II OSK 631/15

II OSK 631/15 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-12-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-03-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łuczaj /sprawozdawca/
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Jerzy Bortkiewicz
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 631/16 - Wyrok NSA z 2017-12-12
II SA/Ke 844/15 - Wyrok WSA w Kielcach z 2015-11-30
II SA/Gl 456/14 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2014-11-05
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 718
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. R. i J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 456/14 w sprawie ze skarg R. R. i J. R. oraz J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 456/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skarg R. R. i J. R. oraz J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] października 2013 r. nr [...] (pkt 1 wyroku); orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt 2 wyroku) oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej J. S. kwotę 500 zł oraz na rzecz skarżących R. R. i J. R. solidarnie kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3 wyroku).
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji określonej jako "Przebudowa ul. [...] w Z. (...)". W oparciu m.in. o to orzeczenie decyzją z dnia [...] października 2001 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt przebudowy ul. [...] w Z. w rejonie skrzyżowania z autostradą A-4 oraz udzielił pozwolenia na przebudowę tej ulicy. Niezależnie od obu tych decyzji, Wojewoda Śląski wcześniejszą decyzją z dnia [...] stycznia 1998 r., zmienioną decyzją Prezesa Urzędu [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. znak: [...], ustalił lokalizację autostrady A-4 od węzła [...]w G. do węzła [...]. Następnie decyzją z dnia [...] października 2001 r. nr [...] Wojewoda [...] zatwierdził projekt budowlany wskazanego wyżej odcinka autostrady i udzielił pozwolenia na jego budowę z wyłączeniem przebudowy ul. [...] w Z.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. SKO w [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...], a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. znak: [...], wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, utrzymało w mocy to orzeczenie. Skargi na powyższą decyzję, wniesione przez R. i J. małżonków R. oraz Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad były dwukrotnie rozpatrywane przez WSA w Gliwicach - pierwszy zapadły w tej sprawie wyrok z dnia 14 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 864/10, oddalający obie skargi, został uchylony wyrokiem NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, a sprawa została przekazana WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Drugim, wydanym w tej sprawie prawomocnym wyrokiem z dnia 6 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 873/11, WSA w Gliwicach oddalił wniesione skargi, a skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem NSA z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1544/12.
W następstwie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 25 lipca 2000 r. Prezydent Miasta [...] ponownie wszczął postępowanie w sprawie z wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 25 lutego 2000 r., a następnie decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] umorzył postępowanie, uznając je za bezprzedmiotowe. Decyzja ta w wyniku odwołania wniesionego przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad została uchylona decyzją SKO w [...] z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...]. W piśmie z dnia 11 czerwca 2012 r. Dyrektor Oddziału GDDKiA w K. domagał się rozpatrzenia wniosku z dnia 25 lutego 2000 r. w trybie przepisów obowiązujących w dniu jego wpływu do organu, tj. przepisów ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji wobec wejścia w życie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm. – aktualnie t.j. Dz. U z 2013 r. poz. 687 ze zm.), dalej zwana specustawą drogową, powziął wątpliwość co do swojej właściwości. Wątpliwości tych nie podzielił Wojewoda [...], wskazując na art. 42 ust. 1 specustawy drogowej, zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy decyzją ostateczną przepisy niniejszej ustawy stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu.
Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], po rozpatrzeniu po raz trzeci wniosku GDDKiA z dnia 25 lutego 2000 r., ustalił żądane warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji p.n.: "Przebudowa ul. [...] w Z. na skrzyżowaniu z projektowaną autostradą A-4 /tj. odcinka przebiegającego w granicach administracyjnych Miasta [...]- usytuowana na terenie dz. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych w rejonie ul. [...], projektowanej autostrady A-4, ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...] oraz linii kolejowej /[...] / w Z.". W podstawie prawnej decyzji Prezydent [...] wskazał art. 39, art. 40 ust. 1 i ust. 3, art. 42, art. 46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Wnioskowane w.z.z.t. organ ustalił na podstawie ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 1993 r. Nr 1, poz. 12). Wskazał, że zgodnie z rysunkiem tego planu wnioskowana inwestycja ma zostać zrealizowania na terenach oznaczonych symbolem Zo 1/2/1/4 przeznaczonych pod komunikację drogową. Objęta wnioskiem przebudowa odcinka ul. [...] wynoszącego 0,6 km nie zalicza się do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska określonych w rozporządzeniu RM z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397).
Odwołania od tej decyzji wnieśli B. i W. Ś., J. S. oraz R. i J. R.. B. i W. Ś. zarzucili, że w odniesieniu do przeznaczenia części nieruchomości zajętych pod ul. [...] sprawa została już rozstrzygnięta decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4 - odcinka od węzła [...] w G. do węzła [...] w C.. Dodali, że wystąpienie GDDKiA do Wojewody [...] o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z 1998 r. nie spowodowało jej usunięcia z obrotu prawnego.
J. S. oraz R. i J. R. w odwołaniach o identycznej treści wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania. W przekonaniu skarżących decyzja Prezydenta [...] została wydana bez podstawy prawnej, co powoduje jej nieważność ( art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż żaden przepis prawa nie uprawnia organów administracji do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji już zrealizowanej. O zakończeniu budowy inwestor zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] pismem z dnia 21 grudnia 2004 r., a organ ten nie wniósł sprzeciwu do tego zgłoszenia. Odwołujący się podnieśli zarzut wcześniejszego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy decyzją Wojewody [...] z 1998 r. W uzupełnieniu podali, że teren przeznaczony pod przebudowę ul. [...] znalazł się w liniach rozgraniczających autostrady A-4, a ustalenie innego przebiegu tych linii mogło nastąpić tylko przez zmianę decyzji z 1998 r. w trybie art. 155 k.p.a. Zdaniem odwołujących się decyzja organu I instancji została wydana także przez niewłaściwy organ, gdyż w przedmiotowej sprawie winien orzekać w I instancji Wojewoda, ponieważ ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji inwestycji polegających na budowie powiązań autostrad z innymi drogimi publicznymi leżało - stosownie do art. 22 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. Nr 127, poz. 627 ze zm.) w zw. z art. 107 § 2 k.p.a. oraz z art. 25 ust. 1 i ust. 3 ustawy o autostradach płatnych (...) - w gestii tego organu. Decyzja Prezydenta Miasta [...] została wydana z naruszeniem art. 25 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych stanowiącym, że przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie mają zastosowania w sprawach dotyczących lokalizacji autostrad. Stosownie do art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o autostradach płatnych, decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady powinna zawierać wymagania dotyczące powiązania z innymi drogami publicznymi, do których zalicza się ul. Legnicka stanowiąca drogę wojewódzką.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu tych trzech odwołań decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W ocenie Kolegium, wbrew stanowisku wnoszących odwołanie, zaskarżona decyzja zgodnie z wnioskiem inwestora dotyczyła ustalenia warunków zabudowy dla przebudowy ul. [...] na skrzyżowaniu z projektowaną autostradą A-4, a nie lokalizacji autostrady A–4. Decyzja o lokalizacji autostrady A–4 miała inny zakres przedmiotowy, a co za tym idzie dotyczyła innego przedmiotu. Skoro postępowanie zostało wszczęte pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., to właściwym rozstrzygnięciem sprawy było wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z powołaniem się na art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. – dalej zwana u.p.z.p.). Kolegium nie podzieliło stanowiska wnoszących odwołanie, że wydanie decyzji o lokalizacji autostrady wyklucza możliwość wydania jakiejkolwiek innej decyzji dotyczącej terenów znajdujących się w liniach rozgraniczających autostrady. Skoro wniosek dotyczył innego zamierzenia niż lokalizacja autostrady, to inwestycja ta została wyłączona z procesu budowy autostrady. SKO powołało się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 29 listopada 2013 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1544/12, dotyczącej przedmiotowej inwestycji, w którym wskazano na konieczność porównania definicji przejazdu drogowego zawartej w § 3 pkt 11 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) oraz definicji skrzyżowania i węzła zamieszczonych odpowiednio w pkt 9 i 10 § 3 tego rozporządzenia. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że brak było podstaw do twierdzenia o pozostawaniu w obrocie prawnym dwóch różnych decyzji wydanych na wniosek tego samego inwestora. Nadto Kolegium nie podzieliło poglądu wnoszących odwołania, że żaden przepis prawa nie uprawnia organów do ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji już zrealizowanej. Należało rozpatrzeć wniosek GDDKiA Oddział w [...] z dnia 25 lutego 2000 r., gdyż inwestor w dalszym ciągu domaga się wydania decyzji merytorycznej i nie można przyjąć, że postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.
Skargi na tę decyzję wnieśli odrębnie R. i J. R., reprezentowani przez radcę prawnego M. K., J. S. oraz B. i W. Ś.. Sprawy z ostatnich dwóch skarg zostały zarządzeniami Przewodniczącego Wydziału z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 458/14 oraz II SA/Gl 459/14, połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi R. i J. R. oznaczoną sygn. akt II SA/Gl 456/14.
Skarga B. i W. Ś. została odrzucona prawomocnym postanowieniem WSA w Gliwicach z dnia 26 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 456/14.
W jednobrzmiących skargach R. i J. R. oraz J. S. domagali się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucili wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem: 1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 85 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że prawidłowe było oparcie wydanej w sprawie decyzji na nieobowiązującym planie miejscowym; 2) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 39, art. 40 ust. 1 i ust. 3, art. 42 oraz art. 46 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji już zrealizowanej jest zgodne z prawem; 3) art. 40 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych (...) poprzez uznanie, że właściwym do wydania w sprawie decyzji w I instancji był Prezydent Miasta [...]; 4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenia faktyczne i uznanie, że organ I instancji był uprawniony do wydania decyzji w.z.z.t. pomimo, iż decyzja ta faktycznie zmienia decyzję Wojewody [...] z 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady A-4 oraz zmieniającą ją decyzję Prezesa Urzędu [...] z 1998 r.; 5) art. 4 pkt 6 (aktualnie pkt 11 – przyp. WSA) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i uznanie, że inwestycja drogowa przeznaczona wyłącznie dla ruchu pojazdów samochodowych realizowana w liniach rozgraniczających pas drogowy autostrady, stanowiąca wielopoziomowe skrzyżowanie nie jest autostradą; 6) naruszenie art. 25 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 3 ustawy o autostradach płatnych przez przyjęcie, że w przypadku objęcia danego terenu decyzją o lokalizacji autostrady dopuszczalne jest wydane dla tego samego terenu także decyzji w.z.z.t. w trybie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym; 7) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie faktyczne, że decyzja organu I instancji nie została już ostatecznie rozstrzygnięta decyzjami z 1998 r. o lokalizacji autostrady A-4; 8) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji mimo, że jest ona trwale niewykonalna; 9) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 109 § 1 k.p.a. poprzez doręczenie stronom decyzji bez jej załącznika mapowego.
W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 3 listopada 2014 r. R. i J. R. oraz J. S. wnieśli o przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] z dnia 15 października 2001 r. udzielającą pozwolenia na budowę autostrady A-4 na odcinku od węzła [...] do węzła [...] (znajdującego się w WSA w Warszawie w aktach sprawy VII SA/Wa 1995/14) oraz z dołączonych do pisma: kopii mapy zawierającej inwentaryzację wybudowanego odcinka autostrady A-4 od węzła [...] do węzła [...] oraz kopii mapy zasadniczej - na okoliczność, że zaskarżona decyzja dotyczy terenu, na którym zrealizowano budowę odcinka autostrady A-4.
W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 456/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skargi zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek nie podzielił wszystkich podniesionych w nich zarzutów. Sąd podkreślił, że zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o art. 85 ust. 1 u.p.z.p., nakazujący do spraw wszczętych a niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosowanie przepisów dotychczasowych. Podzielił stanowisko organu odwoławczego, że sprawa rozstrzygnięta decyzją ostateczną, która następnie została usunięta z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności wraca do stanu, w jakim znajdowała się przed jej wydaniem. Tym samym, aczkolwiek w sprawie wydana została decyzja ostateczna rozstrzygająca wniosek Dyrektora Oddziału GDDKiA z dnia 25 lutego 2000 r., to z uwagi na skutek ex tunc, jaki wywołała decyzja stwierdzająca jej nieważność, organ I instancji miał obowiązek ponownego rozpatrzenia tego wniosku. W ocenie Sądu Kolegium prawidłowo uznało, że organem właściwym do orzekania w tej sprawie w I instancji był Prezydent Miasta [...], aczkolwiek błędnie to uzasadniło powołując się na przepisy obowiązującej u.p.z.p. Zdaniem Sądu Kolegium rozpatrując sprawę winno rozważyć, czy "była potrzeba" ponownego rozpatrzenia wniosku z 2000 r., mając na uwadze, że inwestycja, której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przebudowy odcinka drogi wojewódzkiej - ul. [...] w Z. na skrzyżowaniu z projektowaną autostradą A-4, została zrealizowana, a droga ta jest użytkowana od 2004 r., kiedy inwestor zawiadomił właściwy organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy tego odcinka drogi publicznej i nie został wniesiony sprzeciw do tego zawiadomienia. Sąd przytoczył art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i zaznaczył, że według obowiązującej aktualnie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego czy o warunkach zabudowy organy wydają tylko w przypadku braku planu miejscowego ( art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Sąd wskazał, że na gruncie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów równolegle uchwalonej z nią ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 1994 r., Nr 89, poz. 414) ukształtowało się jednolite orzecznictwo sądowoadministracyjne uznające, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zachodziła bezprzedmiotowość postępowania w razie ustalenia, że obiekt został wybudowany. Ta linia orzecznicza uległa zmianie wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 80, poz. 718 ze zm.), która uchwalona została jednocześnie z u.p.z.p. Ustawą nowelizującą Prawo budowlane przewidziano bowiem możliwość legalizacji stanowiących budowę robót budowlanych zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę ( art. 48 Prawa budowlanego) bądź objętych obowiązkiem zgłoszenia (art. 49b tej ustawy). Generalnie przyjmuje się za dopuszczalne wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego czy o warunkach zabudowy dla inwestycji, które zostały już zrealizowane bądź zostały już rozpoczęte, przy czym dotyczy to inwestycji zrealizowanych na terenie, gdzie nie obowiązuje plan miejscowy. Sąd zaznaczył, że w odniesieniu do zrealizowanej przebudowy ul. [...] w Z. na skrzyżowaniu ze zrealizowaną autostradą A-4 nie ma podstaw do prowadzenia postępowania uregulowanego przepisami art. 48 czy 49 b ustawy - Prawo budowlane. W przypadku, gdyby doszło do wyrugowania z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z dnia 23 października 2001 r., wdrożone winno być postępowanie naprawcze w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu w przypadku prowadzenia postępowania legalizacyjnego, czy naprawczego, nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia do wydawania decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o przepisy nieobowiązującej u.z.p. W toku postępowania legalizacyjnego i naprawczego zastosowanie znajdą w pierwszym rzędzie przepisy obowiązujących planów miejscowych, w tym także planów uchwalonych pod rządami ustawy z 1994 r. (po 1 stycznia 1999 r. – art. 87 ust. 2 u.p.z.p.). W przypadku tych ostatnio wymienionych planów miejscowych nie ma jednak - z uwagi na treść art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego czy art. 49 b ust. 2 tej ustawy - potrzeby ustalania w drodze decyzji warunków zabudowy. Ewentualne postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w omawianych przypadkach jest postępowaniem nowym, a zatem nie ma w nim zastosowania art. 85 ust. 1 u.p.z.p. dotyczący spraw wszczętych a nie zakończonych ostateczną decyzją. Z tych względów Sąd zgodził się ze skarżącymi, że zaskarżona decyzja Kolegium i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji winny zostać wyrugowane z obrotu prawnego z uwagi na ich wydanie z naruszeniem art. 85 ust. 1 u.p.z.p. przez jego zastosowanie i art. 105 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie. W ocenie Sądu brak dostatecznych ustaleń dotyczących bezprzedmiotowości orzekania o warunkach zabudowy dla zrealizowanej inwestycji dowodzi także zasadności zarzutów wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji zastosuje się do wskazań Sądu i umorzy postępowanie wszczęte z wniosku GDDKiA z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Za pozbawione znaczenia z punktu widzenia legalności kontrolowanych decyzji Sąd uznał pozostałe zarzuty skarg, w szczególności dotyczące braku podstaw do wydania zaskarżonej decyzji z uwagi na objęcie terenu inwestycji wskazanej we wniosku inwestora wcześniej wydaną decyzją Wojewody [...] z 1998 r., zmienioną decyzją Prezesa Urzędu [...], którymi ustalono lokalizację autostrady płatnej A-4. Sąd podzielił stanowisko zajęte w tej kwestii przez NSA w wyroku z dnia 29
listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1544/12 i w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 6 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 873/1, zgodnie z którym planowana przebudowa ul. Legnickiej nie stanowiła budowy autostrady i nie miały do niej zastosowania przepisy ustawy o autostradach płatnych. Zdaniem Sądu chybiony jest pogląd skarżących, że wniosek inwestora stanowił w istocie wniosek o ustalenie lokalizacji odcinka autostrady oraz, że ustalenie lokalizacji autostrady wykluczało możliwość wydania decyzji dotyczącej warunków zabudowy czy lokalizacji drogi publicznej dla terenów znajdujących się w liniach rozgraniczających autostrady.
W skardze kasacyjnej R. i J. R., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyli powyższy wyrok w części dotyczącej uzasadnienia - s. 1 orzeczenia, zdanie: "Następnie zaś decyzją nr [...] z dnia [...] października 2001 r. Wojewoda [...]zatwierdził projekt budowlany wskazanego wyżej odcinka autostrady i udzielił pozwolenia na jego budowę z wyłączeniem przebudowy ul. [...]w Z.". Wskazano, że podstawę skargi kasacyjnej stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", poprzez wskazanie podstawy faktycznej nieznajdującej uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym.
W oparciu o powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w końcowej części w/w zdania uzasadnienia wyroku: "i udzielił pozwolenia na jego budowę z wyłączeniem przebudowy ul. [...] w Z.", a także o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z przepisami odrębnymi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że chociaż zaskarżonym wyrokiem Sąd wydał rozstrzygnięcie zgodnie z żądaniem skarżących zawartym w skardze z dnia 27 lutego 2014 r., tj. uchylił decyzję SKO z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...]oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...], to jednak powołał błędną podstawę faktyczną wyroku. Skarżący, powołując się na wyrok NSA z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 829/09, wskazali, że dopuszczalne jest zaskarżenie jedynie uzasadnienia wyroku z równoczesnym brakiem kwestionowania jego sentencji. Jeżeli strona, której skargę uwzględniono, kwestionuje wyrażaną w orzeczeniu ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania /art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ może w skardze kasacyjnej domagać się zmiany orzeczenia w tym zakresie /art. 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - in fine/. W sytuacji objętej dyspozycją z art. 184 - część druga - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd kasacyjny, oddalając skargę, wyrazi w uzasadnieniu orzeczenia właściwą ocenę prawną i wskazania, które będą wiążące /art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a./ (wyrok NSA z dnia 25 października 2005 r., sygn. akt FSK 2262/04). Uzasadnienie wyroku, nawet jeśli sentencja wyroku jest zgodna z żądaniem skarżącego, nie jest dla niego obojętne, gdyż "pisemne uzasadnienie prawomocnego wyroku ma decydujący wpływ na rozstrzygnięcie, które będzie podjęte na etapie jego wykonania" (wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II FSK 716/06).
Skarżący kasacyjnie podnieśli, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnie podano, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2001 r. nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany autostrady A-4 i udzielająca pozwolenia na budowę, została wydana z wyłączeniem przebudowy ul. [...] w Z. (akapit 1 uzasadnienia, s. 1). Zdaniem skarżących zdanie: "Następnie zaś decyzją nr [...] z dnia [...] października 2001 r. Wojewoda [...] zatwierdził projekt budowlany wskazanego wyżej odcinka autostrady i udzielił pozwolenia na budowę z wyłączeniem przebudowy ul. [...] w Z." jest nieprawdziwe i przeczą temu dowody znajdujące się w aktach sprawy oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1596/09. W decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2001 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę odcinka autostrady A-4 - odcinek od węzła [...] do węzła [...], od km 315+700 do km 325+232,8, wydanej na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych Odział Południowy w K. (w aktach sprawy), brak jest stwierdzenia, że spod jej zakresu wyłączona jest przebudowa ul. [...]. Wykaz o nazwie "Numery ewidencyjne działek, na których zlokalizowana jest inwestycja", zamieszczony na s. 5 pierwszego tomu dokumentacji budowlanej, zatwierdzonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2001 r. nr [...], udzielającej pozwolenia na budowę autostrady A-4, obejmuje m.in. działkę nr [...], położoną przy ul. [...], a objęty tą działką grunt znajduje się w użytkowaniu wieczystym skarżących. Działka nr [...] o powierzchni 0,1468 ha, została wydzielona z działki nr [...] o powierzchni 0,1480 ha na mocy unieważnionej w 2005 r. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2000 r. nr [...], zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...], na działki: nr [...] o powierzchni 0,0012 ha i nr [...] o powierzchni 0,1468 ha. Wykaz ten obejmuje również działki o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Działki te znajdują się pod jezdnią lub przy jezdni ul. [...], a nie pod jezdniami lub przy jezdniach autostrady. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1596/09 stwierdzono, że: "I tak - z projektu budowlanego autostrady wynika, że ma ona być zlokalizowana m.in. na działce o nr ew. [...]. Działka ta - co nie jest sporne w niniejszej sprawie została utworzona w wyniku podziału działki o nr [...] na dwie działki o nr [...] oraz nr [...] (decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].9.2000 r.) A zatem organ architektoniczno - budowlany przed wydaniem pozwolenia na budowę winien był sprawdzić, czy podmiot wnioskujący o wydanie tegoż pozwolenia wykazał prawo do dysponowania tą nieruchomością (działką nr [...])." Strona skarżąca zauważyła, że powierzchnia działki nr [...] stanowiła ponad 99% powierzchni działki nr [...], z której została wydzielona na mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września
2000 r. o stwierdzeniu nieważności. Wyrokiem z dnia 29 września 2006 r., wydanym wskutek skargi wniesionej przez GDDKiA, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach potwierdził zgodność z prawem decyzji SKO w [...] stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] zatwierdzającej podział działki nr [...] na działki [...] i [...], jako niezgodny z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2001 r. o pozwoleniu na budowę objęła zatem także przebudowę ul. [...]. Sąd naruszył tym samym art. 141 § 4 p.p.s.a., który stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W literaturze wskazuje się, że w pojęciu "zwięzłego przedstawienia sprawy", o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. mieści się również odniesienie do ustaleń faktycznych. Wobec tego dokonanie błędnych ustaleń przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., co ma istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.
Naruszenia powyższego przepisu skarżący upatrują w zawarciu na stronie 1 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zdania o treści: "Następnie zaś decyzją nr [...] z dnia [...] października 2001 r. Wojewoda [...] zatwierdził projekt budowlany wskazanego wyżej odcinka autostrady i udzielił pozwolenia na jego budowę z wyłączeniem przebudowy ul. [...] w Z.".
Z uwagi na tak postawiony zarzut przypomnieć należy, iż zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wydanego wyroku oraz jej wyjaśnienie polega bowiem nie tylko na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, ale także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.
Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku potwierdza proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego wyroku. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za niezgodne z prawem. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zwięźle przedstawił stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wskazując jako podstawę prawną wyroku przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wyjaśnia podstawowe kwestie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy materialnoprawnej decyzji. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił z jakich względów podzielił stanowisko skarżących i przyczyny, z powodu których nie zaakceptował stanowiska organu.
A zatem, Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się w niniejszej sprawie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z uwagi na uzasadnienie zarzutu skargi kasacyjnej podkreślić należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle tych przepisów wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.
Przedmiotem skargi do Sądu pierwszej instancji była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...], ustalającą – na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 25 lutego 2000 r. - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji p.n.: "Przebudowa ul. [...] w Z. na skrzyżowaniu z projektowaną autostradą A-4 /tj. odcinka przebiegającego w granicach administracyjnych Miasta [...]/ - usytuowana na terenie dz. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]położonych w rejonie ul. [...] projektowanej autostrady A-4, ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...] oraz linii kolejowej /[...] / w Z.".
To zaś oznacza, iż Sąd pierwszej instancji obciążał obowiązek dokonania kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej jak też postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją.
Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę – stosownie do art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999r., Nr 15, poz.139 ze zm. dalej: u.z.p.) jak i art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( aktualnie: t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 – dalej: u.p.z.p.); podobnie decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 u.p.z.p.).
Postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest samodzielne i odrębne od postępowania o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Należy mieć na uwadze odmienność postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz konieczność rozgraniczenia kompetencji organów administracji publicznej. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji. Inwestor musi, przed rozpoczęciem budowy, uzyskać zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego pozwolenie na budowę.
Z powyższych względów nie można podzielić stanowiska skarżących, że zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w części historycznej zdania o treści: "Następnie zaś decyzją nr [...] z dnia [...] października 2001 r. Wojewoda [...] zatwierdził projekt budowlany wskazanego wyżej odcinka autostrady i udzielił pozwolenia na jego budowę z wyłączeniem przebudowy ul. [...] w Z." stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto, wskazany wyżej fragment uzasadnienia nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i z tego też powodu, że Sąd pierwszej instancji zajął jednoznaczne stanowisko w kwestii bezprzedmiotowości tego postępowania.
Odrębną kwestię stanowi zasadność stanowiska wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji w kwestii bezprzedmiotowości postępowania. Powyższe pozostaje poza oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego, a to z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami i zarzutami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej postawiono wyłącznie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.