II OSK 628/24

II OSK 628/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Jerzy Stankowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
IV SA/Po 633/23 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2023-11-23
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 129 poz 902
art. 135 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 682
art. 71 ust. 5 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art. 55
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 259
art. 170, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 listopada 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 633/23 w sprawie ze skargi K.P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 4 sierpnia 2023 r. nr IR-IV.7721.216.2023.10 w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 listopada 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 633/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K.P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 4 sierpnia 2023 r. nr IR-IV.7721.216.2023.10. Poddaną kontroli Sadu I instancji decyzją Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania nr 214/2023 z dnia 9 maja 2023 r., znak UA- Vll.6743.377.2023 o wniesieniu sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo-usługowego.
W skardze kasacyjnej K.P. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135, art. 151, art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259; zwanej dalej p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi, a nie uchylenie decyzji organów I i II instancji, w wyniku uznania, że zaskarżone decyzje zostały wydane prawidłowo, gdy tymczasem decyzje te zostały wydane z naruszeniami przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem wiążącego w niniejszej sprawie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt OSK 548/09;
2) art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska Dz.U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902 ze zm.; zwanej dalej: p.o.ś.), art. 1 pkt 2, art. 47 ust. 1, 2 i 3, art. 48 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz.U. z 2005 r., Nr 175, poz. 1462; zwanej dalej: ustawą zmieniającą), art. 144 ust. 21, art. 173 ust. 1, art. 174 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227; zwanej dalej: ustawą z dnia 3 października 2008 r.), § 32 ust. 1, 2, 3, § 33 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908), § 1 pkt 5 rozporządzenia nr 40/07 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 grudnia 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego Poznań - Krzesiny w Poznaniu (Dz. Urz. Woj. Wkp. Nr 1 z dnia 22 stycznia 2008 r.; zwanego dalej: rozporządzeniem Wojewody Wielkopolskiego z 2007 r.), art. 170 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pomimo wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2008 r. nowego brzmienia art. 135 ust. 2 p.o.ś. nadanego na podstawie art. 19 pkt 5 ustawy zmieniającej, a następnie wejścia w życie z dniem 11 listopada 2008 r. nowego brzmienia art. 135 ust. 2 p.o.ś. nadanego na podstawie art. 144 ust. 21 i art. 174 ustawy z dnia 3 października 2008 r., w mocy pozostało rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego z 2007 r., gdy tymczasem rozporządzenie to utraciło moc z dniem 15 listopada 2008 r., a przyjęte przez Sąd I instancji stanowisko jest sprzeczne z wiążącym w niniejszej sprawie postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt OSK 548/09;
3) art. 71 ust. 5 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 682; zwanej dalej: p.b.) w związku z art. 135 ust. p.o.ś., art. 1 pkt 2, art. 47 ust. 1,2 i 3, art. 48 pkt 2 ustawy zmieniającej, art. 144 ust. 21, art. 173 ust. 1, art. 174 ustawy z dnia 3 października 2008 r., § 32 ust. 1, 2, 3, § 33 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908), § 1 pkt 5 rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego z 2007 r., art. 170 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że istniała podstawa do zgłoszenia sprzeciwu na podstawie art. 71 ust. 5 pkt 2 p.b. ze względu na sprzeczność dokonanego zgłoszenia z § 1 pkt 5 rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego z 2007 r., gdy tymczasem rozporządzenie to utraciło moc z dniem 15 listopada 2008 r., co wynikało między innymi z wiążącego w niniejszej sprawie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt OSK 548/09;
4) art. 55 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu, i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 977; zwanej dalej: u.p.z.p.) i art. 71 ust. 5 pkt 2 p.b. związku z art. 135 ust. 2 p.o.ś., art. 1 pkt 2, art. 47 ust. 1, 2 i 3, art. 48 pkt 2 ustawy zmieniającej, art. 144 ust. 21, art, 173 ust. 1, art. 174 ustawy z dnia 3 października 2008 r., § 32 ust. 1, 2, 3, § 33 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908), § 1 pkt 5 rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego z 2007 r., art. 170 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja o warunkach zabudowy nie wiąże organu administracji architektoniczno-budowlanej, przyjmującego zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania w zakresie ustalenia, że nie obowiązuje rozporządzenie w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania;
5) art. 55 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i art. 71 ust. 5 pkt 2 p.b. w związku z art. art. 135 ust. 2 p.o.ś., art. 1 pkt 2, art. 47 ust. 1, 2 i 3, art. 48 pkt 2 ustawy zmieniającej, art. 144 ust. 21, art. 173 ust. 1, art. 174 ustawy z dnia 3 października 2008 r., § 32 ust. 1, 2, 3, § 33 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908), § 1 pkt 5 rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego z 2007 r., art. 170 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 4 lipca 2022 r. nr SKO.GP.4000.1493.2020 w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie wiąże organów administracji architektoniczno-budowlanej w niniejszej sprawie w zakresie ustalenia w pkt 2 II b tej decyzji, że rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego 2007 r. nie ma mocy obowiązującej.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż pomimo wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2008 r. nowego brzmienia art. 135 ust. 2 p.o.ś. nadanego na podstawie art. 19 pkt 5 ustawy zmieniającej, a następnie wejścia w życie z dniem 11 listopada 2008 r. nowego brzmienia art. 135 ust. 2 p.o.ś. nadanego na podstawie art. 144 ust. 21 i art. 174 ustawy z dnia 3 października 2008 r., w mocy pozostało rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego z 2007 r., gdy tymczasem rozporządzenie to utraciło moc z dniem 15 listopada 2008 r., a wykładnia taka jest sprzeczna z wiążącym w niniejszej sprawie postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt OSK 548/09.
Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że rozporządzenie wojewody będące aktem prawa miejscowego przestaje obowiązywać, kiedy zostanie uchylone, zastąpione nowym aktem prawa miejscowego czy też upłynie czas jego obowiązywania, który został określony w tym akcie normatywnym lub w ustawie, na podstawie której akt ten został wydany. W doktrynie prawa administracyjnego przeważa pogląd, że charakterystyczną cechą polskiego systemu źródeł prawa jest bardzo wyeksponowana pozycja ustawy oraz szczególnie silny związek rozporządzenia (jako aktu wykonawczego) z ustawą, co wynika m.in. z reguły walidacyjnej, która stanowi, że uchylenie albo zmiana treści przepisu upoważniającego powoduje utratę mocy obowiązującej aktu wydanego na podstawie tego przepisu. Powyższa reguła walidacyjna jest także ujęta w zasadach techniki prawodawczej.
Kwestionowane rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego z 2007 r. weszło w życie z dniem 22 lutego 2008 r. Zostało wydane na podstawie art. 135 ust. 2 p.o.ś., W dniu 15 listopada 2008 r. nastąpiła zmiana treści art. 135 ust. 2 p.o.ś. Nastąpiła więc zmiana przepisu upoważniającego do wydania rozporządzenia w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Równocześnie ustawodawca nie przewidział żadnych przepisów przejściowych, które wskazywałyby na utrzymanie w mocy wskazanego rozporządzenia, co oznacza, że przedmiotowe rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego z 2007 r. utraciło moc obowiązującą. W ustawie z dnia 3 października 2008 r. brak jest przepisu analogicznego do przepisu art. 47 ust. 2 ustawy z zmieniającej. Stąd, nie do przyjęcia byłaby teza, że zostały utrzymane w mocy wydane na uchylonej podstawie materialnoprawnej, przepisy prawa miejscowego wydane w celu wykonania ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt OSK 548/09 stwierdził, że rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego z 2007 r. utraciło moc obowiązującą z dniem 15 listopada 2008 r. W konsekwencji, teren objęty inwestycją nie jest objęty strefą ograniczonego użytkowania, w której obowiązywałby zakaz przeznaczenia terenu pod budowę budynków mieszkalnych. Tym samym nie istniał przepis prawa miejscowego, z którym zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania byłby sprzeczne, a więc nie istniała też podstawa do zgłoszenia sprzeciwu na podstawie art. 71 ust. 5 pkt 2 p.b.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji błędnie uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 4 lipca 2022 r. nr SKO.GP.4000,1493.2020, w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie wiąże organów administracji architektoniczno-budowlanej w niniejszej sprawie w zakresie w jakim w decyzji tej przesądzono, iż rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego z 2007 r. nie ma mocy obowiązującej. Zgodnie z art. 55 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Związanie polega na tym, że organ architektoniczno-budowlany wydając pozwolenie na budowę nie może kształtować zasadniczych warunków inwestycji odmiennie, od ustalonych w warunkach zabudowy i związany jest przedmiotowym zakresem rozstrzygnięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.
Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja wydana została w toku postępowania w sprawie zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku. Zgodnie z art. 71 ust. 5 pkt 2 p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych aktów prawa miejscowego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak uznał Sąd I instancji innym aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 71 ust. 5 pkt 2 p.b było w niniejszej sprawie rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego z 2007 r., które wprowadziło szereg zmian w rozporządzeniu Wojewody Wielkopolskiego nr 82/03 z dnia 17 grudnia 2003 r. (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z 2003 r. nr 200, poz. 3873). Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do próby podważenia stanowiska Sadu I instancji w zakresie obowiązywania rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego z 2007 r.
Rozporządzenie Wojewody z 2007 r. zostało wydane na podstawie art. 135 ust. 2 p.o.ś., który w dacie jego wydania stanowił: "Obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy wojewoda, w drodze rozporządzenia."
Na podstawie art. 19 pkt 5 ustawy zmieniającej, z dniem 1 stycznia 2008 r. art. 135 ust. 2 p.o.ś. otrzymał następujące brzmienie: "Obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy sejmik województwa, w drodze uchwały".
Zgodnie z art. 47 ust. 2 ustawy zmieniającej, akty prawa miejscowego wydane na podstawie przepisów zmienianych tą ustawą z zakresu zadań i kompetencji podlegających przekazaniu ww. ustawą zachowują moc do czasu wydania nowych aktów prawa miejscowego przez organy przejmujące zadania i kompetencje.
Kolejna zmiana art. 135 ust. 2 p.o.ś. została dokonana na mocy art. 144 pkt 21 ustawy z dnia 3 października 2008 r. i art. 135 ust. 2 p.o.ś. otrzymał następujące brzmienie: "Obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy sejmik województwa, w drodze uchwały".
Wobec tego należało rozważyć, czy doszło do takiej zmiany zakresu upoważnienia ustawowego zawartego w tym przepisie, która spowodowała utratę - z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. - mocy obowiązującej rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego z 2007 r. w sytuacji, w której art. 47 ust. 2 ustawy zmieniającej przewidywał zachowanie mocy wiążącej tego rozporządzenia do czasu wydania nowego aktu prawa miejscowego przez organ przejmujący zadania i kompetencje, czyli sejmik województwa.
W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela obszerną argumentację przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 listopada 2024 r. II OSK 1068/23 przemawiającą za przyjęciem, iż rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego z 2007 r. nie utraciło mocy obowiązującej z dniem 15 listopada 2008 r., tj. z chwilą zmiany przepisu upoważniającego - art. 135 ust. 2 p.o.ś., dokonanej przez ustawę z dnia 3 października 2008 r. W przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 15 czerwca 2012 r., II CSK 586/11 i z dnia 6 maja 2011 r., II CSK 421/10, w których dokonano analizy przyczyn wprowadzenia zmiany treści art. 135 ust. 1 i 2 p.o.ś. i wyjaśniono, że zmiana ta nie wpłynęła na zakres przedmiotowy regulacji o ustanowieniu obszaru ograniczonego użytkowania. Zwrócono uwagę, że zmiany były wynikiem usuwania usterek włączania do systemu prawa wewnętrznego regulacji wspólnotowych, które musiały także dotychczas być uwzględniane w procesie interpretacji implementującej jej ustawy, a więc ingerencja ustawowa w treść art. 135 ust. 1 i 2 p.o.ś. miała charakter redakcyjny, nie zaś merytoryczny. Rozważana zmiana art. 135 ust. 1 i 2 p.o.ś. nie wiązała się ze zmianą kompetencji do wydawania aktów prawa miejscowego, lecz stanowiła dostosowanie tego przepisu do nowej konstrukcji przepisów o ochronie środowiska, związanej z wydzieleniem części regulacji do odrębnego aktu prawnego i usunięciem wad transkrypcji prawa wspólnotowego.
Wskazana nowelizacja podyktowana została koniecznością dostosowania treści omawianego przepisu do regulacji zawartej w ustawie z dnia 3 października 2008 r. Ustawa ta, która została wydana w celu dostosowania prawa polskiego do regulacji unijnych, wprowadziła nową regulację dotycząca postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, uchylając jednocześnie niektóre przepisy p.o.ś. (dział VI, art. 40-70). Regulacje zawarte w uchylonych przepisach stanowiły podstawę dla sformułowania treści art. 135 ust. 1 i 2 p.o.ś. w jego brzmieniu sprzed ww. nowelizacji. Nowelizacja art. 135 ust. 1 i 2 p.o.ś., dokonana na podstawie art. 144 pkt 21 ustawy z dnia 3 października 2008 r., polegała na dostosowaniu jego treści do nowej sytuacji i odesłaniu wprost do przepisów tej ustawy. Przy okazji tej nowelizacji art. 135 p.o.ś. ustawodawca nie wypowiedział się na temat obowiązywania przepisów wykonawczych, dla których art. 135 p.o.ś. stanowił upoważnienie. Nie oznacza to jednak, że w takiej sytuacji, wspomniana nowelizacja spowodowała utratę mocy obowiązującej rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego z 2007 r. O tym, że nie utraciło ono mocy obowiązującej świadczy przede wszystkim charakter zmian, jakie ustawa z dnia 3 października 2008 r. wprowadziła do przepisu stanowiącego podstawę jego wydania. Jak już wyżej wskazano, zmiany te miały charakter wyłącznie redakcyjny i nie zmieniły merytorycznej treści art. 135 ust. 1 i 2 p.o.ś.
Wniosek ten uzasadnia także wyrażony w art. 173 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. nakaz, aby do czasu wydania przepisów, o których mowa w art. 60 tej ustawy (tj. rozporządzenia Rady Ministrów określającego: rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; przypadki, gdy zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako jedno z tych rodzajów przedsięwzięć),
1) za przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, określone w art. 59 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, uważać określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko;
2) za przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określone w art. 59 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, uważać określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być stwierdzony.
Powyższe regulacje związane są z treścią art. 173 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r., w którym zostały utrzymane w mocy akty wykonawcze wydane na podstawie uchylonego art. 51 ust. 8 p.o.ś. (do czasu wydania stosownych przepisów na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r., nie dłużej jednak niż przez 24 miesiące od dnia jej wejścia w życie). Tym samym nie może budzić wątpliwości, że do czasu wydania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 - obowiązującego od 15 listopada 2010 r.) regulacja prawna zawarta w art. 135 ust. 1 i 2 p.o.ś. przed i po jego zmianie obowiązującej od 15 listopada 2008 r. była identyczna mimo użycia odmiennych pojęć, nawiązujących do nowego aktu prawnego.
Należy zauważyć, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) określiło w § 2 przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Porównanie zawartej w tym przepisie regulacji z wcześniejszą, ujętą w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. 257, poz. 2573 ze zm.) wskazuje na to, że obydwa akty wyliczały te same przedsięwzięcia. Niewielkie różnice w sposobie ich określenia nie rzutują na zakres regulacji. Nadal do przedsięwzięć takich należą lotniska (§ 2 ust. 1 pkt 28 rozporządzenia z 2004 r. i § 2 ust. 1 pkt 30 rozporządzenia z 2010 r., powiększono jedynie o 100 m wymaganą długość pasa startowego). Nie można wobec tego stwierdzić, że po nowelizacji art. 135 ust. 1 i 2 p.o.ś., dokonanej ustawą z dnia 3 października 2008 r., odpadła podstawa prawna dla utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Brak w tej sytuacji jakiejkolwiek wzmianki, w ustawie z dnia 3 października 2008 r., na temat mocy obowiązującej przepisów wykonawczych wydawanych na podstawie art. 135 ust. 2 p.o.ś. przed jego nowelizacją dokonaną tą ustawą, oznacza że rozporządzenie Wojewody z 2007 r. pozostaje w mocy. Zgodnie z art. 47 ust. 2 ustawy zmieniającej pozostanie ono w mocy do czasu podjęcia przez Sejmik Województwa Wielkopolskiego uchwały w sprawie obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego Poznań - Krzesiny w Poznaniu.
W orzecznictwie SN wskazuje się również, że za taką interpretacją skutków nowelizacji art. 135 p.o.ś. dla mocy wiążącej wydanych na jego podstawie rozporządzeń przemawia także regulacja zawarta w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), dalej: "z.t.p.", które zawierają ważne zalecenia dotyczące tworzenia aktów prawnych, w tym aktów prawa miejscowego. Mogą one w związku z tym być także pomocne przy wykładni tych aktów. Jak wynika z § 32 ust. 2 z.t.p., nie każda zmiana przepisu upoważniającego powoduje utratę mocy obowiązującej wydanego na jego podstawie aktu wykonawczego. Zgodnie z ww. regulacją, tylko "jeżeli zmienia się treść przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego w ten sposób, że zmienia się rodzaj aktu wykonawczego albo zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytyczne dotyczące treści tego aktu, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego". Zmiana art. 135 ust. 2 p.o.ś., dokonana ustawą dnia 29 lipca 2005 r. zmieniała w istotny sposób treść przepisu upoważniającego. Gdyby nie art. 47 ust. 2 tej ustawy, który przesądził jednoznacznie o dalszym obowiązywaniu wydanego na podstawie art. 135 ust. 2 p.o.ś. rozporządzenia Wojewody z 2007 r., ta nowelizacja przepisu upoważniającego, zgodnie z § 32 ust. 2 z.t.p., powinna pociągnąć za sobą utratę mocy obowiązującej wspomnianego rozporządzenia. Natomiast charakter zmian dokonanych w art. 135 ust. 1 i 2 p.o.ś. ustawą z dnia 3 października 2008 r., które nie zmieniły rodzaju aktu wykonawczego, ani zakresu spraw przekazanych do uregulowania takim aktem, a także wytycznych dotyczących treści tego aktu, nie uzasadnia w świetle § 32 ust. 2 z.t.p. wniosku, że nowelizacja ta spowodowała utratę mocy obowiązującej rozporządzenia Wojewody z 2007 r. (wyroki SN: z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II CSK 586/11; z dnia 25 maja 2012 r., I CSK 509/11; uchwała SN z dnia 22 listopada 2016 r., III CZP 62/16).
Oprócz argumentów związanych z literalną i systemową wykładnią art. 135 ust. 1 i 2 p.o.ś., za tym, aby uznać że rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego z 2007 r. dalej obowiązuje, przemawiają także ważne względy celowościowe. Gdyby uznać, że straciło ono moc prawną z chwilą wejścia w życie nowelizacji art. 135 p.o.ś. dokonanej ustawą z dnia 3 października 2008 r., to dochodzenie odszkodowania przez osoby, których nieruchomości znajdowały się w obszarze ograniczonego użytkowania, na podstawie art. 129 ust. 2 p.o.ś., zależałoby w istocie od tego czy sejmik województwa podejmie stosowną uchwałę. Taka wykładnia przepisów p.o.ś., która uzależnia możliwość dochodzenia roszczeń przewidzianych w art. 129 tej ustawy od wydania uchwały przez sejmik województwa, w sytuacji gdy został już utworzony obszar ograniczonego użytkowania, pozostaje w sprzeczności z gwarantowaną, także w art. 64 Konstytucji, ochroną prawa własności. Właściciel, któremu art. 129 ust. 2 p.o.ś. gwarantuje ochronę przed utratą wartości jego nieruchomości, ze względu na to, że w pobliżu powstało lotnisko, nie może być narażony na utratę tej ochrony tylko z tego powodu, że właściwy organ, w tym wypadku sejmik województwa, nie podął prawem przewidzianej uchwały (wyrok SN z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II CSK 586/11).
W uchwale z dnia 25 czerwca 2015 r., III CZP 34/15 SN zwrócił uwagę na zasadę zachowania ciągłości legislacyjnej w zakresie aktów prawa lokalnego. Jeżeli zatem sejmik województwa nie podjął do tej pory uchwały dotyczącej utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, oznacza to założenie honorowania stanu prawnego ukształtowanego rozporządzeniem Wojewody Wielkopolskiego z 2007 r.
Mając na uwadze powyższe rozważania, stwierdzić należy, że niezasadne są te z zarzutów skargi kasacyjnej, w których kwestionowane jest stanowisko Sądu I instancji w zakresie obowiązywania rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego z 2007 r. Prawidłowo Sąd I instancji uznał, że rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego z 2007 r. zachowało moc obowiązującą po dniu 1 stycznia 2008 r. i nie utraciło mocy z dniem 15 listopada 2008 r. wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r.
Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej wyrażając takie stanowisko Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 170 p.p.s.a. Moc wiążąca wyroku, określona w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że dana kwestia prawna w konkretnej sprawie kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, co sprawia, że w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana konkretna kwestia związana z tą właśnie sprawą, nie może być już ona ponownie badana. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Niemniej jednak wypada zauważyć, że polski system prawny nie opiera się na modelu precedensowym, a sąd, przed którym zawisła kolejna odrębna sprawa sądowoadministracyjna jest zobowiązany do jej samodzielnego rozpoznania. Oddziaływanie orzeczeń sądów administracyjnych zapadłych w analogicznych, czy zbliżonych rodzajowo sprawach może znajdować podstawy jedynie w autorytetowym oddziaływaniu tych orzeczeń, nie może natomiast ograniczać zakresu rozpoznania przez sąd kolejnej odrębnej sprawy sądowoadministracyjnej (wyroki NSA z 19 września 2024 r., III OSK 2555/22 oraz z 15 maja 2015 r., I OSK 986/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Fakt, iż w odrębnym postępowaniu i niezwiązanym bezpośrednio z niniejszą sprawą, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził odmienny pogląd w zakresie obowiązywania rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego z 2007 r., nie może zatem świadczyć o naruszeniu art. 170 p.p.s.a.
Organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązany był zatem zbadać, czy proponowana zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczo-usługowego zlokalizowanego w P. przy ul. [...] – działka nr [...], ark. [...] obręb S. – na budynek mieszkalny jednorodzinny, jest zgodna z rozporządzeniem Wojewody Wielkopolskiego z 2007 r. Wskazać trzeba, że na mocy § 1 pkt 5 rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego z 2007 r., dotychczasowy § 6 rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego z 2003 r. otrzymał brzmienie: "w obszarze ograniczonego użytkowania wprowadza się ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu, wymagań technicznych dotyczących budynków oraz sposobu korzystania z terenów, określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia". Zgodnie z treścią wskazanego załącznika, w strefie I wprowadzono m.in. zakaz budowy budynków mieszkalnych. Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że skoro nie jest dopuszczalny taki rodzaj zabudowy, to również nie jest dopuszczalna taka zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego o innej funkcji, która prowadzi do tożsamego skutku, a taką jest zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego na budynek mieszkalny jednorodzinny. Prawidłowo zatem Sąd I instancji ocenił, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie dopuściły się naruszenia art. 71 ust. 5 pkt 2 p.b. wnosząc sprzeciw od zgłoszenia. Również w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny ocenił jako bezzasadne.
Sąd I instancji prawidłowo też ocenił, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie dopuściły się naruszenia art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przyjmując iż nie są związane zawartym w decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy stwierdzeniem Kolegium o utracie mocy obowiązującej rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego z 2007 r.
Wynikające z art. 55 u.p.z.p. związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o ustaleniu warunków zabudowy oznacza, że organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie może kształtować odmiennie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu od tych, które zostały określone w tej decyzji. Związanie dotyczy tych warunków decyzji, które określają parametry planowanego obiektu, jak również warunków i zasad, które powinna spełniać inwestycja. Oznacza więc, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może kształtować parametrów, warunków i zasad realizacji inwestycji odmiennie od ustalonych w decyzji w warunków zabudowy. Można więc przyjąć, że decyzja o warunkach zabudowy gwarantuje uzyskanie możliwość zmiany sposobu użytkowania budynku w oparciu o parametry określone w tej decyzji, aczkolwiek pod warunkiem, że jej adresat spełni warunki przewidziane przepisami Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2020 r., II OSK 546/18, LEX nr 3065538). Zawarte w decyzji Kolegium stwierdzenie o utracie mocy obowiązującej rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego z 2007 r., nie może oznaczać, że z uwagi na treść art. 55 u.p.z.p., organ administracji architektoniczno-budowlanej zwolniony jest z obowiązku samodzielnego wyjaśnienia zgodności proponowanej zmiany sposobu użytkowania budynku z innymi aktami prawa miejscowego. Prawidło w konsekwencji przyjął Sąd I instancji, że organy architektoniczno-budowlane były uprawnione do dokonania samodzielnej oceny tego, czy obowiązuje obszar ograniczonego użytkowania, czy obejmuje on działkę stanowiącą teren inwestycji oraz czy planowane przedsięwzięcie jest zgodne z ograniczeniami wprowadzonymi na tym obszarze.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za bezzasadną i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu