II OSK 626/21

II OSK 626/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Grzegorz Antas
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Łd 330/20 - Wyrok WSA w Łodzi z 2020-07-22
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 97 § 1 pkt 4, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 48 ust. 2 i 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 141 § 4 pkt 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych B. W. i B. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 330/20 w sprawie ze skarg B. W. i B. L. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 27 stycznia 2020 r. nr 14/2020 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie prawidłowości rozbudowy budynku oddala skargi kasacyjne.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 330/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę B. L. i B. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie prawidłowości rozbudowy budynku,
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu [...] kwietnia 2013 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wpłynął wniosek J. W. i Z. T. o przeprowadzenie kontroli w sprawie legalności prowadzonych robót budowlanych na nieruchomości położonej w B. przy [...].
Na podstawie wydruku z ewidencji gruntów sporządzonego dla działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...], organ ustalił, że współwłaścicielami wspomnianej nieruchomości są: B. K., P. K., A. K., M. M., B. T., Z.T., B. W.1., B. W., J. W.
W piśmie z dnia [...] marca 2014 roku organ zawiadomił strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie "prawidłowości rozbudowy budynku w zabudowie pierzejowej przy ul. [....] w B., dz. o nr ew. [...], obręb [...] ".
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 roku, nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nałożył - w oparciu o art 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane - na A. K., P. K., B. K. "obowiązek sporządzenia oceny technicznej w zakresie prawidłowości zrealizowanych robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku w zabudowie pierzejowej, tj. budynku gospodarczego konstrukcji murowanej, zlokalizowanej nr dz. nr ewid. [...], obręb [...] przy ul. [...] w B, z uwzględnieniem prawidłowości usytuowania obiektów budowlanych na działce oraz sporządzenie stanu technicznego (...) do dnia 31.09.2015 r.". Żądana ekspertyza wpłynęła do organu I instancji w dniu [...] września 2015 roku.
Następnie, decyzją z dnia [...] grudnia 2016 roku, nr [...], organ I instancji umorzył w całości wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie "prawidłowości rozbudowy budynku w zabudowie pierzejowej przy [...] w B., dz. nr ewid. [...], obręb [...] ".
Wskutek złożonego odwołania, organ szczebla wojewódzkiego decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu wskazano, iż sprawdzając legalność wykonania części obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego winien skontrolować całą inwestycję. W uzasadnieniu wskazano również na konieczność pozyskania decyzji o pozwoleniu na budowę spornego obiektu wraz projektem, a także decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
W dniu [...] sierpnia 2017 roku organ szczebla powiatowego, decyzją nr [...], ponownie umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], uchylił zaskarżoną pierwszoinstancyjną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Zdaniem organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nie wykazał, iż rozbudowa analizowanego budynku powstała przed dniem 1 stycznia 1995 r., więc nie jest wykluczone zastosowanie przepisów ustawy Prawo budowane z 1974 r. Organ I instancji nie pozyskał także stosownej dokumentacji budowlanej poczynionych przy budynku robót budowlanych. Jednocześnie poddano pod rozwagę zasadność pozyskania map geodezyjnych z okresu 1974-2002 na okoliczność ustalenia zmian zachodzących w zabudowie zlokalizowanej na ww. działce.
W dniu [...] maja 2018 r. postanowieniem nr [...], organ I instancji, na mocy art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał B. K., P. K., A. K. "roboty budowlane związane z samowolną budową budynku gospodarczo - magazynowego dobudowanego (od strony wschodniej) do trzykondygnacyjnego budynku mieszkalno - usługowego, w zabudowie pierzejowej, zlokalizowanego na dz. nr ew. [...], obręb [...] w B., [...]", oraz nałożył " obowiązek przedstawienia zaświadczenia Prezydenta Miasta B. o zgodności budowy budynku gospodarczego - magazynowego dobudowanego (od strony wschodniej) do trzykondygnacyjnego budynku mieszkalno-usługowego w zabudowie pierzejowej (...) z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, to jest:
a. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę właściwej izby samorządu zawodowego aktualnego na dzień opracowania projektu;
b. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczące w/w budynku, w terminie do dnia 31.08.2018 r.".
Z kolei postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], organ I instancji nałożył na właścicieli nieruchomości: "B. K., P. K., A. K., M. M., B. W.1., J. W. oraz B. W. obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego o: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez M. M., B. W.1., J. W. i B. W. dot. budynku gospodarczo - magazynowego dobudowanego (od strony wschodniej) do trzykondygnacyjnego budynku mieszkalno - usługowego, w zabudowie pierzejowej, zlok. na dz. nr ew. [...], obręb [...], w B., [...], w terminie do dnia 31 maja 2019 r.
W dniu [...] lipca 2019 roku do organu I instancji wpłynął wniosek A. K. o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w B. "postępowania z wniosku o zezwolenie na dokonanie czynności przekraczających zwykły zarząd nieruchomością wspólną". Załączona do ww. pisma kopia wniosku złożonego w Sądzie Rejonowym w B. w dniu [...] lipca 2019 r. obejmuje czynność prawną dotyczącą złożenia przez "B. K., P. K., A. K., M. M., B. W.1. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane dotyczącego budynku gospodarczo - magazynowego". Jako przyczynę złożonego wniosku A. K. wskazała brak złożenia takowego oświadczenia przez pozostałych współwłaścicieli, tj. "B. W., J. W., B. L. (...). W przypadku braku takich oświadczeń następcy prawni B. K. otrzymają nakaz z Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do dokonania rozbiórki dobudowanego budynku gospodarczo – magazynowego".
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 roku, nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zawiesił postępowanie administracyjne prowadzone "w przedmiocie prawidłowości rozbudowy budynku w zabudowie pierzejowej przy [...] w B., do czasu rozstrzygnięcia przez sądy wniosku o zezwolenie na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd nieruchomością wspólną".
Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli współwłaściciele nieruchomości położonej w B. przy [...] B. L. i B. W.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.
Organ wskazał, że obowiązek wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu w przedmiocie "prawidłowości rozbudowy budynku w zabudowie pierzejowej przy [...] w B., dz. nr ew. [...], obręb [...]", stricte w sprawie robót budowlanych związanych z "samowolną budową budynku gospodarczo - magazynowego dobudowanego (od strony wschodniej) do trzykondygnacyjnego budynku mieszkalno-usługowego, w zabudowie pierzejowej " - w myśl treści art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, stanowiącym podstawę materialnoprawną postanowienia z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], nakładającego m.in. obowiązek przedstawienia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestorów - jest jedną z materialnych przesłanek zalegalizowania samowoli budowlanej stanowiącej przedmiot postępowania głównego prowadzonego przez organ szczebla powiatowego. Oran wskazał, że z materiału dowodowego zebranego w toku postępowania wynika, iż nieruchomość zlokalizowana na działce oznaczonej nr ewidencyjnym gruntów [...] stanowi współwłasność. Według art. 195 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1145), własność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom. Co do zasady każdy ze współwłaścicieli może rozporządzać swoim udziałem bez zgody pozostałych współwłaścicieli (art. 198). Jednakże, do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W przypadku współwłasności, na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd taką nieruchomością, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a w braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd (art. 199). Dalej organ podkreślił, że budowa, rozbudowa, czy przebudowa obiektu objętego współwłasnością w częściach ułamkowych, wykracza poza zakres zwykłego zarządu i należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną. W takim przypadku potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a brak takiej zgody jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestorzy: A. K., P. K., B. K., będący jednocześnie współwłaścicielami nieruchomości położonej przy [...], w B., przedłożyli oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, złożone kolejno przez siebie, a także złożone przez B. W.1. oraz M. M. Nie ma natomiast zgody B. L. oraz B. i J. W. Inwestorzy nie posiadają tym samym zgody wszystkich współwłaścicieli na podjęcie czynności zmierzających do zalegalizowania dokonanej samowoli budowlanej, czyli budowy budynku gospodarczo - magazynowego. Stosownie do treści art. 48 ust. 5 ustawy Prawo budowlane - przedłożenie dokumentacji, o której mowa w art. 48 ust. 3 ustawy, jest wnioskiem inwestorów o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Tym samym wniosek taki A. K., P. K., B. K. - złożyli w dniu [...] marca 2019 roku, przedkładając w organie I instancji wymaganą postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 roku, nr [...], dokumentację. Inwestorzy zostali wezwani m.in., do przedłożenia oświadczeń o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane przez wszystkich współwłaścicieli. Wobec tego organ wyższej instancji zgodził się z organem I instancji, iż w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym, między rozstrzygnięciem kwestii dysponowania bądź niedysponowania przez inwestorów nieruchomością na cele budowlane, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Orzeczenie Sądu Rejonowego w B. w przedmiocie wyrażenia zgody na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd nieruchomością położoną w B., [...], o które wystąpiła A. K. w dniu [...] lipca 2019 r. stanowi zatem zagadnienie wstępne.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła B. L. zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:
1. art. 97 § 1 pkt 4 oraz art.101 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie zachodzą przesłanki zawieszenia postępowania;
2. art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo Budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż w sprawie zastosowanie ma procedura legalizacji obiektów budowlanych oraz niewłaściwe przyjcie, że do przedłożenia stosowanych zaświadczeń i dokumentów zobowiązani są wszyscy właściciele nieruchomości a nie wyłącznie osoby które z samowoli budowlanej faktycznie korzystają.
Skargę do sądu administracyjnego wniosła również B. W., wskazując, że zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo, a także jej interes prawny i materialny. Podniosła, że zawieszenie postępowania w sprawie legalności samowoli budowlanej w oparciu o wniosek strony, która nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i wystąpiła o ustalenie takiego prawa przez sąd można traktować wyłącznie w kategorii rażącego naruszenia prawa. W jej ocenie kwestia posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może być traktowana jako zagadnienie wstępne.
W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.
Wyrokiem z dnia 22 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 330/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargi na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie prawidłowości rozbudowy budynku.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że punkt wyjścia dla rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku więc, gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje do rozstrzygnięcia zagadnienie wstępne, organ administracji obowiązany jest zawiesić postępowanie.
Pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innej kwestii, mającej istotne znaczenie dla tegoż postępowania, stanowiącej wypowiedź co do uprawnienia, obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego lub innych okoliczności mających istotne znaczenie prawne. Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne musi być w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, a rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Niezbędne jest przy tym, aby istniał związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Przepisy K.p.a. nie określają wyraźnie podstaw prawnych tej zależności. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej i w nich nakazuje ich poszukiwać (m.in. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1789/12; wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1696/07; wyrok NSA z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1347/12).
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że Wojewoda Łódzki zasadnie utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, uznając, że w sprawie rozstrzygnięcie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.
W niniejszej sprawie właściciele nieruchomości zostali zobowiązani przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, do przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, w tym w szczególności do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestycja budowlana na nieruchomości stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, zaś art. 199 K.c. uzależnia skuteczność takiej czynności od zgody wszystkich współwłaścicieli. Inwestor składając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - w przypadku współwłasności - zobowiązany jest posiadać zgodę pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, która powinna być wyrażona w sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana. Biorąc pod uwagę, że nie wszyscy współwłaściciele nieruchomości takie oświadczenie złożyli, pozostali współwłaściciele zainicjowali postępowanie cywilne w celu uzyskania zgody zastępczej na dokonanie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, a tym samym wywiązania się z nałożonego na nich przez organ nadzoru budowlanego obowiązku. W sytuacji sporu między współwłaścicielami nieruchomości, bądź też w razie jakiejkolwiek innej przyczyny skutkującej brakiem zgody wszystkich współwłaścicieli na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd (a taką jest niewątpliwie budowa budynku gospodarczo-magazynowego) - sprawę rozstrzyga Sąd. Postępowanie jest wówczas wszczynane na wniosek współwłaścicieli, których udziały wynoszą połowę, natomiast orzeczenie sądu, uwzględniające wniosek, zastępuje brakującą zgodę i stanowi "zezwolenie" na dokonanie wskazanej czynności zarządu (E. Gniewek, P. Michnikowski (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2016, s. 399). Organy administracji nie mają kompetencji do ingerowania w stosunki cywilnoprawne i zastępowania w tym zakresie sądów powszechnych. Wówczas powstaje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 stycznia 2017 r., II SA/Bd 946/16 oraz WSA w Poznaniu IV SA/Po 513/17 z dnia 20 września 2017 r.).
Zważywszy, że określenie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku procedury legalizacyjnej jest w niniejszej sprawie kwestią kluczową, a wynik postępowania zainicjowanego powództwem cywilnym może mieć decydujący wpływ na wydanie przez organ nakazu rozbiórki obiektu budowlanego Sąd uznał, że ziściła się przesłanka określona w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a..
Podnoszone przez skarżące kwestie dotyczące prawidłowości ustalenia sprawców samowoli budowlanej, czy możliwości zalegalizowania budynku, zdaniem Sądu pozostawały poza granicami jego kontroli w niniejszej sprawie i winny zostać rozstrzygnięte przez organ w dalszym toku postępowania. W sprawie zachodzi bowiem konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny odnośnie prawa inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargi kasacyjne wniosły B. L. i B. W.
Skarżąca kasacyjnie B. L. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
1. art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 pkt 1 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, dalej jako P.u.s.a.) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez dokonanie niewłaściwej kontroli zaskarżonego postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 roku, pomimo że zachodziły przesłanki uzasadniające jego uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegającym na błędnym ustaleniu przez organy administracji w tej sprawie przyczyn zawieszenia postępowania, tj. z uwagi na wszczęcie postępowania przed Sądem Rejonowym w B. w przedmiocie wyrażenia zgody na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, w sytuacji w której kwestia związana z prawem do dokonania czynności przekraczającej zwykły zarząd ma jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i nie jest zagadnieniem wstępnym koniecznym do zakończenia postępowania, zwłaszcza że organom administracji znani byli wszyscy współwłaściciele a zatem prowadzone przed sądem powszechnym postępowanie nie wpływa w sposób bezpośredni na toczące się postępowanie administracyjne w sprawie i nie jest warunkiem wydania w tej mierze decyzji;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, polegającym na zaniechaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny należytego skontrolowania pod względem zgodności z prawem postępowania organu, w istocie niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że organ administracyjny uchybił obowiązkowi dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, wyczerpującego rozpatrzenie materiału sprawy, zasadzie prawdy obiektywnej, dokonując dowolnej oceny materiału sprawy i w konsekwencji uznanie związku między koniecznością uzyskania zgody zastępczej na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd nieruchomością i wydaniem decyzji w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie prawidłowości rozbudowy budynku;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 ust. 4 K.p.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi i nieuchyleniu decyzji w wyniku błędnego uznania, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie naruszył przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, kiedy w postępowaniu administracyjnym nie wystąpiło zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Skarżąca kasacyjnie domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznania sprawy na rozprawie.
Skarżąca kasacyjnie B. W. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a w zw. z art. 75 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, oddalił skargę dotyczącą zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie prawidłowości rozbudowy budynku podczas gdy zebrany przez organ administracji materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego; Sąd przyjął, że przedstawione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w imieniu M. K. z domu M. podpisane przez J. K., jako osobę upoważnioną do działania w imieniu M. K. z domu M. (druk [...]) jest wystarczające podczas gdy w ocenie skarżącej, J. K. nie mogła podpisać ww. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w imieniu M. K. z domu M. gdyż posiadała ona jedynie pełnomocnictwo do sprzedaży mieszkania i udziałów w nieruchomości należącej do M. K.; w pkt 5 pełnomocnictwa znajduje się, co prawda upoważnienie do reprezentowania M. K. we wszystkich urzędach, sądach, przed organami władzy samorządowej, do podpisywania wszelkich pism, dokumentów, do załatwienia spraw związanych z przedmiotem niniejszego pełnomocnictwa - w urzędach skarbowych jednak wszystkie wyżej wskazane czynności mogą być dokonywane przez J. K. tylko w sprawach dotyczących sprzedaży przedmiotowego lokalu; w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia ze sprzedażą nieruchomości, co za tym idzie J. K. nie miała umocowania do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; w przypadku braku pełnomocnictwa, które będzie upoważniać do dokonania czynności tego rodzaju (dysponowania nieruchomością na cele budowlane), nie można mówić o tym, że A. K., która wystąpiła z wnioskiem o udzielenie przez Sąd Rejonowy w B. zgody na czynności i działała w imieniu co najmniej połowy współwłaścicieli; w związku z powyższym można stwierdzić, że Sąd nienależycie skontrolował pod względem zgodności z prawem postanowienie z dnia [...] stycznia 2020 r. Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi o nr [...]. Jak zostało wcześniej wskazane Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi w sposób budzący wątpliwości wyjaśnił okoliczności faktyczne, zebrany przez niego materiał dowodowy jest niepełny; ocena materiału dowodowego również nie została uzasadniona w sposób dostateczny, co doprowadziło do wydania niezrozumiałej w ocenie skarżącej decyzji;
2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez niedokonanie przez WSA w Łodzi wnikliwej kontroli postanowienia z dnia [...] stycznia 2020 r. Łódzkiego wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...]; w przedmiotowej sprawie organy administracyjne przyjęły niewłaściwe przyczyny zawieszenia postępowania, które nie są bezpośrednio związane z przedmiotową sprawą i w związku z powyższym postępowanie prowadzone przed Sądem Rejonowym w B. dotyczące wyrażenia zgody na dokonanie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nie stanowi przesłanki do wydania decyzji o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie prawidłowości rozbudowy budynku, ponieważ prowadzone postępowanie przed Sądem Rejonowym w B. nie stanowi kwestii, której wzięcie pod uwagę jest niezbędne do zakończenia postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Skarżąca kasacyjnie domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego udzielonego przez pełnomocnika z urzędu oraz rozpoznania sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., ;poz. 1634 ze zm. , dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skargi kasacyjne wniesione przez B. L. i B. W. nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Za niezasadne uznać należy zarzuty kwestionujące prawidłowość poczynionych przez organy administracji i zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych. W sprawie wyjaśnione zostały wszystkie niezbędne dla wydania rozstrzygnięcia okoliczności. Ocena materiału dowodowego dokonana przez organy administracji jest prawidłowa i nie nosi cech dowolności.
Brak jest również podstaw do przyjęcia, że naruszony został art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zagadnienie to zostało poddane szczegółowej analizie przez Sąd I instancji, którą to analizę Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku zawarł szczegółowe argumenty, które przemawiają za tym, że zawieszenie postępowania było w pełni zasadne. Ponowne przytaczanie tych argumentów jest niecelowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oczywistym jest, że jeśli posiadanie prawa do dysponowania na cele budowalne nieruchomością, która jest przedmiotem współwłasności kilku osób, uzależnione jest od uzyskania orzeczenia sądu powszechnego, to jest to zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.
Jeśli część współwłaścicieli nieruchomości uzyska zgodę na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd nieruchomością, to zaistnieją przesłanki do legalizacji tzw. samowoli budowlanej. Jeśli zaś zgody takiej osoby te nie uzyskają, to legalizacja nie będzie możliwa. Rozstrzygnięcie sądu powszechnego ma więc bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie organów administracji. Dopóki nie zapadnie orzeczenie sądu powszechnego większość współwłaścicieli nieruchomości ma potencjalną możliwość zadysponowania nieruchomością poprzez dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd tą nieruchomością. Możliwość ta powinna być brana pod uwagę przez organy administracji w postępowaniu administracyjnym i organy te nie powinny podejmować działań, które powodowałyby, że możliwość ta byłaby jedynie możliwością iluzoryczną. Taka zaś sytuacja powstałaby wówczas, gdy część współwłaścicieli wystąpiła do sądu powszechnego o wyrażenie zgody na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd nieruchomością a pomimo tego nastąpiłoby wydanie przez organy nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki z tego powodu, że osoby, które dokonały tzw. samowoli budowlanej nie są w stanie wykazać posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cel budowlane, gdyż mniejszość współwłaścicieli nie jest zainteresowana legalizacją tej samowoli.
Odnośnie do zarzutu, iż J. K. nie miała umocowania do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż posiadane przez nią pełnomocnictwo nie upoważniało jej do dokonania takiej czynności, a w konsekwencji nie można mówić o tym, że A. K., która wystąpiła z wnioskiem o udzielenie przez Sąd Rejonowy w B. zgody na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd działała w imieniu co najmniej połowy współwłaścicieli, stwierdzić należy, że kwestia ta będzie przedmiotem oceny sądu powszechnego. Jeśli sąd powszechny uzna, że wniosek nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 199 K.c., to wniosek ten zostanie oddalony. Nie znajduje uzasadnienia żądanie, by oceny takiej w istocie dokonywały organy nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego przez te organy postępowania administracyjnego.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej B. W. wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 P.p.s.a.), gdyż art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261. Pełnomocnik skarżącej powinien złożyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi odrębny wniosek wraz ze stosownym oświadczeniem.