II OSK 637/06

II OSK 637/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-04-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-05-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki /sprawozdawca/
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Wojciech Chróścielewski
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1950/05 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-01-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 100 poz 1085
art. 12 ust. 1
Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw.
Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
art. 102
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA A. Jurkiewicz Sędziowie NSA W. Chróścielewski A. Gliniecki ( spr. ) Protokolant E. Maik po rozpoznaniu w dniu 13.04.2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1950/05 w sprawie ze skargi P. S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1950/05 oddalił skargę P. S.A. w P., dalej zwanego w skrócie P. S.A., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2005 r., którą odrzucono zgłoszenie P. S.A. zanieczyszczeń ziemi, dotyczące nieruchomości:
a) położonej w P. przy ul. K., oznaczonej numerami działek 1634/2, 1635/1, 1635/2 oraz 1636/2, położonych w obrębie 12 - R.,
b) położonej w P. przy ul. T., oznaczonej numerem ewidencyjnym 63, obręb K.,
c) położonej w P. , przy ul. B., oznaczonej numerem ewidencyjnym 413, obręb Ś.
P. S.A. na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 z późn. zm.), powoływanej dalej jako ustawa wprowadzająca, pismami z dnia 30 czerwca 2004 r. dokonał zgłoszenia powyżej wymienionych nieruchomości jako zanieczyszczonych działalnością Spółki C. S.A. w celu umieszczenia tych nieruchomości w rejestrze gruntów zanieczyszczonych, prowadzonym przez starostę (w mieście na prawach powiatu - przez prezydenta miasta). Do zgłoszeń P. S.A. załączył ocenę stanu środowiska gruntowo-wodnego nieruchomości przy ul. T., datowaną na sierpień 2000 r. Pismem z dnia 2 sierpnia 2004 r. P. S.A. został wezwany do złożenia dokumentów na okoliczność wykazania zanieczyszczeń w zakresie nieruchomości przy ul. B. i K. oraz dostarczenie dokumentów dotyczących wejścia wnioskodawcy w posiadanie tych gruntów.
W wyniku powyższego wezwania P. S.A. uzupełnił zgłoszenia z dnia 30 czerwca 2004 r.
Pismem z dnia 5 stycznia 2005 r. organ zawiadomił P. S.A. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji o odrzuceniu zgłoszeń zanieczyszczeń powierzchni ziemi, dokonanych pismami z dnia 30 czerwca 2004 r.
Na wniosek P. S.A., postanowieniem Prezydenta Miasta P. z dnia 31 stycznia 2005 r., wydanym na podstawie art. 98 § 1 i 2 k.p.a., zawieszono postępowanie.
P. S.A. swój wniosek o zawieszenie postępowania uzasadniała tym, że w związku z licznymi wątpliwościami, jakie pojawiły się przy interpretacji następstwa prawnego P. S.A. wobec C. S .A., Spółka P. wystąpiła do Ministra Środowiska o interpretację przepisu art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej.
Następnie postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2005 r., na wniosek P. S.A. podjęto zawieszone postępowanie.
Prezydenta Miasta P. odrzucając decyzją z dnia 2 czerwca 2005 r. zgłoszenie P. S.A. uzasadniał to w następujący sposób.
W sprawie bezsporne jest, iż P. S.A. jest następcą prawnym pod tytułem ogólnym spółki C. S.A. Dokonane połączenie spółek, w którym cały majątek spółki przejmowanej przechodzi na spółkę przejmującą jest przykładem sukcesji uniwersalnej (generalnej), gdzie następca prawny wchodzi w sytuację swojego poprzednika. Wejście w prawa i obowiązki poprzednika obejmuje zarówno sferę cywilnoprawną jak i sferę administracyjnoprawną.
Spółka przejmowana traci byt prawny z chwilą wykreślenia jej z rejestru handlowego, natomiast jej obciążenia i majątek przechodzą na spółkę przejmującą zgodnie z art. 463 i 464 Kodeksu handlowego z 1934 roku. Wskutek sukcesji generalnej zachowany zostaje dotychczasowy układ stosunków prawnych i faktycznych. Zgodnie z art. 465 § 3 Kodeksu handlowego w chwilą wykreślenia spółki przejętej z rejestru spółka przejmująca wstępuje we wszelkie prawa i obowiązki spółki przejętej jako sukcesor generalny.
Z dokumentów wynika, iż C. S.A. jako spółka przejęta, wykreślona została z rejestru handlowego w dniu 7 września 1999 r. na skutek dokonanego w trybie art. 463 pkt 1 Kodeksu handlowego przejęcia przez PE. S.A. (obecnie P. S.A.) i zakończyła byt prawny.
Spółka przejęta w całości została wchłonięta przez spółkę przejmującą w zamian za wydane przez spółkę przejmującą akcje.
Z pisma Sekretarza stanu w Ministerstwie Środowiska z dnia 15 lutego 2005 r. znak sprawy [...] wynika, iż P. S.A. w drodze sukcesji generalnej przejmując majątek C. S.A. przejął również obowiązki o charakterze publiczno-prawnym spółki przejmowanej. Zdaniem sporządzającego interpretację, P. S.A. obowiązany jest zatem do rekultywacji zanieczyszczonych terenów w trybie art. 102 ustawy - Prawo ochrony środowiska i do stanu faktycznego i prawnego w zakresie powinności i obowiązków spółki przejmującej art. 12 ustawy wprowadzającej nie ma zastosowania.
Warunkiem uznania zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi i zamieszczenia go w rejestrze zgodnie z art. 12 ustawy wprowadzającej jest:
a) fakt występowania udokumentowanych zanieczyszczeń ziemi, gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu,
b) dokonanie powyższego przez inny podmiot, czyli osobę lub jednostkę inną, niż zgłaszający w dacie przed dniem 1 października 2001 r.,
c) potwierdzony akt władania zgłaszającego nieruchomością w dniu 1 października 2001 r.
Nawet, jeżeli wyniki badań w terenie potwierdzą fakt występowania zanieczyszczeń, to zgłaszający winien wykazać, iż sprawcą tych zanieczyszczeń jest "inny podmiot". W braku spełniania wymagań ustawowych, zgłoszenie podlega odrzuceniu w drodze decyzji administracyjnej przez starostę - tu prezydenta miasta na prawach powiatu.
Bezsporny jest fakt następstwa prawnego P. S.A. po C. S.A. Wnioskodawca podaje, iż zanieczyszczeń terenu dokonała spółka C. S.A. przed dniem 1 października 2001 r. Wobec faktu sukcesji generalnej P. S.A. po podmiocie, który dokonał zanieczyszczeń, zgłoszenie nie może być uznane za prawidłowe wobec braku ustawowego wymogu spowodowania zanieczyszczeń przez podmiot inny niż zgłaszający.
Zdaniem organu, P. S.A. nie jest w stosunku do C. S.A. "innym podmiotem" lecz jego następcą prawnym przejmującym obowiązki C. S.A., mimo wywodów wnioskodawcy, iż takie następstwo jest możliwe dopiero po wejściu w życie nowej ustawy Kodeks Spółek Handlowych. Rozumowanie takie nie znajduje oparcia w treści art. 463-465 Kodeksu Handlowego z 1934 roku, który wyraźnie wskazuje na sukcesje wszelkich praw i obowiązków cywilnych oraz administracyjnych spółki przejmującej w stosunku do spółki przejmowanej.
Natomiast od dnia wejścia w życie Kodeksu spółek handlowych obowiązuje zasada ograniczonej sukcesji administracyjnoprawnej, to znaczy, że co do zasady na spółkę sukcesorkę przechodzą zezwolenia, koncesje, ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej lub którejkolwiek spółce uczestniczącej w fuzji (art. 494 § 2 k.s.h.). Ograniczenie przejścia zezwoleń może wynikać też z wyraźnego przepisu prawa lub treści wydanej decyzji. Powyższe dotyczy zezwoleń, koncesji i ulg wydanych po wejściu w życie ustawy Kodeks spółek handlowych, czyli dotyczy sfery uprawnień w zakresie administracyjnym. Uprawnienie to winno płynąć z indywidualnego aktu prawnego.
Obowiązki w zakresie ochrony środowiska przeszły na spółkę przejmującą z tej racji, iż w roku 1999 (wykreślenie C. S.A. z rejestru handlowego) w zakresie sfery obowiązków C. S.A., istniał obowiązek rekultywacji zanieczyszczonych przez tę spółkę terenów wynikający z art. 82 ustawy z dnia 31 listopada 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska i następnie ustawy - Prawo ochrony środowiska i w drodze sukcesji generalnej obowiązek ten przeszedł na jej następcę prawnego P. S.A.
Zatem zgłoszenie zanieczyszczeń wskazanych we wnioskach nie spełnia ustawowego wymogu i winno być odrzucone. Wnioskodawca jako następca prawny sprawcy zanieczyszczeń nie jest innym podmiotem, o którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej. Mimo iż wnioskodawca wykazał władanie nieruchomością w dniu 1 października 2001 r. oraz częściowo fakt występowania zanieczyszczeń, to nie jest spełniony ustawowy wymóg spowodowania zanieczyszczeń przez inny podmiot, niż podmiot zgłaszający.
Pełnomocnik P. S.A. w odwołaniu od powyższej decyzji wnioskował o jej uchylenie i przekazanie sprawy do rozpatrzenia organowi I instancji, bowiem stanowisko organu nie uwzględnia istoty i celu regulacji zawartej w art. 12 ustawy wprowadzającej. Przepis ten pozwala na stworzenie rzetelnego rejestru, o którym mowa w art. 110 ustawy - Prawo ochrony środowiska, poza tym przepis art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej, zawiera międzyczasową normę prawną o charakterze gwarancyjnym, służącą ochronie praw nabytych.
Stanowisko o sukcesji generalnej powodującej odpowiedzialność P. S.A., nie znajduje żadnego uzasadnienia. Zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem, powoływany przepis Kodeksu handlowego dotyczy następstwa prawnego w zakresie stosunków cywilnoprawnych. Natomiast następstwo prawne w zakresie prawa administracyjnego regulowały przepisy materialnego prawa administracyjnego oraz art. 30 § 4 k.p.a. Sukcesja administracyjnoprawna w procesie łączenia spółek, jako jeden z wyjątków od zasady zakazu sukcesji administracyjnej, została wprowadzona przepisem art. 494 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych. Połączenie C. S.A. z Pe. S.A., nastąpiło przed wejściem w życie ww. Kodeksu. Postępowanie wszczęte na skutek zgłoszenia dokonanego przez P. S.A., dotyczy szkody w środowisku, za którą odpowiedzialność uregulowana została w ustawie Prawo ochrony środowiska, a nie w Kodeksie cywilnym. Tym samym szkoda w środowisku, poddana odrębnemu reżimowi odpowiedzialności, nie jest szkodą w rozumieniu prawa cywilnego. Z chwilą połączenia C. S.A. z Pe. S.A., w zakresie odpowiedzialności sprawcy za szkodę w środowisku, nie wystąpiło następstwo prawne.
Odpowiedzialność za szkodę w środowisku była nieprzenoszalna. Obowiązywał art. 86 Konstytucji RP, który stanowił, że każdy obowiązany jest do dbałości o stan środowiska i "ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie". Zasada ta została utrzymana przez przepis art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej. Nie ulega zatem wątpliwości, że celem ustawodawcy było potwierdzenie zasady "zanieczyszczający płaci" w odniesieniu do istniejących w dniu wejścia w życie ustawy Prawo ochrony środowiska szkód w środowisku. Nie ulega wątpliwości, że P. S.A. przed dniem 7 września 1999 r. nie był władającym gruntem stacji paliw.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, decyzją z dnia 8 sierpnia 2005 r. przyjęło, iż zgodnie z brzmieniem art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej, wszystkie zawarte w tym przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Tymczasem, jak wynika z wyników badań laboratoryjnych dokonanych na trzech nieruchomościach, tylko w jednym przypadku dotyczącym nieruchomości przy ul. T. w P., wyniki badań wskazały na częściowe przekroczenie dopuszczalnych poziomów zawartości sumy benzyn, oleju mineralnego, toluenu, etylobenzenu i ksylenu. Pozostałe dwie nieruchomości, co potwierdzają wyniki badań, wskazują na brak przekroczeń. Wykazanie zanieczyszczenia ziemi lub gleby, zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy wprowadzającej, ciąży na podmiocie dokonującym zgłoszenia - skarżącym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podziela stanowiska, iż P. S.A. nie jest następcą prawnym C. S.A.
Bezspornym też jest, że P. S.A. w P. jest następcą prawnym pod tytułem ogólnym C. S.A.
Połączenie spółek, na skutek którego cały majątek spółki przejmowanej przechodzi na spółkę przejmującą stanowi sukcesję uniwersalną (ogólną), która obejmuje zarówno prawa i obowiązki wynikające ze sfery cywilnoprawnej, jak i administracyjnoprawnej. Obowiązki wynikające z przepisów ochrony środowiska przeszły na spółkę przejmującą, tj. P. S.A. Wobec faktu sukcesji generalnej P. S.A. po podmiocie, który dokonał zanieczyszczeń, zgłoszenie nie może być uznane za prawidłowe i podlega odrzuceniu, albowiem skarżący - następca prawny C. S.A. nie jest innym podmiotem w rozumieniu art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej, ani też nie wykazał w stosunku do dwóch nieruchomości, że gleba uległa zanieczyszczeniu.
Na powyższą decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r. SKO w P. , w części dotyczącej odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi na terenie nieruchomości położonej w P. przy ul. T. - działka ewidencyjna nr 63 obręb K., pismem z dnia 9 września 2005 r. pełnomocnik P. S.A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.
W skardze wskazano na następujące naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania przez:
"1. przyjęcie z naruszeniem art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej, że nowopowstała spółka P. S.A. przejęła również odpowiedzialność za szkody spowodowane w środowisku przez przejmowaną spółkę C. S.A.,
2. naruszenie art. 12 ust. 2 ustawy wprowadzającej poprzez przyjęcie:
że termin -wyniki badań-, o których mowa w tym przepisie oznacza wyłącznie wyniki badań laboratoryjnych,
że uwzględnione w zgłoszeniu -wyniki badań- muszą potwierdzić stopień zanieczyszczenia powierzchni ziemi na dzień przejęcia nieruchomości,
3. uznanie, z naruszeniem art. 63 § 2 kpa, że zarzucane zgłaszającemu nie przedstawienie wyników badań laboratoryjnych potwierdzających stopień zanieczyszczenia nieruchomości na dzień jej przejęcia stanowi brak formalny zgłoszenia, a mimo to nie wezwanie zgłaszającego do usunięcia braku w trybie art. 64 § 2 kpa,
4. naruszenie art. 7 i 77 kpa przez obrazę zasady prawdy obiektywnej, zasady uwzględniania słusznego interesu strony oraz naruszenie obowiązku organu administracji publicznej zebrania całego materiału dowodowego, poprzez brak rozważenia jako potwierdzającej istnienie zanieczyszczenia nieruchomości przy ul. T. w P. złożonej w dniu 31.05.2005 r. Dokumentacji określającej warunki hydrogeologiczne wraz z oceną zanieczyszczenia środowiska gruntowo-wodnego na terenie Bazy Magazynowej nr [...] w P. przy ul. T".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę, podtrzymując zajęte wcześniej stanowisko, wnosi o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyrokiem z dnia 26 stycznia 2006 r. uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa. Zdaniem Sądu poza sporem między stronami jest kwestia wykazania w zgłoszeniu faktu zanieczyszczenia gruntów na terenie nieruchomości położonej w P. przy ul. T. Skarżąca Spółka nie kwestionuje też odrzucenia zgłoszeń dotyczących nieruchomości, gdzie nie stwierdzono naruszenia wymaganych standardów jakości gleby i ziemi. W tej sytuacji, ocena przez Sąd legalności decyzji pod kątem wykazania przez skarżącą zanieczyszczenia ziemi lub gleby, nie ma znaczenia, gdyż jak trafnie wskazano w zaskarżonej decyzji, nie została spełniona inna wymagana przesłanka do uwzględnienia zgłoszenia a mianowicie wykazanie, że zanieczyszczenie nastąpiło przez inny podmiot, niż dokonujący zgłoszenia (aktualnie władający powierzchnią ziemi).
Połączenie w 1999 r. spółek M. i Pe. S.A. oraz C. "S.A. nastąpiło na podstawie art. 463 pkt 1, art. 465 § 1, 2 i 4 Kodeksu handlowego z 1934 r. Równocześnie nastąpiła zmiana nazwy "Pe" S.A. na P. S.A., która to nazwa została później zmieniona na P. S.A. W świetle art. 465 § 3 k.h. nastąpiła sukcesja praw i obowiązków C. S.A. na rzecz spółki działającej obecnie pod nazwą P. S.A. W istocie jest sporne, czy sukcesja obejmowała obowiązki w zakresie przywrócenia środowiska do właściwego stanu w przypadku spowodowania szkód, w sytuacji gdy odpowiedzialność w tym zakresie w polskim systemie prawnym może być egzekwowana na drodze administracyjnej (poprzez wydanie decyzji o określonej treści).
Poszukując trafnej odpowiedzi na to pytanie trzeba przede wszystkim rozważyć, jaki charakter miała norma art. 82 ust. 1 obowiązującej na datę przejęcia spółki C. S.A. ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Nakładała ona na jednostkę organizacyjną, wykonującą działalność wpływającą szkodliwie na środowisko, obowiązek podejmowania działań mających na celu jego przywrócenie do stanu właściwego. Norma ta miała charakter uniwersalny i nie można uznać, iż rodziła ona samodzielnie określony stosunek o charakterze publicznoprawnym pomiędzy jednostką obowiązaną a określonym organem administracji.
Brak jest podstaw do jednoznacznego przyjęcia jakoby norma art. 82 ust. 1, z której wynikał obowiązek usuwania szkód przez jednostkę organizacyjną, rodziła samodzielnie określony stosunek publicznoprawny, w który spółka przejmująca nie wstępowała jako prawo lub obowiązek przejętej spółki w świetle art. 465 § 3 Kodeksu handlowego.
W dotychczasowej doktrynie nie wykształcił się jednolity pogląd, co do kwestii sukcesji prawnej stosunków o charakterze administracyjnoprawnym.
Z przedłożonych przez pełnomocnika strony skarżącej wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, zapadłych w analogicznych sprawach wynika, iż orzecznictwo w tym zakresie jest zróżnicowane. Zdaniem składów orzekających Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i Łodzi w wypadku zaistnienia następstwa prawnego o charakterze sukcesji generalnej, co ma miejsce w przypadku połączenia spółek na podstawie art. 465 § 3 k.h., z chwilą wykreślenia z rejestru spółki przejętej, spółka przejmująca wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej, w tym również w prawa i obowiązki o charakterze administracyjnym. Odmienne stanowisko zajęły Wojewódzkie Sądy Administracyjne w Gorzowie Wielkopolskim, Lublinie, Olsztynie i Białymstoku.
Wskazane powyżej uwarunkowania nakazują poszukiwania właściwej oceny stanu formalnoprawnego z zastosowaniem wykładni systemowej i celowościowej.
Art. 86 Konstytucji ustanawia ogólną zasadę ponoszenia odpowiedzialności za spowodowane przez siebie szkody w środowisku. Koncepcja reprezentowana w skardze, w myśl której do czasu wejścia w życie Kodeksu spółek handlowych z 2000 r., w przypadku przejęcia spółki, spółka przejmująca nie ponosi zobowiązań egzekwowanych w innym trybie niż na gruncie prawa cywilnego, oznaczałoby w istocie znaczne ograniczenie odpowiedzialności podmiotów oraz postawienie ich w uprzywilejowanej pozycji. Przejmowana spółka nie jest bowiem poddana wynikającym z Kodeksu handlowego procedurom związanym z likwidacją osoby prawnej, w ramach której mogłyby zostać wyegzekwowane roszczenia w stosunku do majątku wynikające np. ze spowodowanych szkód w środowisku. Podmiot przejmujący korzystałby natomiast z dobrodziejstw majątku nagromadzonego przez przejętą spółkę stanowiącego jej aktywa, natomiast jedynie w ograniczonym zakresie przejmowałby pasywa wynikające m.in. np. z potrzeby naprawienia skutków korzystania ze środowiska z naruszeniem wymagań jego ochrony. Wskazana norma konstytucyjna musi skłaniać, w razie wątpliwości interpretacyjnych, do poszukiwania takiej wykładni przepisów, która wykluczałyby nieuzasadnione zwolnienia z odpowiedzialności osób prawnych czerpiących potencjalne korzyści (poprzez przejęcie aktywów) z nieprzestrzegania wymagań ochrony środowiska w zakresie obowiązku usuwania szkód (jako pasywów przejętego majątku).
Powyższe uwarunkowania prowadzą Sąd do wniosku, iż w rozpatrywanym przypadku, stosując właściwą wykładnię art. 465 § 3 Kodeksu handlowego, który miał zastosowanie w związku z przejęciem C. S.A. przez obecną spółkę P. S.A., trzeba przyjąć, iż sutki prawne wynikające z normy art. 82 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska w zakresie obowiązku usunięcia szkód w środowisku obciążają spółkę przejmującą, w związku z generalną sukcesją praw i obowiązków. W sprawie nie ma znaczenia fakt, iż odpowiedzialność z tytułu obowiązku usunięcia szkód w środowisku, na gruncie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska (art. 82 ust. 2) jak i obowiązującej obecnie ustawy - Prawo ochrony środowiska (art. 362 ust. 6 w zw. z ust. 1), może być egzekwowana na podstawie regulacji szczególnych w drodze wydania odnośnej decyzji administracyjnej.
Zastosowanie właściwej wykładni art. 465 § 3 Kodeksu handlowego prowadzi do wniosku, iż pojęcie "inny podmiot" zastosowane w art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej ustawę - Prawo ochrony środowiska dotyczy podmiotu innego niż sukcesor praw i obowiązków podmiotu, który był rzeczywistym sprawcą zanieczyszczenia. Ponieważ w rozpatrywanym stanie faktycznym, dokonująca zgłoszenia Spółka (P. S.A.) była sukcesorem spółki, która dokonała zanieczyszczeń (C. S.A.), nie można przyjąć, iż zachodziły przesłanki dokonania zgłoszenia, skoro dotyczy ono wyłącznie przypadków zanieczyszczenia przez inny podmiot. Trafnie więc organ I instancji odrzucił zgłoszenie stwierdzając, iż nie spełnione są ustawowe przesłanki jego dokonania, a organ odwoławczy utrzymał tę decyzję w mocy.
Odnosząc się do zarzutów skargi trzeba wskazać, iż chybiona jest wykładnia przepisu art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej ustawę - Prawo ochrony środowiska, jako normy szczególnej w stosunku do ogólnej zasady odpowiedzialności podmiotów będących generalnymi sukcesorami sprawcy szkód.
Poszukując prawidłowej wykładni art. 12 ust. 1, jako przepisu przejściowego, trzeba uwzględnić, iż został on wprowadzony wobec dokonania ustawą - Prawo ochrony środowiska generalnej zmiany co do określenia podmiotu odpowiedzialnego za usunięcie zanieczyszczenia powierzchni ziemi. Wcześniejsza odpowiedzialność w tym zakresie, powiązana z osobą sprawcy (wskazany art. 82 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska), została zastąpiona generalną zasadą odpowiedzialności ustawowo zdefiniowanego podmiotu, określonego mianem "władającego powierzchnią ziemi" (art. 102 w zw. z art. 3 pkt 44 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Odpowiedzialność ta może być ograniczona tylko we wskazanych ustawą przypadkach, tj. gdy zanieczyszczenie nastąpiło w trakcie władania gruntem oraz gdy władający wskaże konkretnego sprawcę zanieczyszczenia (art. 102 ust. 1 i 2). Wynika stąd, iż nie ma obecnie możliwości ograniczenia odpowiedzialności np. nabywcy zanieczyszczonych gruntów, gdyż w takim przypadku zanieczyszczenie nastąpiło przed nabyciem władania. Zmiana stanu formalnoprawnego mogłaby rzutować w takiej sytuacji na status prawny podmiotów, które weszły w posiadanie zanieczyszczonych gruntów przed wejściem w życie nowych regulacji. W tym kontekście przepisy przejściowe mogą służyć ochronie interesu podmiotów, władających zanieczyszczonymi gruntami, gdy nie są tego sprawcą, a nabyły je przed wejściem w życie nowych regulacji.
Zdaniem Sądu, nie ma natomiast przekonywujących przesłanek dla przyjęcia, iż wprowadzając przepis przejściowy ustawodawca zamierzał ograniczyć stosowanie zasady odpowiedzialności za zanieczyszczone grunty sprawcy jego dokonania. Dla działania takiego trudno znaleźć racjonalne uzasadnienia. Zamiar taki nie wynika zaś przede wszystkim z samej treści regulacji. Proponowana w skardze interpretacja budzi równocześnie wątpliwości, gdy uwzględnić, iż wchodząca w życie, na mocy ustawy wprowadzającej, ustawa - Prawo ochrony środowiska zawiera wśród zasad ogólnych art. 7 ust. 1 statuujący ogólną zasadę ponoszenia przez sprawcę kosztów usunięcia skutków tego zanieczyszczenia. Wobec ustalenia tej normy, jako zasady ogólnej, odstępstwa od niej nie mogą być domniemane ani interpretowane rozszerzająco. Słuszne jest w tym zakresie stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wprawdzie sama ustawa - Prawo ochrony środowiska zawiera zapisy dotyczące zasad odpowiedzialności za zanieczyszczone grunty, stanowiące odstępstwo od wskazanej zasady ogólnej (generalna odpowiedzialność władającego nie zaś sprawcy). Odstępstwo to jednak jest wskazane wprost i wyraźnie poprzez jednoznaczne określenie zasad odpowiedzialności. Stąd zmiany zasad odpowiedzialności zgodnie z intencją skarżącej Spółki, gdy chodzi o grunty zanieczyszczone przed wejściem w życie nowych regulacji, nie można wyłącznie dorozumiewać z art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzające ustawę - Prawo ochrony środowiska.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2006 r. pełnomocnik P. S.A. zaskarżonemu wyrokowi zarzuca naruszenie przepisów postępowania:
art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., poprzez: nieuwzględnienie skargi mimo istnienia przesłanek do uchylenia decyzji wskutek naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a nastąpiło poprzez przyjęcie niewłaściwej wykładni przepisów powołanych w dalszych zarzutach;
art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1085 z późn. zm.), polegającej na przyjęciu, że skarżąca spółka nie była objęta obowiązkiem złożenia zgłoszenia na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej;
art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska polegającej na przyjęciu, że obowiązek wynikający z mocy prawa mógł być przejęty w drodze następstwa prawnego wynikającego z połączenia spółek, podczas gdy nabycie praw i obowiązków z zakresu prawa publicznego płynących z samego prawa następuje w sposób pierwotny;
art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.) polegającej na pominięciu, że przepis ten znajduje zastosowanie w stosunku do skarżącej spółki, jako podstawa zobowiązań.
Wskazując na powyższe podstawy w skardze kasacyjnej wnosi się o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co obliguje Sąd do zachowania ograniczeń wynikających z treści przedstawianej skargi kasacyjnej. Jedynie w przypadku wystąpienia jednej z przesłanek wymienionych w § 2 ww. przepisu, Sąd z urzędu powinien rozpoznać sprawę pod kątem nieważności postępowania. W niniejszym przypadku - w ocenie Sądu, jednak żadna z okoliczności określonych w § 2 art. 183 p.p.s.a., nie miała miejsca.
Istota sporu, co wynika z akt administracyjnych, uzasadnienia zaskarżanego wyroku, jak i podstaw skargi kasacyjnej, sprowadza się do rozumienia przepisu art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej. Bez wątpienia jest to przepis o charakterze przejściowym, stanowiący "pomost" pomiędzy przepisami ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 z późn. zm.) a przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627), która weszła w życie z dniem 1 października 2001 r., poprzedzona tzw. ustawą wprowadzającą z dnia 27 lipca 2001 r. Przepis art. 12 ustawy wprowadzającej jako przepis intertemporalny, przedmiotowo i podmiotowo stanowi regulację przejściową (wprowadzającą), pomiędzy art. 82 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska a art. 102 Prawa ochrony środowiska, co było konieczne z uwagi na zmianę zasad odpowiedzialności za zanieczyszczenie środowiska, wprowadzonych przez nową ustawę z dniem 1 października 2001 r. Sporny przepis (art. 12 ustawy wprowadzającej) z racji swej funkcji, nie może być więc interpretowany w oderwaniu od całości regulacji prawnej, obowiązującej do dnia 1 października 2001 r. i obowiązującej po tej dacie. Warunki dokonania skutecznego zgłoszenia, określone w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy wprowadzającej, muszą być spełnione łącznie i co nie jest przedmiotem sporu. Tym samym, niespełnienie chociażby jednego z warunków tam wymienionych, daje podstawę do odrzucenia w drodze decyzji zgłoszenia, dokonanego przez władającego powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy.
W rozpoznawanej sprawie odrzucenie zgłoszenia P. S.A., co swym wyrokiem zaakceptował Sąd Wojewódzki, nastąpiło z powodu tego, że nie został właściwie wskazany inny podmiot, który spowodował zanieczyszczenie ziemi lub gleby przed wejściem w życie ustawy. A dokładniej, wskazany C. S.A. jako podmiot, który spowodował zanieczyszczenie ziemi lub gleby, w rozumieniu przepisu art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej, w ocenie Sądu podobnie, jak i organów administracji publicznej z uwagi na historyczne uwarunkowania skutki prawne połączenia w 1999 r. tej Spółki z inną Spółką prawa handlowego, której sukcesorem jest obecny P. S.A., nie może być uznany za "inny podmiot" w rozumieniu ww. przepisu. Stanowisko to zaprezentowane obszernie w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku, wywodzi się głównie w oparciu o wykładnię przepisów Kodeksu handlowego, który obowiązywał w dacie dokonania połączenia wspomnianych Spółek w 1999 r. To jest jednak tylko jeden, ale nie jedyny i nie najważniejszy aspekt tej sprawy, wywołujący spory w doktrynie, jak i w orzecznictwie. Nie negując zasadności tych rozważań i trafności odniesień do innych regulacji systemowych, należy jednak również zwrócić uwagę na aksjologię normatywną wynikającą z przepisu art. 12 ustawy wprowadzającej. Z faktu, że jest to przepis przejściowy, nie należy jednak nadawać mu charakteru przepisu lex specialis, bowiem to co rozumie się pod tym pojęciem to zawiera się właśnie w jego funkcji przepisu międzyczasowego, nie można tego rozciągać bez granic pod względem przedmiotowym i podmiotowym na dowolnie wybrane stany prawne i stany faktyczne. Nie taka bowiem jest rola przepisów intertemporalnych, których wykładni jako wyjątkowych regulacji, nie należy dokonywać w drodze wykładni rozszerzającej, gdyż to mogłoby spowodować bądź ograniczyć w znacznym stopniu, wejście w życie przepisów nowego prawa (Prawo ochrony środowiska), co też nie jest pożądane z punktu widzenia prawodawcy. Przepisy nowej ustawy w tym przypadku ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, dotyczą z zasady przyszłości, a więc zdarzeń prawnych, które nastąpią po wejściu w życie nowej ustawy. Gdyby było inaczej, to ustawodawca spotkałby się z zarzutem naruszenia zasady lex retro non agit, która stanowi jeden z fundamentów demokratycznego państwa prawnego. Tak więc, jeżeli prawodawca widzi potrzebę w niektórych sprawach dotyczących zdarzeń wcześniejszych niezakończonych bądź trwających, po wejściu w życie nowych przepisów, stosowania do nich (aby nie naruszyć zasady nieretroaktywności) przepisy dotychczasowe lub odmienne, niż wprowadza nowa ustawa, czyni to w drodze przepisów przejściowych, dostosowujących lub wprowadzających.
Są to jednak sytuacje wyjątkowe i ściśle określone przez prawodawcę, nie można takich przepisów, jak to wywodzi strona skarżąca, rozumieć jako lex specialis, łamiących wszelkie dotychczasowe zasady, przerywających istniejące stosunki prawne bądź reformujących i poddających rewizji sprawy ostatecznie już zakończone tak, jak to jest w tym przypadku. Przepisom przejściowym nie można nadawać takiej rangi, że mocą ich, bez wyraźnego postanowienia prawodawcy, mogą ingerować w stosunki prawne ostatecznie zakończone, przed wejściem ustawy w życie, aktem administracyjnym, orzeczeniem sądu, umową cywilnoprawną czy też w inny sposób. Dlatego też nie można odnosić art. 12 ustawy wprowadzającej do stosunków, jakie miały miejsce przed fuzją C. S.A. z obecnym P. S.A. i próbować tym przepisem rewidować skutków prawnych, jakie wywołało połączenie tych firm w 1999 r. na płaszczyźnie przepisów wówczas obowiązującego Kodeksu handlowego, gdyż to nie jest przedmiotem tej regulacji i tej sprawy. Przepis art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej jest wyraźnie adresowany do władającego powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy i odnosi się do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie ustawy, jednak w stosunku do nieruchomości tego, a nie innego władającego, nie można więc odnosić tego przepisu do czasu, kiedy obecnie władający jeszcze nim nie był, gdyż ten okres został ostatecznie zamknięty w 1999 r. i skutki tego wynikają z przepisów, w oparciu o które nastąpiło połączenie przedmiotowych Spółek.
Na tle przepisu art. 12 ustawy wprowadzającej, nie można rozstrzygać tego w jakim zakresie przeszły prawa i obowiązki ze spółki przejętej na spółkę przejmującą w świetle przepisów art. 465 § 3 w związku z art. 463 pkt 1 k.h.
Ustaleń i rozliczeń w tym zakresie, powinny dokonać podmioty dokonujące tej transakcji w 1999 r., nie zaś próbować przerzucić jej skutków po latach na Skarb Państwa, przy okazji wejścia w życie nowych przepisów o ochronie środowiska. Jest to zabieg, który w istocie prowadzi do próby rewizji tego co stało się na mocy umowy cywilnoprawnej pomiędzy dwoma podmiotowymi prawa handlowego w 1999 r. i jako takie zdarzenie, należy uznać za ostatecznie zakończone, a wszelkie spory z tego wynikające, powinny być rozstrzygane na płaszczyźnie cywilnoprawnej.
Zasada generalna odpowiedzialności za "zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu", obowiązująca od 1 października 2001 r., została zawarta w art. 102 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Wyjątki od tej zasady, odnoszące się do zdarzeń mających miejsce po dniu 1 października 2001 r., tj. po wejściu ustawy w życie, zostały określone w ust. 2 i 3 ww. przepisu Prawa ochrony środowiska. Natomiast art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej dotyczy sytuacji określonej w art. 102 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, jednak ma zastosowanie w przypadku, jeżeli zdarzenie tam opisane miało miejsce przed dniem wejścia ustawy w życie, tzn. przed dniem 1 października 2001 r. Jest to klasyczny przepis przejściowy, który nie zmienia zakresu przedmiotowego i podmiotowego nowej regulacji (art. 102 prawa ochrony środowiska) a jedynie przesuwa jej zastosowanie (w tym przypadku korzystne dla "władającego") do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie ustawy. Chyba nie ma wątpliwości, że gdyby nie było przepisu art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej, to z dniem 1 października 2001 r. do wszystkich "władających", miałby zastosowanie przepis art. 102 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, bez możliwości skorzystania z postanowień ust. 2 i 3 tej regulacji, bowiem te przepisy mają zastosowanie jedynie do zdarzeń mających miejsce po wejściu ustawy w życie.
Z porównania brzmienia przepisów art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej i art. 102 ust. 2 Prawa ochrony środowiska wynika jednoznacznie, że "władającymi" w rozumieniu tych ustaw są podmioty władające powierzchnią ziemi w dniu wejścia ustawy w życie, co jest zgodne z art. 3 pkt 44 tej ostatniej ustawy, który wprowadził to pojęcie. Natomiast zakres czasowy, którego dotyczy art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej w związku z art. 102 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, nie może dotyczyć okresu wcześniejszego niż od daty objęcia władania przez władającego. Tym samym można powiedzieć, że innym podmiotem, który spowodował zanieczyszczenie ziemi lub gleby w rozumieniu art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej, może być tylko taki podmiot, który był sprawcą ww. działań, ale miało to miejsce już po tym, jak władającym był obecny władający, który dokonał zgłoszenia. Czyli przepis ten nie narusza i nie poddaje rewizji zdarzeń, w wyniku których obecny władający takim się stał.
W świetle powyższych rozważań, zarzuty skargi kasacyjnej nie mają uzasadnienia a w szczególności zarzut błędnego rozumienia art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej. Obowiązek dokonania zgłoszenia, wynikający z powyższego przepisu, był adresowany do wszystkich podmiotów będących "władającymi powierzchnią ziemi" w dniu wejścia w życie ustawy, w których subiektywnym odczuciu spełniali oni wszystkie warunki określone w tym przepisie. Do organu zaś (starosta) należało sprawdzenie, czy zgłaszający spełnia te warunki i podjęcie właściwego rozstrzygnięcia polegającego na jego uwzględnieniu lub odrzuceniu w drodze decyzji. Z zaskarżonego wyroku, jak i wcześniejszych decyzji administracyjnych, nie można wnioskować, że skarżąca nie była objęta obowiązkiem złożenia zgłoszenia lecz raczej, że skarżąca nie spełniała warunków określonych w omawianym przepisie, jednak żeby dojść do takich wniosków należało przeprowadzić stosowne postępowanie. Skoro w ocenie Sądu, zarzut naruszenia przepisu art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej nie ma usprawiedliwionych podstaw, tym samym zarzut naruszenia przepisu art.145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. należy tak samo ocenić, bowiem został on sformułowany przy założeniu, że ten pierwszy zarzut jest uzasadniony.
Zupełnie abstrakcyjne i niemające żadnego umocowania w sprawie, są natomiast dwa pozostałe zarzuty dotyczące naruszeń art. 82 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz art. 362 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska, gdyż przepisy te nie stanowiły podstawy zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jeżeli natomiast były sporadycznie powoływane w uzasadnieniu to tylko jako niezbędne do innych rozważań i ustaleń. Zresztą, żaden z tych przepisów nie ma konkretnego odniesienia do sprawy i nie łączy się z art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie. akceptuje w całej rozciągłości zaskarżone skargą kasacyjną rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, chociaż argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w niektórych punktach, uważa za zbyt daleko idącą i dyskusyjną, prowadzącą jednak do podobnych wniosków, chociaż wyprowadzonych na innej nieco płaszczyźnie. Należy również podzielić pogląd, że podejmując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, nie można wyłącznie ograniczyć się do wykładni językowej dla poprawnego zrozumienia sensu i zakresu regulacji art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej, gdyż to mogłoby całkowicie wypaczyć ratio legis tego przepisu na tle całego systemu prawa polskiego.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.