II OSK 620/05

II OSK 620/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-03-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-05-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki /przewodniczący/
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Danuta Tryniszewska - Bytys
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Ol 248/04 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2005-02-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 185
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Sygn.akt II OSK 620 /05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 marca 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki, Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz (spr), Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Ol 248/04 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie 2. zasądza od K. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
II OSK 620/05
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 11 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Ol 248/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpatrzeniu skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu , stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji .
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy .
Wnioskiem z dnia 10 lipca 2003 r. pełnomocnik K. S. zwrócił się do Wójta Gminy D. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zakładu produkcji podłoża do uprawy pieczarek z wsianą grzybnią na działkach nr [...], [...] i [...] w miejscowości R., obręb geodezyjny P., gmina D.
Decyzją z dnia 1 grudnia 2003 r. Wójt Gminy D., działając na podstawie art. 1 ust. 2, art. 39, art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 oraz art. 46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz w oparciu o ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego dla gminy Dźwierzuty , uchwalonego przez Radę Gminy w Dźwierzutach uchwałą Nr XI/71/92 z dnia 19 marca 1992 r. (Dz. Urz. Województwa Olsztyńskiego Nr 7, poz. 72 ze zm.), ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla opisanej wyżej inwestycji przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i [...] oraz odmówił ustalenia tych warunków dla części inwestycji polegającej na zmianie przebiegu drogi gminnej nr [...] R. – G., przewidzianej do realizacji na działce nr [...].
W uzasadnieniu , organ I instancji podniósł , iż planowana inwestycja , uznana za dział specjalny produkcji rolnej , jest zgodna z zapisami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Dźwierzuty , który dla terenu , na którym ma być zrealizowana , przewiduje wariantowe przeznaczenie pod eksploatację kruszyw lub do użytku rolniczego . Dodał ponadto , iż Rada Gminy w Dźwierzutach w dniu 31 maja 2003 r. wyraziła zgodę na budowę na działce nr [...] nowej zagrody w rozproszeniu . Stwierdził , iż produkcja podłoża do uprawy pieczarek nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490) , dlatego też nie zachodziła w niniejszej sprawie konieczność przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko . Uzasadniając odmowę ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] , organ l instancji wyjaśnił natomiast , iż zmiana przebiegu drogi gminnej wymaga przeprowadzenia procedury zmiany lub sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego .
Odwołania od decyzji Wójta Gminy Dźwierzuty wnieśli P. M., Północnopodlaskie Towarzystwo Ochrony Ptaków - Regionalne Biuro w O., Burmistrz B., Liga Ochrony Przyrody , Okręg Warmińsko-Mazurski z siedzibą w Olsztynie oraz Zieloni Rzeczpospolitej Polskiej, Region Warmińsko-Mazurski z siedzibą w K.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie , decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji . Mając na uwadze przepisy art. 67 ust. 1 i la ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym organ odwoławczy wskazał, iż w sprawie nie wyjaśniono, czy miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy Dźwierzuty z dnia 19 marca 1992 r., na podstawie którego podjęta została zaskarżona decyzja , zachował moc obowiązującą . To zaś uniemożliwia ustalenie , czy sprawa ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji wnioskodawcy powinna zostać rozstrzygnięta w oparciu o ustalenia tego planu , czy też na podstawie przepisów szczególnych z zachowaniem zasad określonych w art. . 40 ust. 2 i art. 44 powołanej ustawy . Organ odwoławczy podniósł również , że zgodnie z zamieszczonymi w aktach sprawy fragmentami ustaleń planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Dźwierzuty plan ten nie przewiduje nowej zabudowy w rozproszeniu z wyjątkiem nowych zagród dla gospodarstw o całym areale położonym z dala od zabudowy skupionej i wielkości nie mniejszej niż 15 ha ,bądź za zgodą Rady Gminy, dla gospodarstw o powierzchni mniejszej niż 15 ha , lecz nie mniejszej niż 3 ha. Wskazał natomiast , iż działki nr [...], [...] i [...] nie są usytuowane w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy wsi P., R. i G., a zamiarem inwestora nie jest budowa nowej zagrody dla gospodarstwa rolnego , lecz zakładu produkcji podłoża do uprawy pieczarek , składającego się z wielu obiektów kubaturowych o różnej funkcji . Organ odwoławczy zakwestionował również pogląd Wójta Gminy Dźwierzuty , że zakład produkcji podłoża pod uprawę pieczarek jest zaliczany do działów specjalnych produkcji rolnej .
Niezależnie od powyższego , podniósł też , iż wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działek nr [...], [...] i [...] nie odpowiada wymogom , o których stanowi art. 41 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie wskazano w nim charakterystyki projektowanej zabudowy i zagospodarowania terenu , charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko lub jego wykorzystanie . Brak szczegółowych informacji dotyczących wpływu planowanej inwestycji na środowisko nie pozwala natomiast na dokonanie jednoznacznej oceny , czy projektowany zakład produkcji podłoża do uprawy pieczarek nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko oraz czy i w jakim stopniu jego realizacja może spowodować ograniczenia w sposobie użytkowania gruntów leżących w otoczeniu planowanej inwestycji . Powyższe uniemożliwia z kolei ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w odwołaniach , jak też ustalenie, komu w tym postępowaniu służy przymiot strony .
W skardze do Sądu administracyjnego , pełnomocnik K. S. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie w całości . W uzasadnieniu skargi w szczególności wskazał , iż zaskarżona decyzja narusza art. 7 i 77 kpa w związku z art. 140 kpa przez błędne ustalenie istotnych okolicznością faktycznych niniejszej sprawy . Wskazano , iż wadliwie przyjęto , że zakład produkcji podłoża pod uprawę pieczarek nie jest zaliczany do działów specjalnych produkcji rolnej, a jego prowadzenie nie stanowi działalności rolniczej . Pełnomocnik skarżącego podniósł ponadto, iż organ odwoławczy błędnie ustalił , że dla realizacji zamierzonej inwestycji wymagany jest areał ziemi nie mniejszy niż 15 ha i że rozproszony charakter inwestycji i zamierzona zabudowa może stanowić przeszkodę do wydania decyzji w przedmiocie zagospodarowania przestrzennego. Organ ten błędnie też przyjął , iż istnieje konieczność przeprowadzenia w niniejszej sprawie postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko . W ocenie pełnomocnika , na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu , nie jest również wymagane określenie charakterystycznych parametrów planowanej inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko lub jego wykorzystanie.
Pełnomocnik skarżącego zauważył również , iż organ odwoławczy naruszył art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 39 i art. 40 ust. 1 i 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez , odmowę uznania mocy obowiązującej planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Gminy Dźwierzuty w dniu 19 marca 1992 r. Dodał , że w sytuacji gdy organ powziął wątpliwości, czy plan ten nadal obowiązuje, powinien skorzystać z przewidzianego w art. 136 kpa uprawnienia i przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w tym zakresie. Pełnomocnik wskazał ponadto, iż Kolegium naruszyło art. 138 § 1 kpa w związku z art. 104 § 1 i 2 kpa , ponieważ wydało zaskarżoną decyzję bez uprzedniego rozpoznania wszystkich odwołań złożonych przez strony postępowania .
W odpowiedzi na skargę , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko , wniosło o jej oddalenie . Ponadto uczestnicy postępowania - Zieloni Rzeczpospolitej Polskiej , Region Warmińsko-Mazurski z siedzibą w K., H. i P. M., Północnopodlaskie Towarzystwo Ochrony Ptaków - Regionalne Biuro w O. oraz Liga Ochrony Przyrody, Okręg Warmińsko-Mazurski z siedzibą w Olsztynie w odpowiedziach na skargę wnieśli o jej oddalenie podnosząc , iż w ich ocenie zaskarżona decyzja Kolegium jest zgodna z przepisami prawa .
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) wskazał , iż tej sprawie, uwzględnił skargę , bowiem w toku kontroli legalności decyzji podjętej przez organ odwoławczy stwierdził , iż wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) , które skutkować musiało stwierdzeniem jej nieważności w całości .
Zauważono , że prawo do zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji jest konstytucyjnym prawem każdej strony (art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Zasada ta znajduje swoje odzwierciedlenie w zasadzie ogólnej postępowania administracyjnego - zasadzie dwuinstancyjności , wyrażonej w art. 15 kpa . Zgodnie z tą zasadą każda sprawa indywidualna rozpoznawana i rozstrzygana decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji . Obowiązek dwukrotnego rozpoznania sprawy oznacza obowiązek rozpoznania sprawy przez organy obu instancji w pełnym jej zakresie z uwzględnieniem wszystkich , również wysuniętych dopiero na etapie postępowania odwoławczego , zarzutów. Każda ze stron postępowania może bowiem brać czynny udział w każdym stadium postępowania i bronić w jego toku swojego interesu prawnego .
Zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego , które określają tryb i termin wnoszenia odwołania , odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 1 i 2 kpa). Organ administracji publicznej , który wydał decyzję , obowiązany jest następnie przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, o ile wcześniej nie wydał w tym terminie nowej decyzji na podstawie art. 132 kpa (art. 133 kpa).
Przywołując powyższe Sąd I instancji , stwierdził , że organ odwoławczy co do zasady powinien wstrzymać się z podjęciem ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie do czasu bezskutecznego upływu terminu do złożenia odwołania przez wszystkie strony postępowania oraz do czasu przesłania przez organ I instancji wszystkich odwołań złożonych od zaskarżonej decyzji . W postępowaniu administracyjnym strony postępowania powinny mieć bowiem możliwość skorzystania z prawa do wniesienia odwołania i wyrażenia w nim swoich zastrzeżeń co do podjętej przez organ I instancji decyzji oraz ewentualnego przedstawienia dowodów, a organ I instancji możliwość uwzględnienia złożonego odwołania w trybie samokontroli . Kompetencja do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej decyzją nieostateczną przesuwa się bowiem na organ odwoławczy , tylko gdy organ I instancji nie uwzględnił odwołania w całości .
Wyjaśniono ,że postępowanie odwoławcze , oparte na zasadzie skargowości, może być uruchomione tylko w wyniku wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot . Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają legitymację do wniesienia odwołania zarówno stronie w rozumieniu art. 28 kpa , jak i podmiotom na prawach strony takim jak np. organizacje społeczne . W rozpoznawanej sprawie, zgodnie z jej stanem faktycznym , odwołania od decyzji Wójta Gminy Dźwierzuty z dnia 1 grudnia 2003 r. wnieśli w terminie P. M., Burmistrz B. oraz dopuszczeni do udziału w postępowaniu na prawach strony - Północnopodlaskie Towarzystwo Ochrony Ptaków - Regionalne Biuro w O., Liga Ochrony Przyrody, Okręg Warmińsko-Mazurski z siedzibą w Olsztynie i Zieloni Rzeczpospolitej Polskiej, Region Warmińsko-Mazurski z siedzibą w K. Odwołania te, z uwagi na nieskorzystanie przez organ I instancji z uprawnienia przewidzianego w art. 132 kpa , przekazane zostały organowi odwoławczemu , z tym, że odwołania zarówno Północnopodlaskiego Towarzystwa Ochrony Ptaków, jak i Ligi Ochrony Przyrody , wpłynęły do Samorządnego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie zgodnie z pieczęcią widniejącą na pismach przewodnich organu I instancji do których załączone były te odwołania , dopiero w dniu 29 grudnia 2003 r .
Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd I instancji stwierdził , że dopiero w tej dacie organ odwoławczy mógł podjąć rozstrzygnięcie w sprawie , w której także wskazanym wyżej podmiotom przyznane zostały prawa strony .
Wydanie decyzji przez organ odwoławczy w dniu [...] grudnia 2003 r. bez uprzedniego zapoznania się z treścią wszystkich odwołań wniesionych przez podmioty uczestniczące w postępowaniu , a zatem i bez możliwości ustosunkowania się do zgłoszonych w nich zarzutów stanowi rażące naruszenie prawa które godzi dotkliwie w gwarancje procesowe i prawa stron, takie jak prawo do wniesienia odwołania i jego merytorycznego rozpatrzenia przez organ odwoławczy oraz wyrażone w art. 10 § 1 kpa , uprawnienie do czynnego udziału każdym stadium postępowania , a zatem także w postępowaniu przed organem odwoławczym . Wprawdzie w treści decyzji Kolegium powołało się na odwołania wskazanych wyżej podmiotów, jednakże w aktach sprawy brak jest dowodów na potwierdzenie , że odwołania te trafiły do organu odwoławczego przed datą wydania zaskarżonej decyzji i że organ ten miał możliwość zapoznania się z ich treścią .
Podjęcie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia w sposób rażąco naruszający prawa stron postępowania musi skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji tego organu w całości . Nie można bowiem pozostać w obrocie prawnym decyzja wydana z naruszeniem jednego z elementarnych założeń procedury administracyjnej, to jest prawa strony do wysłuchania i rozważenia przez organ administracji publicznej eksponowanych przez nią okoliczności , które mogą okazać się istotne dla rozstrzygnięcia sprawy .Uznano zatem , że stwierdzone naruszenie prawa procesowego czyni przedwczesnym merytoryczne rozpoznanie niniejszej sprawy i uniemożliwia tym samym ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych przez pełnomocnika skarżącego w skardze . Zarzuty te powinny stać się zatem przedmiotem rozważań organu odwoławczego przy ponownym rozpoznawaniu niniejszej sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 lutego 2005 r., sygn. II SA/Ol 248/04. wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie zaskarżając go w całości . Wyrokowi temu zarzucono :
- naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść wydanego wyroku, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) poprzez zastosowanie normy tego przepisu, kiedy to skarga jako niezasadna powinna być oddalona stosownie do normy art. 151 ustawy .
W oparciu o ten zarzut strona przeciwna wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania , oraz zasądzenie kosztów procesu , a w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm wskazanych .
Nie zgadzając się ze stanowiskiem Sądu I instancji podniesiono w motywach skargi kasacyjnej , iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził , iż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 10 § 1 kpa bowiem taki wniosek jak wyjaśniono zdaje się płynąć z analizy uzasadnienia wyroku . Ponadto Sąd wskazał na przepisy Konstytucji oraz normy art. 129 § 1 i 2 kpa, 132 kpa i 133 kpa.
Jedną z przesłanek umożliwiającą stwierdzenie nieważności jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) . Decyzja rażąco narusza prawo , gdy wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności , którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji . Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa , lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie . Innymi słowy , o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji , gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku , że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności .
Skoro więc zdaniem strony skarżącej wprost Sąd nie wskazał , które przepisy zostały rażąco naruszone polemika z wyrokiem staje się utrudniona , a ponadto uzasadnienie nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .
Wskazując na normę art. 107 § 1 kpa wyjaśniono , że między innymi decyzja powinna zawierać datę jej wydania . Należy przez to rozumieć datę wydania decyzji na piśmie lub datę ogłoszenia decyzji ustnie , z tym , że datą wydania decyzji pisemnej jest dzień podpisania decyzji zawierającej wymagane prawem składniki . Ujęcie decyzji administracyjnej jako oświadczenia woli czyni istotnym złożenie podpisu, bowiem dopiero po złożeniu podpisu na dokumencie oświadczenie woli zostaje wyrażone w formie pisemnej (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 1991 r., SA/Lu 889/90 , OSP 1992/2/27). A zatem złożenie podpisu jest przesłanką istnienia decyzji . Wątpliwości nie może budzić to, iż decyzje wydawane przez organy kolegialne są podpisywane przez wszystkich członków biorących udział w jej podejmowaniu . Błędne oznaczenie daty wydania decyzji może być przedmiotem sprostowania , natomiast brak daty nie pozbawia pisma charakteru decyzji administracyjnej , lecz stanowi wadliwość, która może być usunięta w trybie art. 113 kpa .
Podkreślono , iż datą wydania decyzji w przypadku organów kolegialnych , jest dzień , w którym ostatni z członków złożył swój podpis pod projektem decyzji . Mylne oznaczenie daty wydania nie ma żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia i powinno być sprostowane .
Z chwilą podpisania decyzji jak zaznaczono mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu , że istnieje decyzja administracyjna , a dzień jej wydania jest miarodajny dla ceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji . Nie zmienia tego fakt , iż prawny byt decyzji na zewnątrz rozpoczyna się z chwilą doręczenia lub ogłoszenia i dopiero od tej chwili organ , który wydał jest nią związany (por. wyrok NSA z 22 stycznia 1999 r., I SA 117/99). Związanie organu administracji wydaną przez siebie decyzją ma także znaczenie dla samej strony. Uzyskuje ona informacje o definitywnym na danym etapie postępowania stanowisku organu w sprawie.
A zatem do momentu złożenia podpisu przez ostatniego z członków organu kolegialnego, nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną, a z chwilą doręczenia organ wydający jest nią związany.
Sąd w uzasadnieniu podniósł, iż Kolegium mogło decyzję wydać najwcześniej w dniu 29 grudnia 2003 r., ponieważ to dopiero w tej dacie zostały przekazane odwołania Północnopodlaskiego Towarzystwa Ochrony Ptaków oraz Ligi Ochrony Przyrody. W ocenie skarżącego wątpliwości nie może budzić, iż jako datę wydania decyzji Kolegium wskazało [...] grudnia 2003 r. Jednakże rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało wydane na skutek rozpatrzenia odwołań między innymi Północnopodlaskiego Towarzystwa Ochrony Ptaków, a także Ligi Ochrony Przyrody, tj. podmiotów których odwołania wpłynęły w dniu 29 grudnia 2003 r. Proste zestawienie tych dwóch faktów prowadzi do wniosku , iż decyzja została najwcześniej wydana w dniu 29 grudnia 2003 r . Przypomniano , iż dniem wydania aktu administracyjnego jest dzień , w którym ostatni z członków organu kolegialnego złożył pod rozstrzygnięciem swój podpis . W żadnej mierze nie da się przyjąć, iż dniem wydania decyzji jest data , w której odbyło się posiedzenie Kolegium . Na posiedzeniu jedynie zapada projekt rozstrzygnięcia , który może być następnie zmieniony po naradzie składu orzekającego .
Skoro więc decyzja Kolegium jak konkludowano w skardze kasacyjnej została wydana po rozpatrzeniu między innymi odwołań wskazanych powyżej podmiotów to nie da się przyjąć, iż Kolegium nie zapoznało się z treścią odwołań wniesionych przez te podmioty, a przez co pozbawiło je możliwości czynnego uczestnictwa w prowadzonym postępowaniu. dowodów.
Skoro Sąd wymienił także przepisy art. 129 § 1 i 2 kpa , a także art. art. 132 i 133 kpa to jak zaznaczono w skardze należało się także odnieść do tych przepisów a czyniąc to wskazano , że nie można zarzucić Kolegium ich rażącego naruszenia .
Organ wyższego stopnia wydaje decyzję po tym, jak otrzyma wszystkie odwołania albo kiedy upłynie termin do wniesienia odwołań . Decyzja , co podkreślano wcześniej, została wydana między innymi po rozpatrzeniu odwołań, które wpłynęły do organu odwoławczego w dniu 29 grudnia 2003 r. Skoro zaskarżona decyzja Kolegium została wydana (dzień złożenia podpisów) dopiero po otrzymaniu wszystkich odwołań to , nie tylko Kolegium nie naruszyło rażąco powołanych przepisów, ale nie można w ogóle mówić o ich naruszeniu. Ponadto wszelkie okoliczności podniesione w odwołaniach organ pierwszej instancji obowiązany był uwzględnić ponownie rozpatrując sprawę .
Sąd zatem zupełnie niewłaściwie oparł swój wyrok na przepisie art. 145 § 1 pkt 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , przez co naruszył tą normę. Decyzja faktycznie nie została wydana w dniu [...] grudnia 2003 r., a znacznie później , już po otrzymaniu odwołań z dnia 29 grudnia 2003 r. Błędne wskazanie daty , co podkreślano powyżej , może być sprostowane jako oczywista omyłka pisarska .
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego K. S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej podkreślając , że nie jest ona zasadna .
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania . Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze . Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to , że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim ( art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) . Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny .
Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżącej oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt . 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia przepisów postępowania . Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt. 2 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skierowany musi być przeciwko wyrokowi sądu a nie decyzji organy administracji , jak też , że nie stanowi prawidłowego wskazania podstawy kasacyjnej powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej ( porównaj wyrok z dnia 19 maja 2004 r. sygn. akt FSK 80/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 12 i wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., sygn. akt GSK 1149/04 niepublikowany ) .
W rozpoznawanej sprawie w petitum , skargi kasacyjnej zarzucono wyrokowi Sądu I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , który statuuje zasadę , że Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub w części , jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub innych przepisów poprzez zastosowanie tej normy , kiedy to skarga w ocenie skarżącego Kolegium winna być oddalona .
Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej także Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie wskazanie w motywach wyroku na czym polega przyjęte przez Sąd I instancji rażącego naruszenie prawa . Powołany zaś przepis art. 141 § 4 cytowanej ustawy określa , że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy , zarzutów podniesionych w skardze , stanowiska pozostałych stron , podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie . Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji , uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania .
Szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku Sądu zajmuje zatem wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie . Powinno ono mieć charakter zwięzły ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny , czy Sąd I instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu .
Podkreślić w tym miejscu należy , iż kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne powinna polegać na wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy wniesionych do sądu spraw . Sąd I instancji powinien poddać ocenie wszystkie aspekty sprawy , w których są wątpliwości , w których ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania . Jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie , zgodnie z art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , sąd może z urzędu lub na wniosek stron postępowania przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów . Treść tych ustaleń winna następnie zostać zamieszczona w uzasadnieniu wyroku sądu o jaki wyżej mowa . To z treści uzasadnienia powinno wynikać , że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze , konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy .
W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie sporządzone przez Sąd I instancji narusza powołany wyżej art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w motywach zaskarżonego wyroku nie wskazał w istocie podstawy prawnej a więc konkretnej normy prawa w oparciu , o którą stwierdzono nieważności zaskarżonej decyzji . Faktycznie w uzasadnieniu tym wskazuje się na przepisy Konstytucji oraz procedury administracyjnej lecz z lektury uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika jaki to przepis prawa stanowił podstawę podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pozwalając jedynie domyślać się Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu , który z nich stanowi rażące naruszenie prawa . Tak jednak nie może być skoro przyjmowane jest kwalifikowane naruszenie prawa . Skoro Sąd I instancji przyjmuje rażące naruszenie prawa to winien powołać w tym zakresie konkretną normę prawna i swoje rozważania odnieść do tak precyzyjnie wskazanej normy prawa .
Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wymaga ustalenia , że jest ona dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa . O tym czy miało miejsce rażące naruszenie prawa z pkt 2 tej normy prawnej , decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy . O takim naruszeniu można mówić wówczas gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją .
W rozpoznawanej sprawie jednak nie wynika w sposób oczywisty , że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie nie rozpoznało odwołań Północnopodlaskiego Towarzystwa Ochrony Ptaków i Ligi Ochrony Przyrody wniesionych od decyzji Wójta Gminy Dźwierzuty jak przyjmuje to Sąd I instancji . Natomiast analiza sentencji zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2003 r. prowadzi do przeciwnych wniosków , iż odwołania wskazanych wyżej stron wbrew stanowisku Sądu I instancji zostały jednak rozpoznane . Rozpoznanie tych odwołań przekazanych jak wynika z lektury akt dnia 29 grudnia 2003 r. , potwierdza argumentacja skargi kasacyjnej , w której organ odwoławczy jednoznacznie wykazuje , że przedmiotowe dwa odwołania rozpatrzył .
Należy także zaznaczyć , że w zaskarżonym wyroku stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji wobec nie rozpoznania dwóch z pięciu odwołań Sąd I instancji wskazał jednocześnie , że Kolegium wprawdzie powołało odwołania wskazanych wyżej dwóch podmiotów w treści decyzji , lecz w aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających , że odwołania trafiły do organu odwoławczego przed datą wydania decyzji .
Mając na uwadze powyższe stwierdzenie Sądu I instancji zauważyć należy , iż w takiej sytuacji niewątpliwie należało w trybie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuścić dowód uzupełniający z dokumentu pozwalający na wyjaśnienie istotnych wątpliwości jakie zrodziły się przed Sądem I instancji w kwestii rozpoznania wszystkich wniesionych odwołań w tej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie bądź też zażądania od tego organu administracji , który wykazuje przecież stanowczo rozpoznanie wszystkich odwołań w tej sprawie postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki , która zaistniała w dacie wydania decyzji przez w/w organ . Tym samym występujące domniemanie rozpoznania wszystkich odwołań w tej sprawie musi być obalone aby móc ewentualnie stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji .
Ujawnione więc naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt. 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje , że w opisanych okolicznościach faktycznych sprawy na tym etapie rozpoznawania skargi nie można uznać , iż faktycznie doszło do rażącego naruszenia prawa w tej sprawie .
Biorąc powyższe pod uwagę należało na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) uchylić zaskarżony wyrok oraz zasądzić na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania , sprawę zaś przekazać do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie .