II OSK 634/06

II OSK 634/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-03-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-05-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Skrzycka - Pilch /sprawozdawca/
Maria Czapska - Górnikiewicz
Maria Rzążewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 748/05 - Wyrok WSA w Warszawie z 2005-12-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 28, art. 29
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Rzążewska Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia NSA Barbara Skrzycka - Pilch (spr.) Protokolant Magdalena Baduchowska po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2005r.,sygn. akt IV SA/Wa 748/05 w sprawie ze skargi Gminy L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2005r., nr [...] w przedmiocie opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2005r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 748/05 oddalił skargę Gminy L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2005r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2005r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa., utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] września 2004r., w przedmiocie określenia należnej opłaty za wprowadzanie ścieków do wód za II kwartał 2003r. dla Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w L. w kwocie 610,92 zł oraz zobowiązania do wpłaty części należnej opłaty w kwocie 305,46 zł wraz z należnymi odsetkami.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż pozwolenie na odprowadzanie ścieków dla Gminy L. wygasło z dniem 31 grudnia 2002r. Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L. wystąpił z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia w dniu 27 września 2002r. W decyzji Kolegium opisano także przebieg czynności podejmowanych przez organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego (Starostę N.), które zostało udzielone decyzją z dnia 24 lutego 2004r. Pomimo, iż w okresie od wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego do dnia jego uzyskania ścieki były wprowadzane do wód bez wymaganego pozwolenia nie uiszczano z tego tytułu podwyższonych opłat, co stwierdzono w trakcie kontroli przeprowadzonej przez Inspekcję Ochrony Środowiska. Nie uiszczenie opłat stanowiło naruszenie treści art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Stąd zasadna była decyzja, mocą której obciążono Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L. obowiązkiem wpłaty podwyższonej opłaty.
Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż Gmina L. nie ponosi winy za tak późne wydanie pozwolenia wodnoprawnego Kolegium wskazało, iż wniosek o jego wydanie został złożony zbyt późno. Dodatkowo bezsporne w sprawie jest, iż do wniosku .o wydanie pozwolenia, które miało obejmować także pobór wody, nie dołączono dokumentacji hydrogeologicznej, której obowiązek załączenia wynika z art. 132 ust. 8 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) obowiązującej od dnia 1 stycznia 2002 r. Gmina L. miała więc wystarczająco dużo czasu na sporządzenie wymaganej dokumentacji.
Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż decyzja została skierowana do niewłaściwego podmiotu, gdyż opłatą obciążono Zakład Wodociągów i Kanalizacji będący jednostką budżetową gminy, zamiast w decyzji wskazać bezpośrednio Gminę L., stwierdzono, iż w świetle ustawy - Prawo ochrony środowiska obowiązany do ponoszenia opłaty jest podmiot korzystający ze środowiska. Natomiast w myśl jej art. 3 pkt 20 lit b pod pojęciem tym rozumie się także jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej. W tej sytuacji jednostka budżetowa gminy – Zakład Wodociągów i Kanalizacji - może być podmiotem, na który nałożono obowiązek wniesienia opłaty. Za skierowaniem decyzji bezpośrednio do Zakładu Wodociągów i Kanalizacji przemawia także w szczególności zakres wykonywanych przez Zakład zadań w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.
Od decyzji tej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skargę Gmina L. W skardze wnioskowała o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na wskazanie w tej decyzji jak i w poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji Zakładu Wodociągów i Kanalizacji, jako podmiotu zobowiązanego do wniesienia opłaty. Wskazano, iż pozwolenie wodnoprawne zostało wydane na rzecz Gminy L. Stąd także decyzja w przedmiocie opłat powinna dotyczyć Gminy, nie zaś jej jednostki budżetowej.
W skardze zarzucono także, na błędne ustalenia dokonane przez organ odwoławczy odnoszące się do winy Gminy z tytułu korzystania ze środowiska bez wymaganego pozwolenia. W skardze wskazano, iż w trakcie długotrwałego postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia, nie uzyskano żadnych nowych dokumentów ani dowodów w sprawie. Pozwolenie zostało ostatecznie wydane na podstawie dokumentacji przedłożonej we wniosku, a więc już w chwili jego złożenia istniały przesłanki do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Nie było zatem żadnego usprawiedliwienia dla Starosty za dwuletnią zwłokę w wydaniu pozwolenia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
W ocenie Sądu pierwszej instancji skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa.
Sąd pierwszej instancji na wstępie podniósł, że Gmina, z której budżetu pokrywane są wydatki jej jednostki budżetowej, ma interes prawny w rozumieniu art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) do wniesienia skargi, gdyż zaskarżony akt stanowi źródło obowiązku poniesienia określonych wydatków przez jej jednostkę budżetową.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji zarzut skierowania decyzji do niewłaściwego podmiotu był chybiony. W świetle art. 29 kpa stroną postępowania administracyjnego są generalnie osoby fizyczne lub osoby prawne. Niewątpliwie w świetle art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) gmina ma osobowość prawną. Jednocześnie jednak, gdy chodzi o samorządowe jednostki organizacyjne, w myśl wskazanego art. 29 K.p.a., stronami mogą być także jednostki nie mające osobowości prawnej. Kodeks dopuszcza więc traktowanie, jako stron postępowania, samorządowych jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej.
Sąd pierwszej instancji zważył, że Zakład Wodociągów i Kanalizacji w stosunku do którego została skierowana decyzja nie ma osobowości prawnej. Działa na podstawie Statutu z dnia 6 marca 1996r. Został utworzony w okresie obowiązywania ustawy z dnia 5 stycznia 1991r. - Prawo budżetowe (Dz.U. z 1993 r. Nr 72, poz. 344 ze zm.). Pomimo, iż w jego nazwie własnej użyto określenia "zakład" nie jest zakładem budżetowym lecz stanowi typową jednostkę budżetową, w rozumieniu art. 18 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 15. poz. 148). W świetle statutu zadaniem tej jednostki jest m.in. odprowadzanie ścieków (§ 3 pkt 2). Obowiązek ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska (w rozpatrywanym przypadku podwyższonych), którego dotyczy kwestionowana decyzja wiąże się bezpośrednio z faktem odprowadzania ścieków poprzez ich wyprowadzanie do wód. Nie można zakwalifikować jako naruszenie prawa, obciążenie obowiązkiem poniesienia opłat, związanych z wprowadzaniem ścieków, jednostki budżetowej gminy odpowiadającej za realizację zadań w tym zakresie tylko z tego powodu, iż nie ma ona osobowości prawnej, skoro z art. 29 kpa wynika bezpośrednio możliwość skierowania decyzji w stosunku do tego rodzaju podmiotu.
Dla oceny legalności decyzji w zakresie jej skierowania bezpośrednio do Zakładu Wodociągów i Kanalizacji bez znaczenia pozostaje kwestia wskazania, jako adresata pozwolenia wodnoprawnego bezpośrednio Gminy L. Decyzja w przedmiocie pozwolenia została bowiem wydana przez inny, (niezależnie działający organ administracji i określenie przez niego, jako adresata decyzji Gminy nie może przesądzać o wadliwości określania jako adresata obowiązku poniesienia opłat określonej jednostki budżetowej Gminy, skoro dopuszcza to przepis Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, iż decyzje w przedmiocie opłat dotyczą okresu poprzedzającego uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego przez Gminę L., a więc w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 279 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska.
Jedynie na marginesie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż nietrafny jest pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż samoistną podstawę kierowania decyzji w przedmiocie opłat w stosunku do Zakładu Wodociągów i Kanalizacji może stanowić art. 3 pkt 20 lit b ustawy - Prawo ochrony środowiska. Przepis ten stanowi jedynie objaśnienie, dla potrzeb ustawy, jakiego rodzaju podmioty rozumie się pod używanym w tym akcie określeniem - podmiot korzystający ze środowiska. W kontekście przepisów dotyczących ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska, przywołana definicja wskazuje jedynie, korzystanie ze środowiska przez jakiego rodzaju podmioty obciążone jest obowiązkiem ponoszenia opłat. Definicja ta nie przesądza jednak kto ma status trony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia należnej opłaty. Jak wskazano możliwość skierowania decyzji w przedmiocie należnej opłaty bezpośrednio w stosunku do Zakładu Wodociągów i Kanalizacji, jako jednostki nie mającej osobowości prawnej, wynika bezpośrednio z treści art. 29 kpa.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie mógł być także uwzględniony, podniesiony w skardze, zarzut błędnego, zdaniem Gminy L. ustalenia, iż winę za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia ponosi jednostka samorządowa. W ocenie Sądu pierwszej instancji kwestia ta nie ma żadnego znaczenia dla oceny meritum rozstrzygnięcia.
Sąd pierwszej instancji zważył, że w sprawie bezsporne jest, iż korzystanie ze środowiska w II kwartale 2003r. polegające na wprowadzaniu ścieków do wód następowało bez wymaganego pozwolenia. W rozpatrywanym przypadku Gmina (ani jej zakład budżetowy) nie dysponowała wymaganym pozwoleniem wodnoprawnym na wprowadzanie ścieków do wód. Bezsporny jest także zakres korzystania ze środowiska. Przyjęto w tym zakresie dane przedłożone przez zainteresowany Zakład.
W świetle art. 292 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska podwyższona opłata ponoszona jest m.in. za korzystanie ze środowiska polegające na odprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Wskazany przepis wiąże odpowiedzialność administracyjną, polegającą na obowiązku poniesienia podwyższonej opłaty, z samym faktem naruszenia wymagania ochrony środowiska poprzez korzystanie z jego zasobów bez koniecznego pozwolenia. W świetle regulacji bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia wynika z winy korzystającego podmiotu. Jest to generalnie zgodne z zasadami odpowiedzialności podmiotów egzekwowanej przy pomocy środków administracyjnych, jako oderwanej od elementu winy. Co prawda, w orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie uprzednio obowiązujących regulacji dotyczących pieniężnych sankcji administracyjnych z tytułu korzystania ze środowiska bez wymaganych decyzji, do których należą pozwolenia wodnoprawne na wprowadzanie ścieków, prezentowany był pogląd, iż niedopuszczalne jest obciążenie sankcją administracyjną (np. podwyższoną opłatą) podmiotu, gdy korzystanie ze środowiska bez wymaganej decyzji (pozwolenia) nie wynika z jego winy. Dotyczyło to sytuacji, analogicznych do występującej w przedmiotowym przypadku, gdy podmiot nie dysponował decyzją (pozwoleniem) pomimo, iż został złożony wniosek o jego wydanie i nie został on rozpatrzony w terminach wynikających z art. 35 kpa. Utrzymująca się rozbieżność orzecznictwa sądowego na tym tle zakończyła się po podjęciu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 grudnia 1998r. sygn. akt OPS 13/98 (opubl. ONSA nr 2 z 1999 r. poz. 46 oraz Wokanda nr 5 z 1999 r. str. 31), w której wyrażono m.in. generalnie pogląd, iż nie załatwienie przez organ administracji publicznej sprawy wydania wymaganej decyzji określającej warunki korzystania ze środowiska w terminie przewidzianym w art. 35 kpa może stanowić podstawę do odstąpienia od pobrania podwyższonych opłat będących sankcją za brak wymaganych decyzji (choć, jak podkreślono, nie może być mowy o automatycznym odstąpieniu od pobierania opłat). Uzasadniając wyrażone stanowisko w uchwale, odwołano się do zasad konstytucyjnych stwierdzając, iż "stosowanie przepisów o charakterze represyjnym nie może prowadzić do rezultatu, który byłby sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego - zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego".
Sąd pierwszej instancji wskazał, że powyższa uchwala w związku z treścią art. 100 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), nie wiąże Sądu orzekającego w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji nie podzielił wyrażonego w niej poglądu, jakoby organ właściwy do ustalenia należnej opłaty uprawniony był do oceny, kto ponosi winę za brak wymaganej decyzji określającej warunki korzystania ze środowiska (np. pozwolenia wodnoprawnego).
Sąd pierwszej instancji podniósł, iż wyżej wymieniona uchwała została sformułowana na gruncie odmiennych uwarunkowań instytucjonalno-prawnych. Na gruncie ówczesnych regulacji - nie obowiązującej już ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.) - do końca 1998r. tożsamy organ (wojewoda) był właściwy zarówno do wydawania-wymaganej decyzji (decyzja ustalająca rodzaje i ilości substancji zanieczyszczających dopuszczonych do wprowadzania do powietrza), jak i do wymierzania sankcji administracyjnej (podwyższonej opłaty) z tytułu braku wymaganej decyzji (art. 30 ust. 2 i 86b ust. 7 ustawy). Abstrahując więc od braku konkretnych podstaw materialno-prawnych dla odstąpienia od wymierzenia opłaty podwyższonej za okres korzystania ze środowiska bez wymaganej decyzji, organ administracji funkcjonalnie przygotowany był do oceny czy brak decyzji wynika z jego zaniedbania, czy też wynika z winy strony.
Odnosząc do obecnych uwarunkowań instytucjonalno-prawnych, tezę o możliwości dokonywania oceny przez organ administracji, kto ponosi odpowiedzialność za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia, gdy odnośny wniosek został złożony, Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie organem wydającym decyzję uprawniającą do korzystania ze środowiska (pozwolenie wodnoprawne) jest starosta (art. 140 ust. 1 ustawy - Prawo wodne.). Z kolei organem właściwym do orzekania w przedmiocie należnych a nie uiszczonych opłat jest marszałek województwa (art. 288 ustawy - Prawo ochrony środowiska), który aktualnie w ogóle nie posiada kompetencji do orzekania w przedmiocie pozwoleń wodnoprawnych. Jednocześnie należy uwzględnić, iż generalnie sprawy dotyczące wydania pozwoleń na korzystanie ze środowiska są sprawami stosunkowo złożonymi. Z uwagi na zasadę wydawania decyzji w oparciu o właściwie przygotowaną dokumentację wnioskodawcy, istotne znaczenie odgrywa m.in. ocena, czy wymagana dokumentacja jest pełna oraz czy została prawidłowo sporządzona. Okoliczności te mają wpływ na możliwość uwzględnienia wniosku, a co za tym idzie wydania żądanej decyzji określającej warunki korzystania ze środowiska. Rzutuje to na ocenę, czy zwłoka w wydaniu żądanej decyzji jest następstwem przekroczenia terminu określonego w art. 35 kpa, a więc wynika z winy organu, czy też winy takiej organowi nie można przypisać gdyż termin nie został przekroczony z uwagi na treść art. 35 § 5 kpa (zwłoka wynika z winy strony).
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji przykładowo w rozpatrywanej sprawie wniosek o wydanie pozwolenia na odprowadzanie ścieków dotyczył równocześnie pozwolenia na pobór wody, co wiązało się z regulacją art. 129 ustawy - Prawo wodne w brzmieniu na dzień składania wniosku. Jak trafnie zauważa Samorządowe Kolegium Odwoławcze do wniosku o wydanie pozwolenia na pobór wód wymagane było załączenie dokumentacji hydrogeologicznej (art. 132 ust. 8 ustawy - Prawo wodne). Bezsporne jest między stronami, że dokumentacji takiej nie złożono, co było przyczyną zwłoki w wydaniu pozwolenia, gdyż właściwy organ zwracał się o uzupełnienie dokumentacji w tym zakresie. Jednocześnie jak wynika z treści skargi pozwolenie ostatecznie zostało wydane bez załączenia dokumentacji. Nie można przy tym pominąć, iż jak wynika z akt sprawy, wnioskodawca liczył się z tym, iż nie przedłożenie wymaganej dokumentacji hydrogeologicznej może stanowić przeszkodę w wydaniu pozwolenia (patrz przywołana wypowiedź Wójta Gminy L. w zawartym w aktach sprawy piśmie Radnego Gminy L. z dnia 13 września 2004r.). Rozważać można także, czy wnioskodawca dołożył starań dla szybkiego uzyskania pozwolenia w kontekście możliwości wykorzystania środków procesowych dyscyplinujących organ do terminowego załatwienia sprawy (zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, skarga na bezczynność).
Ocena powyższych okoliczności, a także precyzyjne ustalenie, w przypadku przyjęcia, iż nastąpiło opóźnienie przy załatwieniu sprawy, jaki okres opóźnienia obciąża organ orzekający (co miałoby wpływ na precyzyjne ustalenie wysokości należnych opłat w okresie korzystania ze środowiska bez pozwolenia) wykracza poza zakres kompetencji organu właściwego do ustalenia należnych opłat na podstawie art. 288 w zw. z art. 292 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego (dowodowego) w- tym zakresie wymagałoby uzyskania pełnej dokumentacji sprawy (całości akt sprawy prowadzonej przez inny organ administracji dotyczących wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego) oraz wiedzy eksperckiej, co może się wiązać z koniecznością powołania biegłych (art. 84 § 1 kpa), a więc np. pociągać w szeregu przypadkach znaczne koszty ponoszone ze środków publicznych. Prowadzenie przez organ administracji publicznej postępowania wyjaśniającego byłoby niedopuszczalne z uwagi na obowiązującą zasadę legalizmu działania organów administracji (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa), w sytuacji gdy przepisy stanowiące podstawę ponoszenia opłat podwyższonych oraz ustalania należnych nie uiszczonych opłat (art. 288 i art. 292) bezsprzecznie nie wiążą obowiązku ich poniesienia z elementem winy.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że o przyjęciu zasady, iż organ orzekający w przedmiocie opłat podwyższonych, gdy strona powołuje się na złożenie wniosku o uzyskanie wymaganego pozwolenia, musi rozważyć czy nie nastąpiło naruszenie terminu wynikającego z art. 35 kpa. przy jego rozpatrzeniu, nie mogą przesądzać aktualnie także przywołane w uchwale NSA sygn. akt OPS 13/98 konstytucyjne zasady zaufania obywatela do Państwa i stanowionego przezeń prawa. Jej realizacja poprzez takie rozwiązanie znalazłaby się bowiem w opozycji z konstytucyjną zasadą legalizmu działania organów administracji (art. 7 Konstytucji RP). Nie można bowiem pominąć, iż brak jest w systemie prawa materialnego normy, która mogłaby stanowić podstawę do odstąpienia od pobrania podwyższonej opłaty. Odwołanie do zasady zaufania obywatela do Państwa nie może być argumentem przeważającym w sytuacji, gdy zawarte w ustawie rozwiązania nie naruszają konkretnych obywatelskich praw konstytucyjnych, w szczególności wynikającego z art. 77 Konstytucji RP uprawnienia do zadośćuczynienia, gdyby istotnie szkoda została wyrządzona niezgodnym z prawem działaniem organów państwa. Istnieją bowiem skuteczne środki prawne służące skompensowaniu skutków zastosowania sankcji, o ile ich poniesienie byłoby następstwem zaniedbania określonego organu administracji publicznej, w zakresie terminowego załatwienia sprawy. Roszczenia z tego tytułu podmiot poszkodowany może wywodzić z regulacji Kodeksu cywilnego, na co zwracano uwagę już we wcześniejszym orzecznictwie, w którym nie podzielano tezy, iż wina strony za brak wymaganej decyzji (pozwolenia) może mieć znaczenie dla zasadności poniesienia sankcji za korzystanie ze środowiska. Po nowelizacji Kodeksu cywilnego ustawą z dnia 17 czerwca 2004r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692) dochodzenie roszczeń, gdyby konieczność poniesienia sankcji wynikała istotnie z winy organu polegającego na zaniechaniu wydania decyzji (pozwolenia wodno-prawnego) ustawodawca uzależnił od stwierdzenia we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem postępowania danego organu. władzy (art. 4171 § 3 K.c.). Może tu wchodzić w grę uwzględnienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 kpa) lub uwzględnienie skargi na bezczynność przez sąd administracyjny. Zastrzeżenia takiego nie zawierały uprzednie regulacje. Z uwagi na przepis przejściowy wskazanej noweli Kodeksu cywilnego, w spornej sprawie będą mogły znaleźć zastosowanie przepisy wcześniejsze z wyłączeniem art. 418 kc (art. 5 noweli). Bezsprzeczne pozostaje jednak, iż spory na tle odpowiedzialności organu administracji za szkody wynikające z braku wydania decyzji w wymaganym terminie powinny być rozpatrywane przez sądy powszechne.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w świetle obowiązujących regulacji nie dopuszczalna jest eksploatacja instalacji bez wymaganego pozwolenia emisyjnego. Do kategorii takich pozwoleń ustawodawca zaliczył pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie ścieków (art. 180 pkt 2 i art. 181 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Stąd podmiot podejmujący działania z naruszeniem tego zakazu powinien liczyć się z określonymi sankcjami administracyjnymi (np. w postaci obowiązku poniesienia podwyższonej opłaty). Gdy do konieczności poniesienia sankcji przyczynią się zaniedbania określonego organu administracji szkody mogą być skompresowane na podstawie regulacji odrębnych (K.c.). Jednak ciężar udowodnienia winy organu administracji oraz adekwatnego zakresu jego odpowiedzialności, powinien obciążać w tym przypadku poszkodowanego na zasadach ogólnych wynikających z art. 6 k.c., skoro generalnie działał on z naruszeniem określonych przepisów (korzystanie ze środowiska bez wymaganych pozwoleń). Wskazane uwarunkowania przemawiają dodatkowo za przyjęciem, iż dochodzenie ewentualnych roszczeń wynikających z zaniedbania organu administracji, powinno być realizowane środkami o charakterze cywilnoprawnym a ewentualne spory powinny być rozstrzygane przez sądy powszechne. Natomiast kwestii związanych z oceną winy organu właściwego do wydania pozwolenia nie może rozstrzygać inny organ administracji, gdy zagadnienie to nie odgrywa znaczenia w świetle regulacji materialno-prawnych stanowiących podstawę orzekania.
Powyższe rozważania doprowadziły Sąd pierwszej instancji do wniosku, iż zaskarżone decyzje nie naruszają prawa. Ustalono w nich, zgodnie z dyspozycją art. 288 ustawy - Prawo ochrony środowiska, wysokość należnej opłaty podwyższonej zobowiązując do wpłaty jedynie co do kwoty, która nie została samodzielnie uiszczona przez podmiot korzystający ze środowiska. Sąd pierwszej instancji zważył, że uchybieniem, nie mającym wpływu na wynik sprawy było dokonanie oceny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestii winy podmiotu obowiązanego do poniesienia podwyższonych opłat za brak posiadania wymaganego pozwolenia. Jak wskazano wyżej, zagadnienie to nie miało znaczenia dla meritum rozstrzygnięcia, w związku z czym, odniesienie do niego stanowiło naruszenie art. 107 § 3 kpa. Kwestie oceny winy za brak wymaganego pozwolenia pozostały w tej sytuacji także poza zakresem oceny Sądu orzekającego w niniejszej sprawie. Jednocześnie wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ocena prawna nie jest wiążąca w przypadku ewentualnego wytoczenia przez Gminę przed sądem powszechnym sprawy o zadośćuczynienie z tytułu przewlekłego załatwiania sprawy udzielenia pozwolenia przez Starostę N. (a contrario art. 11 k.p.c.).
Stwierdzenie przez Sąd Administracyjny uchybienia przepisów postępowania, które nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, nie mogło prowadzić do uchylenia zaskarżonego aktu (a contrario art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi). Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina L. reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzuciła naruszenie prawa materialnego:
1) art. 29 kpa przez błędną wykładnię i art. 28 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu że adresatem zaskarżanej decyzji mógł być Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L., mimo iż nie był stroną postępowania,
2) art. 7 i art. 77 kpa przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu przez Sąd wynikających z art. 7 i art. 77 kpa obowiązków marszałka województwa w zakresie ustalenia stanu faktycznego, rozważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Wskazując na powyższą podstawę wniósł o:
1) zmianę w całości zaskarżonego wyroku w ten sposób, że wyrok stwierdza nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2005r. nr [...] z powodu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa;
2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zarzucił, że przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż stroną postępowania administracyjnego może być samorządowa jednostka organizacyjna – również nie posiadająca osobowości prawnej, zgodne jest z literalną wykładnią przepisu, oderwane jednakże jest od stanu faktycznego i wydane z pominięciem treści art. 28 kpa. Zdaniem skarżącego stroną postępowania powinna być Gmina L., a nie Zakład Wodociągów i Kanalizacji, który mimo iż jest jednostką organizacyjną gminy, nie mógł być adresatem obowiązków skonkretyzowanych w zaskarżonej decyzji. Organizacyjne wyodrębnienie Zakładu Wodociągów i Kanalizacji nie miało wpływu na oznaczenie strony postępowania. Dla poparcia swojej argumentacji skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1993r., sygn. akt I SA 1725/93, z którego wynika, że jednostka organizacyjna, dla której z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, w świetle art. 28 kpa, nie ma przymiotu strony. Skarżący podniósł, że nie można adresować decyzji do podmiotu innego niż strona, co nastąpiło w przypadku decyzji organu pierwszej instancji i utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego, a czego Sąd pierwszej instancji, wskutek błędnej wykładni art. 29 kpa, nie wziął pod uwagę.
Ponadto skarżący zarzucił, iż Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował art. 7 i art. 77 kpa, pomijając je w ocenie działań, jakie organ pierwszej instancji podjął w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, rozważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, czego nie uwzględnił również organ odwoławczy. Skarżący podniósł, że Sąd pierwszej instancji, stosując reguły wykładni funkcjonalnej, przyjął, że powstały po wejściu w życie ustawy – Prawo ochrony środowiska brak tożsamości organu wydającego pozwolenia wodnoprawne i organu orzekającego w sprawie braku uiszczenia opłat, pozwala temu drugiemu na ograniczenie zakresu czynności do jakich jest zobowiązany. Sąd stwierdził przy tym, że ustalenie okoliczności w jakich doszło do opóźnienia w wydaniu pozwolenia wodnoprawnego, wykracza poza zakres kompetencji organu właściwego do ustalenia należnych opłat. Zdaniem skarżącego nie ma podstaw by w drodze wykładni przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji zwalniać marszałka województwa, a następnie badające jego decyzje Samorządowe Kolegium Odwoławcze, od stosowania art. 7 i art. 77 kpa. Przedstawione przez Sąd pierwszej instancji argumenty, takie jak potrzeba uzyskania przez organ pełnej dokumentacji sprawy i wymagana od organu wiedza ekspercka, są całkowicie nietrafne. Skoro bowiem ustawodawca wyposaża marszałka województwa jedynie w kompetencje do stosowania sankcji, a nie również w kompetencje z zakresu postępowania pozwalającego tych sankcji uniknąć, to błędem byłoby uznanie, że marszałek województwa zwolniony jest ze stosowania kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim materiał dowodowy obu postępowań mógłby się pokrywać. Zdaniem skarżącego, marszałek województwa stosując zasadę legalizmu powinien zapoznać się z okolicznościami opóźnienia w wydaniu pozwolenia wodnoprawnego. Powyższe naruszenia prawa, które nie zostały uwzględnione również przez organ odwoławczy, prowadziły do ukarania podmiotu nie ponoszącego winy za niemal dwuletnią zwłokę w wydaniu pozwolenia wodnoprawnego przez Starostę N.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Z cytowanych wyżej przepisów wynika, że cechą postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej jest związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami tejże skargi, które obejmuje związanie zarówno wnioskami skargi kasacyjnej, jak i jej podstawami. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje prawidłowość zaskarżonego orzeczenia tylko z punktu widzenia przepisów wyraźnie w skardze kasacyjnej wskazanych. Poza kontrolą pozostaje natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, przy czym w ramach tego zarzutu wskazano na naruszenie art. 29, art. 28, art. 7 i art. 77 kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że nie stanowi wskazania prawidłowej podstawy kasacyjnej polegającej na zarzucie naruszenia prawa materialnego przepisów art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Przepisy powyższe określają bowiem zasady prowadzenia postępowania administracyjnego przez organy administracji publicznej. Nie zawierają zatem norm prawa materialnego, a więc w ogóle nie można go obejmować zarzutem w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Nawet jednak, gdyby autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest naruszenia przepisów postępowania, zarzut taki również nie zasługiwałby na uwzględnienie. Zważyć bowiem należy, że nie stanowi wskazania prawidłowej podstawy kasacyjnej, polegającej na naruszeniu przepisów postępowania, powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej. Adresatem zarzutu naruszenia prawa, zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania, może być tylko sąd pierwszej instancji. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest bowiem orzeczenie sądu, a nie decyzja administracyjna, ani inny akt administracyjny. Należało uznać, że brak powołania, przy podnoszeniu zarzutu naruszenia przepisu postępowania, jakiegokolwiek przepisu p.p.s.a. nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uwzględnić zarzutu naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2004r., FSK 80/04, ONSAiwsa 2004, nr 1, poz. 12; wyrok NSA z dnia 31 maja 2004r., FSK 103/04, POP 2005/3/57; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004r., GSK 1149/04 niepubl.).
Powyższe rozważania nie odnoszą się do zarzutu naruszenia art. 29 kpa oraz art. 28 kpa. Przepisy te zostały prawidłowo objęte podstawą kasacyjną określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Pojęcie strony postępowania administracyjnego określone w art. 28 kpa wyprowadza się z przepisów prawa materialnego, to jest z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia obowiązku lub uprawnienia. Podmiotowe ramy stosowania art. 28 kpa określa natomiast art. 29 kpa, który precyzuje podmioty, które mogą być stronami postępowania administracyjnego. Skoro uregulowanie statusu strony postępowania administracyjnego należy wywodzić z przepisów prawa materialnego, to uznać należy, że art. 28 kpa oraz precyzujący go art. 29 kpa są przepisami prawa materialnego.
W ramach powyższego zarzutu skarga kasacyjna zarzucała naruszenie art. 29 kpa poprzez błędną wykładnię, zaś art. 28 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że adresatem zaskarżonej decyzji mógł być Zakład Wodociągów i Kanalizacji w L. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że naruszenie prawa przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści zastosowanego przepisu, a naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie oznacza nieprawidłowe odniesienie normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego, niewłaściwe skonfrontowanie określonego stanu faktycznego z hipotezą normy prawnej i poddania tego stanu ocenie prawnej na podstawie treści tej normy.
Powyższe zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny uznał za bezzasadne. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 29 kpa, zgodnie z którym stronami w postępowaniu administracyjnym mogą być co do zasady osoby fizyczne i osoby prawne. Jednakże gdy chodzi o samorządowe jednostki organizacyjne, w myśl tego przepisu, stronami postępowania administracyjnego mogą być także jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że art. 29 kpa stanowił podstawę do przyznania Zakładowi Wodociągów i Kanalizacji w L. statusu strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Zakład stanowił bowiem jednostkę budżetową, której zadaniem było m.in. odprowadzanie ścieków, zaś obowiązek ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska wiąże się bezpośrednio z odprowadzaniem ścieków do wód.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 28 kpa przez niewłaściwe zastosowanie wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji nie zastosował powyższego przepisu, zatem tak sformułowany zarzut nie mógł podlegać ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, albowiem zarzut naruszenia przepisów prawa może dotyczyć wyłącznie przepisów zastosowanych przez Sąd pierwszej instancji. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jednak, że zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji błędnie zinterpretował przepis art. 28 kpa, dalej zaś, że przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż stroną postępowania administracyjnego może być jednostka organizacyjna gminy nie posiadająca osobowości prawnej jest oderwane od stanu faktycznego oraz pomija treść art. 28 kpa. Skoro w skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie art. 28 kpa w jednym miejscu przez niewłaściwe zastosowanie, w innym zaś miejscu poprzez jego błędną wykładnię oraz niezastosowanie, oznacza to, że autor skargi kasacyjnej wskazuje na wykluczające się wzajemnie formy naruszenia przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż tak sformułowany zarzut nie odpowiada wymogom art. 174 pkt 1 p.p.s.a., albowiem nie zawiera prawidłowo przytoczonej podstawy kasacyjnej. Jako podstawę kasacyjną należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie powinien się domyślać intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 22 lipca 2004r., sygn. akt GSK 356/04, ONSAiWSA 2004r., nr 3, poz. 142).
Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.