II OSK 632/16

II OSK 632/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2017-12-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-03-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Barbara Adamiak /przewodniczący/
Iwona Niżnik - Dobosz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Ke 845/15 - Wyrok WSA w Kielcach z 2015-11-30
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 199
art. 3 ust. 3, art. 9 ust. 1 i 4 w zw. z art. 10 ust. 2 i art. 20 ust. 1, art. 28 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 oraz art 31 ust. 3, a także art. 1 Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2016 poz 718
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 845/15 w sprawie ze skargi A. K. na uchwałę Rady Gminy Morawica z dnia 29 grudnia 2008 r. nr XXV/220/08 w przedmiocie zmiany nr 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Morawica oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 30 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 845/15 w sprawie ze skargi A. K. na uchwałę Rady Gminy Morawica z dnia 29 grudnia 2008 r., Nr XXV/220/08 w przedmiocie zmiany nr 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Morawica, oddalił skargę.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Rada Gminy Morawica w dniu 29 grudnia 2008 r. podjęła uchwałę Nr XXV/220/08 w sprawie zmiany nr 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Morawica, przyjętego uchwałą z dnia 13 lipca 2006 r., Nr VII/38/06 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Morawica. Ponadto, w dniu 30 września 2014 r. Rada Gminy Morawica podjęła uchwałę nr XLV/425/2014 sprawie zmiany nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Morawica – część I. We wszystkich wymienionych wyżej uchwałach Rada Gminy Morawica ustaliła m.in. przebieg przełożenia drogi wojewódzkiej nr 763.
W piśmie z dnia 27 kwietnia 2015 r. A. K., właściciel dz. nr [...] znajdującej się na terenie objętym powyższymi uchwałami, wezwał Radę Gminy Morawica do usunięcia naruszenia prawa w zakresie dotyczącym jego nieruchomości. W dniu 25 maja 2015 r. organ doręczył pełnomocnikowi A. K. odpowiedź, w której wezwanie do usunięcia naruszenia prawa uznano za niezasadne. Jednocześnie wzywający został poinformowany, że Rada Gminy przystąpiła do zmiany nr 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wezwanie przekazano Wójtowi Gminy, jako organowi właściwemu do prowadzenia procedury planistycznej.
Wobec powyższego, w dniu 12 czerwca 2015 r. A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na uchwałę Rady Gminy Morawica z dnia 13 lipca 2006 r., Nr VII/38/06 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Morawica wraz ze zmianą nr 1 przyjętą uchwałą Rady Gminy Morawica z dnia 29 grudnia 2008 r., Nr XXV/220/08 oraz zmianą nr 3 przyjętą uchwałą Rady Gminy Morawica z dnia 30 września 2014 r., Nr XLV/425/2014. W zakresie dotyczącym nieruchomości stanowiącej jego własność zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego, tj.:
– art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm. – dalej jako: u.p.z.p.) w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. i art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o ndrogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 260 z późn. zm. – dalej jako: u.d.p.) przez ustalenie w zaskarżonej uchwale przebiegu przełożenia drogi wojewódzkiej nr 763, m.in. przez nieruchomość skarżącego, w sytuacji gdy ustalenie przebiegu istniejących dróg wojewódzkich może nastąpić wyłącznie w drodze uchwały sejmiku województwa, po zasięgnięciu stosownych opinii, a przebieg takiej drogi powinien być określony w planie zagospodarowania przestrzennego województwa, z uwagi na ponadlokalny charakter inwestycji;
– art. 9 ust. 1 i 4 w zw. z art. 10 ust. 2 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. z uwagi na brak zgodności zaskarżonej uchwały ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Morawica w zakresie dotyczącym przebiegu przełożenia drogi wojewódzkiej nr 763, m.in. przez nieruchomość skarżącego;
– art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także art. 1 Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na ograniczeniu prawa własności skarżącego poprzez ograniczenie, na skutek ustalenia przebiegu drogi wojewódzkiej nr 763, prawa do swobodnego dysponowania nieruchomością.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 30 września 2014 r. w sprawie zmiany nr 3 w zakresie dotyczącym jego nieruchomości. Swój interes prawny w rozumieniu art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. – dalej jako: u.s.g.) wywiódł z prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].
W uzasadnieniu skargi na wstępie wyjaśniono, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach zawisła już pod sygn. akt II SA/Ke 405/15, sprawa ze skargi A. K. na uchwałę Rady Gminy Morawica z dnia 30 września 2014 r. w sprawie zmiany nr 3. Zaznaczono również, że z uwagi na konieczność poddania kontroli całości aktów prawa miejscowego regulujących przebieg przełożenia drogi wojewódzkiej nr 763, skarga dotyczy uchwały Rady Gminy Morawica z dnia 13 lipca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Morawica, jak również uchwały Rady Gminy Morawica z dnia 29 grudnia 2008 r. w sprawie zmiany nr 1 oraz uchwały Rady Gminy Morawica z dnia 30 września 2014 r. w sprawie zmiany nr 3. W związku z powyższym skarżący wniósł o połączenie niniejszej sprawy ze sprawą o sygn. akt II SA/Ke 405/15 celem ich łącznego rozpoznania lub rozstrzygnięcia. W dalszej części uzasadnienia powielono argumenty podnoszone w sprawie II SA/Ke 405/15, tj. powołując się na pisma Dyrektora Świętokrzyskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. z dnia 27 marca 2014 r. oraz 11 kwietnia 2014 r., skarżący wskazał, iż brak było aktu prawnego o charakterze ponadlokalnym, z którego wynikałby przebieg przełożenia drogi wojewódzkiej nr 763. W szczególności skarżący podniósł, że nie przedłożono mu uchwały Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego w przedmiocie ustalenia przebiegu istniejącej drogi wojewódzkiej nr 763 oraz uchwały Rady Gminy Morawica w przedmiocie opinii w zakresie przebiegu istniejącej drogi wojewódzkiej nr 763 na obszarze Gminy Morawica. Podkreślono bowiem, że przywołany jako podstawa dla ustalenia przebiegu przełożenia drogi wojewódzkiej nr 763 plan zagospodarowania przestrzennego województwa świętokrzyskiego (załącznik nr 1 do uchwały Nr XXXIX/399/02 Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 24 kwietnia 2002 r.) w części graficznej nie przewidywał przebiegu przełożenia drogi wojewódzkiej nr 763, w kształcie jaki został uwidoczniony w projekcie zmiany nr 3. Zdaniem skarżącego, brak było również jakiejkolwiek decyzji lokalizacyjnej dla przełożenia przedmiotowej drogi. W skardze wskazano także, że ustalony w uchwale z dnia 30 września 2014 r. w sprawie zmiany nr 3 przebieg drogi wojewódzkiej nr 763 był odmienny od przebiegu tej drogi przewidzianego w zmianie nr 3 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Morawica, przyjętej uchwałą z dnia 18 maja 2012 r. Nr XXI/164/12. Dodano, że zgodnie ze Studium droga wojewódzka nr 763 miała bowiem przechodzić przez działkę skarżącego i dochodzić do ul. [...], natomiast według załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały droga ta zyskała dalszy bieg. W ocenie skarżącego, na skutek ustaleń planu zostanie on pozbawiony możliwości zabudowania swojej nieruchomości zgodnie z zamierzeniami, ponieważ projektowana droga wojewódzka nr 763 przechodzić będzie przez środek jego działki. Dodatkowo skarżący wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej jako: m.p.z.p. lub plan miejscowy) Gminy Morawica nie przewidywał na żadnym fragmencie jego działki (o pow. ponad 13 ha), od strony ul. [...], terenów przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną, tymczasem dla wszystkich działek sąsiednich pasy zabudowy jednorodzinnej zostały wyznaczone. Podniesiono przy tym, że w zarządzeniu z dnia 29 września 2014 r. w sprawie rozpatrzenia uwag skarżącego, Rada Gminy wyjaśniła, iż w pasie frontu dz. nr [...] od ul. [...], terenów zabudowy mieszkaniowej nie wyznaczono ze względu na niekorzystne dla zabudowy uwarunkowania fizjograficzne (spadki terenu ok. 20%) oraz skarpę znajdującą się w pasie drogowym. Nadmieniono jednak, że Rada Gminy nie wskazała dokumentów, na podstawie których sformułowano ten wniosek.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Morawica wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że obszar objęty zaskarżonymi uchwałami obejmuje działkę skarżącego nr [...] o pow. 13,12 ha, położoną w B. Podkreślono, że przebieg drogi wojewódzkiej nr 763 został w sposób tożsamy przedstawiony we wszystkich trzech zaskarżonych uchwałach. Zdaniem organu, skarżący nie wykazał związku między zaskarżonymi uchwałami a jego własną indywidualną sytuacją prawną.
Ustosunkowując się natomiast do zarzutu sprzeczności zaskarżonej uchwały ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Morawica, przyjętego uchwałą z dnia 14 października 2000 r., Nr V/49/2000, następnie trzykrotnie zmienianą, organ wyjaśnił, że wymagana w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zgodność m.p.z.p. ze studium nie może polegać na zgodności dosłownej, gdyż Studium jest aktem o wyższym stopniu ogólności niż plan miejscowy. Ponadto w kwestii zarzutu naruszenia prawa własności, organ wyjaśnił, że określenie sposobu korzystania z nieruchomości w m.p.z.p. było wyrazem dopuszczalnej przez prawo ingerencji w prawo własności. Stąd też w ocenie organu, zaskarżona uchwała nie naruszała art. 140 k.c., w szczególności za nieuzasadnione należało uznać stanowisko, że postanowienia planu miejscowego uniemożliwiać będą skarżącemu korzystanie z prawa własności działki.
Na rozprawie w dniu 23 września 2015 r. pełnomocnik skarżącego cofnął skargę na uchwałę z dnia 30 września 2014 r. w sprawie zmiany nr 3 i wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 13 lipca 2006 r. w sprawie m.p.z.p. Gminy Morawica oraz uchwały z dnia 29 grudnia 2008 r. w sprawie zmiany nr 1. Oświadczył przy tym, że nie potrafi wskazać konkretnych zapisów planu, które powinny podlegać stwierdzeniu nieważności. Wyjaśnił także, że przebieg drogi wynikał wyłącznie z załącznika graficznego w postaci mapy.
Na rozprawie Sąd wyłączył do oddzielnego rozpoznania sprawę ze skargi na uchwałę z dnia 13 lipca 2006 r. oraz sprawę ze skargi na uchwałę z dnia 29 grudnia 2008 r., a następnie postanowieniem z dnia 23 września 2015 r. umorzył postępowanie ze skargi na uchwałę z dnia 30 września 2014 r. Sprawy ze skarg na uchwałę z dnia 13 lipca 2006 r. i uchwałę z dnia 29 grudnia 2008 r. zostały zarejestrowane w repertorium odpowiednio pod sygn. akt II SA/Ke 844/15 i II SA/Ke 845/15.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał, że w jego ocenie skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśniono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o połączenie niniejszej sprawy ze sprawą o sygn. akt II SA/Ke 405/15, albowiem skarżący zaskarżył trzy odrębne uchwały Rady Gminy Morawica, które poprzedził odrębnymi wezwaniami do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto dodano, że skargi A. K. na uchwałę Rady Gminy Morawica z dnia 13 lipca 2006 r. oraz zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę Rady Gminy Morawica z dnia 29 grudnia 2008 r. wpłynęły do Sądu w dniu 25 czerwca 2015 r., a więc po zamknięciu rozprawy w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 405/15, co nastąpiło w dniu 18 czerwca 2015 r. Następnie wskazano, że ustalenia dotyczące drogi wojewódzkiej nr 763 oznaczonej w m.p.z.p. symbolem 3KDg stanowiły treść § 33 ust. 1 uchwały z dnia 13 lipca 2006 r. Zaznaczono przy tym, że zmiana nr 1 wprowadzona zaskarżoną w sprawie uchwałą z dnia 29 grudnia 2008 r. (§ 3 pkt 17) w odniesieniu do drogi nr 763 polegała wyłącznie na zmianie § 33 w ten sposób, że objaśnienie symbolu 3KDg zostało ujęte w pkt 5 ust. 2 § 33 m.p.z.p. Sąd I instancji podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach rozpoznawał już, w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 405/15, skargę A. K. na uchwałę Rady Gminy Morawica w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w kontekście przełożenia drogi wojewódzkiej nr 763 w B. przez nieruchomość skarżącego (dz. nr [...]), w następstwie czego wyrokiem z dnia 29 czerwca 2015 r. oddalił skargę A. K. na uchwałę z dnia 30 września 2014 r. w sprawie zmiany nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Morawica część I. Podkreślono, że uchwała w sprawie zmiany nr 3 ustaliła aktualnie obowiązujące brzmienie planu miejscowego w odniesieniu do przełożenia drogi wojewódzkiej nr 763. Niemniej jednak wskazano, że przebieg planowanego tam przełożenia przedmiotowej drogi był tożsamy z przebiegiem przełożenia przedstawionym w uchwale z dnia 29 grudnia 2008 r. Sąd I instancji podkreślił również, że w obu uchwałach, w części tekstowej, treść objaśniająca oznaczenie 3KDg była niemal identyczna, wprowadzono jedynie drobne korekty uściślające (§ 3 pkt 17 uchwały z dnia 29 grudnia 2008 r.; § 40 ust. 3 pkt 6 uchwały z dnia 30 września 2014 r.). Jednocześnie wskazano, że rozważania Sądu co do zapisów m.p.z.p. funkcjonujących w zaskarżonej w przedmiotowej sprawie uchwale co do zasady pokrywały się z rozważaniami poczynionymi w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 405/15. Ponadto, na marginesie zaznaczono, że rozważania poczynione w tej sprawie miały charakter czysto teoretyczny, gdyż – w ocenie Sądu I instancji – z akt sprawy nie wynikało, aby zapisy zaskarżonej uchwały wywierały kiedykolwiek w przeszłości jakiekolwiek skutki prawne w stosunku do skarżącego. Podkreślono przy tym, że aktualnie obowiązuje m.p.z.p. Gminy Morawica w brzmieniu ustalonym uchwałą z dnia 30 września 2014 r. w sprawie zmiany nr 3 i ewentualnie zapisy tej uchwały mogłyby wywierać skutki prawne na przyszłość. Tym samym zdaniem Sądu I instancji, uchwała z dnia 29 grudnia 2008 r. w zakresie uregulowanym powyższą zmianą nie będzie miała żadnych skutków prawnych na przyszłość.
W kontrolowanej sprawie Sąd I instancji badając legalność zaskarżonej uchwały w granicach sprawy uznał, że uchwała Rady Gminy Morawica z dnia 29 grudnia 2008 r. w sprawie zmiany nr 1 m.p.z.p. Gminy Morawica, w części ustaleń dotyczących dz. nr [...], położonej w B., nie została podjęta z naruszeniem prawa. Zaznaczono przy tym, że skarżący spełnił określone w art. 101 ust. 1 w zw. z art. 102a u.s.g., wymogi formalne uprawniające do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Podniesiono, że zaplanowanie nawet na części nieruchomości drogi publicznej, a w konsekwencji wyłączenie tej części z zabudowy mieszkaniowej, będzie miało negatywny wpływ na uprawnienia właścicielskie skarżącego jeśli chodzi o sposób korzystania z nieruchomości. W dalszej kolejności Sąd I instancji przywołał brzmienie art. 28 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u.p.z.p., a następnie przytoczył poglądy doktryny oraz orzecznictwa sądów administracyjnych w odniesieniu do pojęcia władztwa planistycznego. Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji uznał, iż w rozpoznawanej sprawie Rada Gminy Morawica nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego, pomimo że w wyniku podjęcia uchwały w sprawie m.p.z.p. doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego. Zdaniem Sądu I instancji, zaistnienie wskutek uchwalenia planu miejscowego restrykcji w zakresie wykonywania prawa własności polegających na ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości miało bowiem umocowanie ustawowe w art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Sąd I instancji nie dopatrzył się również w zaskarżonej uchwale naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. W szczególności zaznaczono, iż w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach nie doszło do naruszenia art. 17 u.p.z.p. określającego kolejność oraz czynności jakie powinien podjąć wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego.
Ponadto odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. i art. 6 ust. 3 u.d.p., polegającego na ustaleniu w m.p.z.p. przebiegu drogi wojewódzkiej nr 763, pomimo braku uchwały Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego w tym zakresie, w pierwszej kolejności przytoczono brzmienie ww. przepisów, a następnie podkreślono, że żaden z tych przepisów nie został poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszony. Wskazano bowiem, że Rada Gminy Morawica w żaden sposób nie weszła w kompetencje samorządu województwa w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w województwie, gdyż zaskarżona uchwała dotyczyła wyłącznie kształtowania polityki przestrzennej na obszarze Gminy Morawica. Podniesiono przy tym, że podjęta ona została w sprawie planu miejscowego, a nie studium, zaś art. 10 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. dotyczył zasad sporządzania studium. Sąd I instancji przywołał również treść art. 15 ust. 3 pkt 4b u.p.z.p. i w oparciu o tą regulację wskazał, że Rada Gminy Morawica była uprawniona do określenia w m.p.z.p. przełożenia drogi wojewódzkiej nr 763. Podkreślono bowiem, że inwestycja ta miała bez wątpienia charakter celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Ponadto dodano, że przełożenie drogi wojewódzkiej nr 763 było zgodne z ustaleniami Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Świętokrzyskiego w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, ustalonym w załączniku nr 1 do uchwały Nr XXIX/399/02 Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 26 kwietnia 2002 r. w sprawie uchwalenia Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Świętokrzyskiego. Nadmieniono także, że na mapie oznaczonej jako "Kierunki polityki przestrzennej" uwidoczniono drogę wojewódzką nr 763 na trasie od C. do M. z objaśnieniem, że był to odcinek istniejący i projektowany. Podniesiono również, że przedmiotowy załącznik graficzny stanowił wizualizację kierunków zagospodarowania przestrzennego, a użyte oznaczenie ilustrowało jedynie przybliżone lokalizacje zamierzeń inwestycyjnych. Dodatkowo podano, że uchwałą Nr XXXII/435/02 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Sejmik Województwa Świętokrzyskiego zatwierdził opracowanie pn. "Kompleksowy program rozwoju sieci drogowej województwa świętokrzyskiego", w którym to opracowaniu stanowiącym załącznik do uchwały, w tabeli zatytułowanej "Zamierzone zadania samorządowe", wpisano: "Dostosowanie do pełnych parametrów dróg głównych (G) powiązane z realizacją obwodnic miejscowości i przełożeń tras: tiret 3 korekta trasy w B. (763)". Tym samym w ocenie Sądu I instancji, nie sposób było przyjąć, aby przebieg drogi wojewódzkiej nr 763 ustalony w m.p.z.p. Gminy Morawica był niezgodny z ustaleniami Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Świętokrzyskiego.
Ponadto odnosząc się do kwestii braku uchwały sejmiku, o której mowa w art. 6 ust. 3 u.d.p., Sąd I instancji wyjaśnił, że uchwały wydawane w trybie art. 6, art. 6a i art. 7 tej ustawy mogą być podejmowane wyłącznie po powstaniu konkretnej drogi. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że nie można było wymagać by już na etapie planowania czy projektowania droga, która jeszcze nie istniała była przedmiotem uchwały o zaliczeniu do określonej kategorii dróg publicznych, co w ocenie Sądu I instancji potwierdzała również treść art. 6 ust. 3 u.d.p. Zwrócono przy tym uwagę, że aby droga mogła stać się przedmiotem uchwały podejmowanej w trybie art. 6 ust. 3 u.d.p., musi najpierw powstać. W ocenie Sądu I instancji, nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut niezgodności zaskarżonej uchwały z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Morawica. Zaznaczono bowiem, że zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały Rady Gminy nr IV/21/06 z dnia 25 maja 2006 r. w sprawie zmiany uchwały studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Morawica, modernizacji do pełnych parametrów drogi głównej (G) wymagają drogi wojewódzkie nr 766 i 763, co wiązało się z potrzebą lokalnego przełożenia tras w B. i M. Podniesiono, że projektowany nowy przebieg obejścia dla B. w ciągu drogi nr 763 oraz obejścia M. w ciągu drogi nr 766 zostały przestawione na załączniku graficznym i na rysunku nr 2 (s. 29-30), a nadto taki też przebieg wynikał z zaskarżonej uchwały. Jednocześnie odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa własności Sąd I instancji w pierwszej kolejności powołał się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, a następnie wskazał, że przy planowaniu przestrzennym niejednokrotnie trzeba przyznać priorytet określonym wartościom, w tym rozstrzygnąć konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, o którym mowa w art. 2 pkt 4 i 5 u.p.z.p. Ponadto Sąd I instancji, powołując się na treść art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) podkreślił, że przełożenie drogi wojewódzkiej w taki sposób, aby wyprowadzić zasadniczy strumień ruchu kołowego (w szczególności tranzytowego) poza obszar gęsto zabudowany było jak najbardziej racjonalne i uzasadnione. Dlatego też w ocenie Sądu I instancji, w tym zakresie Gmina Morawica nie nadużyła swojego władztwa planistycznego, gdyż wprowadzona regulacja była w stanie doprowadzić do zamierzonych skutków i była niezbędna dla ochrony interesu publicznego. Jednocześnie zaznaczono, że przy planowaniu przedmiotowej inwestycji musiało dojść do naruszenia prawa własności osób będących właścicielami nieruchomości, przez które poprowadzona zostanie droga publiczna. Stąd też Sąd I instancji podał, że rozważając kwestię, czy efekt wprowadzanej regulacji pozostawał w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na skarżącego, w pierwszej kolejności zwrócono uwagę, że zarzuty skarżącego odnosiły się do stanu wynikającego ze zmiany nr 3 przyjętej uchwałą Rady Gminy Morawica z dnia 30 września 2014 r., gdzie odmiennie niż w zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwale z dnia 29 grudnia 2008 r., na obszarze działki skarżącego przewidziano teren oznaczony symbolem [...] z przeznaczeniem podstawowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i z przeznaczeniem uzupełniającym pod pomieszczenia o funkcji usługowej. Tym samym Sąd I instancji uznał, że nie był on w stanie odnieść się w tym zakresie do zarzutów skarżącego, skoro w uchwale z dnia 29 grudnia 2008 r. w ogóle nie przewidziano na obszarze działki skarżącego terenu pod zabudowę. Podniesiono, że szczegółowe rozważania odnośnie do zapisów wynikających ze zmiany nr 3 znajdowały się w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 405/15. Dlatego też Sąd I instancji ograniczył się w tym zakresie do wskazania, że – w jego ocenie – brak było podstaw do uznania, aby w sytuacji konfliktu między interesem indywidualnym a interesem publicznym, dokonując kwestionowanych przez skarżącego wyborów w zakresie przeznaczenia terenu na określone cele albo ustalając konkretne obowiązujące zasady zagospodarowania Gmina Morawica nie miała ku temu usprawiedliwionych podstaw i działała dowolnie albo, by naruszyła prawo.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący kasacyjnie – A. K..
Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, tj.:
a) art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. z 2015, poz. 199 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że przebieg drogi wojewódzkiej nr 763 mógł zostać określony wyłącznie w treści załącznika graficznego do Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Świętokrzyskiego, gdy zgodnie z poglądem reprezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych rysunek planu, jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej i może być uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim został opisany w tekście planu, tj. w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku mapy;
b) art. 15 ust. 3 pkt 4b u.p.z.p. w zw. z art. 39 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p. i art. 44 u.p.z.p, poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że granice terenu inwestycji o znaczeniu ponadlokalnym w postaci przełożenia drogi wojewódzkiej nr 763 mogły zostać określone w treści uchwały Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego Nr XXXII/435/02 z dnia 30 sierpnia 2002 r. w przedmiocie zatwierdzenia opracowania pt.: "Kompleksowy program rozwoju sieci drogowej województwa świętokrzyskiego", gdy z treści powołanych przepisów wyraźnie wynika, iż granice przebiegu terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, jakim jest przełożenie drogi wojewódzkiej nr 763 mogły wynikać wyłącznie z treści planu zagospodarowania przestrzennego województwa lub z ostatecznej decyzji o lokalizacji drogi wojewódzkiej;
c) art. 15 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że Rada Gminy mogła samodzielnie określić przebieg drogi wojewódzkiej nr 763 wobec braku zapisów w treści Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, ustalonym w załączniku nr 1 do uchwały Nr XXIX/399/02 Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 26 kwietnia 2002 r. w sprawie uchwalenia Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Świętokrzyskiego regulujących przebieg drogi wojewódzkiej nr 763, gdy zgodnie z poglądem reprezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, rada gminy w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest związana granicami przedmiotowymi zakresu planu miejscowego, wyznaczonymi przez ustawę, co oznacza, że samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem, wyłącznie w granicach upoważnienia zawartego w art. 15 u.p.z.p.;
d) art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż ograniczenie prawa własności skarżącego, wynikające z przeprowadzenia w zaskarżonej uchwale drogi wojewódzkiej nr 763 poprzez środek nieruchomości skarżącego i w konsekwencji spowodowanie, że skarżący jest całkowicie ograniczony w swobodnym dysponowaniu tą nieruchomością odbyło się z zachowaniem zasady sprawiedliwej równowagi pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki.
2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie, że granice terenu inwestycji o znaczeniu ponadlokalnym w postaci przełożenia drogi wojewódzkiej nr 763 zostały ustalone w planie zagospodarowania przestrzennego województwa świętokrzyskiego, gdy tymczasem w treści Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Świętokrzyskiego, przyjętego uchwałą Nr XXIX/399/02 Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 26 kwietnia 2002 r. brak jest jakichkolwiek zapisów regulujących przebieg granic terenu tej inwestycji;
b) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa własności skarżącego i projektowania droga wojewódzka nr 763 została przeprowadzona przez nieruchomość stanowiącą własność skarżącego w zgodzie z zasadą wyważenia interesu publicznego z interesem jednostki, gdy tymczasem ustalony w przedmiotowej uchwale przebieg przełożenia drogi wojewódzkiej nr 763 obciąża w istotnym stopniu nieruchomość skarżącego i powoduje, że skarżący w zasadniczy sposób został ograniczony w możliwości korzystania z przysługującego mu prawa własności;
c) art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez nie stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Morawica z dnia 29 grudnia 2008 r. Nr XXV/220/08 w przedmiocie zmiany nr 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Morawica, w zakresie dotyczącym nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, pomimo że uchwała ta określała przebieg przełożenia drogi wojewódzkiej nr 763 przy braku w tym zakresie aktu o zakresie ponadlokalnym, co stanowiło oczywiste naruszenie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego i powodowało nieważność tej uchwały.
Wskazując na powyższe uchybienia skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie szczegółowo rozwinął podniesione zarzuty, przywołując przy tym na poparcie swojej argumentacji stanowisko doktryny oraz liczne orzecznictwo sądów administracyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wniesienie skargi kasacyjnej uruchamia kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach skargi kasacyjnej nad wyrokiem wydanym przez Sąd I Instancji.
Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw i jako taka nie zasługuje na uwzględnienie.
Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw i jako taka nie zasługuje na uwzględnienie.
Na samym początku Sąd II instancji pragnie zauważyć, że Sąd I instancji kontrolował zakwestionowaną uchwałę w granicach interesu prawnego skarżącego kasacyjnie jako właściciela nieruchomości, którą przecina kwestionowana droga. Wynika to wprost ze stwierdzenia Sądu I instancji, podnoszącego, że " niniejszej sprawie Sąd badając legalność zaskarżonej uchwały w oparciu o powołane wyżej przepisy i w granicach sprawy uznał, że uchwała Rady Gminy Morawica z dnia 29 grudnia 2008 r. w sprawie zmiany nr 1 m.p.z.p. Gminy Morawica, w części ustaleń dotyczących działki nr [...], położonej w B., nie została podjęta z naruszeniem prawa".
Jednocześnie trzeba mieć na uwadze, że kontrolowana przez Sąd I Instancji uchwała Rady Gminy Morawica z dnia 29 grudnia 2008 r. w sprawie zmiany nr 1 m.p.z.p. Gminy Morawica (uchwała zmieniająca), nie zmieniła przełożenia kwestionowanej drogi na odcinku przebiegającym przez nieruchomość skarżącego w stosunku do odpowiednich postanowień uchwały Rady Gminy Morawica z dnia 13 lipca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Morawica. Sąd II instancji zwraca w tym miejscu uwagę na ocenę Sądu I instancji nie kwestionowaną w skardze kasacyjnej, że ustalenia dotyczące drogi wojewódzkiej nr 763 oznaczonej w m.p.z.p. symbolem 3KDg stanowiły treść § 33 ust. 1 uchwały z dnia 13 lipca 2006 r. Zmiana nr 1 wprowadzona zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą z dnia 29 grudnia 2008 r. (§ 3 pkt 17) w odniesieniu do drogi nr 763 polegała na zmianie § 33 w ten sposób, że objaśnienie symbolu 3KDg zostało ujęte w pkt 5 ust. 2 § 33 m.p.z.p. Dodatkowe postanowienia zostały wprowadzone do pkt 6 § 33 m.p.z.p.
Kwestionowana uchwała zmieniła - w odniesieniu do skarżącego jako właściciela działki objętej postanowieniami kontrowanego planu - treść i redakcję części opisowej dotychczasowego miejscowego planu Gminy Morawica. Z uwagi na to, że projektowana droga przecina nieruchomość skarżącego, zmiany w części tekstowej/opisowej planu objętego uchwałą stanowią o tyle naruszenie jego interesu prawnego, że wraz z częścią rysunku planu tworzą całość normatywną oddziaływującą na sposób korzystania z nieruchomości. Zdaniem Sądu II instancji, trafnie jednak ocenił Sąd I instancji, że naruszenie to pozostaje w zgodzie z powszechnym porządkiem prawnym, oczywiście tym wskazanym jako w skardze kasacyjnej jako wzorzec kontroli Sądu II instancji. Obszar objęty zaskarżoną ww. uchwałą zmieniającą obejmuje działkę skarżącego nr [...] o pow. 13,12 ha, położoną w B. i przebieg drogi wojewódzkiej nr 763 jest w sposób tożsamy przedstawiony w niej, jak w uchwale poprzedzającej obecnie kontrolowaną. Kontrolowany Sąd I instancji skontrolował treść uchwały zmieniającej nie tylko w zakresie części tekstowej uchwały zmieniającej ale także w zakresie powiązanego z częścią tekstową - rysunku planu, przyjmując, że kontrolowana zmiana przez odniesienia tekstowe do wyznaczonej na rysunku planu drogi wojewódzkiej nr 763, tym samym legitymizuje byt prawny rysunku planu w zakresie przebiegu tej drogi na nieruchomości skarżącego. Sąd I instancji dokonał tej kontroli w zakresie zgodności samego przełożenia drogi na rysunku planu na dzień podjęcia uchwały zmieniającej ze względu także na to, że na tymże przełożeniu odzwierciedlonym na rysunku planu były zasadniczo skupione zarzuty skargi, do których Sąd I instancji powinien się ustosunkować. W ocenie Sądu II instancji, jedynie i właśnie z tej perspektywy trzeba postrzegać czynione przez Sąd I instancji oceny dotyczące nie naruszania przez uchwałę zmieniającą interesów prawnych skarżącego związanych z faktem, że droga wojewódzka nr 763 przebiega przez jego działkę nr [...] o pow. 13,12 ha. A zatem Sąd I instancji wypowiada się na temat legalności samego przebiegu przedmiotowej drogi wojewódzkiej nr 763 w zakresie prawnych interesów skarżącego kasacyjnie, ale czyni to wskutek zarzutów skargi podnoszących kwestie związane z kwestionowaniem legalności tego przebiegu i wskutek tego, że uchwała zmieniająca legitymizuje przez ustalenia części tekstowej/opisowej w pewnym zakresie - wobec powiązania funkcjonalnego - ustalenia poprzedniej uchwały "wprowadzającej" plan także w zakresie rysunku planu w odniesieniu do nieruchomości skarżącego. Inaczej mówiąc, pomimo tego, że uchwała zmieniająca nie zmieniła przełożenia drogi na działce skarżącego na rysunku planu a wprowadziła zmiany do redakcji i treści części opisowej planu "starego", dotychczasowego w zakresie odnoszącym się do przedmiotowej drogi 3 KDg, Sąd I instancji uznał, że podda kontroli także i przebieg drogi na rysunku planu na dzień podjęcia uchwały zmieniającej a to z uwagi na nierozerwalny funkcjonalny związek części tekstowej i rysunkowej zmienianego planu. Zarazem Sąd II instancji zauważa, że zarzuty skargi kasacyjnej są oparte na tekście ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. z 2015, poz. 199 ze zm.), a więc tekście późniejszym niż ten obowiązujący na dzień podjęcia kontrolowanej uchwały zmieniającej.
Mając zatem na uwadze powyższe wprowadzenie/wyjaśnienie i ustosunkowując się do tej grupy zarzutów wskazujących naruszenie przepisów postępowania w sposób mający znaczenie dla wyniku sprawy, Sąd II instancji stwierdza, że zarzut zawarty w pkt 2 a) skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji treści art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez błędne ustalenie, że granice terenu inwestycji o znaczeniu ponadlokalnym w postaci przełożenia drogi wojewódzkiej nr 763 zostały ustalone w planie zagospodarowania przestrzennego województwa świętokrzyskiego, gdy tymczasem w treści Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Świętokrzyskiego, przyjętego uchwałą Nr XXIX/399/02 Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 26 kwietnia 2002 r. brak jest jakichkolwiek zapisów regulujących przebieg granic terenu tej inwestycji - został sformułowany wadliwie z pomięciem istoty treści przepisów wskazanych jako wzorce kontroli i podstawa zarzutu w związku z czym nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 133 p.p.s.a.: "§ 1. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". W myśl art. 134 p.p.s.: " § 1. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Sąd II instancji w tym miejscu wyjaśnia, że art. 57a. p.p.s.a. odnosi się do skargi na interpretację przepisów prawa podatkowego i związku z tym nie znajduje zastosowania w kontrolowanej sprawie.
Mając na uwadze treść zarzutu sformułowanego w pkt 2a) skargi kasacyjnej , Sąd II instancji stwierdza, że kasator pominął, iż nie można skutecznie z powołaniem się na wskazany przepis kwestionować dokonanej przez Sąd I instancji oceny zaskarżonego aktu oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I GSK 1456/15, którego pogląd skład obecnie orzekający podziela: "W ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny zaskarżonego aktu oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się strona skarżąca. Z przepisu tego wynika więc jedynie nakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy". Podobnie zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2017 r., sygn.. akt I GSK 644/17, stanowiący, że : " 1. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. może być podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy". Lektura uzasadnienia omawianego zarzutu nawiązującego do treści art. 133 § 1 p.p.s.a wskazuje, że kasator tych ww. relewantnych kwestii dla treści wskazanej podstawy prawnej zarzutu wcale nie podnosi. Jest wręcz przeciwnie kasator kwestionuje ocenę materiału dowodowego, jak i w konsekwencji ustalenia i ocenę stanu faktycznego i prawnego dokonane przez Sąd I instancji, nie wskazując właściwych dla tego zarzutu normatywnych podstaw skargi. Sam opis kwestionowanego działania Sądu I instancji bez wskazania normatywnego wzorca, które to działanie narusza nie stanowi uzasadnienia dla skutecznej kontroli Sądu II instancji wobec wyroku Sądu I instancji. Jednocześnie mając na uwadze zasygnalizowany w skardze kasacyjnej związek art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a Sąd II instancji stwierdza, że w uzasadnieniu do omawianego zarzutu brak jest wskazania normatywnego wzorca, którego nie uwzględnił Sąd I instancji nie realizując rzekomo powinności wynikającej z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Tego braku nie może wypełnić za kasotora Sąd II instancji, gdyż co do zasady związany jest związany podstawami skargi kasacyjnej.
Nie ma także uzasadnionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej zawarty w pkt 2b) podnoszący, że Sąd I instancji naruszył art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez błędne ustalenie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa własności skarżącego i projektowania droga wojewódzka nr 763 została przeprowadzona przez nieruchomość stanowiącą własność skarżącego w zgodzie z zasadą wyważenia interesu publicznego z interesem jednostki, gdy tymczasem ustalony w przedmiotowej uchwale przebieg przełożenia drogi wojewódzkiej nr 763 obciąża w istotnym stopniu nieruchomość skarżącego i powoduje, że skarżący w zasadniczy sposób został ograniczony w możliwości korzystania z przysługującego mu prawa własności. Sąd II instancji w tym miejscu podkreśla, że omawiana podstawa skargi kasacyjnej powołuje się na te same co powyżej przepisy art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji z tych samych powodów co powyżej zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zarzutu nie jest kompatybilna z treścią wskazanych podstaw prawnych. Sąd I instancji w swych rozważaniach i ocenach stanu faktycznego i prawnego sprawy nie wyszedł ponad materiał dowodowy zebrany dla potrzeb kontroli kwestionowanego aktu prawa miejscowego. Zarazem zarzut pominięcia przez Sąd I instancji powinności wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a. jest nieuzasadniony, gdyż kwestie podniesione w zarzucie dotyczące wyważenia interesu publicznego z interesem jednostki były wyraźnie i bezsprzecznie przedmiotem kontroli Sądu I instancji, o czym będzie jeszcze mowa odpowiednio poniżej, a odmienne stanowisko skarżącego kasacyjnie w tej mierze nie może uzasadniać uwzględnienia przez Sąd II instancji omawianego zarzutu. Jednocześnie uzasadnienie omawianego zarzutu nie wskazuje wzorca normatywnego (treści konkretnych podstaw prawnych), z którego wynikałoby, że Sąd I instancji pominął wynikający z niego zakres sądowej kontroli wobec przedmiotowego aktu prawa miejscowego.
Nie jest także uzasadniony ostatni zarzut skargi kasacyjnej zawarty w pkt. 2c) z zakresu zarzutów "proceduralnych", podnoszący bezzasadnie, że Sąd I instancji naruszył art. 147 § 1 p.p.s.a., przez nie stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Morawica z dnia 29 grudnia 2008 r. Nr XXV/220/08 w przedmiocie zmiany nr 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Morawica, w zakresie dotyczącym nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, pomimo że uchwała ta określała przebieg przełożenia drogi wojewódzkiej nr 763 przy braku w tym zakresie aktu o zakresie ponadlokalnym, co stanowiło oczywiste naruszenie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego i powodowało nieważność tej uchwały. Zdaniem Sądu II instancji, nie można skutecznie w ramach zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania podnosić skutecznie zarzutu nieprawidłowego nie skorzystania przez Sąd I instancji z kompetencji zawartej w art. 147 § 1 p.p.s.a., w sytuacji kiedy z całości rozważań Sądu I instancji wynika, że nie postrzega w sprawie przesłanek prawnych skutkujących stwierdzeniem nieważności ww. uchwały w zakresie wskazanym skargą. A zatem podstawa skargi kasacyjnej nie przystaje do intencji kasatora, który w uzasadnieniu dotyczącym omawianego zarzutu podnosi jedynie ogólnikowo, że Sąd I instancji błędnie uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek sformułowanych w art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadnienie zarzutu wypowiada się ogólnie, że kwestionowana uchwała w sprawie zmiany planu miejscowego została sporządzona z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Nie precyzuje normatywnych podstaw tych zasad, nie wskazuje, które konkretnie normatywne zasady mają charakter proceduralny i które zostały naruszone przez Sąd I instancji. Samo odesłanie przez kasatora w uzasadnieniu omawianego zarzutu Sądu II instancji do tego: "co zostało szczegółowo wykazane powyżej" jest niewystarczające a Sąd II instancji nie może zastąpić kasatora w uargumentowaniu badanej postawy skargi kasacyjnej.
W tym miejscu Sąd II instancji przystępuje do kontroli wyroku Sądu I instancji w świetle zarzutów skargi kasacyjnej podnoszących naruszenie przez ten Sąd przepisów prawa materialnego.
W ocenie Sądu II instancji nie jest uzasadniony zarzut zawarty w pkt 1a) skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 15 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że przebieg drogi wojewódzkiej nr 763 mógł zostać określony wyłącznie w treści załącznika graficznego do Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Świętokrzyskiego, gdy zgodnie z poglądem reprezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych rysunek planu, jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej i może być uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim został opisany w tekście planu, tj. w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku mapy.
Zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia przedmiotowej uchwały (Dz.U. z 2003 r. , Nr 80, poz. 717 z późn. zm.): "1. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem". Jak wynika z treści wskazanego jako uzasadnienie podstawy skargi kasacyjnej przepisu art. 15 ust. 1 u.p.z.p. kasator utożsamia postanowienia części rysunkowej i tekstowej Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Świętokrzyskiego z pojęciem przepisów odrębnych, o których stanowi art. 15 ust. 1 u.p.z.p. W przekonaniu Sądu II instancji we wskazanym przepisie chodzi o przepisy odrębne w rozumieniu prawa powszechnie obowiązującego innego niż normy u.p.z.p. Wniosek ten jest uzasadniony m.in. treścią art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym: "Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości".
Jest oczywiste, że tylko przepisy w znaczeniu prawa powszechnie obowiązującego mogą ingerować w sferę prawa i wolności podmiotu prawa. Tymczasem zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowym nie jest kwestionowany pogląd, że plany zagospodarowania przestrzennego województwa nie są przepisami prawnymi w znaczeniu konstytucyjnych źródeł prawa powszechnie obowiązującego, tylko aktami polityki przestrzennej, gdyż nie spełniają ustawowych wymogów/atrybutów prawa miejscowego. Zatem przywołanie treści art. 15 ust. 1 u.p.z.p. dla prowadzonych w skardze kasacyjnej rozważań - jako swoistego punktu wyjścia dla przeprowadzonej w nim argumentacji prawnej - jest nieprawidłowe na samym początku w związku z czym wskazany zarzut, jako źle uargumentowany, jest bezpodstawny.
W ocenie Sądu II instancji nie jest uzasadniony zarzut zawarty w pkt 1b) skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 15 ust. 3 pkt 4b u.p.z.p w zw. z art. 39 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p. i art. 44 u.p.z.p, przez błędną jego wykładnię i przyjęcie,
że granice terenu inwestycji o znaczeniu ponadlokalnym w postaci przełożenia drogi wojewódzkiej nr 763 mogły zostać określone w treści uchwały Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego Nr XXXII/435/02 z dnia 30 sierpnia 2002 r. w przedmiocie zatwierdzenia opracowania pt.: "Kompleksowy program rozwoju sieci drogowej województwa świętokrzyskiego", gdy z treści powołanych przepisów wyraźnie wynika, iż granice przebiegu terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, jakim jest przełożenie drogi wojewódzkiej nr 763 mogły wynikać wyłącznie z treści planu zagospodarowania przestrzennego województwa lub z ostatecznej decyzji o lokalizacji drogi wojewódzkiej. W tym miejscu Sąd II instancji zauważa, że na dzień podjęcia przez rade gminy uchwały w przedmiocie kontrowanego planu, tj. na dzień 29 grudnia 2008 r. zgodnie z art. 15 ust. 3 u.p.z.p.: "W planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb:
1) granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości;
2) granice obszarów rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej;
3) granice obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji;
4) granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8;
5) granice terenów rekreacyjno-wypoczynkowych oraz terenów służących organizacji imprez masowych;
6) granice pomników zagłady oraz ich stref ochronnych, a także ograniczenia dotyczące prowadzenia na ich terenie działalności gospodarczej, określone w ustawie z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady".
Kasator podając podstawy prawne zarzutu pominął, że wskazany przez niego art. 15 ust. 3 pkt 4b u.p.z.p. został dodany przez art. 1 pkt 4 lit. b) tiret pierwsze ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. (Dz.U.10.130.871) zmieniającej ustawę z dniem 21 października 2010 r. Dopiero z dniem 21 października 2010 r. zgodnie z treścią art. 15 ust. 3 pkt 4b u.p.z.p.: "3. W planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb
4b) granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi krajowej, wojewódzkiej lub powiatowej, linii kolejowej o znaczeniu państwowym, lotniska użytku publicznego, inwestycji w zakresie terminalu lub przedsięwzięcia Euro 2012;".
Wobec, wskazanego w podstawach prawnych zarzutu, związku pomiędzy art. 15 ust. 3 pkt 4b u.p.z.p w zw. z art. 39 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p. i art. 44 u.p.z.p - omawiany i tak skonstruowany zarzut jest nieuzasadniony z przyczyny wskazanej powyżej jako oparty na nieistniejącej w dniu podjęcia uchwały jednostce podziału redakcyjnej ustawy. Na marginesie Sąd zauważa, że na ten przepis powołuje się w pewnym zakresie uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji, jednak ww. okoliczności kastor nie zauważył i nie zakwestionował, a Sąd II instancji działa w granicach skargi kasacyjnej. Jednak z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że przeprowadza kontrolę według brzmienia ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadniczo na dzień podjęcia kontrolowanej uchwały (s. 8 akapit I uzasadnienia wyroku Sądu I instancji). Zarazem pomimo częściowo błędnego uzasadnienia związanego ze wskazaniem przez Sąd I instancji treści art. 15 ust. 3 pkt 4b u.p.z.p, wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu.
W ocenie Sądu II instancji nie jest uzasadniony kolejny zarzut zawarty w pkt 1c) skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 15 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że Rada Gminy mogła samodzielnie określić przebieg drogi wojewódzkiej nr 763 wobec braku zapisów w treści Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, ustalonym w załączniku nr 1 do uchwały Nr XXIX/399/02 Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 26 kwietnia 2002 r. w sprawie uchwalenia Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Świętokrzyskiego regulujących przebieg drogi wojewódzkiej nr 763, gdy zgodnie z poglądem reprezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, rada gminy w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest związana granicami przedmiotowymi zakresu planu miejscowego, wyznaczonymi przez ustawę, co oznacza, że samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem, wyłącznie w granicach upoważnienia zawartego w art. 15 u.p.z.p.
Zgodnie z treścią art. 15 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia kontrolowanej uchwały: "1. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem.
2. W planie miejscowym określa się obowiązkowo:
1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;
2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego;
3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego;
4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;
5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych;
6) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy;
7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych;
8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym;
9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy;
10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;
11) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów;
12) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4.
3. W planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb:
1) granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości;
2) granice obszarów rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej;
3) granice obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji;
4) granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8;
5) granice terenów rekreacyjno-wypoczynkowych oraz terenów służących organizacji imprez masowych;
6) granice pomników zagłady oraz ich stref ochronnych, a także ograniczenia dotyczące prowadzenia na ich terenie działalności gospodarczej, określone w ustawie z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady".
Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu jak wyżej: Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy.
W tym miejscu Sąd II instancji wskazuje, że treść art. 15 u.p.z.p., do którego nawiązuje skarga kasacyjna ma złożoną budowę, składa się z trzech wielopunktowych ustępów a kasator nie przeprowadził szczegółowej analizy prawnej, z której by wynikało, że każde z postanowień/norm art. 15 u.p.z.p. nie daje podstaw radzie gminy do objęcia postanowieniami uchwały zmieniającej miejscowy plan przebiegu drogi wojewódzkiej nr 763. Sąd II instancji w tej ocenie nie może zastąpić kasatora. Jednocześnie Sąd II instancji nie podziela stanowiska kasatora, i to jest zasadniczy argument, że brak jest zapisów/norm w treści Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, ustalonym w załączniku nr 1 do uchwały Nr XXIX/399/02 Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 26 kwietnia 2002 r. w sprawie uchwalenia Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Świętokrzyskiego regulujących przebieg drogi wojewódzkiej nr 763. W tej kwestii wypowiada się jasno i znajdując oparcie w aktach sprawy Sąd I instancji prawidłowo stwierdzając, że przełożenie drogi wojewódzkiej nr 763 zgodne jest z ustaleniami Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Świętokrzyskiego w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, ustalonym w załączniku nr 1 do Uchwały nr XXIX/399/02 Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 26 kwietnia 2002 r. w sprawie uchwalenia Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Świętokrzyskiego. Na mapie oznaczonej jako "Kierunki polityki przestrzennej" uwidoczniono drogę wojewódzką nr 763 na trasie od C. do M. z objaśnieniem, że jest to odcinek istniejący i projektowany. Przedmiotowy załącznik graficzny stanowi wizualizację kierunków zagospodarowania przestrzennego, a użyte oznaczenie ilustruje jedynie przybliżone lokalizacje zamierzeń inwestycyjnych. Dodatkowo, uchwałą nr XXXII/435/02 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Sejmik Województwa Świętokrzyskiego zatwierdził opracowanie pn. "Kompleksowy program rozwoju sieci drogowej województwa świętokrzyskiego". W opracowaniu tym stanowiącym załącznik do uchwały, w tabeli zatytułowanej "Zamierzone zadania samorządowe", wpisano: "Dostosowanie do pełnych parametrów dróg głównych (G) powiązane z realizacją obwodnic miejscowości i przełożeń tras: tiret 3 korekta trasy w B. (763)." Nie sposób więc uznać aby przebieg drogi wojewódzkiej nr 763 ustalony w m.p.z.p. Gminy Morawica był niezgodny z ustaleniami Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Świętokrzyskiego. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały Rady Gminy nr IV/21/06 z dnia 25 maja 2006 r. w sprawie zmiany uchwały studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Morawica, modernizacji do pełnych parametrów drogi głównej (G) wymagają drogi wojewódzkie nr 766 i 763, co wiąże się z potrzebą lokalnego przełożenia tras w B. i M. Projektowany nowy przebieg obejścia dla B. w ciągu drogi nr 763 oraz obejścia M. w ciągu drogi nr 766 zostały przestawione na załączniku graficznym i na rysunku nr 2 (s. 29-30). Taki też przebieg wynika z zaskarżonej uchwały. Rozważania i zarzuty skargi kasacyjnej pomijają zarazem: brzmienie art. 4 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z którym: " Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego"; że treść kwestionowanego rysunku planu jest zgodna z normami Studium przewidującego lokalizację przedmiotowe drogi wojewódzkiej; i że przedmiotowa droga wojewódzka stanowi inwestycję celu publicznego. Stosownie do treści art. 3 ust. 3 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej w województwie, w tym uchwalanie planu zagospodarowania przestrzennego województwa, należy do zadań samorządu województwa. Z kolei art. 10 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. przewiduje, że w studium określa się w szczególności obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa i ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1 u.p.z.p. Żaden z tych przepisów nie został poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały zmieniającej naruszony. Rada Gminy Morawica w żaden sposób nie weszła w kompetencje samorządu województwa w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w województwie. Zaskarżona uchwała dotyczy wyłącznie kształtowania polityki przestrzennej na obszarze Gminy Morawica.
W ocenie Sądu II instancji nie jest uzasadniony kolejny zarzut zawarty w pkt 1d) skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż ograniczenie prawa własności skarżącego, wynikające z przeprowadzenia w zaskarżonej uchwale drogi wojewódzkiej nr 763 poprzez środek nieruchomości skarżącego i w konsekwencji spowodowanie, że skarżący jest całkowicie ograniczony w swobodnym dysponowaniu tą nieruchomością odbyło się z zachowaniem zasady sprawiedliwej równowagi pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki.
Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.: " W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: 7) prawo własności;".
Z kolei w myśl art. 6 u.p.z.p.: " 1. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. 2. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:
1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;".
Artykuł 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Na podstawie art. 64 Konstytucji RP: "1. Każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia.2. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. 3. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Wbrew temu co twierdzi kasator, Sąd I instancji wypowiedział się w powyższej kwestii w sposób, który podziela także obecnie orzekający skład Sądu II instancji. Kontrolowany Sąd I instancji odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa własności trafnie zwrócił uwagę na dorobek orzeczniczy Trybunału Konstytucyjnego, wskazując że odpowiednim przykładem jest wyrok z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98 (OTK 2000, nr 1, poz. 3). W wyroku tym Trybunał stwierdził, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał uznał, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie". Zdaniem Trybunału oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności. W wyroku z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12), Trybunał Konstytucyjny wyraził natomiast pogląd, że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Sąd I instancji prawidłowo skierował się także, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, do adekwatnego orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, który zwraca uwagę, że ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi zachowywać sprawiedliwą równowagę pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. Troska, by osiągnąć tę równowagę, jest odzwierciedlona w strukturze art. 1 Protokołu nr 1 jako całości, który winien być odczytywany w świetle ogólnej zasady prawnej wskazanej w zdaniu pierwszym. W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej (por. wyrok ETPCz z dnia 20 lipca 2004r., sygn. akt 37598/97 (Lex nr 139381).
W konsekwencji powyższych ustaleń, kontrolowany Sąd I instancji trafnie konkluduje, że przy planowaniu przestrzennym niejednokrotnie trzeba przyznać priorytet określonym wartościom, w tym rozstrzygnąć konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, przez który w myśl art. 2 pkt 4 u.p.z.p. rozumie się uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Zagadnienie realizacji celów publicznych ma związek z regulacjami zawartymi w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.), dalej u.g.n. Według art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w planie miejscowym ma nastąpić m.in. rozmieszczenie inwestycji celu publicznego. Stosownie do art. 2 pkt 5 u.p.z.., ilekroć w tej ustawie jest mowa o "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Za cel publiczny ustawodawca uznał w art. 6 pkt 1 u.g.n.. wydzielanie gruntów m.in. pod drogi publiczne. Nie ulega wątpliwości, że przełożenie drogi wojewódzkiej w taki sposób, aby wyprowadzić zasadniczy strumień ruchu kołowego (w szczególności tranzytowego) poza obszar gęsto zabudowany jest jak najbardziej racjonalne i uzasadnione. W tym zakresie Gmina Morawica nie nadużyła swojego władztwa planistycznego. Niewątpliwie bowiem wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych skutków i jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego. Jednocześnie przy planowaniu przedmiotowej inwestycji musi dojść do naruszenia prawa własności osób będących właścicielami nieruchomości, przez które poprowadzona zostanie droga publiczna. Trafna jest także ocena Sądu I instancji podnosząca, że przy rozważaniu kwestii, czy efekt wprowadzanej regulacji pozostaje w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na skarżącego, w pierwszej kolejności podkreślić trzeba, że zarzuty skarżącego odnoszą się do stanu wynikającego ze zmiany nr 3 przyjętej uchwałą Rady Gminy Morawica z dnia 30 września 2014 r., gdzie odmiennie niż w zaskarżonej uchwale z dnia 29 grudnia 2008 r., na obszarze działki skarżącego przewidziano teren oznaczony symbolem [...] z przeznaczeniem podstawowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i z przeznaczeniem uzupełniającym pod pomieszczenia o funkcji usługowej. Sąd nie jest więc w stanie odnieść się w tym zakresie do zarzutów skarżącego, skoro w uchwale z dnia 29 grudnia 2008 r. w ogóle nie przewidziano na obszarze działki skarżącego terenu pod zabudowę. Szczegółowe rozważania odnośnie do zapisów wynikających ze zmiany nr 3 znajdują się w uzasadnieniu prawomocnego wyroku wydanego w sprawie II SA/Ke 405/15.
Zdaniem Sądu II instancji na koniec wypada jedynie stwierdzić, oczywiście w zakresie zarzutów skargi kasacyjnej, że prawidłowa jest ocena Sądu I instancji, podnosząca, iż brak jest podstaw do uznania, aby w sytuacji konfliktu pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, dokonując kwestionowanych przez skarżącego kasacyjnie wyborów w zakresie przeznaczenia terenu na określone cele, albo ustalając konkretne obowiązujące zasady zagospodarowania - Rada Gminy Morawica nie miała ku temu usprawiedliwionych podstaw i działała dowolnie; albo, by naruszyła prawo.
Mając na uwadze powyższe, Sąd II instancji działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.