II OSK 626/23

II OSK 626/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Piotr Broda
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Po 739/22 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-12-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 133, art. 134, art. 145, art. 182, art. 183, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 739/22 w sprawie ze skargi M. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 26 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z 14 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 739/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 26 lipca 2022 r., nr [...]w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 29 kwietnia 2022 r., nr [...]i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z dnia 15 lutego 2022 r. M. C. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o wydanie zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działki [...] na [...] w [...]. Teren ten, wcześniej oznaczony jako 12 MN, ale w wyniku zmian, aktualnie teren ten oznaczono symbolem 1 MN. Do wniosku dołączono kopię wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 września 2021 r. o sygn. akt II SA/Po 42/21, w którym nakazano przeprowadzenie procedury legalizacyjnej wybudowanej przez niego wiaty, zanim zostanie orzeczony nakaz rozbiórki.
Postanowieniem z dnia 18 lutego 2022 r., nr [...], Burmistrz odmówił wnioskodawcy wydania wnioskowanego zaświadczenia. Wskazał, że jak wynika z uchwały nr [...]Rady Miejskiej w [...] z dnia 23 lutego 2021 r. w sprawie uchwalenia zmiany części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego tereny położone w [...] w rejonie ulic [...] (Dz. U. z 2022 r. poz. [...], zwanej dalej "uchwałą nr [...]") teren obejmujący działkę wnioskodawcy został oznaczony na mapie stanowiącej załącznik do uchwały nr [...] symbolem 1 MN – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Budynek będący przedmiotem postępowania zlokalizowany jest poza nieprzekraczalną linią zabudowy na wskazanym terenie. Stąd nie można było wydać zaświadczenia według oczekiwania wnioskodawcy.
Postanowieniem z dnia 18 marca 2022 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uchyliło powyższe postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium wyjaśniło, że wnioskodawca posiada prawny obowiązek uzyskania zaświadczenia zgodności zabudowy zrealizowanej w warunkach samowoli z obowiązującym planem miejscowym. Wnioskodawca nieprecyzyjnie sformułował jednak swój wniosek i powinien on zostać uzupełniony. Ten bowiem zażądał stwierdzenia, że stan zabudowy na jego działce jest zgodny z uchwałą nr [...], organ I instancji wskazał z kolei na niezgodność stanu zabudowy z planem miejscowym.
Pismem z dnia 7 kwietnia 2022 r. Burmistrz wezwał wnioskodawcę o doprecyzowanie jego wniosku. W odpowiedzi na wezwanie organu I instancji wnioskodawca uzupełnił wniosek. Swoje żądanie oparł o wydanie zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla działki [...] w [...]. Wnioskodawca wniósł o wydanie takiego zaświadczenia, jakie jest potrzebne według organów nadzoru budowlanego.
Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2022 r., nr [...]Burmistrz odmówił wnioskodawcy wydania wnioskowanego zaświadczenia podzielając swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Postanowieniem z dnia 26 lipca 2022 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie podzielając stanowisko Burmistrza, zgodnie z którym w związku z okolicznością, iż budynek będący przedmiotem postępowania zlokalizowany jest poza nieprzekraczalną linią zabudowy na wskazanym terenie niemożliwe jest wydanie zaświadczenia według oczekiwania wnioskodawcy.
Skargą M. C. zaskarżył powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w uzasadnieniu przywołanego na wstępnie wyroku uwzględniającego skargę stwierdził, że zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie Burmistrza nie odpowiadają prawu.
W pierwszej kolejności Sąd uznał, że skarżący ma interes prawny w uzyskaniu przedmiotowego zaświadczenia. Dalej podniósł, że sąd administracyjny, aby poddać rozstrzygnięcia organów sądowej kontroli, musi posiadać kompletne akta sprawy, z których będzie wynikać cały proces myślowy organów. Akta tej sprawy, choć prawidłowo ponumerowane i prowadzone, nie zawierają żadnych dokumentów, na podstawie których organ administracji publicznej (rozpoznawczy i odwoławczy) prowadzili by postępowanie wyjaśniające. Skoro akta administracyjne nie zawierają treści ani załączników uchwały nr [...], Sąd w składzie orzekającym nie może poddać sprawy jakiejkolwiek kontroli. Akta sprawy są podstawą tejże kontroli, a wobec istotnych braków, sprawa nie może zostać należycie oceniona. Powołując się na orzecznictwo Sąd zwrócił uwagę, że zaświadczenie, o którym mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, należy zakwalifikować jako zaświadczenie, którego wydania wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.). Zaświadczenie to jednak nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów, gdyż organ wykonawczy gminy ma stwierdzić w nim o zgodności wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To oznacza, że organ w pierwszej kolejności dokonuje analizy i interpretacji aktu prawa miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Dopiero po tak dokonanych ustaleniach organ może stwierdzić w wydanym zaświadczeniu, że zrealizowana inwestycja jest lub nie jest zgodna z obowiązującym w tym obszarze miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ właściwy do wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem zaświadczenia albo postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o żądanej treści jest zobowiązany przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., w celu ustalenia istotnych z uwagi na ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu parametrów i funkcji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Organ administracji publicznej nie może arbitralnie zdecydować bez utrwalonych akt sprawy o tym, czy samowola budowlana spełnia warunki wynikające z planu miejscowego albo ich nie spełnia. Jak już wskazano powyżej, taka sprawa nie poddawałaby się żadnej kontroli. Na chwilę obecną należy zdaniem Sądu jednoznacznie stwierdzić, że popełniono błędy, które dyskwalifikują oba postanowienia. Zarówno SKO jak i Burmistrz nie przeprowadzili żadnego postępowania wyjaśniającego, które pozwoliłoby na konstatację, iż samowola budowlana na pewno odpowiada albo nie odpowiada warunkom wynikającym z planu miejscowego. Zaświadczenie z art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego jest aktem wiedzy organu i można je uznać za wystarczające wówczas, gdy podane w nim informacje są jasne, nie budzą wątpliwości organu. Co ważne zaświadczenie takie nie może być obarczone żadnym warunkiem. Nie można zatem wydać zaświadczenia albo postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia w niniejszej sprawie bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co znajdzie swoje odzwierciedlenie w aktach sprawy. W aktach powinna znaleźć się treść i załączniki uchwały nr [...], bowiem to względem tej uchwały należy prowadzić postępowanie legalizacyjne. Organy nie powinny martwić się o to, że prowadzenie postępowania wyjaśniającego może spowodować przekroczenie terminu z art. 217 § 3 k.p.a. Skoro Sąd w składzie orzekającym poleca przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego według przepisów o postępowaniu jurysdykcyjnym, to organ może skorzystać także z trybu przedłużenia terminu prowadzenia postępowania – art. 35-37 k.p.a.
Sąd nie zgodził się ze skarżącym co do podstawy rozstrzygania przez organy administracji publicznej. W art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego ustawodawca nakazuje wydanie zaświadczenia według obowiązującego planu miejscowego. Poprzez użycie słowa "obowiązującego" należy rozumieć obecnie obowiązującego, aktualnego. Nie może być więc tak, że Burmistrz będzie oceniać zgodność samowoli budowlanej z planem miejscowym, który już nie obowiązuje, gdyż to zaprzeczałoby w ogóle istocie postępowania legalizacyjnego. Nie byłoby sensu prowadzenia tego postępowania. Zgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza zgodność z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy samowoli budowlanej. Pogląd ten znajduje oparcie w brzmieniu przepisu art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego.
Niezasadne jest także w ocenie Sądu stanowisko skarżącego, że nie wiedział o uchwaleniu nowego planu miejscowego. Sąd przypomniał, że plan miejscowy nie jest wydawany w trybie postępowania administracyjnego, z czym wiązałoby się informowanie o wszelkich zmianach. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, który podlega ogłoszeniu we właściwym dzienniku urzędowym województwa. Nie można więc twierdzić, że Rada Miejska w [...] intencjonalnie zmieniła plan, aby skarżący nie mógł posadowić swojej inwestycji.
Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi jako takiej. Zarówno SKO jak i Burmistrz dopuścili się bowiem naruszeń prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji oraz orzekł o kosztach postępowania.
Końcowo Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji przede wszystkim przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w oparciu o obowiązujący plan miejscowy, w którym zostanie ustalone dokładne położenie obiektu podlegającego postępowaniu legalizacyjnemu. Położenie tego obiektu zostanie następnie skonfrontowane z przepisami uchwały nr [...] z uwzględnieniem obowiązujących linii zabudowy. W oparciu o tak przeprowadzone postępowanie wyjaśniające organ I instancji zdecyduje o rozstrzygnięciu sprawy.
Skargą kasacyjną M. C. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 48 ust. 2 oraz art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej: P.b.) w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaświadczenie burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydawane na potrzeby postępowania legalizacyjnego powinno dotyczyć zgodności budowy z planem miejscowym obowiązującym w chwili wydawania zaświadczenia, a nie z planem miejscowym obowiązującym w chwili budowy lub w chwili wszczęcia postępowania legalizacyjnego,
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, natomiast w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, gdyby zaskarżony wyrok został uznany za odpowiadający prawu, a zawierał jedynie błędne uzasadnienie, o wyrażenie w uzasadnieniu wyroku odmiennego poglądu co do wykładni przepisów art. 48 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 P.b. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, natomiast w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej o nieobciążanie skarżącego kosztami postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący wnosząc kasację zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna, po doręczeniu odpisu tej skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
Przedmiotowa sprawa dotyczy odmowy wydania zaświadczenia o zgodności realizacji budynku gospodarczego z wiatą zlokalizowanego na dz. nr [...] obręb [...] z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 23 lutego 2021 r. w sprawie uchwalenia zmiany części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego tereny położone w [...] w rejonie ulic [...]. Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. stwierdzając naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 218 § 2 k.p.a. mających istotny wpływ na wynik sprawy. Generalnie uznano, że w tej sprawie nie przeprowadzono właściwego postępowania wyjaśniającego zmierzającego do właściwego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie wydania zaświadczenia (patrz strona 7 uzasadnienia).
Nadto odnosząc się w motywach zaskarżonego wyroku do zarzutu skargi Sąd pierwszej instancji nie zgodził się ze Skarżącym co do podstawy rozstrzygania przez organy administracji publicznej. Zaznaczono, iż : cytat " w art. 48 ust. 3 pkt 1 P.b. ustawodawca nakazuje wydanie zaświadczenia według obowiązującego planu miejscowego. Poprzez użycie słowa "obowiązującego" należy rozumieć obecnie obowiązującego, aktualnego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 473/20, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 38/21). Nie może być więc tak, że Burmistrz będzie oceniać zgodność samowoli budowlanej z planem miejscowym, który już nie obowiązuje, gdyż to zaprzeczałoby w ogóle istocie postępowania legalizacyjnego. Nie byłoby sensu prowadzenia tego postępowania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny: "Zgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza zgodność z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy samowoli budowlanej. Pogląd ten znajduje oparcie w brzmieniu przepisu art. 48 ust. 2 p.b." (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 1720/18, dostępny w CBOSA)."-koniec cytatu. Skarżący w skardze kasacyjnej kwestionuje tylko to ostatnio wyrażone stanowisko a nie podstawę uchylenia zaskarżonych postanowień, co już samo nie pozwala na eliminację z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku.
Skarga kasacyjna poprzez zarzut błędnej wykładni art. 48 ust. 2 oraz art. 48 ust. 3 pkt 1 P.b. w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw polegający na przyjęciu, że zaświadczenie burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydawane na potrzeby postępowania legalizacyjnego powinno dotyczyć zgodności budowy z planem miejscowym obowiązującym w chwili wydawania zaświadczenia, a nie z planem miejscowym obowiązującym w chwili budowy lub w chwili wszczęcia postępowania legalizacyjnego, kwestionuje jedynie wskazane wyżej stanowisko Sądu pierwszej instancji co do wykładni art. 48 ust. 2 i art 48 ust.1 pkt 3 P.b., podzielając jednak co do zasady stanowisko tego Sądu o zaistniałym naruszeniu i potrzebie zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. gdyż w tym zakresie nie przedstawiono jakiegokolwiek zarzutu.
Zatem w ocenie Sądu odwoławczego, brak kwestionowania wniesioną skargą kasacyjną, przyjętego w sprawie przez Sąd pierwszej instancji naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 218 § 2 k.p.a. a w konsekwencji zastosowanie, nie objętej kasacją ww. konstrukcji prawnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., co do zasady nie pozwala, jak już wyżej wspomniano, na eliminację z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku, albowiem wniesiony środek odwoławczy nie obejmuje swym zakresem powyższych kwestii. Oznacza to, że w tym zakresie wyrok Sądu pierwszej instancji jest już prawomocny. Tym samym podniesiony w przedmiotowej skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 48 ust. 2 oraz art. 48 ust. 3 pkt 1 P.b. w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, należy potraktować jako kwestionowanie części uzasadnienia zaskarżonego wyroku o czym również świadczą wnioski kasacji, w których zawarto żądanie uznania wyroku za odpowiadający prawu i zmiany, zdaniem skarżącego, błędnego uzasadnienia w zakresie wykładni art. 48 ust. 2 oraz art. 48 ust. 3 pkt 1 P.b.
Przechodząc zatem do rozpoznania zgłoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu w zakresie błędnej wykładni art. 48 ust. 2 i art 48 ust.3 pkt 1 P.b., należy uznać, iż jest on całkowicie nieusprawiedliwiony zaś Sąd pierwszej instancji wbrew stanowisku skarżącego przedstawił w tym zakresie właściwą wykładnię prawa, w pełni podzielaną przez Sąd odwoławczy.
Nie jest kwestionowane, iż w prowadzonej sprawie dot. samowoli budowlanej a to budynku gospodarczego z wiatą zrealizowanego na działce skarżącego mają zastosowanie przepisy P.b sprzed nowelizacji dokonanej z dniem 13 lutego 2020 r. (Dz.U.2020.471) zmieniającej P.b. z dniem 19 września 2020 r. Zatem stosownie do dyspozycji art. 25 ustawy zmieniającej w sprawie mają zastosowanie przepisy w dotychczasowym brzmieniu, co odnosi się do przepisów Prawa budowlanego.
Stosownie do takiego brzmienia z art. 48 ust. 2 P.b. jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 (samowolna – przypomnienie NSA), jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.
Z kolei ust. 3 pkt 1 tej regulacji stanowi, iż w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
Podkreślić należy, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. W tym świetle wydawanie zaświadczeń ma charakter pochodny. Organ musi zatem skonfrontować treść żądania skarżącej z pozostającą w jego dyspozycji dokumentacją i ustalić, czy dokumentacja ta pozwala na pozytywne załatwienie żądania skarżącej.
Zatem w przypadku procedury legalizacyjnej inwestor wśród wymaganych dokumentów musi przedstawić organowi nadzoru budowlanego zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza zgodność z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy samowoli budowlanej. Pogląd ten znajduje oparcie w brzmieniu przepisu art. 48 ust. 2 p.b.
Przede wszystkim należy podkreślić , iż usuwanie skutków samowoli budowlanej oparte jest na zasadzie, że organ nadzoru budowlanego ocenia możliwość legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie orzekania. Nie można kryteriów prawnych tejże oceny odnosić do przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie wykonania robót budowlanych, istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od prowadzonej na podstawie obowiązujących przepisów P.b. procedury jej likwidacji. Powyższe ma ten skutek, że zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza zgodność z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego w dacie rozstrzygania przez organ nadzoru budowlanego, podobnie jak zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi musi być odnoszona do stanu rzeczy wynikającego z brzmienia aktualnie obowiązujących w tym zakresie wymagań. To stanowisko interpretacyjne w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi jakichkolwiek wątpliwości (por. wyrok NSA z 2 marca 2022 r., II OSK 757/21; wyrok NSA z 14 stycznia 2021 r., II OSK 1720/18; wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1955/19; wyrok NSA z 3 marca 2020 r., II OSK 184/19; wyrok NSA z 9 października 2019 r., II OSK 2805/17; wyrok NSA z 2 października 2019 r., II OSK 2474/18). Tym samym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że zgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza zgodność z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy samowoli budowlanej. Odmienne stanowisko skarżącego w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należało, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut okazał się całkowicie nieusprawiedliwiony. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił przedmiotową skargę kasacyjną.
Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.