II OSK 624/24

II OSK 624/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Jerzy Stankowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Łd 571/23 - Wyrok WSA w Łodzi z 2023-10-05
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77, art. 11
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 3 pkt 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 października 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 571/23 w sprawie ze skargi R.W. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 5 kwietnia 2023 r. nr 66/2023, znak WOP.7721.1143.2022.RW w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności podniesienia terenu na działce oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 października 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 571/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę R.W. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi (zwanego dalej: WINB) z dnia 5 kwietnia 2023 r. nr 66/2023 znak WOP.7721.1143.2022.RW. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją, WINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radomsku (zwanego dalej: PINB) z dnia 10 listopada 2022 r. nr 101/2022 umarzającą postępowanie w sprawie legalności podniesienia terenu działki nr [...], obr. [...] w R.
W skardze kasacyjnej R.W. zaskarżył ww. wyrok w części zarzucając mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 7, art. 77 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.) w zw. z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.; zwanej dalej: p.b.), poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami działania procesowego poprzez niewłaściwe ustalenie elementów stanu faktycznego, które doprowadziło do błędnej oceny funkcji nasypu.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi "w zakresie rozstrzygnięcia w stosunku do art. 3 pkt 3 p.b.", a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd I instancji zaaprobował wadliwe ustalenia organów administracji, co do okoliczności faktycznych sprawy. Nie wziął pod uwagę, że organy w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie uwzględniły oczywistego charakteru nasypu i jego funkcji - tj. umożliwienia budowy domów jednorodzinnych. Sąd nie miał podstaw do oddalenia wniosku o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów, które zdaniem skarżącego były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a przede wszystkim pozwoliłyby Sądowi ustalić okoliczności faktyczne w sprawie i skonfrontować je z tymi przedstawionymi przez organy. Zaakceptowanie przez Sąd I instancji wadliwych ustaleń, co do stanu faktycznego spowodowało w konsekwencji aprobatę dla niewłaściwego zastosowania art. 3 pkt 3 p.b., przez organy administracji publicznej. Skutek ten był następstwem błędnej wykładni tego przepisu, dokonanej przez te organy, której Sąd nie zakwestionował. Interpretacja przyjęta przez Sąd skutkuje dowolnym przyjęciem, że jakikolwiek nasyp, podwyższenie poziomu gruntu na działce, nigdy nie stanowi budowli ziemnej, a w konsekwencji umożliwia to dostosowywanie działki do potrzeb budowlanych z ominięciem przepisów prawa budowlanego, co jawi się jako czysty przykład omijania prawa. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nasyp wraz z niezabezpieczoną skarpą jest realną budowlą, dostrzegalną gołym okiem. Budowla ziemna jest niezabezpieczona, obsypuje się na teren działki nr [...] obr. [...] w R., a jej struktura pozwala sądzić, iż obecnie powstały budynek, jak i możliwe w przyszłości, będą znajdować się na gruncie, który ulega obsypywaniu i jest niestabilny.
Skarżący kasacyjnie stwierdził, że nasyp będący przedmiotem postępowania posiada następujące cechy budowli ziemnej: kubaturowość (znajduje się na działkach [...], [...], [...], [...], [...] i częściowo na działce nr [...], jego wysokość względem pierwotnego poziomu wynosi od ok. 1 m do 2,25 m, zaokrąglając łączną powierzchnię działek, na których powstał nasyp i przyjmując, iż średnio poziom gruntu podniesiono o jeden metr, to okazuje się, że nawieziono na ten teren 5800 m3 ziemi), budulec (głównie ziemia z domieszką gruzu, prętów stalowych i odpadów), nakład pracy potrzebny do wykonania obiektu (należy go ocenić jako duży, zważywszy na ilość nawiezionej ziemi, jej ubicie, wyrównanie), trwałość obiektu (należy ją ocenić jako bardzo trwałą, zważywszy, że stoi na nim budynek mieszkalny jednorodzinny, z pewnością nie jest to obiekt tymczasowy), funkcja obiektu (obiekt powstał w celach doprowadzenia działek do stanu umożliwiającego realizację zamierzeń budowlanych, bowiem wcześniej działki te stanowiły teren podmokły, przecięty dwoma rowami i z obiektywnych przyczyn nie nadawały się dla celów budownictwa). Zdaniem skarżącego kasacyjnie nasyp pełni zatem funkcję dostosowującą działki do stanu pozwalającego na budowę domów jednorodzinnych. Oczywistym staje się zatem, że stanowi on budowlę ziemną w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.
Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 11 k.p.a. Podnosząc zarzut naruszenia wskazanych przepisów postępowania obowiązkiem skarżącego kasacyjnie było wykazanie jakie okoliczności faktyczne nie zostały ustalone w toku postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego lub jakie dowody zostały przez te organy ocenione w sposób nieprawidłowy i jaki miało to wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie formułując zarzut naruszenia wskazanych przepisów postępowania, poprzez nieprawidłową ocenę działania organów nadzoru budowlanego w zakresie ustalenia okoliczności faktycznych sprawy, nie wskazuje jednak jakie dowody zostały wadliwie ocenione oraz jakie elementy stanu faktycznego konieczne są do ustalenia, a nie zostały ustalone w toku postępowania. Uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje, że w istocie skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 3 p.b. Skarżący kasacyjnie stoi bowiem na stanowisku, że nawiezienie ziemi na teren działki nr [...], obr. [...] w R. doprowadziło do powstania budowli ziemnej, co obligowało organy nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych. Sąd I instancji z kolei podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż prace wykonane na ww. działce nie podlegają reglamentacji ustawy Prawo budowlane, przez co postępowanie jako bezprzedmiotowe powinno zostać umorzone.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, argumentacja skarżącego kasacyjnie odnośnie naruszenia prawa materialnego nie jest prawidłowa.
Wyjaśnić należy, że konstrukcje ziemne są zaliczane niekiedy do obiektów budowlanych, co wynika z definicji budowli zawartej w art. 3 pkt 3 p.b., wymieniającej jako rodzaj budowli również budowle ziemne. Z art. 3 pkt 3 p.b. wynika, że budowla musi stanowić obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury jako odrębną pod względem technicznym część przedmiotów składających się na całość użytkową. Zatem i budowla ziemna wymieniona w tym przepisie winna stanowić odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Ustawa nie wyjaśnia co należy rozumieć pod pojęciem budowli ziemnej. W orzecznictwie wypracowano stanowisko uznające za budowlę ziemną takie wytwory ludzkiej działalności, nie będące budynkiem ani obiektem małej architektury, które wykonane zostały z ziemi lub podobnego materiału jako podstawowego lub wyłącznego tworzywa, o charakterze kubaturowym, widoczne i obiektywnie istniejące, spełniające określoną rolę i stanowiące całość techniczno-użytkową, nawet jeżeli nie mają dodatkowych instalacji, czy urządzeń (wyroki NSA z 20 listopada 2003 r., II OSK 1828/00 oraz z 22 marca 2022 r., II OSK 942/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jako przykład budowli ziemnych w powyższym rozumieniu wskazuje się wykonany z ziemi wał, czy wykonany z ziemi kopiec. Za budowlę ziemną uznać można budowlę, której podstawowym lub wyłącznym tworzywem jest ziemia, przy czym budowla ta musi mieć charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II OSK 2320/12, z 12 czerwca 2018 r., II OSK 1806/16 oraz z 28 maja 2019 r., II OSK 1578/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemożliwym jest uznanie za budowlę ziemną każdego przesunięcia i rozplantowania warstwy ziemi, zwłaszcza przesunięcia niepowodującego powstania widocznej budowli i nie mającego na celu w bliższej lub dalszej przyszłości wykonania jakiegokolwiek obiektu budowlanego (wyrok NSA z 11 grudnia 2024 r., II OSK 719/22; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Roboty ziemne polegające na niwelacji terenu, wyrównaniu bądź podwyższeniu poziomu gruntu można zakwalifikować jako roboty budowlane podlegające regulacjom Prawa budowlanego w dwóch przypadkach. Po pierwsze, wówczas, gdy są pracami przygotowawczymi do rozpoczęcia budowy określonego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 2 p.b. Po drugie, w sytuacji, gdy zmierzają do powstania budowli ziemnej. Dla możliwości zastosowania przepisów Prawa budowlanego kluczową kwestią jest ustalenie, czy czynności polegające na nawiezieniu ziemi w celu podwyższenia terenu są etapem przygotowawczym do realizacji innego obiektu budowlanego, czy też mogą zostać zakwalifikowane jako wykonanie budowli ziemnej. Ustawa Prawo budowlane, zgodnie z art. 1, normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Przepisy tej ustawy dotyczą wyłącznie spraw związanych z obiektami budowlanymi (wyrok NSA z 28 maja 2019 r., II OSK 1578/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Na terenie działki będącej przedmiotem postępowania dokonano natomiast wysypania mas ziemi, w skład której wchodzą - na co wskazuje sam skarżący kasacyjnie - szkło, pręty metalowe, zużyte opony, gruz, odpady plastikowe, budowlane. Materiał dowodowy zebrany przez organy nadzoru budowlanego nie daje podstaw do przyjęcia, żeby w wyniku tych prac doszło do powstania budowli ziemnej. Nie jest bowiem budowlą w rozumieniu ustawy Prawo budowlane bezładne gromadzenie na określonej nieruchomości ziemi, gruzu, odpadów (wyrok NSA z 1 lutego 2007 r. II OSK 813/06; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, zaaprobowany w całości przez Sąd I instancji wskazuje wyraźnie, iż brak było podstaw do prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego, przez co wszczęte postępowanie podlegało umorzeniu w trybie art. 105 § 1 k.p.a.
Zauważyć również należy, że w odrębnym postępowaniu, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, Prezydent Miasta R. zobowiązał właścicieli działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w R. do usunięcia odpadów z nasypu oraz do przywrócenia spływu wód z okresu sprzed wykonania nasypu.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.