II OSK 628/22

II OSK 628/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Grzegorz Antas
Małgorzata Miron /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono zaskrżony wyrok w części i oddalono skargę kasacyjną w pozostałym zakresie
odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 par. 2 pkt 1-4a, art. 133 par. 1, art. 141 par. 4, art. 149 par. 1, art. 206
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 35 par. 3 i 5, art. 36
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 2354
art. 240 pkt 1
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wa 1384/21 w sprawie ze skargi S. A. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie wydania karty pobytu 1. uchyla punkt 1 zaskarżonego wyroku; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wa 1384/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. A. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie wydania karty pobytu: 1) zobowiązał Wojewodę Mazowieckiego do wydania karty pobytu w terminie 14 dni od dnia od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdził, że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się bezczynności w podjęciu czynności w sprawie wydania karty pobytu; 3) stwierdził, że bezczynność, o której mowa powyżej, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) oddalił skargę w pozostałym zakresie; 5) zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącego kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 3 czerwca 2019 r. S. A. (obywatel Indii) wystąpił do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewoda Mazowiecki decyzją z 22 listopada 2019 r. nr WSC-II-D.6151.22798.2019 odmówił udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z 11 czerwca 2021 r. nr DL.WIIIPO.410.457.2020.MKow/II uchylił w całości ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego i udzielił stronie zezwolenia na pobyt czasowy z terminem ważności do dnia 10 marca 2022 r.
W dniu 7 lipca 2021 r. do Wojewody Mazowieckiego wpłynęła powyższa decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wraz z informacją, że akta administracyjne zostały przesłane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w związku ze złożoną w dniu 5 maja 2021 r. skargą na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrywania odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego.
W dniu 3 sierpnia 2021 r. do Wojewody Mazowieckiego wpłynęło ponaglenie skarżącego z dnia 28 lipca 2021r. oraz skarga z dnia 30 lipca 2021 r., skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na bezczynność organu w sprawie wydania dokumentu tożsamości cudzoziemca w postaci karty pobytu, na podstawie decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców 11 czerwca 2021 r. nr DL.WIIIPO.410.457.2020.MKow/II.
W ww. skardze cudzoziemiec zarzucił naruszenie:
1. art. 9 w zw. z art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 2335 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez niedopełnienie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
2. art. 8 w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania skarżącego do organów władzy państwowej;
3. art. 35 § 3 w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez brak wydania dokumentu w terminie i naruszenie tym samym zasady szybkości postępowania.
Skarżący wniósł o:
1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie organu do wydania dokumentu tożsamości cudzoziemca w postaci karty pobytu;
2. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej;
3. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przewidzianych.
Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Organ akcentował, że wydanie karty pobytu nie jest tożsame z wydaniem decyzji administracyjnej. W ocenie organu przekłada się to na brak możliwości wypowiedzi sądu administracyjnego w tej sprawie. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości organu administracji publicznej jest bowiem dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień, aktów i czynności. Tymczasem przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Wojewody Mazowieckiego polegająca na zaniechaniu wykonania czynności materialno-technicznych w postaci "wydania karty pobytu". Organ zwrócił też uwagę, że pełnomocnictwo udzielone przez skarżącego dotyczy wydania zezwolenia na pobyt czasowy, a nie karty pobytu. Z tego względu, w jego ocenie, skarga powinna podlegać odrzuceniu.
Dalej organ wywiódł, że w procesie personalizacji karty pobytu i wysłania zlecenia wydrukowania karty do Centrum Personalizacji Dokumentów Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji niezbędne jest posiadanie oryginalnego wniosku z załączonymi fotografiami, na podstawie których została potwierdzona tożsamość cudzoziemca, oraz wzorem podpisu złożonym przez cudzoziemca. Wskazał, że przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35; dalej: ustawa o cudzoziemcach) nie określają, w jakim terminie ma nastąpić wydanie pierwszej karty pobytu (art. 229 ust. 2 tej ustawy). Prowadzone przez wojewodę postępowania administracyjne w przedmiocie legalizacji pobytu kończą się wydaniem decyzji administracyjnej, zaś wydanie karty pobytu jest czynnością materialno-techniczną, wynikającą z wydanego rozstrzygnięcia, do której nie mają zastosowania przepisy rozdziału 7 k.p.a.
W przypadku uwzględnienia skargi przez Sąd, organ wniósł o niezasądzanie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Podniósł, że pełnomocnik skarżącego wniósł do tut. Sądu znaczną liczbę skarg w przedmiocie bezczynności i przewlekłości Wojewody Mazowieckiego oraz Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w sprawach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców. Składane skargi są tożsamej treści, różnią się jedynie danymi osobowymi skarżących. Sam pełnomocnik przyczynia się zatem do długości trwania tych postępowań, składając do sądu skargi w sprawach, w których już wydano decyzje i karty pobytu. Zdaniem Wojewody Mazowieckiego wielość analogicznych spraw prowadzonych przez tego samego pełnomocnika i nakład jego pracy dają podstawy do miarkowania wynagrodzenia pełnomocnika na podstawie art. 206 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 dalej: p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekając przywołanym na wstępie wyrokiem uznał skargę za zasadną.
W pierwszej kolejności Sąd stwierdzając kognicję sądu administracyjnego do rozpoznania przedmiotowej skargi na bezczynność organu administracji w zakresie wydania karty pobytu wyjaśnił, że kontroli sądowej nie podlega określony akt lub czynność, lecz właśnie jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dalej Sąd wskazał, iż o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia bądź obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że skarga na bezczynność dotyczącą czynności materialno - technicznej, jaką jest wydanie karty pobytu, jest dopuszczalna i mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
Odnosząc się do kwestii terminowości Sąd wyjaśnił, iż dla czynności wydania karty pobytu ustawodawca ustanowił – choć niedookreślony- termin ustawowy przewidziany w kodeksie postępowania administracyjnego – art. 35 § 1 i 2 k.p.a. (niezwłocznie). Takie działanie ma na celu zagwarantowanie realizacji zasady sprawności postępowania administracyjnego oraz zapobieganie bezczynności organu i przewlekłemu prowadzenia postępowania administracyjnego, dlatego też przyjęcie poglądu, że stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postepowania przeczyłoby sensowi ustanowienia jakiegokolwiek terminu dla tego rodzaju czynności. Sąd przyjął zatem, że stosownie do art. 35 § 1 k.p.a. organ winien był wydać kartę pobytu bez zbędnej zwłoki w możliwie jak najkrótszym terminie.
Sąd podkreślił również, iż organy administracji publicznej, rozstrzygając powierzone im sprawy muszą ściśle przestrzegać reguł określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej zgodnie z art. 8 k.p.a.
Oceniając postępowanie Wojewody w świetle powyższych kryteriów Sąd uwzględnił skargę. Sąd wskazał, iż decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 11 czerwca 2021 r. została przekazana organowi I instancji 7 lipca 2021 r. wraz z informacją, że akta administracyjne zostały przekazane do WSA w Warszawie w związku ze złożoną skargą na bezczynność Szefa Urzędu w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody. Zdaniem Sądu Wojewoda winien był zwrócić się w takiej sytuacji do Sądu z prośbą o wypożyczenie akt administracyjnych, co umożliwiłoby podjęcie czynności zmierzających do wydania cudzoziemcowi karty pobytu. Dalej Sąd podkreślił, iż organ nie dokonał tej czynności, wobec czego dopuścił się on bezczynności, co stwierdzono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
W pkt 1 sentencji wyroku Sąd zobowiązał Wojewodę Mazowieckiego do wydania karty pobytu w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Oceniając, czy stwierdzona bezczynność postępowania miała miejsce z rażącym naruszaniem prawa, Sąd wskazał, iż nie było wystarczających podstaw do przypisania bezczynności cechy rażącego naruszenia prawa (pkt 3 sentencji wyroku). Zdaniem Sądu bezczynność w wydaniu stronie karty nie była znaczna i częściowo w pewnym okresie czasu - tj. w okresie, gdy akta znajdowały się w WSA w Warszawie i u Szefa Urzędu, związane z obiektywnymi przeszkodami umożliwiającymi personalizację dokumentu z uwagi na brak akt. Te względy przemawiały również za tym, że nie było podstaw do przyznania od organu, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., sumy pieniężnej. (pkt 4 sentencji wyroku).
Końcowo Sąd wskazał, że o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. Na koszty te składają się: kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika profesjonalnego - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz.U. z 2018 poz. 256 (pkt 5 wyroku).
Wojewoda Mazowiecki wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w części – co do orzeczenia zawartego w pkt 1, 2 i 5.
Sądowi pierwszej instancji zarzucił naruszenie następujących przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a w zw. z art. 35 § 3 i 5 i art. 36 k.p.a. oraz art. 240 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie doszło do bezczynności organu, podczas gdy z bezczynnością organu nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, bowiem ustawa nie zakreśla terminu w jakim organ jest zobowiązany działać;
2. art. 149 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. poprzez zakwalifikowanie czynności materialno-technicznej w postaci wydania karty pobytu jako czynności mogącej być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego, podczas gdy ww. czynność stanowi jedynie realizację przez organ wydanego rozstrzygnięcia; nie mieści się w katalogi sprawy podlegających kognicji sądów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a, czy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w przypadku niewykonania obowiązku wydania karty strona może skarżyć zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez organ w trybie przewidzianym w art. 227 i następne k.p.a.
3. art. 149 § 1 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez rozpoznanie sprawy z pominięciem (nieustosunkowaniem się do) pisma Wojewody Mazowieckiego, w którym organ zwracał się do Sądu o wypożyczenie akt administracyjnych w sprawie i stwierdzenie przez Sąd, że organ nie czynił starań w celu pozyskania tych akt, bowiem stwierdził, że z uwagi na brak jakiegokolwiek działania organ pozostaje w bezczynności;
4. art. 149 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 206 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie art. 206. w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynikało, że spełniona jest przesłanka "uzasadnionego przypadku", tj. nieodstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego lub też ich miarkowanie w sytuacji niewielkiego wkładu pracy pełnomocnika strony.
W następstwie postawionych wyżej zarzutów skarżący kasacyjnie organ wniósł o:
1. uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi;
2. uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu 1, 2 i 5 i rozpoznanie skargi poprzez uznanie braku bezczynności organu i niezasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego;
3. ewentualnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie w zakresie punktu 1, 2 i 5 zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
4. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Strona zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął ww. zarzuty i wskazał, że w niniejszej
sprawie cudzoziemiec w dniu 4 października 2021 r. odebrał kartę pobytu, która została dla niego spersonalizowana 21 września 2021 r. Skarżący kasacyjnie wskazał także, że Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się do kwestii niewłaściwego umocowania pełnomocnika do występowania w postępowaniu sądowo – administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera ona częściowo usprawiedliwione podstawy, choć zasadnicze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.
Analiza zarzutów skargi kasacyjnej, ich uzasadnienia oraz motywów zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że istota sprawy sprowadzała się do oceny dwóch kwestii: po pierwsze dopuszczalności drogi sądowej, po drugie – w przypadku przyjęcia stanowiska o dopuszczalności takiej drogi – prawidłowości oceny, czy organ administracji pozostawał w bezczynności w wydaniu cudzoziemcowi karty pobytu. Stan faktyczny w niniejszej sprawie nie był bowiem sporny: 11 czerwca 2021 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wydał decyzję, mocą której uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego i udzielił cudzoziemcowi zgody na pobyt czasowy. Decyzja ta do organu pierwszej instancji wpłynęła dnia 7 lipca 2021 r. wraz z informacją, że wobec złożenia skargi na bezczynność organu w wydaniu decyzji akta administracyjne, w tym wniosek o udzielenie zgody na pobyt czasowy, zostały przekazane do Sądu pierwszej instancji. Dnia 27 sierpnia 2021 r. Wojewoda wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wypożyczenie akt w celu wydania karty pobytu. Akta te wpłynęły do organu administracji 8 września 2021 r.
Odnosząc się do pierwszej ze wskazanych kwestii należy ocenić, że trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że dopuszczalne jest wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu w niewydaniu karty pobytu. Takie działanie, mające materialno-techniczny charakter, należało zaliczyć do grupy czynności, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Obowiązek wydania karty pobytu ma swoje umocowanie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, tj. ustawy o cudzoziemcach. Z treści art. 240 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach wynika, że kartę pobytu wydaje się cudzoziemcowi, któremu udzielono m.in. zezwolenia na pobyt czasowy. Wydanie karty pobytu, będące konsekwencją decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy, stanowi zakończenie procedury legalizującej pobyt cudzoziemca w Polsce. Dokument ten stanowi jednocześnie potwierdzenie tożsamości oraz prawa pobytu cudzoziemca na terytorium Polski, a ponadto uprawnia go, wraz z dokumentem podróży, do wielokrotnego przekraczania granicy bez konieczności uzyskania wizy (art. 242 ustawy o cudzoziemcach). Dokument urzędowy, jakim jest karta pobytu, pozostaje zindywidualizowany tak co do adresata, jak i treści, i po wydaniu odnosi skutek publicznoprawny, odnosząc się do sfery uprawnień przysługujących cudzoziemcowi. Przyjęcie stanowiska zaprezentowanego w skardze kasacyjnej w sposób nieuprawniony pozbawiałoby jednostkę prawa do wyegzekwowania działania organów administracji publicznej (także po zakończeniu postępowania administracyjnego) w zakresie wydania karty pobytu, co skutkowałoby tym, że cudzoziemiec nie mógłby uzyskać dokumentu, którego posiadanie wiąże się z określonymi uprawnieniami odnoszącymi się do legalnego pobytu na terytorium Polski. Innymi słowy, brak rozciągnięcia kontroli sądowej w analizowanym obszarze pozbawiałby cudzoziemca ochrony prawnej, co nie zasługiwałoby na aprobatę także z punktu widzenia standardów państwa prawnego, w tym ochrony udzielanej cudzoziemcom. Negując dopuszczalność drogi sądowej Wojewoda nie wskazał, w jaki inny sposób skarżący mógłby domagać się takiej ochrony przed inercją ze strony organu administracji publicznej.
Dodatkowo zauważyć należy, że ustawodawca w art. 245 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach określił, że odmowa wydania (...) karty pobytu następuje w drodze decyzji. A zatem skoro została określona forma rozstrzygnięcia negatywnego (odmawiającego wydania karty), to nieuprawnione byłoby twierdzenie, że brak rozstrzygnięcia w przedmiocie wydania karty pozostaje poza kontrolą sądu.
W świetle powyższego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 149 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.
Podobnie, jako nieuzasadniony, należało ocenić zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 i § 5 oraz art. 36 k.p.a.
I tak, nie można odmówić słuszności twierdzeniom organu administracji co do tego, że ustawodawca w ustawie o cudzoziemcach nie określił wprost terminu, w jakim Wojewoda zobowiązany jest wydać kartę pobytu, co jednak nie oznacza, że organu tego nie wiążą jakiekolwiek terminy i może on działać w sposób zupełnie dowolny. Należy bowiem zwrócić uwagę, że ustawa Kodeks postępowania administracyjnego w art. 35 § 1 określa generalną zasadę, wg której organy administracji publicznej mają załatwiać sprawy "bez zbędnej zwłoki". Stanowi to elementarny standard w demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP), a także element jednego z praw podstawowych Unii Europejskiej, tj. prawa do dobrej administracji (art. 41 Karty Praw Podstawowych). Tak samo z art. 12 § 1 k.p.a. wynika powinność podejmowania przez organy administracji publicznej działania wnikliwego i szybkiego.
Zarzucając naruszenie art. 35 § 3 i § 5 k.p.a. (w powiazaniu z art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.) uszło natomiast uwadze organu, że zgodnie z treścią tego przepisu załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca (...). Tymczasem czynność w postaci wydania karty pobytu nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a jedynie podjęcia działań natury faktycznej w postaci spersonalizowania karty pobytu i wysłania zlecenia jej wydruku Centrum Personalizacji Dokumentów Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Do jej dokonania organ powinien dysponować oryginałem wniosku (w związku z koniecznością pobrania niektórych danych wskazanych w art. 244 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, w tym wzoru podpisu, linii papilarnych oraz fotografii cudzoziemca). Wojewoda ponadto powinien dysponować oryginałem albo uwierzytelnionym odpisem decyzji pobytowej. Mając na uwadze charakter tych czynności uznać należy, że niezwłoczne podjęcie działań w sprawie wydania karty pobytu oznacza, że organ powinien wykazać inicjatywę nie później niż w terminie 7 dni, a w wyjątkowych przypadkach, kiedy np. zachodzi potrzeba zlokalizowania akt administracyjnych oraz sformułowania odpowiedniego podania do innego organu lub sądu, okres ten nie powinien przekraczać 14 dni. Maksymalny termin 7-dniowy można ponadto ustalić na zasadzie analogii z innym uproszczonym postępowaniem, tj. postępowaniem w sprawie wydawania zaświadczeń (art. 217 § 3 k.p.a.).
W niniejszej sprawie Wojewoda miał świadomość istnienia w obrocie prawnym decyzji z 11 czerwca 2021 r. o udzieleniu skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy od dnia 7 lipca 2021 r., to jest od dnia doręczenia mu informacji o wydaniu decyzji oraz miejscu pozostawania akt administracyjnych związanych z tą decyzją. Mając na uwadze konieczność niezwłocznego podjęcia czynności zmierzających do wydania skarżącemu karty pobytu Wojewoda zwlekał z ich podjęciem ponad miesiąc, do dnia 27 sierpnia 2021 r., kiedy to zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wypożyczenie akt sprawy, pomimo iż 3 sierpnia 2021 r. do organu wpłynęła skarga na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie wydania karty pobytu. O ile okres oczekiwania na ich nadesłanie tj. od dnia 27 sierpnia 2021 r. do dnia 8 września 2021 r., co zresztą podnosi sam skarżący, nie obciąża pod względem czasowym organu, o tyle ponad miesięczny okres niewystępowania o wypożyczenie akt sprawy już tak, gdyż świadczy o bezczynności Wojewody w rozpoznawanej sprawie. Bez znaczenia przy tym pozostaje czy i w jakiej dacie cudzoziemiec faktycznie ją odebrał.
Niemniej na uwzględnienie zasługuje argument podniesiony w skardze kasacyjnej (naruszenie art. 149 § 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a), iż Sąd I instancji niesłusznie zobowiązał Wojewodę Mazowieckiego do wydania karty pobytu w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, bowiem zgodnie z wydrukiem z systemu potwierdzającym personalizację i wydrukowanie karty pobytu przez Centrum Personalizacji Dokumentów Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji stanowiącym załącznik do skargi kasacyjnej, przedmiotowa karta pobytu została wydana w dniu 21 września 2021 r., odebrana przez cudzoziemca w dniu 4 października 2021 r., a więc przed wydaniem wyroku. Dlatego też w przypadku załatwienia sprawy przez organ wprawdzie po wniesieniu skargi lecz przed wydaniem wyroku, w razie uznania skargi na bezczynność lub przewlekłość za zasadną (co ma miejsce w omawianej sprawie) w miejsce zobowiązania do wydania aktu Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Co prawda dokument wskazujący, że karta została spersonalizowana i wydana cudzoziemcowi nie znajduje się w aktach administracyjnych i został dołączony dopiero do skargi kasacyjnej, to jednak w tychże aktach znajduje się pismo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2021 r. kierowane do Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego (data wpływu 8 września 2021 r.) informujące o wypożyczeniu na okres 7 dni akt administracyjnych przedmiotowej sprawy, co mogło sugerować, iż dokument pobytu został spersonalizowany i wydany. Niemniej sam fakt, że w aktach nie znajdował się dowód odebrania tej karty przez cudzoziemca dnia 4 października 2021 r. pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Dlatego też Sąd orzekł jak w punkcie 1 wyroku.
Natomiast niewątpliwie niepodejmowanie czynności w okresie od 7 lipca 2021r. do dnia 27 sierpnia 2021r., świadczy o bezczynności organu w przedmiocie wydania karty pobytu.
W zakresie zaś zarzutu nieustosunkowania się Sądu do kwestii niewłaściwego umocowania pełnomocnika skarżącego do występowania w postępowaniu sądowo - administracyjnym należy zauważyć, iż Sąd I instancji ustosunkował się do powyższej kwestii w akapicie 8 swoich rozważań (początek str. 7 wyroku). Ponadto w aktach administracyjnych znajduje się pełnomocnictwo obejmujące występowanie w imieniu skarżącego w postępowaniu "o zezwolenie na pobyt" obejmujące reprezentacje skarżącego zarówno przed organami administracyjnymi, jak i Sądem I oraz II instancji. Tym samym powyższy zarzut jest niezasadny, gdyż sama czynność wydania karty pobytu stanowi kontynuację procesu po wydaniu decyzji zezwalającej na pobyt. Co do nieodniesienia się przez Sąd do twierdzeń organu, iż pełnomocnik skarżącego ma wpływ na dezorganizację pracy urzędów zauważyć należy, iż działania pełnomocnika są realizacją prawa skarżącego do obrony.
Również zarzut naruszenia art. 149 § 1 w zw. z art. 141 § 4 i 206 p.p.s.a. p.p.s.a., której to wadliwości skarżący kasacyjnie upatruje w nieodstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania lub ich niemiarkowania pomimo spełnienia warunków określonych w art. 206 p.p.s.a., nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić przy tym należy, że skarżący kasacyjnie nie kwestionował zasądzonych kosztów postępowania, których wysokość określona została na podstawie przepisów wskazanych na stronie 10-11 uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do ww. zarzutu Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, w którym wskazuje się, że wykładnia art. 206 p.p.s.a. pozwala przyjąć, iż intencją ustawodawcy było pozostawienie do uznania Sądu, czy w danych okolicznościach sprawy przepis ten może mieć zastosowanie. Podkreśla się dalej w orzecznictwie, że nie można skutecznie czynić Sądowi zarzutu naruszenia art. 206 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy Sąd nie skorzystał z (fakultatywnego) uprawnienia przewidzianego w powołanym przepisie (por. postanowienie NSA z dnia 21 lutego 2011 r., sygn. akt II FZ 8/11 oraz wyrok NSA z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt II GSK 926/18).
Z tych względów należało uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, a to obligowało do jej oddalenia.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 188 i 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, iż zachodzi szczególna okoliczność, o której mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a. – zasadnicze zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały uwzględnione.
Rozstrzygnięcie zostało wydane na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.