II OSK 625/06

II OSK 625/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-04-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-05-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Chróścielewski
Symbol z opisem
6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne
Straż pożarna
Sygn. powiązane
II SA/Gl 495/04 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2005-12-12
II SA/Gl 495/05 - Postanowienie WSA w Gliwicach z 2006-02-08
Skarżony organ
Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1991 nr 88 poz 400
art. 26 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Protokolant Monika Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Śląskiego Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 495/04 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w M. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Śląskiego Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w M. kwotę 120 ( sto dwadzieścia ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 12 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Gl 495/04 po rozpoznaniu skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w M. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w M. z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...] w części dotyczącej nakazu zawartego w pkt 1 decyzji organu pierwszej instancji a w pozostałym zakresie skargę oddalił.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Komendant Miejski Państwowej Staży Pożarnej w M. decyzją z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1230 ze zm.) art. 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229 ze zm.), art. 104 kpa w związku z § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w następstwie przeprowadzonej w dniu 28 kwietnia 2004 r. kontroli budynku mieszkalnego przy ul. M. Nr [...] w M. nakazał [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w M. wykonać:
1. zabezpieczenie przed zadymianiem drogi ewakuacyjnej oraz zapewnić wymaganą w przepisach techniczno-budowlanych długość dojścia ewakuacyjnego w budynku poprzez obudowanie i oddzielenie klatki schodowej budynku do poziomu dróg komunikacji ogólnej przedsionkiem przeciwpożarowym odpowiadającym wymogom wynikającym z postanowień § 246 ust. 1 i 5 oraz § 256 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z § 12 ust. 1 pkt 2 i 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 121, poz. 1138), w terminie do 31 grudnia 2004 r.,
2. zabezpieczyć przed zadymianiem pionową drogę ewakuacyjną poprzez zabudowanie drzwi dla komór zsypowych o klasie odporności ogniowej co najmniej El 30. W przypadku likwidacji zsypów w budynku ściany w zlikwidowanych komorach zsypowych, w których znajdują się otwory szuflad wrzutowych wykonać w klasie odporności ogniowej co najmniej El 60 w terminie do 31 grudnia 2004 r.,
3. wydzielić piwnice od klatki schodowej przedsionkiem przeciwpożarowym oraz drzwiami o klasie odporności ogniowej co najmniej El 30 od pozostałej części budynku, w celu zabezpieczenia przed zadymianiem pionowej drogi ewakuacyjnej w terminie do 31 grudnia 2004 r.
Nakazane obowiązki jak wskazano w sentencji decyzji mogą być spełnione w inny sposób, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionej z właściwym Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że centralna klatka schodowa, stanowiąca pionową drogę ewakuacyjną nie jest obudowana i oddzielona od poziomych dróg ewakuacyjnych przedsionkiem przeciwpożarowym. Klatka schodowa nie posiada urządzeń zapobiegających zadymianiu lub służących do usuwania dymu. Nadto wskazał, że długość dojścia ewakuacyjnego, od najdalej usytuowanego wyjścia z mieszkania lokatorskiego zlokalizowanego na ostatniej kondygnacji mieszkalnej budynku, do wyjścia na zewnątrz budynku wynosi około 125 m i tym samym, długość dojścia ewakuacyjnego jest przekroczona o ponad 100 % od określonej w przepisach. Według ustaleń dokonanych w trakcie kontroli stwierdzono, że w budynku nie zamknięto otworów wsypowych na poszczególnych kondygnacjach, zsyp umożliwia usuwanie odpadków i śmieci zrzucanych przez lokatorów do centralnej komory zsypowej. Przewód zsypowy jest drożny od parteru do ostatniej kondygnacji. Dodatkowo zagrożenie w budynku może być spowodowane brakiem wydzielenia piwnicy przedsionkiem oraz drzwiami od pozostałej części budynku. W następstwie ustaleń stanu technicznego budynku stwierdzono stan zagrożenia życia ludzi w budynku przy ul. M. nr [...] w M.
[...] Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła odwołanie od powyższej decyzji, wskazując na niezasadność ustalania warunków bezpieczeństwa dla budynku nr [...] bez uwzględnienia stanu prawnego obowiązującego w czasie jego projektowania i oddawania do użytku. Zgodnie z § 142 rozporządzenia Ministra Budownictwa i Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. nr 10, poz. 44), budynek ten był kwalifikowany jako średniowysoki, odpowiadał normom i spełniał wymogi bezpieczeństwa. Zdaniem strony w budynku nie występuje zatem stan zagrożenia życia ludzi. Nadto podniesiono, że wykonanie przedsionków przeciwpożarowych w budynku nie jest możliwe ze względów technicznych i konstrukcyjnych.
Śląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1230 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w M. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W motywach decyzji wskazał, że protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu 28 kwietnia 2004 r. przez organ pierwszej instancji podpisany został bez zastrzeżeń przez przedstawiciela Spółdzielni. Decyzja organu pierwszej instancji wydana została w oparciu o treść § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, który pozwala stosować aktualnie obowiązujące przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego w stosunku do użytkowników istniejących budynków. Wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji nie dotyczy obowiązku polegającego na konieczności zapewnienia oddymiania klatki schodowej, z tego też powodu prośba o zwolnienie z realizacji takiego obowiązku świadczy o niezrozumieniu istoty treści nakazu. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia odwołania w części dotyczącej długości dojścia ewakuacyjnego i nakazanych działań związanych z doprowadzeniem ich do stanu zgodności z przepisami prawa.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w M. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie treści art. 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków i innych obiektów budowlanych i terenów, jak również pozostałych przepisów powołanych w zaskarżonej decyzji. W motywach skargi wskazano, że wykonanie przedsionków pożarowych w budynku jest zdaniem Spółdzielni niecelowe i niewykonalne, a ich brak nie powoduje występowania zagrożenia życia ludzi. Nadto odwołano się do stanowiska Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej z dnia 5 marca 1998 r., w którym uznano, że brak przedsionków przeciwpożarowych nie jest warunkiem do stwierdzenia w budynku występowania zagrożenia życia ludzi, a jedynie w przypadku braku możliwości otwarcia (wybicia) okien w klatce schodowej, w kontrolowanym budynku taka możliwość występuje. Wskazano, że zarzut braku drzwi do mieszkań o odporności ogniowej 0,5 godziny jest niewłaściwy, gdyż w budynkach, których budowa została rozpoczęta przed 31 grudnia 1982 r. zwolniono z obowiązku stosowania drzwi przeciwpożarowych do mieszkań.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i powołał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzono , że jeżeli z typowo inżynierskich względów wykonanie obowiązku może okazać się niewykonalne, to dopuszcza się inny sposób spełnienia tego obowiązku. Z takiej możliwości skarżąca Spółdzielnia nie skorzystała.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznając niniejszą skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja w części narusza obowiązujące przepisy prawa i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w M. z dnia [...] maja 2004 r. w części dotyczącej nakazu zawartego w pkt 1 decyzji organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu wskazał, że każde rozstrzygnięcie organu administracji publicznej winno w sposób jednoznaczny i precyzyjny określać zamieszczone w nim prawa lub obowiązki. Wszelkie niejasności w tym zakresie mogą stanowić przedmiot wyjaśnienia decyzji stosownie do brzmienia art. 113 § 2 kpa, jednakże wyjaśnienia te nie mogą wpływać na treść osnowy decyzji administracyjnej, a zatem na zakres praw lub obowiązków sformułowanych w decyzji.
Ponadto, zdaniem Sądu, nałożenie na adresata rozstrzygnięcia obowiązku niemożliwego do wykonania z technicznego punktu widzenia stanowi naruszenie zasady ogólnej sformułowanej w art. 8 Kpa - pogłębiania zaufania obywatela do organów Państwa, a w krańcowych sytuacjach może stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia z uwagi na jego niewykonalność w dniu wydania i jeżeli ma ona charakter trwały. Wydanie decyzji ze wskazanymi uchybieniami także stanowi przesłankę uwzględnienia skargi wniesionej do sądu administracyjnego. Sąd podkreślił , że w punkcie 1 nakazu wydanego przez organ pierwszej instancji, organ ten nakazał zabezpieczyć przed zadymianiem drogi ewakuacyjne oraz zapewnić wymaganą w przepisach techniczno-budowlanych długość dojścia ewakuacyjnego w budynku poprzez obudowanie i oddzielenie klatki schodowej budynku od poziomych dróg komunikacji ogólnej przedsionkiem przeciwpożarowym, odpowiadającym wskazanym przez organ wymaganiom. W ocenie Sądu, treść tego nakazu z jednej strony ma umocowanie w przepisach prawa, ponieważ wynika ona wprost z treści postanowień § 232 ust. 3, § 246 ust. 1 i 5 oraz § 256 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w związku z treścią § 12 ust. 1 pkt 2 i 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków innych obiektów budowlanych i terenów. Jednocześnie nakaz ten został tak sformułowany, że występują istotne wątpliwości, czy przedmiotowy przedsionek ma być jeden i tak umiejscowiony by uzyskana została prawem przewidziana długość drogi ewakuacyjnej, czy też przedsionki takie mają być zlokalizowane tak, by oddzielały drogi ewakuacyjne od poziomych dróg komunikacji ogólnej na każdej kondygnacji budynku. Zdaniem Sądu, uzasadnienie decyzji wątpliwości tej nie wyjaśnia, zatem wyczerpane zostały przesłanki uwzględnienia skargi w tym zakresie.
Dodatkowo w uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że z punktu widzenia technicznego wykonanie przedmiotowego nakazu wydaje się niemożliwe, co w pewien sposób potwierdza organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, a okoliczność ta także uzasadnia uwzględnienie wniesionej skargi. Organ administracji publicznej zobowiązany jest bowiem do podejmowania rozstrzygnięć możliwych do wykonania, a zatem w rozpatrywanej sprawie winien po stwierdzeniu niemożności wykonania obowiązku zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów prawa, podjąć z urzędu działania zmierzające do nałożenia obowiązku takiego, który byłby możliwy do zrealizowania.
Sąd nie podzielił argumentacji przedstawionej przez skarżącą Spółdzielnię, że organy administracji wydając zaskarżony nakaz dopuściły się naruszenia postanowień § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem Sądu przyjęta przez skarżącą Spółdzielnię interpretacja przepisów prawa nie znajduje umocowania w ich brzmieniu.
Sąd podzielił także stanowisko organu odwoławczego odnośnie nie respektowania stanowiska Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej sformułowanego w piśmie z dnia 5 marca 1998 r. Stanowisko to nie może być brane pod uwagę, gdyż nie jest ono źródłem prawa powszechnie obowiązującego, a tylko takie normy prawa mogą stanowić podstawę przyznawania praw jak również nakładania obowiązków, a po drugie sformułowane było ono pod rządami innego rozporządzenia określającego warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, niż obowiązujące w dacie przeprowadzenia kontroli i podejmowania rozstrzygnięcia.
Zdaniem Sądu, w zakresie nakazu sformułowanego w pkt 2 i 3, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Treść tego nakazu ma umocowanie w przepisach prawa,
Śląski Komendanta Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego i zaskarżając go w punkcie 1 zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego interpretację, tj.:
1. art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o Państwowej Straży Pożarnej (tj. Dz. U. z 2002 r., Nr 147 poz. 1230 ze zm.)
2. § 2 ust. 2, § 246 ust. 1 i 5 oraz § 256 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.),
3. § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 roku w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 121, poz. 1138).
Wskazując na powyższe naruszenie prawa strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 cytowanej na wstępie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Nie jest zatem koniecznym określenie stronie, jakie czynności ma podjąć, by stwierdzone uchybienie usunąć. Jeśli zatem nałożony przez komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej obowiązek wynikający z przepisów ochrony przeciwpożarowej wymaga od strony innych działań, to obowiązkiem strony jest podjęcie takich czynności. Zatem, zdaniem strony skarżącej, Sąd twierdząc, że sposób sformułowania obowiązku budzi wątpliwości, podważył tym samym stosowany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) sposób formułowania wymagań, a jednocześnie zignorował elementarne zasady zapewniania ochrony przeciwpożarowej, zwłaszcza w odniesieniu do wymagań w zakresie ewakuacji ludzi. Zgodnie z § 236 ust. 1 przywołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi konieczne jest zapewnienie możliwości ewakuacji ludzi w bezpieczne miejsce, którym może być przestrzeń poza budynkiem lub sąsiednia strefa pożarowa. Wymagania dla miejsca bezpiecznego określone są w dalszej części tego aktu prawnego, a odnośnie klatek schodowych, które mają stanowić takie miejsce bezpieczne w § 256. Wynika z niego, że tego typu klatka powinna być m. in. obudowana i zamykana drzwiami o klasie odporności ogniowej co najmniej El 30, a w szczególnych przypadkach drzwiami dymoszczelnymi. Strona skarżąca podniosła, iż podążając tokiem myślenia Sądu, zapis ten prawdopodobnie też należałoby uznać za budzący wątpliwości, gdyż nie wskazano w nim czy zamknięcie takie jest wymagane na każdej kondygnacji budynku, albo tylko tam, gdzie przekroczono dopuszczalną długość dojścia ewakuacyjnego. Podobne wątpliwości należałoby mieć także czytając zapisy § 245, wymieniającego przypadki budynków, w których należy stosować klatki schodowe obudowane i zamykane drzwiami. Tymczasem podstawową zasadą jest w takich sytuacjach odpowiednie wydzielenie klatek schodowych od poziomych dróg komunikacji ogólnej na każdej kondygnacji budynku. Inne rozwiązanie byłoby nielogiczne i nie gwarantowałoby osiągnięcia celu, jakim jest w tym wypadku umożliwienie dojścia do strefy bezpiecznej. Taką strefą w żadnym wypadku nie może być klatka schodowa oddzielona przedsionkiem tylko na jednej kondygnacji budynku. Nie podzielono w skardze kasacyjnej także oceny Sądu, że wykonanie nakazu jest niemożliwe. Powołanie się na stanowisko organu odwoławczego, zawarte w odpowiedzi na skargę, rzekomo potwierdzające pogląd o niewykonalności decyzji jest nieprawidłowe. W tej sprawie organ odwoławczy wypowiadał się tylko w kategoriach czysto hipotetycznych, wyjaśniając dopuszczalny tryb spełniania wymagań przepisów, a nie przesądzając o wykonalności bądź niewykonalności nałożonego obowiązku.
Zdaniem skarżącego błędne jest ponadto stanowisko Sądu I instancji, że to organ powinien , podjąć takie działania, które umożliwiłyby przestrzeganie obowiązujących przepisów prawa i dały możliwość wykonania obowiązku". Taka teza stoi w sprzeczności z postanowieniami § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, które uprawnienia do określania sposobu wykonania obowiązku nadaje jedynie rzeczoznawcom (budowlanemu i do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych) oraz właściwym jednostkom badawczo-rozwojowym. Komendant wojewódzki PSP jest w tym wypadku tylko organem uzgadniającym. Wejście przez organ PSP w uprawnienia rzeczoznawców byłoby oczywistym złamaniem prawa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania . Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze . Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to , że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim ( art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) . Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny .
Badając stosownie do treści art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaistnienie , którejkolwiek z przesłanek nieważności , w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie .
Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez Śląskiego Komendanta Wojewódzkiej Straży Pożarnej w Katowicach oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt . 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia prawa materialnego . Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w myśl art. 174 pkt 1 cytowanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd ( porównaj wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 121/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 11 ) .
Wyrokowi Sądu I instancji w powyższym zakresie zarzucono błędną interpretację przepisów art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o Państwowej Straży Pożarnej (tj. Dz. U. z 2002 r., Nr 147 poz. 1230 ze zm. ) ,przepisów § 2 ust. 2, § 246 ust. 1 i 5 oraz § 256 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), oraz przepisu § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 roku w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 121, poz. 1138).
Przedstawione zarzuty w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zasługują na uwzględnienie .
Zarzuty stanowiące podstawy kasacyjne , jako skierowane przeciwko wyrokowi Sądu I instancji , formułowane muszą być jak wyżej wskazano z odniesieniem do przepisów zastosowanych przez ten Sąd . Naruszenie prawa materialnego zastosowanego przez Sąd I instancji może nastąpić bądź przez błędną wykładnię co polega na mylnym rozumieniu określonej normy prawa materialnego , bądź przez błędne zastosowanie prawa materialnego czyli poprzez błąd subsumcji tj. wadliwe uznanie , że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej . Naruszenie prawa materialnego może polegać również na niezastosowaniu danego przepisu prawa , który winien być zastosowany . Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być zatem dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego ustalonego w sprawie stanu faktycznego , nie zaś na podstawie stanu faktycznego , który skarżący uważa za prawidłowy .
Niewątpliwie w zaskarżonym wyroku podstawą uchylenia kwestionowanej decyzji w jej punkcie 1. było przyjęcie przez Sąd I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a więc innego naruszenia przepisów postępowania , które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . W ocenie Sądu I instancji uchybienia procedury administracyjnej odnoszące się przede wszystkim do decyzji administracyjnej w zakresie prawidłowego formułowania jej sentencji , która jak przyjęto musi być sformułowana w sposób umożliwiający jej wykonanie spowodowało uwzględnienie wniesionej skargi w oznaczonym zakresie .Jednakże te ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach nie zostały zakwestionowane skargą kasacyjną w formie zarzutu naruszenia prawa procesowego . Ten fakt powoduje to , iż przyjęte w zaskarżonym wyroku przesłanki w ustalonym stanie faktycznym , nie zostały skutecznie zakwestionowane . Nie można bowiem ustaleń tych kwestionować w formie zarzutu naruszenia prawa materialnego .
Natomiast skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego i to poprzez błędna ich wykładnię . Zauważyć w tym miejscu należy , iż poza wskazaniem określonych przepisów prawa materialnego w petitum skargi kasacyjnej nie wyjaśniono , na czym to naruszenie ma polegać i jaka powinna być właściwa wykładnia tam określonych norm prawa . Jednakże , w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak wynika z analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku , Sąd I instancji nie przedstawił wykładni przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej wobec ujawnionego i wskazanego wyżej naruszenia prawa procesowego . Sąd ten w motywach zaskarżonego wyroku (porównaj strona 7 ) wyłącznie podkreślił , że w odniesieniu do punktu 1 nakazu wydanego przez organ I instancji , treść jego ma umocowanie w przepisach prawa , ponieważ wynika ona wprost z treści postanowień § 232 ust. 3 , § 246 ust. 1i 5 oraz §256 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z treścią § 12 ust. 1 pkt. 2 i 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków , innych obiektów budowlanych i terenów , jednakże nakaz ten w okolicznościach tej sprawy został tak sformułowany , iż w ocenie Sądu I instancji budzi istotne wątpliwości co do możliwości jego technicznego wykonania w spornym budynku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w M.
W tych okolicznościach sprawy nieusprawiedliwiony jest zatem zarzut wadliwej wykładni w/w przepisów . Niewątpliwie przepisy te mają zastosowanie w tej sprawie i ta okoliczność przecież nie została zakwestionowana przez Sąd I instancji . To względy procesowe zadecydowały o uchyleniu decyzji w tym zakresie co oznacza , że przy ponownym ich zastosowaniu przez organy straży pożarnej obowiązki z nich wynikające winny być należycie sprecyzowane w sentencji decyzji tak by nadawały się do wykonania w istniejącym obiekcie Spółdzielni Mieszkaniowej w M. To stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach jest podzielane przez Naczelny Sąd Administracyjny .
Podkreślić w tym miejscu należy , iż w szczególności podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowił przepis art. 26 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej ( Dz. U. Nr 147 z 2002 r. poz. 1230 ze zm. ) pozwalający komendantowi powiatowemu (miejskiemu) Państwowej Straży Pożarnej w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych , do nakazania w drodze decyzji usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie . Tym samym do zadań komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej należy w szczególności nadzorowanie przestrzegania przepisów przeciwpożarowych. Ich przestrzegania służy ochronie życia , zdrowi , mienia lub środowiska przed pożarem , klęską żywiołową lub innymi zagrożeniami . W konsekwencji decyzja wydana przez ten organ w celu skorygowania stwierdzonych nieprawidłowości powinna określać czynności , które jej adresat jest zobowiązany wykonać . Rozstrzygniecie zawarte w decyzji administracyjnej musi być niewątpliwie sformułowane w sposób umożliwiający następnie wykonanie decyzji dobrowolnie lub przy zastosowaniu środków egzekucyjnych . Wykonania decyzji czy też ściślej określonych w niej obowiązków nie powinny uniemożliwiać ani przeszkody natury faktycznej ani prawnej . Oznacza to tym samym , iż decyzja administracyjna , aby można ją było uznać za prawidłową powinna nakładać na adresata obowiązki , których wykonanie jest fizycznie i prawnie możliwe. Obowiązki te powinny być również określone w sposób precyzyjny i czytelny tak by adresat decyzji nie miał wątpliwości jakie czynności powinien wykonać , bez potrzeby występowania do organu o wyjaśnienie wątpliwości co do treści wiążącej go decyzji w trybie art. 113 § 2 kpa tak jak słusznie podkreślił to Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku .
Należy zgodzić się z Sądem I instancji , iż obowiązek zawarty w punkcie 1 decyzji pierwszoinstancyjnej został sformułowany bardzo ogólnie , nie pozwalając na ustalenie czy przedmiotowy przedsionek ma być jeden i tak umiejscowiony by uzyskana została prawem przewidziana długość drogi ewakuacyjnej , czy też przedsionki takie mają być zlokalizowane tak , by oddzielały drogi ewakuacyjne od poziomych dróg ewakuacyjnych komunikacji ogólnej na każdej kondygnacji . Jednocześnie występujące w sprawie wątpliwości co do możliwości z technicznego punktu widzenia wykonania tak nałożonego obowiązku , co potwierdza argumentacja organów orzekających w sprawie pozwalały na przyjęcie poglądu, że zasadnie uwzględniono skargę w tym zakresie celem przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego .
Należy bowiem wskazać , że w sytuacji ustalenie braku możliwości technicznych w warunkach niniejszej sprawy wykonania dróg ewakuacyjnych i dojść ewakuacyjnych zgodnych z aktualnie obowiązującymi przepisami , organ winien zastosować inne , uznane przez niego za najbardziej optymalne , rozwiązania przeciwdziałające stwierdzonym uchybieniom .
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej , że obowiązek organów Państwowej Straży Pożarnej w trybie art. 26 ust. 1 pkt. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej ogranicza się wyłącznie do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie , bez określenia jakie czynności ma podjąć strona by stwierdzone uchybienie usunąć .
Niewątpliwie zgodnie z § 207 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przepisy tego aktu dotyczące bezpieczeństwa pożarowego stosuje się z uwzględnieniem § 2 ust. 2 , również do użytkowanych budynków istniejących , jeżeli zagrażają one życiu ludzi . Natomiast w myśli § 2 ust. 2 tego rozporządzenia , przy nadbudowie , przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków istniejących lub ich części wymagania o których mowa w § 1 , mogą być spełnione w sposób inny niż podany w rozporządzeniu , stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych , uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym , odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy .
Tym samym skoro w/w przepisy rozporządzenia dopuszczają możliwość spełnienia warunków technicznych w tym dotyczących bezpieczeństwa pożarowego . w inny niż wskazany w tym rozporządzeniu sposób , to w sytuacji gdy wykonanie przez stronę obowiązków odpowiadających wymogom obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury , nie jest możliwe z uwagi na pewne ograniczenia istniejącego już budynku , właściwe organy Straży Pożarnej powinny zastosować inne , uznane za najbardziej optymalne , rozwiązanie przeciwdziałające stwierdzonym uchybieniom . Rzeczą organów administracji jest bowiem ustalenie treści obowiązujących w danym zakresie przepisów prawa , możliwych sposobów jego przestrzegania i konkretne określenie obowiązków nałożonych na stronę postępowania przez podanie czynności jakie powinien adresat wykonać . Nie jest bowiem dopuszczalne nakładanie na stronę obowiązku , zgodnego z prawem lecz niewykonalnego z przyczyn technicznych i jednocześnie przerzucanie na nią obowiązku poszukiwania innych sposobów usunięcia stwierdzonych uchybień (tożsame stanowisko zajęto w wyrokach Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 490 /06 oraz sygn. akt II OSK 483/06 – niepublikowanych ) .
Dlatego też mając powyższe rozważania na uwadze uznać należy , iż zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie zasługiwały na uwzględnienie .
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i 204 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji wyroku .