II OSK 625/05

II OSK 625/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-03-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-05-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki /przewodniczący/
Andrzej Jurkiewicz
Danuta Tryniszewska - Bytys /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gd 4145/01 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2005-02-10
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Sygn.akt II OSK 625 /05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 marca 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki, Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz, Danuta Tryniszewska-Bytys (spr), Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. i R. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 4145/01 w sprawie ze skargi M. i R. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
II OSK 625/05
U Z A S A D N I E N I E
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 10 lutego 2005 r.
w sprawie II SA/Gd 4145/01 oddalił skargę M. i R. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektów budowlanych.
Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu administracyjnym ustalono, iż M.
i R. C. w 1993 roku pobudowali bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr 1072 w [...] obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej pełniący funkcję domku letniskowego (nietrwale połączony z gruntem) oraz ustęp drewniany. Wybudowane obiekty usytuowane zostały na terenie, który według przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego nie jest przeznaczony pod zabudowę, a stanowi użytki rolne bez prawa zabudowy.
W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał rozbiórkę przedmiotowych obiektów budowlanych wskazując jako podstawę prawną decyzji art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dn. 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 48 i art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z dnia
7 lipca 1994 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm.). Wyłożył, iż wszystkie przesłanki art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24 października 1974 r. zostały spełnione, bowiem obiekty wybudowano samowolnie, niezgodnie z przepisami oraz zachodzi sprzeczność
z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydania decyzji. Nadto wskazał, że dopuszczalny byłby także nakaz rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 2 prawa budowlanego z 1974 r., co uzasadniały takie przyczyny, jak położenie obiektów na terenie chronionego krajobrazu nadmorskiego w otulinie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego.
Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji nie uwzględniając odwołania M. i R. C., w którym dowodzili, iż nie naruszyli przepisów – wystąpili bowiem dnia 20 stycznia 1993 r. do urzędu gminy o "przekwalifikowanie działki na budowlaną", na co nie uzyskali odpowiedzi. Wybudowali więc budynek gospodarczy o powierzchni do 30 m2, który nie może być traktowany jako letniskowy i nie podlega rozbiórce.
Organ odwoławczy nie podzielił twierdzeń inwestorów. Zgodził się natomiast z oceną prawną organu pierwszej instancji co do zaistnienia przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy
– Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Jednocześnie wskazano błędne podanie
w podstawie prawnej decyzji pierwszoinstancyjnej przepisu art. 48 ustawy – Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r., które to uchybienie w decyzji drugoinstancyjnej wyeliminowano. Nie podzielono twierdzeń odwołujących się co do rolniczego wykorzystania budynku powołując się na dokumentację fotograficzną oraz mapę ewidencyjną, z której wynika podział gruntu na kilkaset działek o powierzchni kilku arów każda, z wydzielonymi drogami dojazdowymi.
W skardze skierowanej do wojewódzkiego sądu administracyjnego na powyższą decyzję M. i R. małż. C. zarzucili:
– obrazę prawa materialnego – art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.
– Prawo budowlane i art. 2 Konstytucji RP;
– obrazę prawa materialnego – art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 Prawo budowlane;
– obrazę prawa procesowego, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a.
Wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, rozważenie skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego
w związku ze sprzecznością art. 1 ustawy z dnia 22 grudnia 1999 r. o zmianie ustawy
o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 111 poz. 1279) z art. 2 Konstytucji RP oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.
Dowodzili, że sporne obiekty budowlane użytkują legalnie, skoro wymierzono od nich podatek. Konsekwencją objęcia podatkiem domu letniskowego było dopuszczenie go do użytkowania. Zatem nakaz rozbiórki jest sprzeczny z art. 42 prawa budowlanego z 1974 roku. Nadto skarżący uznali, że ustalenia organów nadzoru budowlanego co do obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...]
z dnia 16 sierpnia 1993 r. naruszają art. 2 Konstytucji RP w sytuacji kilkakrotnego przedłużania okresu przejściowego obowiązywania "starych" planów, w związku ze zmianą przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazali, że gdyby ustawodawca nie przedłużył po raz kolejny ważności planów, to mieliby prawo do zalegalizowania spornego budynku w momencie wygaśnięcia planu zagospodarowania przestrzennego po pięciu latach od wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r., tj. po dniu 1 stycznia 2000 r.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 10 lutego 2005 r. w sprawie II SA/Gd 4145/01 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę oddalił uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wskazał, że z faktu opłacania podatku rolnego od nieruchomości nie można wnioskować, że budynek został dopuszczony do użytkowania. Obowiązek podatkowy stanowi bowiem zupełnie inną regulację, nie mającą istotnego znaczenia dla rozstrzygnięć sprawy objętej prawem budowlanym. Naliczanie i uiszczanie podatku nie oznacza dopuszczenia budynku do użytkowania.
Sąd podzielił ustalenia faktyczne organów administracyjnych, iż małżonkowie C. w 1993 roku wybudowali bez wymaganego pozwolenia na budowę budynek na terenie, który w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest pod uprawy rolne. Nie uzyskali także pozwolenia na użytkowanie, o którym mowa w art. 42 ust. 1 prawa budowlanego. Zatem nakaz rozbiórki znajdował uzasadnienie prawne.
Odnośnie zarzutu nieobowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego wobec kolejnych bezpodstawnych, zdaniem skarżących, przedłużeń jego ważności – Sąd wyłożył, że plan zagospodarowania przestrzennego obowiązuje tak długo, dopóki nie zostanie uchylony lub straci ważność.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli reprezentowani przez adwokata M. i R. C. Zarzucili:
1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) polegające na nieprzedstawieniu stanu sprawy oraz niewskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia;
2. naruszenie prawa materialnego - art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24.10.1974 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż przepis ten ma w sprawie zastosowanie, bowiem obiekt budowlany został wybudowany "na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę";
3. naruszenie prawa materialnego - art. 40 ustawy z dnia 24.10.1974 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż przepis ten nie może mieć w sprawie zastosowania z uwagi na to, iż w sprawie zachodzą warunki określone w art. 37 ustawy z dnia 24.10.1974 r.;
4. naruszenie prawa materialnego – art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24.10.1974 r. – Prawo budowlane w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach
i opłatach lokalnych przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pomimo powstania obowiązku podatkowego w podatku od nieruchomości nie dopuszczono obiektu budowlanego do użytkowania.
Skarżący wnosili o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Jednocześnie postawili wniosek o rozważenie, na podstawie art. 193 Konstytucji RP, skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w związku ze sprzecznością art. 1 ustawy z dnia 22 grudnia 1999 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 111 poz. 1279) z art. 2 Konstytucji RP.
W ocenie skarżących wojewódzki sąd administracyjny nie przedstawił żadnego stanu faktycznego relewantnego z punktu widzenia podstawy prawnej i nie wskazał podstawy prawnej rozstrzygnięcia powołując się jedynie ogólnikowo na przepis art. 151 p.p.s.a. Nadto skarga kasacyjna zawierała powtórzenie argumentów wcześniej przytoczonych w skardze na decyzję WINB w Gdańsku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wnoszący skargę kasacyjną oparł ją na dwóch podstawach przewidzianych w art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. zwanej dalej p.p.s.a., to jest zarówno na naruszeniu prawa materialnego, jak i naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji
w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów procesowych. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2004 r., FSK 1146/04, niepubl. oraz "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz",
B. Dauter i inni, Zakamycze 2005, str. 455).
Niezasadny pozostaje zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający według składającego skargę kasacyjną na nieprzedstawieniu stanu sprawy oraz niewskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Powołany w zarzucie przepis art. 141
§ 4 p.p.s.a. ogranicza się do wskazania elementów, które powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Do tych elementów należy między innymi zwięzłe przedstawienie stanu sprawy. Pojęcie to nie jest równoznaczne z ustaleniem stanu faktycznego. Zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego sprawy powinno obejmować relację z dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie do rozprawy przed sądem administracyjnym. Ta część uzasadnienia powinna obejmować te kwestie, które są niezbędne do wyczerpującego przedstawienia pozostałych zagadnień, stanowiących kolejne elementy uzasadnienia wyroku, w tym do oceny sądu stanu faktycznego przyjętego przez organy administracyjne.
Kasacyjny charakter orzeczeń sądów administracyjnych powoduje między innymi,
że sądy te zasadniczo nie rozstrzygają bezpośrednio o prawach lub obowiązkach indywidualnych podmiotów (stron postępowania). Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzonej przez ten sąd kontroli rozstrzygnięcia administracji publicznej. W ujęciu zatem ustawy p.p.s.a., podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te jej przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego. Tak pojmowana podstawa rozstrzygnięcia powinna być podana
i wyjaśniona w uzasadnieniu wyroku (vide: B. Dauter i inni "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz", Zakamycze 2005, s. 331-332).
Zaskarżony wyrok odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawia chronologię czynności organów nadzoru budowlanego i poczynione przez nie ustalenia faktyczne
z przytoczeniem odpowiadającej im podstawy prawnej decyzji oraz zawiera ocenę tych ustaleń. Wskazuje na zarzuty skargi, do których się wyczerpująco ustosunkowuje. Fragment uzasadnienia: "skarżący znaleźli się w sytuacji, o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy
– wybudowali budynek na terenie, który w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest pod uprawy rolne. Nie uzyskali także pozwolenia na użytkowanie, o jakim mowa w art. 42 ust. 1 prawa budowlanego ..." jednoznacznie wskazuje, jaki stan faktyczny przyjął sąd pierwszej instancji za podstawę oceny legalności zaskarżonej decyzji. Analiza pełnej treści uzasadnienia wyjaśnia także podstawę prawną rozstrzygnięcia sądu,
w szczególności podstawę do oceny, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej, jakoby zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł się ostać, pomijając nawet brak wykazania wpływu zarzuconych uchybień procesowych na wynik sprawy.
Podobnie jako nieznajdujące podstaw uznać należało postawione zarzuty naruszenia prawa materialnego. Sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustaw – Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. i 7 lipca 1994 r.,
ani przepisów ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych,
jak też przepisów konstytucyjnych. Nie do przyjęcia pozostaje przekonanie skarżących,
iż konsekwencją objęcia budynku podatkiem od nieruchomości było jego dopuszczenie
do użytkowania w rozumieniu art. 42 prawa budowlanego z 1974 r.
Jak zasadnie wyłożył sąd pierwszej instancji – ustawa o podatkach i opłatach lokalnych z dnia 12 stycznia 1991 r. (Dz.U. nr 9 z 2002 r., poz. 84 ze zm.) w sposób samoistny określa przedmiot, podmiot i stawki podatku, zaś ustawa – Prawo budowlane zawiera zupełnie inną regulację i przepisy ustawy podatkowej nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia spraw na gruncie prawa budowlanego. Co prawda art. 6 ust. 2 ustawy
o podatkach i opłatach lokalnych stanowiąc o okolicznościach, od których uzależniony jest obowiązek podatkowy używa określenia "zakończenie budowy" oraz "rozpoczęcie użytkowania obiektu budowlanego", ale chodzi wyłącznie o stan faktyczny powodujący moment rozpoczęcia obowiązku podatkowego. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem powstanie obowiązku podatkowego w podatku od nieruchomości uzależnione jest od faktu zakończenia prac związanych ze wznoszeniem obiektu budowlanego lub od rozpoczęcia jego użytkowania przed ostatecznym zakończeniem robót. Powstanie obowiązku podatkowego nie jest uwarunkowane uzyskaniem prawa do użytkowania budynku (vide: M. Ślifirczyk "Moment powstania obowiązku podatkowego w podatku od nieruchomości", Monitor Podatkowy 2003/1/18).
Nie jest też uprawniony wniosek, że objęcie budynku podatkiem od nieruchomości stanowi o dopuszczeniu tegoż budynku do użytkowania w rozumieniu przepisów prawa budowlanego lub rodzi obowiązek wydania przez stosowane organy pozwolenia na użytkowanie tego obiektu budowlanego.
Wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 42 ust. 2 ustawy prawo budowlane z dnia
24 października 1974 r. stanowił, że podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego było stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. Oceny tej dokonać mógł wyłącznie organ upoważniony na mocy tej ustawy, zaś organy podatkowe takich uprawnień nie posiadały i nie posiadają. Dla nich istotny jest stan faktyczny, niezależnie od tego, czy odpowiada on wymogom prawa budowlanego.
Akta postępowania w sprawie niniejszej dawały pełną podstawę do przyjętej przez sąd pierwszej instancji oceny, iż w 1993 r. małżonkowie C. pobudowali bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę obiekty budowlane, nie uzyskali decyzji odpowiednich organów legalizującej tę samowolę, obiekty znajdują się na terenie przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego na inne cele, stąd podlegały nakazowi rozbiórki
na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r., mającym w sprawie zastosowanie z mocy art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r.
Nietrafne pozostają też wywody skargi odnoszące się do sprzecznego z Konstytucją RP przedłużenia okresu obowiązywania planów zagospodarowania przestrzennego - ustawą
z dnia 22 grudnia 1999 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym
(Dz.U. nr 111, poz. 1279).
Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. nr 89,
poz. 415) weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. i zgodnie z jej art. 67 obowiązujące wówczas plany zagospodarowania przestrzennego zachowały moc jeszcze przez 5 lat od daty wejścia w życie. Ten 5-letni okres został następnie przedłużony (powołaną powyżej ustawą
z 22 grudnia 1999 r.) o dalsze 2 lata oraz kolejną ustawą zmieniającą z dnia 21 grudnia 2001 r. (Dz.U nr 154, poz. 1804) jeszcze o 1 rok czasu. Ustawodawca był uprawniony do tego
w sytuacji długotrwałych procedur planistycznych i znikomej liczby uchwalonych nowych planów zagospodarowania przestrzennego. W żadnym wypadku nie można uznać,
by przedłużenie okresu przejściowego było sprzeczne z art. 2 Konstytucji RP. Inwestorzy od daty samowolnego wybudowania przedmiotowych obiektów budowlanych mieli wystarczająco dużo czasu do zalegalizowania tej samowoli przed wszczęciem postępowania przez organy nadzoru budowlanego.
Reasumując – argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej,
poza elementami polemicznymi, nie zawiera żadnych elementów natury prawnej, które uzasadniłyby postawione wyrokowi sądu pierwszej instancji zarzuty.
Z wyżej wyłożonych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a.