II OSK 624/23

II OSK 624/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stankowski
Mirosław Gdesz /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Po 714/22 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-12-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia NSA Tomasz Bąkowski Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 7 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 714/22 w sprawie ze skargi T.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 5 lipca 2022 r. nr SKO-4212/6/22 w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 8 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 714/22 oddalił skargę T.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z 5 lipca 2022 r. nr SKO-4212/6/22 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z 1 lutego 2022 r., nr WGK.6725.01.0009.2010, którą ustalono jednorazową opłatę w wysokości w wysokości 95.907,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku ze zbyciem udziałów w działkach: nr [...] o pow. [...] ha, obręb ewidencyjny [...] i nr [...] o pow. [...] ha, obręb ewidencyjny [...] - [...], położonych w K. przy ul. [...], oraz w działce nr [...] o pow. [...] , obręb ewidencyjny [...] - [...], położonej w K.
Sąd I instancji oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji uznał, że organ prawidłowo ustalił, iż w sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki do nałożenia opłaty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej upzp). Za niezasadny uznano zarzut, że wycena dotyczyła działek (nr [...], [...] i [...]), które powstały w wyniku scaleń i podziałów już po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i naruszała zasady określania wartości nieruchomości według stanu sprzed planu. Sąd wyjaśnił, że wzrost wartości nieruchomości musi dotyczyć nieruchomości według jej stanu i cech na dzień wejścia w życie planu, a niedopuszczalne jest uwzględnianie czynników mających miejsce później, takich jak podział lub scalenie nieruchomości. Chociaż w niniejszej sprawie przedmiotem zbycia była część nieruchomości powstała po podziałach, to nie determinowało to przedmiotu wyceny. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym wskazał bowiem, że przedmiotem wyceny jest prawo własności części nieruchomości stanowiącej na datę wejścia w życie planu miejscowego część działek ewidencyjnych o pierwotnej numeracji (nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]). Tym samym, w operacie oszacowano rynkową wartość nieruchomości dla ich stanów z daty wejścia w życie planu miejscowego. Historia zmian nieruchomości (scaleń i podziałów) została przedstawiona jedynie dla powiązania numeracji działek pierwotnych z tymi, które były przedmiotem sprzedaży. W konsekwencji więc dokonano wyceny działek istniejących w dacie wejścia w życie planu, a następnie odniesiono tę wartość do części nieruchomości będących przedmiotem zbycia.
Odnosząc się do powołanego przez skarżącego podobnego wyroku WSA w Poznaniu (sygn. akt II SA/Po 1011/21) Sąd Wojewódzki wskazał, że przedmiotem oceny w niniejszej sprawie był inny operat szacunkowy niż w ww. sprawie, dlatego też niemożliwe było przeniesienie rozważań w nim zawartych na grunt rozpoznawanej sprawy. Stwierdzono nadto, że wykluczone jest ustalanie wartości nieruchomości według jej przeznaczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, gdyż studium nie może bezpośrednio wpływać na zmianę wartości nieruchomości. Dla ustalenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego rzeczoznawca uwzględnił zarówno faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości, jak i przeznaczenie terenu w planie, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., konkludując, że w obu przypadkach wartość nieruchomości była taka sama.
2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:
I. naruszenie prawa materialnego:
1) art. 36 ust. 4 upzp, poprzez zaniechanie jego zastosowania w sytuacji, gdy ustalenie renty planistycznej przez organ administracji miało miejsce bez przeprowadzenia oceny, czy wskutek podjęcia przez Radę Miejską K. uchwały z [...] października 2016 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu zabudowy mieszkaniowej na osiedlu [...] nastąpił wzrost wartości całych należących do skarżącego nieruchomości (nie zaś tylko ich części), tj.: działek ew. nr [...], [...], [...], [...],[...] oraz nr [...],
2) art. 37 ust. 1 upzp, poprzez zaniechanie jego zastosowania w sytuacji, gdy decyzję o ustaleniu renty planistycznej wydano w oparciu o operat szacunkowy dotyczący wartości działek nr [...], nr [...], nr [...], zamiast wydania jej w oparciu o operat szacunkowy, który w pierwszej kolejności wskazałby różnicę między wartością całych należących do skarżącego nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu, a ich wartością, określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem;
II. naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej Ppsa) poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia, uniemożliwiające normalne i prawidłowe sformułowanie zarzutów oraz prawidłowe przeprowadzenie kontroli kasacyjnej,
2) art. 151 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa i art. 36 ust. 4 upzp, poprzez oddalenie skargi, mimo iż ustalenie renty planistycznej w przedmiotowej sprawie miało miejsce bez przeprowadzenia oceny, czy wskutek uchwalenia planu nastąpił wzrost wartości całych należących do skarżącego nieruchomości (nie zaś tylko ich części), tj.: działek ew. nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz nr [...],
3) art. 151 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa i art. 37 ust. 1 upzp, poprzez oddalenie skargi, mimo iż decyzję o ustaleniu renty planistycznej wydano w oparciu o operat szacunkowy dotyczący wartości działek nr [...], nr [...], nr [...], zamiast wydania jej w oparciu o operat szacunkowy, który w pierwszej kolejności wskazałby różnicę między wartością całych należących do skarżącego nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu, a ich wartością, określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem,
4) art. 151 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa i art. 140 Kpa w zw. z art. 80 Kpa i art. 84 Kpa oraz z art. 37 ust. 12 upzp, art. 7, art. 4 pkt 16-17, art. 149, art. 153 ust. 1, art. 154 i art. 155 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1889 ze zm., dalej: ugn) oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555, dalej: rozporządzenie), poprzez oddalenie skargi kasacyjnej, mimo iż decyzję o ustaleniu renty planistycznej wydano w oparciu o operat szacunkowy, który przez błędny dobór nieruchomości porównawczych zaniżył wartość nieruchomości sprzed wejścia w życie planu.
W oparciu o wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Przy tym, zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.
3.3. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, które w istocie sprowadzają się do kwestionowania prawidłowości postępowania dowodowego, w szczególności oceny operatu szacunkowego, należy stwierdzić, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom skarżącego, Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a jego ustalenia i ocena prawna odpowiadają prawu.
3.4. Kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest ocena, czy operat szacunkowy, na podstawie którego ustalono opłatę planistyczną, został sporządzony w sposób prawidłowy. Skarżący zarzuca, że operat ten jest bezużyteczny, ponieważ dotyczy działek (nr [...], nr [...], nr [...]), które nie istniały w dniu wejścia w życie planu miejscowego, a powstały w wyniku późniejszych scaleń i podziałów. Zarzut ten jest chybiony. Sąd I instancji trafnie wskazał, że zgodnie z art. 37 ust. 1 upzp wzrost wartości nieruchomości ustala się na dzień wejścia w życie planu, a późniejsze przekształcenia geodezyjne nie mają na tę ocenę wpływu (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 1407/19). Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym w sposób jednoznaczny wskazał, że przedmiotem wyceny jest prawo własności części nieruchomości stanowiącej na datę wejścia w życie planu ([...] listopada 2016 r.) działki ewidencyjne nr [...] (obręb [...]) oraz nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] (obręb [...]). Prawidłowo zatem biegły odniósł stan nieruchomości do daty wejścia w życie planu, a następnie, w celu powiązania numeracji, przedstawił historię zmian na skutek scaleń i podziałów. Nie oznacza to jednak, że przedmiotem wyceny były działki nieistniejące. Przeciwnie, jak wyjaśnił rzeczoznawca, w operacie oszacowano wartość rynkową nieruchomości dla ich stanów z daty wejścia w życie planu, a dopiero w tabelach podsumowujących określono wartość zbywanych części. Takie działanie jest w pełni zgodne z utrwalonym orzecznictwem (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 1409/19).
3.5. Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące wadliwego doboru nieruchomości porównawczych (zarzut II.4). Skarżący twierdzi, że biegły zaniżył wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu, ponieważ nie uwzględnił jej potencjału inwestycyjnego wynikającego z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko to jest błędne. Jak wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny, przez "faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości" (art. 37 ust. 1 upzp) należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania wynikające z aktu, który nie jest aktem prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 20 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2930/18). Rzeczoznawca prawidłowo przyjął zatem, że przed uchwaleniem planu nieruchomość stanowiła grunty rolne, co zostało wyczerpująco uzasadnione w operacie.
3.6. Wbrew zarzutom skarżącego (zarzut I.1 i II.2), organy przeprowadziły ocenę, czy nastąpił wzrost wartości całych nieruchomości należących do skarżącego. Rzeczoznawca w operacie dokonał analizy stanu prawnego i przeznaczenia wszystkich działek wchodzących w skład nieruchomości na dzień wejścia w życie planu. Następnie oszacował wartość rynkową tych nieruchomości przed i po uchwaleniu planu. Dopiero na tej podstawie obliczono proporcjonalny wzrost wartości dla zbywanych udziałów. Taka metodologia jest zgodna z prawem (por. wyrok NSA z 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 408/07).
3.7. Nieuzasadniony jest również zarzut, że organy wadliwie ustaliły wzrost wartości nieruchomości, pomijając fakt, iż część nieruchomości skarżącego została w nowym planie miejscowym przeznaczona pod drogi publiczne (ulicę lokalną o symbolu [...] oraz ulice dojazdowe o symbolach [...] i [...]). Skarżący zdaje się sugerować, że przeznaczenie części gruntu pod cele publiczne powinno być traktowane jako czynnik obniżający wartość całej nieruchomości, co mogłoby zniwelować wzrost wartości na pozostałych częściach. Należy podkreślić, że takie rozumowanie jest błędne. Instytucja opłaty planistycznej ma na celu partycypację właściciela w korzyściach wynikających z uchwalenia planu. Korzyść ta materializuje się poprzez umożliwienie bardziej dochodowego zagospodarowania nieruchomości. Z kolei przeznaczenie części nieruchomości pod drogi publiczne, które mają zapewnić obsługę komunikacyjną nowo wyznaczonych terenów inwestycyjnych, nie jest okolicznością wyłączającą wzrost wartości, lecz jego immanentnym elementem. Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, właściciele nieruchomości, których status planistyczny został ulepszony poprzez dopuszczenie na nich zabudowy, muszą liczyć się z tym, że nie zawsze 100% ich nieruchomości będzie przeznaczone pod zabudowę, lecz będzie temu towarzyszyło przeznaczenie części obszaru na konieczną infrastrukturę (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1546/19). Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym prawidłowo uwzględnił zróżnicowane przeznaczenie poszczególnych części nieruchomości w nowym planie i na tej podstawie określił jej łączną wartość rynkową. Zarzut skarżącego stanowi zatem próbę nieuprawnionego wyizolowania negatywnego (w jego ocenie) skutku uchwalenia planu, bez powiązania go z całością korzyści, jakie plan ten przyniósł dla jego nieruchomości.
3.8. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej stanowią w istocie niezasadną polemikę z ustaleniami operatu szacunkowego. Sąd I instancji słusznie uznał, że operat ten jest spójny, logiczny i sporządzony zgodnie z przepisami prawa. Ani organ, ani sąd nie dysponują wiadomościami specjalnymi, by wkraczać w merytoryczną treść opinii biegłego, a skarżący nie przedstawił kontroperatu ani nie podważył skutecznie ustaleń biegłego w inny sposób (por. wyrok NSA z 10 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2659/19).
3.9. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.