II OSK 623/23

II OSK 623/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Sygn. powiązane
II SA/Ke 225/22 - Wyrok WSA w Kielcach z 2022-10-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 25 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skarg kasacyjnych E. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 października 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 225/22 w sprawie ze skarg J. W. i K. S. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach z dnia 16 marca 2022 r. nr SKO.PZ-71/6833/662/2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie I i III i w tym zakresie oddala skargę J. W.; 2. oddala skargi kasacyjne w pozostałej części; 3. zasądza od J. W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 4. zasądza od J. W. na rzecz E. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. kwotę 627 (sześćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 października 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 225/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: WSA w Kielcach, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji) po rozpoznaniu skarg J. W. i K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach (dalej: Kolegium, SKO) z 16 marca 2022 r. nr SKO.PZ-71/6833/662/2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy: uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Kielce (dalej: Prezydent, organ pierwszej instancji) z 1 września 2021 r. nr 279/2021 (pkt I.); umorzył postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi K. S. (pkt II.) oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania (pkt III.).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 29 września 2020 r. (wpływ do organu), uzupełnionym 14 marca 2022 r. E. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. (dalej: inwestor, spółka, skarżąca kasacyjnie) wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr ew.: [...], [...], [...], [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...].
Organ pierwszej instancji, decyzją z 1 września 2021 r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Kolegium, zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. W uzasadnieniu Kolegium oceniło, że wniosek zawiera wszystkie wymagane art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503; dalej: u.p.z.p.) elementy, w tym także aktualne oświadczenia gestorów sieci energetycznej, wodociągowej, kanalizacji sanitarnej o możliwości podłączenia planowanego przedsięwzięcia. Zaznaczono, że we wniosku podano, że inwestycja nie będzie korzystała z energii cieplnej z [...], w związku z tym nie ma podstaw do żądania oświadczenia gestora o dostawie energii cieplnej. W ocenie Kolegium, wszystkie parametry planowanej inwestycji występują w obszarze analizowanym i wpisują się w zastany stan zagospodarowania i nie naruszają istniejącego ładu przestrzennego. Podano, że wbrew zarzutom odwołania, nie zostały one zawyżone i nie naruszają interesu osób trzecich. Wnioskowany do zabudowy teren ma udokumentowany dostęp do drogi publicznej ul. [...], która jest drogą publiczną kategorii gminnej. W opinii Kolegium, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, zgodnie z zapewnieniami gestorów sieci. Wskazano, że zaopatrzenie w wodę oraz odprowadzenie ścieków bytowych ma się odbywać zgodnie z pismem W. sp. z o.o. z 15 września 2020 r., natomiast dostawa energii elektrycznej, zgodnie z pismem z 4 marca 2022 r. P. S.A. Oddział [...]. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji zasadnie stwierdził i wyczerpująco udokumentował, że nowa zabudowa nie będzie różnić się od zabudowy istniejącej w wyznaczonym obszarze analizowanym ani pod względem gabarytów, ani pod względem funkcji. Przeprowadzona analiza urbanistyczno-architektoniczna wykazała, że spełnione są warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
WSA w Kielcach wskazanym na wstępie wyrokiem z 28 października 2022 r. stwierdził, że kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta doprowadziła do wniosku, że decyzje te naruszają prawo w stopniu, który powodował konieczność wyeliminowania obu aktów z obrotu prawnego.
Sąd wojewódzki podzielił zarzut dotyczący braku we wniosku informacji w zakresie zapotrzebowania projektowanej inwestycji w energię cieplną. Wyjaśniono, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor zobowiązany jest określić zapotrzebowanie na wodę, energię oraz sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także inne potrzeby w zakresie infrastruktury technicznej (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.z.p.). Zdaniem sądu pierwszej instancji taką potrzebą dla budynków, które mają pełnić funkcję mieszkalną, jest zapotrzebowanie na energię cieplną (zob. § 46, § 49, § 132 rozporządzenia z 12 kwietnia 2022 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.; dalej: rozporządzenie WT). Wyjaśniono, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, inwestor wykreślił zapotrzebowanie na energię cieplną z sieci [...], ale równocześnie nie podał innego źródła dostawy takiego rodzaju energii dla inwestycji. Zdaniem WSA w Kielcach z wniosku nie wynika, w jaki sposób inwestor planuje ogrzewać wodę i pomieszczenia w budynkach. W ocenie sądu wojewódzkiego przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy organ ma obowiązek ustalić, jak zostanie zapewniona energia cieplna dla inwestycji, bo może okazać się, że planowany przez inwestora sposób jej dostawy nie będzie możliwy do realizacji, bądź będzie to wymagało dodatkowych uzgodnień (opinii). Następnie stwierdzono, że tego braku wniosku organy nie wyeliminowały i nie wezwały inwestora do uzupełnienia wniosku, wbrew wymaganiom z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.z.p. i w efekcie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.).
Kolejne naruszenie prawa, zdaniem sądu pierwszej instancji dotyczy zakresu inwestycji opisanego we wniosku. Wyjaśniono, że organ pierwszej instancji, ustalając warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, nie zawarł w osnowie decyzji warunku dokonania przy realizacji inwestycji rozbiórki obiektów znajdujących się na działkach obejmujących teren inwestycji. Podniesiono, że analiza rozstrzygnięcia zawartego w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wydanej w tej sprawie nie pozwala stwierdzić, aby na terenie inwestycji znajdowała się aktualnie jakakolwiek zabudowa, choć na mapie zasadniczej, stanowiącej załącznik nr 1 do tej decyzji, zaznaczone są obiekty położone na terenie inwestycji. Tym samym w ocenie WSA w Kielcach zachodzi niespójność pomiędzy treścią osnowy decyzji a jej załącznikiem. Podniesiono, że na w/w załączniku obiekty znajdujące się na terenie inwestycji nie zostały zaznaczone przez organ jako przeznaczone do rozbiórki. Podano, że o planowanej rozbiórce obiektów organ wspomina w uzasadnieniu decyzji, ale nie jest to wystarczające. Zdaniem sądu wojewódzkiego planowane przedsięwzięcie, w świetle treści wniosku, zakłada wybudowanie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z rozbiórką istniejących budynków. Zatem, prawidłowy opis zamierzenia budowlanego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy powinien uwzględniać konieczność dokonania w ramach inwestycji również rozbiórki określonych obiektów budowlanych. Podkreślono, że w opisie zamierzenia budowlanego nie wskazano na konieczność uprzedniej rozbiórki budynków, a w treści wniosku inwestor podał taką informację. Zdaniem WSA w Kielcach organ powinien poczynić ustalenia faktyczne w tym zakresie i określić w rozstrzygnięciu decyzji warunki dotyczące rozbiórki obiektów budowlanych znajdujących się na terenie, na którym ta inwestycja ma być realizowana, jeżeli lokalizacja tych obiektów koliduje z planowaną inwestycją.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi sąd wojewódzki ocenił je jako niezasadne. W szczególności ocenił i uznał za zgodne z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. ustalenie, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Nie zakwestionował spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poza kwestią zapewnienia energii cieplnej. Jednocześnie wobec cofnięcia skargi przez K. S. zostało postępowanie umorzone ze skargi tego podmiotu (pkt II sentencji).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium, zaskarżając go w całości, zarzucając:
1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
- art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.z.p. poprzez uznanie, że w sytuacji gdy inwestor we wniosku wskazał, iż nie potrzebuje zapotrzebowania na energię cieplną i nie podał innego źródła takiej energii, należy wezwać go do uzupełnienia wniosku, podczas gdy w ocenie Kolegium wystarczające jest to, że do wniosku załączono informację o zapewnieniu dostaw wody i energii elektrycznej;
- art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.z.p. poprzez uznanie, że w sytuacji gdy inwestor we wniosku nie wskazał zapotrzebowania na energię cieplną i nie podał innego źródła takiej energii, stanowi to naruszenie w/w przepisów w sytuacji, gdy zapotrzebowanie w energię cieplną nie jest elementem wprost wskazywanym w przywołanym art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.z.p., mowa tam jest jedynie o "innych potrzebach w zakresie infrastruktury technicznej", a skoro tak, to nie można uznać, że brak wskazania zapotrzebowania w energię cieplną (w tym promesy zakładu energetyki cieplnej) stanowi przesłankę wykluczającą możliwość rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy;
- art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.z.p. poprzez uznanie, że w osnowie decyzji organu pierwszej instancji winno znaleźć się również rozstrzygnięcie w zakresie rozbiórki obiektów znajdujących się na terenie inwestycji, w sytuacji, gdy do uzyskania pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego nie jest wymagane uprzednie uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ wymogu takiego nie formułują przepisy art. 33 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej: p.b.);
- naruszenie art. 4 ustawy z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1986; dalej: ustawa zmieniająca), zgodnie z którym do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym, tymczasem sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał na brzmienie u.p.z.p. wprowadzone art. 2 w/w ustawy, pomimo, że przepisy nakazują stosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy przepisów dotychczasowych;
2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) przez uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji, pomimo ich zgodności z prawem materialnym, a w szczególności z przepisami art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.z.p. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co miało wpływ na wynik postępowania, gdyż wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonym wyroku: wniosek inwestora spełniał w wystarczającym zakresie wymogi z w/w przepisu, co nie uprawniało sądu pierwszej instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji wskutek wadliwego uznania, że doszło do naruszenia obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego dla załatwienia sprawy, poprzez nie wyjaśnienie sposobu ogrzewania wody i pomieszczeń w budynku, w sytuacji, gdy materiał dowodowy sprawy został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, a dostarczone zapewnienia dostawców mediów są wystarczające do podjęcia w sprawie rozstrzygnięć.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Kielcach do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Skargę kasacyjną wniósł również inwestor, zaskarżając w całości wyrok z 28 października 2022 r., zarzucając:
I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie decyzji Kolegium mimo, że postępowanie administracyjne nie było dotknięte wskazanym w pisemnych motywach wyroku naruszeniem przepisów k.p.a. mających wpływ na wynik sprawy;
1) art. 141 § 4 p.p.s.a., przez brak wskazania konkretnych przepisów prawa procesowego, których naruszenia dopuściły się organy administracji na etapie wydawania zaskarżonej decyzji w zakresie uchybienia związanego z koniecznością rozbiórki obiektów znajdujących się na działkach obejmujących teren inwestycji, co utrudnia poddanie kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
2) art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że inwestor nie spełnił warunku dotyczącego wykazania, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające do zamierzenia budowlanego objętego wnioskiem w sytuacji, gdy art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.z.p. obejmuje swoim zakresem jedynie wskazania dotyczące zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów i nie zawiera w swojej dyspozycji konieczności wskazania źródła energii cieplnej, która mając na uwadze aktualne możliwości techniczne może być zastąpiona do ogrzewania wody i pomieszczeń budynków przez pompę ciepła zasilaną energią elektryczną, z której zgodnie z wnioskiem inwestora inwestycja będzie korzystała;
3) art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że inwestor zobowiązany jest do wskazania we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, sposobu dostawy energii cieplnej w sytuacji, gdy z treści w/w artykułu u.p.z.p. taki obowiązek nie wynika, a energia cieplna nie jest niezbędna do realizacji inwestycji planowanej przez inwestora;
4) art. "52 ust. pkt 2 oraz ust. 3" w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 33 ust. 4 p.b. poprzez błędne przyjęcie, że organ pierwszej instancji był zobowiązany do określenia w rozstrzygnięciu decyzji o warunków zabudowy dla przedmiotowej -inwestycji warunków dotyczących rozbiórki obiektów budowlanych znajdujących się na terenie, na którym ta inwestycja ma być realizowana, w sytuacji, że gdy decyzja o warunkach zabudowy stanowi pierwszy etap procesu inwestycyjnego, w którym określa się jedynie ogólne parametry przyszłej inwestycji, zaś ich konkretyzacja następuje na kolejnym etapie - w postępowaniu przed organami administracji architektoniczno-budowlanej, a skoro decyzja ustalająca warunki zabudowy nie upoważnia do prowadzenia robót budowlanych, to również przedwczesne jest żądanie na tym etapie procesu inwestycyjnego podjęcia konkretnych czynności zmierzających do dokonania rozbiórki obiektów budowlanych znajdujących się na terenie, na którym ta inwestycja ma być realizowana oraz zawieranie w osnowie decyzji warunku dokonania przy realizacji inwestycji rozbiórki obiektów znajdujących się na działkach obejmujących teren inwestycji.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach; względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; rozpatrzenie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skargach kasacyjnych przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skargi kasacyjne jako zakres zaskarżenia wskazują wyrok w całości (art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co oznacza, że także część wyroku umarzającą postępowanie sądowe ze skargi K. S. Jednocześnie zarzuty tych skarg kasacyjnych nie odnoszą się do tego rozstrzygnięcia i nie podają argumentacji prawnej. Z tych względów obydwie skargi w tym zakresie (pkt II zaskarżonego wyroku) zostały ocenione jako oczywiście bezzasadne, co oznacza, że w tej części podlegały oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Natomiast w pozostałym zakresie zakwestionowanie wyroku obydwiema skargami kasacyjnymi okazało się w pełni usprawiedliwione (pkt I i III zaskarżonego wyroku).
Otóż WSA w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji z dwóch powodów: braku w osnowie rozstrzygnięcia w przedmiocie rozbiórki zabudowy występującej na terenie inwestycyjnym oraz braku rozstrzygnięcia w decyzji o sposobie dostarczania do planowanych budynków energii cieplnej. Natomiast pozostałe kwestie, tj. spełnienie wymagań zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały ocenione jako prawidłowe.
W kwestii ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy rozbiórki istniejących budynków, to stanowisko sądu wojewódzkiego jest wadliwe i narusza art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b i c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., ale nade wszystko art. 59 ust. 1 u.p.z.p. W przypadku braku planu miejscowego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, jeśli nie chodzi o inwestycję celu publicznego. Dalej - wniosek o wydanie decyzji ma obejmować m.in. charakterystykę inwestycji, przez co należy rozumieć m.in. przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych. Zgodnie zaś z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagają ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy jest przyszłe zamierzenie, które ma dopiero powstać. Wyjątkowo możliwe jest wydanie takiej decyzji w stosunku do inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku (vide wyrok NSA z 16 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2665/18 i przywołane tamże orzecznictwo). Chodzi zatem o budowę obiektu budowlanego lub wykonanie innych robót budowlanych, nie zaś o rozbiórkę istniejących budynków.
Co prawda definicja robót budowlanych sformułowana w art. 3 pkt 7 p.b. wskazuje, że jako roboty budowlane rozumiane są także prace polegające na rozbiórce obiektu budowlanego. Niemniej wyłącznie z tej definicji nie można wywodzić obowiązku określenia takich robót budowlanych w decyzji o warunkach zabudowy. Konieczne w tym zakresie jest przywołanie art. 30b ust. 1 i 3 p.b. Jednocześnie jako adekwatny dla tej sprawy należy uznać w/w przepis, nie zaś podniesiony w skardze kasacyjnej art. 33 ust. 4 p.b. Przepis ten dotyczył dokumentów, jakie należało złożyć składając wniosek o pozwolenie na rozbiórkę obiektu. Przepis ten obowiązywał w dacie złożenia wniosku o warunki zabudowy, ale na mocy art. 6 pkt 9 lit. c ustawy z 10 grudnia 2020 r. o zmianie niektórych ustaw wspierających rozwój mieszkalnictwa (Dz. U. z 2021 r. poz. 11) został uchylony z dniem 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy (art. 51 pkt 2 tej ustawy). Ustawa weszła tymczasem w życie z dniem 19 stycznia 2021 r., a zatem art. 33 ust. 4 p.b. nie obowiązywał zarówno w dacie orzekania przez organ I instancji (1 września 2021 r.), jak i przez SKO (16 marca 2022 r.). Ustawa z 10 grudnia 2020 r. nie zwierała żadnych przepisów przejściowych odnośnie stosowania uchylonego art. 33 ust. 4 p.b. stąd należy przyjąć zasadę bezpośredniego działania nowego prawa (tempus regit actum), ściśle związanej z zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.). Okoliczność ta determinowała stosowanie nowego prawa tj. art. 30b ust. 1 i 3 p.b. do oceny, czy pozwolenie na rozbiórkę obiektu wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym relewantnym przepisem p.b. dla oceny istoty przedmiotu decyzji o warunkach zabudowy nie jest powoływany w skardze kasacyjnej art. 33 ust. 4 p.b., lecz obowiązująca w dacie orzekania przez SKO norma art. 30b ust. 1 i 3 p.b.
Zgodnie z tymi normami rozbiórkę można rozpocząć po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę. Do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę dołącza się: 1) zgodę właściciela obiektu budowlanego lub jej kopię; 2) szkic usytuowania obiektu budowlanego; 3) opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych; 4) opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia; 5) pozwolenia, uzgodnienia, opinie i inne dokumenty, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopie tych pozwoleń, uzgodnień, opinii i innych dokumentów - nie dotyczy to uzgodnień i opinii uzyskiwanych w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000; 6) projekt rozbiórki lub jego kopię - w zależności od potrzeb. Tymczasem w przypadku wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć m.in. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 33 ust. 2 pkt 3 p.b.). Porównanie omówionych wyżej przepisów p.b. prowadzi do wniosku, że w przypadku rozbiórki nie jest wymagana decyzja o warunkach zabudowy. Zadaniem bowiem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest określenie czy planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie oraz wskazanie parametrów nowej zabudowy wynikającej z analizy wyznaczonego obszaru. Bez wątpienia ustalanie powyższych parametrów, które musi zawierać treść decyzji o warunkach zabudowy wymagane jest tylko dla obiektu budowlanego, który ma powstać, nie zaś w przypadku dokonywania rozbiórki obiektu budowlanego (tak wyrok NSA z 10 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1664/20).
Oznacza to, że uchylenie przez WSA w Kielcach zaskarżonej decyzji z tego powodu, że nie zawiera ona w swej osnowie postanowień dotyczących rozbiórki istniejących na działkach nr ew.: [...], [...] [...], [...], obręb [...], przy ul. [...] budynków, było nieprawidłowe.
Jako naruszające art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. należy uznać wymaganie, aby za każdym razem w decyzji został zawarty wymóg określenia zapotrzebowania na energię cieplną. W/w przepis wymaga, aby wniosek zawierał charakterystykę inwestycji obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury. Przepis z kolei art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. stwierdza, że możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Jeśli chodzi o wymogi uzbrojenia technicznego to decyzja w pkt 6. ustaliła zapotrzebowanie w wodę, odprowadzanie ścieków bytowych, zaopatrzenie w energię elektryczną oraz odprowadzanie wód opadowych. Inwestor we wniosku podał, że nie będzie korzystał z energii cieplnej, która miałaby zostać zapewniona siecią miejskiego przedsiębiorstwa. Związane to było z koncepcją, aby ta energia została zapewniona we własnym zakresie, w ramach nowoczesnych sposobów jej wytworzenia. Decyzja organu I instancji w pkt 7. osnowy nakłada w tym zakresie wymóg adresowany do projektanta, działającego na zlecenie inwestora, aby inwestycja została w taki sposób zaprojektowana, żeby nie było żadnych ograniczeń w dostępie do energii cieplnej.
Zdaniem NSA na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest dokonywana szczegółowa analiza warunków technicznych planowanej inwestycji. Warunki techniczne zyskują kluczowe znaczenie na etapie projektowania konkretnego obiektu budowlanego i mają na celu spełnienie wymagań określonych w art. 5 ust. 1 p.b. Mianowicie obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną oraz, odpowiednio do potrzeb, w energię cieplną i paliwa, przy założeniu efektywnego wykorzystania tych czynników. Oznacza to, że brak ustalenia konkretnego źródła energii cieplnej na tym etapie inwestycyjnym nie stanowi przesłanki warunkującej uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Celem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu (tutaj zapewnienia energii cieplnej), ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych (vide wyrok NSA z 28 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 2148/21). Jeśli natomiast istnieje możliwość zapewnienia uzbrojenia we własnym zakresie, bez koniecznej zewnętrznej infrastruktury, będzie to skonkretyzowane na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego. Tym samym pominięcie we wniosku, a dalej w decyzji o warunkach zabudowy, zasad i warunków zapewnienia energii cieplnej nie oznacza, że zarówno proces dowodowy naruszył art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.z.p., jak i sam akt administracyjny - przepisy prawa materialnego.
Powyższe oznacza, że zarzuty skarg kasacyjnych okazały się usprawiedliwione, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku w zakresie pkt I i III. Bowiem mimo zaskarżenia obydwiema skargami kasacyjnymi w całości wyroku sądu wojewódzkiego, czyli także w zakresie pkt II (umorzenie postępowania ze skargi K. S.), w/w środki zaskarżenia nie zawierają odnośnie umorzenia postępowania sądowego żadnych zarzutów. W tej części zatem, tj. odnośnie pkt II obydwie skargi kasacyjne podlegały oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Jednocześnie w zakresie uchylonym zaistniały przesłanki, aby zastosować art. 188 p.p.s.a. i rozpoznać skargę. Sąd wojewódzki uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji z dwóch powodów, które jak wyżej wykazano, były bezzasadne. Oceniając natomiast decyzję w kontekście zarzutów skargi J. W. sąd I instancji ocenił, że inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, wskaźnik powierzchni zabudowy został wyznaczony prawidłowo, to samo tyczy się wskaźnika szerokości elewacji frontowej. Należy jedynie w pełni podzielić powyższą ocenę. Rozpoznając skargę i kontrolując zaskarżoną decyzję w aspekcie pozostałych cech i parametrów, NSA uznał je za zgodne z prawem, co skutkowało oddaleniem skargi J. W. na podstawie art. 151 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.