposób istotny ogranicza zasadę szybkości postępowania organów administracji (art. 12 k.p.a.) i prawo strony do załatwienia jej sprawy w rozsądnym terminie.
Z przyczyn przedstawionych wyżej, a także mając na uwadze intencje ustawodawcy oraz nie do końca prawidłowe (z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji) zawarcie rozwiązań mających na celu usprawnienie postępowań dotyczących generalnej kategorii legalizacji pobytu cudzoziemców niejako "przy okazji" nowelizacji specustawy ukraińskiej, przy wykładni przepisu art. 100c nie należy kierować się wewnętrzną systematyką specustawy ukraińskiej oraz samym celem tej szczególnej ustawy, w obrębie której zamieszczono omawiany przepis. Zakres podmiotowy i przedmiotowy specustawy ukraińskiej unormowany w art. 1 ust. 1 tej ustawy nie jest zbieżny z zakresem przepisu art. 100c, którego celem dodania do specustawy w drodze ustawy nowelizującej z 8 kwietnia 2022 r. nie było bezpośrednio uregulowanie sytuacji prawnej obywateli Ukrainy przybywającymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Wskazany przepis stanowi regulację o charakterze szczególnym i może być stosowany samodzielnie. Przepis art. 100c specustawy ukraińskiej stanowi rozwiązanie generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy.
Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy należało uznać, że do skarżącej w związku z jej wnioskiem do Wojewody o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP, datowanym na 1 kwietnia 2022 r., a który wpłynął do organu dnia 13 maja 2022 r., miała zastosowanie regulacja zawarta w art. 100c specustawy ukraińskiej. Ocena ta nie jest zależna od posiadanego przez skarżącą cudzoziemkę obywatelstwa. Nie ma też racji Sąd I instancji, że kryterium stosowania przepisu art. 100c specustawy ukraińskiej jest określony cel przyjazdu obywatela Ukrainy do Polski, tj. że musiał on być związany z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy. Stosowanie omawianej regulacji w sprawie dotyczącej wniosku obywatela Ukrainy o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie jest bowiem wyłączone także wtedy, gdy deklarowany przez cudzoziemca cel przyjazdu do Polski i ubiegania się o ww. zezwolenie był inny, jak np. w niniejszej sprawie dołączenie do członka rodziny – pracownika migrującego.
Zakres podmiotowy nie jest jednak jedynym problemem interpretacyjnym wynikłym na tle stosowania przepisów art. 100c specustawy ukraińskiej. Problem ten dotyczy w równym stopniu także art. 100d ustawy.
W dalszej kolejności wyjaśnić należy, co oznacza sformułowanie, iż bieg terminów na załatwienie spraw wymienionych w ust. 1 art. 100c nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego celem "zamrożenia" biegu terminów na załatwienie sprawy z całą pewnością nie było "uprzywilejowane" traktowanie wojewodów i zwolnienie ich z obowiązku prowadzenia spraw. Rozwiązanie wprowadzone w art. 100c specustawy ukraińskiej nie jest bowiem tożsame z zawieszeniem postępowania. Dopiero zawieszenie postępowania łączy się z dopuszczalnym prawem niepodejmowaniem przez organ administracji publicznej zwykłych czynności proceduralnych (z wyjątkiem czynności wskazanych w art. 100 § 1 i 3 i art. 102 k.p.a.). Przepis art. 100c ust. 1 specustawy ukraińskiej należy rozumieć w ten sposób, że na organie administracji w dalszym ciągu spoczywa obowiązek podejmowania czynności zmierzających do zakończenia postępowania, przy czym w okresie wskazanym w tym przepisie wojewoda nie jest związany ustawowym terminem załatwienia sprawy, co ma ułatwić mu opanowanie wpływu spraw. Z takim rozumieniem ww. przepisu koreluje zapis zawarty w art. 100c ust. 2 specustawy ukraińskiej, że czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. Pozwala to organowi na prowadzenie postępowań administracyjnych i wydawanie orzeczeń bez uszczerbku dla innych niż zasada szybkości zasad postępowania administracyjnego.
Ostatnim zagadnieniem związanym z oceną stosowania przez Sąd Wojewódzki art. 100c specustawy ukraińskiej jest kwestia kierunku rozstrzygania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach, w których wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy – tak jak w sprawie niniejszej – został złożony po 15 kwietnia 2022 r., a więc w której, zgodnie z art. 100c specustawy ukraińskiej, nie rozpoczął biegu termin załatwienia sprawy.
W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji błędnie przyjął, że w stosunku do skarżącej (z uwagi na cel jej przyjazdu do Polski) nie miała zastosowania regulacja z art. 100c specustawy ukraińskiej. Skutkiem powyższego nie dokonał on prawidłowej oceny zasadności wniesionej skargi. Tymczasem, biorąc pod uwagę okoliczność złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w czasie, w którym nastąpiło wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminu dla załatwienia takiej sprawy, stwierdzić należało, że wykluczona została możliwość stwierdzenia w postępowaniu sądowym stanu bezczynności lub przewlekłości organu administracji za okres objęty dyspozycją art. 100c ust. 1 specustawy ukraińskiej, co uzasadniać powinno oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W art. 100c ust. 3 specustawy ukraińskiej przyjęto, że w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r.:
1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;
2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.
Zgodnie z ust. 4 tego artykułu zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
Zauważyć należy, że konstrukcja prawna przyjęta w art. 100c ust. 3 i 4 niewątpliwie jest niejednoznaczna w swej treści, nie jest jednak nowa w polskim systemie prawnym. Niemal identycznie brzmiące rozwiązania zawierała bowiem ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1327 ze zm.; dalej: "ustawa covidowa"). Zgodnie z art. 15zzs ust. 1 ustawy covidowej, który wszedł w życie 31 marca 2020 r., w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w: 6) postępowaniach administracyjnych – nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Zgodnie z art. 15zzs ust. 10, w tym okresie nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy, a organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 15zzs ust. 11).
Na gruncie przywołanych wyżej przepisów ustawy covidowej (aktualnie nieobowiązujących już, uchylonych z dniem 16 maja 2020 r.) w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmowano, że mając na uwadze art. 15zzs ust. 10 ww. ustawy przy ocenie bezczynności lub przewlekłości postępowania należało wyłączyć z okresu załatwienia sprawy wskazany przez ustawodawcę okres (od 31 marca do 23 maja 2020 r.). Podobny kierunek wykładni należy przyjąć w odniesieniu do omawianej regulacji specustawy ukraińskiej.
Przedstawiciele doktryny wskazują, że wyłączenie możliwości wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności lub przewlekłości, o którym stanowi art. 100c ust. 4 specustawy ukraińskiej, rozumiane jako pozbawienie strony możliwości wniesienia ponaglenia (art. 37 k.p.a.) oraz skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), powinno skutkować odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.) – por. M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, red. W. A. Klaus, Warszawa 2022, art. 100(c). Ze stanowiskiem powyższym nie sposób się zgodzić, a proponowana wykładnia jest zbyt daleko idąca.
Nie jest dopuszczalne przyjęcie takiej wykładni art. 100c ust. 4 specustawy ukraińskiej, która brzmienie ww. przepisu traktowałaby jako przesłankę niedopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach, do których ze względu na datę złożenia wniosku w całości zastosowanie znajduje ta regulacja. Zastosowanie takiej wykładni prowadziłoby do rzeczywistego pozbawienia ochrony sądowej osób, których postępowań dotyczą przepisy o nierozpoczęciu lub zawieszeniu biegu terminów na załatwienie sprawy. Prawo do sądowej kontroli działalności administracji publicznej stanowi jeden z fundamentów demokratycznego porządku prawnego (art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). W świetle art. 184 Konstytucji RP zasadą jest, że jednostka ma prawo poszukiwania ochrony sądowej przed działaniami administracji publicznej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze przywołane regulacje konstytucyjne trzeba przyjąć, że ewentualne wątpliwości interpretacyjne, czy jednostka może poddać kontroli sądowej określone działania administracji publicznej, należy rozstrzygać na korzyść jednostki. Prawo do sądu administracyjnego nie jest bowiem przywilejem, czy też szczególnym uprawnieniem, ale jednym z podstawowych gwarantów przestrzegania przez organy administracji publicznej porządku prawnego (wyrok NSA z 2 lutego 2023 r., II OSK 2869/21; CBOSA). Tym samym, z uwagi na potrzebę zapewnienia prawa do sądu, skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w sprawie wymienionej w art. 100c ust. 1 specustawy ukraińskiej, w której cudzoziemiec złożył wniosek po 15 kwietnia 2022 r., nie jest skargą niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Przyjęte w art. 100c ust. 4 specustawy ukraińskiej rozwiązanie nie może być również traktowane jako przeszkoda do merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny sprawy zarzucanej organowi bezczynności lub przewlekłości. Sprawa opieszałości organu w sensie procesowym nadal bowiem istnieje. Sąd nie zostaje pozbawiony przedmiotu kontroli, a ww. przepis (w aktualnym stanie prawnym w powiązaniu z art. 100d) wpływa jedynie na ocenę zasadności skargi.
Omawiany przepis stanowi, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, "nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki". Redakcja art. 100c ust. 4 nie zawiera zakazu wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności lub przewlekłości, ale odwołuje się do kwestii podstawy wywodzonych środków prawnych. Skoro ustawodawca w art. 100c ust. 1 specustawy ukraińskiej stanowi, że termin na załatwienie określonej kategorii spraw dotyczących cudzoziemców w pewnym okresie nie rozpoczyna się a rozpoczęty ulega zawieszeniu, to zakłada, że będzie, to ocenione przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na takich samych zasadach sąd administracyjny przy ocenie, czy zasadny jest zarzut bezczynności lub przewlekłości organu, uwzględnia terminy i okresy nie wliczane do terminów załatwiania sprawy wymienione w art. 35 § 5 k.p.a. i w razie ustalenia, że po odliczeniu ww. terminów lub okresów nie ma bezczynności lub przewlekłości, skargę oddala.
Brak podstawy wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności lub przewlekłości, o jakiej mowa w art. 100c ust. 4 specustawy ukraińskiej, należy wiązać z niemożnością wydania orzeczenia stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku uznania, że w sprawie znajdują zastosowanie art. 100c ust. 1 lub art. 100d ust. 1 ww. ustawy. Taka skarga podlega zatem oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okres zawieszenia i nierozpoczęcia w ogóle biegu terminu do załatwienia sprawy wynikający z art. 100c ust. 1 specustawy ukraińskiej powinien być jednakowo uwzględniany przez sąd administracyjny przy ustalaniu okresu bezczynności, jak i przy ocenie stanu przewlekłości. Skoro bowiem, zgodnie z art. 100c ust. 1 specustawy ukraińskiej, czasowo termin na załatwienie sprawy był (i na podstawie art. 100d jest nadal) zawieszony lub nie rozpoczął biegu, to do przekroczenia tego terminu nie dochodzi, a więc oczywistym jest brak podstaw do stwierdzenia bezczynności organu. Podobnie brak jest podstaw do stwierdzenia przewlekłości postępowania, ponieważ zawieszenie, jak i nierozpoczęcie w ogóle biegu terminu ustawowego do załatwienia sprawy pozbawia sąd punktu odniesienia przy ocenie, czy organ prowadzi postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (w szczególności wobec dopuszczenia przez ustawodawcę "rozciągnięcia" czasu trwania postępowania, do którego dochodzić może wskutek zaprzestania czynności organu lub dokonywania ich z opóźnieniem – w aktualnym stanie prawnym bez wskazania momentu końcowego utrzymywania się tego stanu). Innymi słowy, stronie należy zapewnić możliwość wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, jednakże ewentualne uznanie, że w sprawie, z uwagi na datę złożenia wniosku, znajdują zastosowanie przepisy art. 100c (i art. 100d) specustawy ukraińskiej, powoduje, że skarga nie może przynieść oczekiwanego rezultatu w postaci stwierdzenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Przedstawiona wyżej wykładnia art. 100c ust. 4 specustawy ukraińskiej jest spójna z brzmieniem przepisu art. 100c ust. 3 tej ustawy. Takie samo znaczenie należy przypisać normie prawnej zawartej w art. 100d ust. 3 i 4 ww. ustawy. Brak jest podstaw do wymierzenia organowi grzywny lub zasądzenia od niego sumy pieniężnej na rzecz strony z tytułu przekroczenia terminu czy opieszałości w prowadzonym postępowaniu, gdy konieczną przesłanką do zastosowania tych sankcji jest stwierdzone przekroczenie terminu przez organ czy prowadzenie sprawy dłużej niż jest to niezbędne do jej załatwienia. Przyjęcie, że brzmienie art. 100c ust. 4 specustawy ukraińskiej powoduje niedopuszczalność skargi na bezczynność lub przewlekłość dotyczącej stanu po dniu 15 kwietnia 2022 r., w czasie obowiązywania art. 100c (i art. 100d) specustawy ukraińskiej, prowadziłoby do braku możliwości zastosowania w ogóle przepisów z art. 100c ust. 3 (i art. 100d ust. 3), a tym samym regulację tę trzeba byłoby uznać za bezprzedmiotową i zbędną.
W dniu wydania wyroku przez Sąd pierwszej instancji (5 stycznia 2023 r.) przepis art. 100d specustawy ukraińskiej nie obowiązywał. Zmiana polegająca na dodaniu do ustawy art. 100d weszła w życie w dniu 28 stycznia 2023 r., z mocą od dnia 1 stycznia 2023 r. (art. 36 pkt 1 lit. e ustawy zmieniającej z 27 stycznia 2023 r.). W stanie prawnym obowiązującym na datę wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu termin na rozpatrzenie wniosku strony mógł zacząć bieg dopiero od dnia 1 stycznia 2023 r., tj. z dniem następującym po upływie okresu, o którym mowa w art. 100c ust. 1 specustawy ukraińskiej.
Nie budzi wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie termin wydania decyzji określał art. 112a ustawy o cudzoziemcach.
Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, który wszedł w życie 29 stycznia 2022 r. (a więc jeszcze przed złożeniem przez skarżącą wniosku w jej sprawie), decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Jak natomiast stanowi art. 122a ust. 2, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:
1. cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub
2. cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub
3. cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.
Mając zatem na względzie przywołaną wyżej regulację art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, która rozpoczęcie biegu terminu wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy nakazuje liczyć dopiero od wystąpienia zdarzeń wskazanych w tym przepisie, to w okolicznościach niniejszej sprawy, z uwagi na złożenie wniosku drogą pocztową, co jest niezgodne z wymogiem złożenia go osobiście (art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach), 60-dniowy termin wydania decyzji w sprawie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczął biegu. Brak podjęcia przez Wojewodę czynności zmierzających do nadania sprawie biegu w okresie tych 5 dni, kiedy nie obowiązywał już art. 100c specustawy ukraińskiej, tj. brak od 1 stycznia 2023 r. do dnia wydania wyroku przez Sąd I instancji wezwania strony skarżącej do osobistego stawiennictwa zgodnie z art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, żadną miarą nie mógł uzasadniać uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Wyrok Sądu I instancji w zaskarżonej części, tj. w zakresie punktów II, III, IV, V i VI sentencji, podlega zatem uchyleniu.
W tym stanie rzeczy należało uznać, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa, prowadzące do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji co do tego, że postępowanie prowadzone było przewlekle, zasługują na uwzględnienie.
Uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, będąc związanym granicami skargi kasacyjnej (skarżący kasacyjnie nie zaskarżył bowiem wyroku w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt I sentencji – co do oddalenia skargi na bezczynność), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę O. P. w zakresie zarzucanej Wojewodzie przewlekłości postępowania.
Z uwagi na datę złożenia wniosku (13 maja 2022 r. – data wpływu do organu wniosku przesłanego drogą pocztową), na mocy art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c specustawy ukraińskiej termin załatwienia sprawy przez wojewodę nie rozpoczął biegu do dnia 31 grudnia 2022 r. W istocie termin na rozpatrzenie wniosku skarżącej w ogóle nie zaczął biec, z uwagi na dodanie do ustawy art. 100d zawierającego w ust. 1 pkt 1 lit. c analogiczne rozwiązanie jak wskazane wyżej. Przepisy te dotyczyły okresu między dniem złożenia przez skarżącą wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy do dnia 12 sierpnia 2023 r., a aktualnie do dnia 4 marca 2024 r. Uwzględniając zatem aktualny stan prawny, w tym obowiązywanie art. 100d specustawy ukraińskiej, termin na rozpatrzenie wniosku skarżącej nie zaczął swojego biegu, co wyklucza możliwość stwierdzenia w postępowaniu sądowym stanu przewlekłości organu administracji. Tym samym skarga cudzoziemki zawierająca wnioski o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, o zobowiązanie go do wydania rozstrzygnięcia oraz zasądzenie na rzecz strony sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., była nieuzasadniona i podlegała oddaleniu.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało oparte o treść art. 203 pkt 2 i art. 205 tej ustawy, a na ich wysokość składają się kwota uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej oraz koszty profesjonalnego pełnomocnika reprezentującego skarżącego kasacyjnie.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.