II OSK 617/23

II OSK 617/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Piotr Broda
Robert Sawuła /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2630/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-11-15
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 282
art. 107c ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 2, art. 91 ust. 4 pkt 4
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 256
art. 104
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 17 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2630/21 w sprawie ze skargi R.S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 28 września 2021 r. znak: DOZ-OAiK.650.329.2021.MW w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 15 listopada 2022 r., VII SA/Wa 2630/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi R.S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (MKiDN, Minister) z 28 września 2021 r. znak: DOZ-OAiK.650.329.2021.MW, w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, w dniu 11 września 2019 r. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków (MWKZ lub organ I instancji) wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wpisu do rejestru zabytków willi "[...]", położonej przy ul. [...] w Z. oraz nieruchomości gruntowej oznaczonej jako dz. ew. nr [...], której właścicielem jest R.S. (strona skarżąca).
2.2. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 2630/21 kolejno wskazano, że MWKZ zawiadomił strony postępowania o oględzinach willi wyznaczonych na 9 października 2019 r. Na miejscu podczas oględzin obecny był brat strony – J.S., który nie posiadał stosownego pełnomocnictwa i poinformował, że zawiadomienie o oględzinach nie zostało doręczone stronie. Zawiadomienie to zostało doręczone stronie dopiero 14 października 2019 r. W dniu 21 października 2019 r. R.S. zwrócił się do MWKZ o wyznaczenie terminu oględzin na styczeń 2020 r. uzasadniając to planowanym dłuższym wyjazdem za granicę. Organ I instancji przychylił się do złożonego wniosku i wyznaczył kolejne oględziny na 12 marca 2020 r. R.S. nie stawił się na wyznaczonych oględzinach, pismem z 19 marca 2020 r. poinformował MWKZ o braku możliwości stawiennictwa z uwagi na stan zagrożenia epidemicznego oraz opiekę nad starszymi osobami. Mając na uwadze stan pandemii MWKZ kolejne oględziny budynku wyznaczył dopiero na 5 sierpnia 2020 r. Zawiadomienie o oględzinach zostało odebrane przez stronę 29 lipca 2020 r., strona nie stawiła się na oględziny. W piśmie z 29 lipca 2020 r. R.S. oświadczył, że nie został poinformowany o oględzinach z odpowiednim wyprzedzeniem i ponownie powołał się na stan zagrożenia epidemicznego oraz opiekę nad starszymi osobami. W odpowiedzi, organ I instancji pismem z 24 września 2020 r. przypomniał, że strona może działać poprzez pełnomocnika oraz zwrócił uwagę, że ustawa o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 oraz ustawa z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem wirusa SARS-CoV2 nie zwalnia ze stawiennictwa na oględzinach. Równocześnie MWKZ pismem z tej samej daty wezwał R.S. do stawiennictwa i udostępnienia nieruchomości wyznaczając termin oględzin na dzień 10 listopada 2020 r. Wezwanie to zostało doręczone stronie 6 października 2020 r., która pismem z 2 listopada 2020 r. poinformowała, że nie stawi się na tych oględzinach. MWKZ w dniu 16 listopada 2020 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej na R.S.
2.3. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z 14 stycznia 2021 r. znak: RD.5130.17.2020.DW13, MWKZ – działając na podstawie art. 107c ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 2, art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2020, poz. 282 ze zm., Uoz), a także art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r. poz. 256 ze zm., K.p.a.) – nałożył na R.S., właściciela nieruchomości przy ul. [...] w Z., administracyjną karę pieniężną w wysokości 500 złotych, z tytułu uniemożliwienia organowi ochrony zabytków wykonującemu uprawnienia wynikające z ustawy, dostępu do zabytkowego budynku przy ul. Z. w Z.
W uzasadnieniu tej decyzji MWKZ podał, że stan zagrożenia epidemicznego jest wykorzystywany przez skarżącego w celu uniemożliwienia organowi dostępu do zabytku. Zdaniem organu I instancji, skarżący pomimo wiedzy o trwającym postępowaniu w okresie od września 2019 r. do listopada 2020 r. utrudniał prowadzone postępowanie i umożliwił organowi ochrony zabytków wykonującemu uprawnienia wynikające z ustawy, dostęp do zabytkowego budynku przy ul. Z. w Z. Brak stawiennictwa na wyznaczane kolejne oględziny i brak możliwości dostępu do zabytku, skutkuje przedłużaniem prowadzonego postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków oraz utrudnia pozostałym stronom postępowania dysponowanie nieruchomościami na cele budowlane.
Organ I instancji podniósł, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, której wysokość (przedział) wynosi od 500 do 2000 zł wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, które mają wpływ zarówno na złagodzenie, jak i zaostrzenie wymiaru kary. MWKZ przy miarkowaniu wysokości nałożonej kary administracyjnej jako okoliczność obciążającą uznał kilkukrotny brak stawiennictwa w okresie od października 2019 r. do grudnia 2020 r. Zdaniem organu wojewódzkiego, strona nie skorzystała z możliwości ustanowienia pełnomocnika, pomimo ustawowej możliwości i wskazań organu, podawana zaś przyczyna braku stawiennictwa, tj. opieka nad osobami starszymi wydaje się mało wiarygodna wobec faktu, że zobowiązany do stawiennictwa w korespondencji z 2019 r. powoływał się na dłuższy pobyt za granicą. Podkreślono, że pomimo konieczności stałego pobytu w miejscu zamieszkania, dostarczana przez Pocztę Polską korespondencja była odbierana dopiero po powtórnym awizowaniu. Na niekorzyść skarżącego przemawia również fakt, że pomimo uwzględnienia przez MWKZ wniosku strony i zmiany terminu oględzin w związku z pobytem za granicą zobowiązany nie starał się umożliwić organowi przeprowadzenia oględzin budynku willi. Do okoliczności łagodzących zaliczono stan pandemii, który niewątpliwie, zwłaszcza od marca do maja 2020 r, ograniczał możliwość przemieszczania się, a także fakt, że zawiadomienie o oględzinach z 20 września 2019 r. zostało doręczone po terminie oględzin.
2.4. W odwołaniu od powyższej decyzji, R.S. wniósł o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania przez organ odwoławczy.
2.5. Dalej w wyroku VII SA/Wa 2630/21 przywołano, że powołaną na wstępie decyzją z 28 września 2021 r. MWKZ utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.
Minister podniósł, że organ I instancji kilkukrotnie od 14 lutego 2020 r. do 4 grudnia 2020 r. podejmował próbę przeprowadzenia oględzin nieruchomości w związku z prowadzonym postępowaniem. W ocenie organu odwoławczego należy pominąć pierwsze zawiadomienie o oględzinach z 20 września 2020 r., ponieważ organ wojewódzki wskazał w nim błędny adres obiektu. MWKZ dwukrotnie (zawiadomienia z 24 września 2020 r. i z 14 grudnia 2020 r.) zawiadomił pisemnie stronę o oględzinach z ponad tygodniowym wyprzedzeniem. Odwołujący za każdym razem informował o niemożliwości wzięcia udziału w oględzinach, wskazując jako powód trwający stan pandemii i związane z nią ryzyko dla siebie jak i rodziców, których jest jedynym opiekunem oraz wskazując, że tylko rodziców mógł ustanowić jako swoich pełnomocników podczas oględzin. Jednocześnie ukarany był przez organ I instancji poinformowany o możliwości ustanowienia pełnomocnika i w żadnym z przypadków zawiadomienia przez organ o planowanych oględzinach nie wyznaczył pełnomocnika do udziału w oględzinach zamiast niego. Minister nie przyznał racji odwołującemu się, który twierdzi, że tylko rodziców mógł ustanowić jako pełnomocników. Dodano również, że przepisy wprowadzające ograniczenia związane ze stanem pandemii nie wprowadziły zakazu prowadzenia postępowań administracyjnych oraz przeprowadzania związanych z tym czynności, w tym przeprowadzania oględzin. Odwołujący się został dwukrotnie poinformowany o możliwości ustanowienia pełnomocnika, co nie powinno wiązać się ze znacznymi kosztami. Zauważono przy tym, że na miejscu zaplanowanych na 9 października 2019 r. oględzin stawił się jego brat J.S., który nie posiadał pełnomocnictwa i nie był o tych oględzinach poinformowany jako strona postępowania. Organ odwoławczy uznał zatem, że J.S. był obecny na oględzinach 9 października 2020 r. na prośbę skarżącego. Ponadto R.S. podnosił w toku postępowania przed organem I instancji, że jego stan zdrowia nie pozwala mu na przemieszczanie się podczas epidemii, lecz nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających swoją sytuację osobistą oraz nie wyznaczył pełnomocnika.
Oceniając przesłanki nakładania administracyjnej kary pieniężnej określonych w art. 189d K.p.a., Minister stwierdził, że organ I instancji bezskutecznie próbował przeprowadzić oględziny budynku przy ul. Z. w Z., w celu zweryfikowania jego stanu oraz ustalenia wartości zabytkowej, w toku prowadzonego postępowania w sprawie wpisania tego budynku do rejestru zabytków. Z treści karty ewidencyjnej wynika, że budynek pochodzi z końca XIX wieku, jest zaniedbany i ulega dalszej degradacji, a ocena jego stanu, kluczowa w postępowaniu w wpis do rejestru zabytków, nie jest możliwa na skutek utrudniania oględzin przez właściciela. Zatem waga naruszenia jest istotna. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie mamy niewątpliwie do czynienia z zabytkiem w rozumieniu art. 3 pkt 1 Uoz, chociaż jeszcze nie objętym ochroną, to należy uznać, że zaszła potrzeba ochrony ważnego interesu publicznego jakim jest ochrona zabytkowego obiektu. Przeważa to niewątpliwie nad interesem strony. Zdaniem Ministra, w omawianym przypadku brak jest dowodów, że miało miejsce zagrożenie życia i zdrowia, a ukarany nie skorzystał z możliwości ustanowienia pełnomocnika, skoro sam nie mógł uczestniczyć w oględzinach. Ponadto z zebranego materiału dowodowego wynika, że jest to pierwsze tego rodzaju naruszenie popełnione przez skarżącego. Ukarany nie podjął także dobrowolnie działań mających na celu uniknięcie skutków naruszenia prawa. Organ odwoławczy stwierdził, że w sytuacji, gdy ukarany odmówił ustanowienia pełnomocnika, to miało miejsce przyczynienie się do powstania naruszenia. Zdaniem Ministra, w analizowanej sprawie nie doszło do uzyskania korzyści majątkowej. Ukarany ponadto nie przedstawił dokumentów potwierdzających jego sytuację osobistą. Jednocześnie w ocenie organu odwoławczego nie wystąpiły pozostałe przesłanki wymienione w art. 189d K.p.a. ani też przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymienione w art. 189f k.p.a.
3.1. R.S., zastępowany przez pełnomocnika r. pr. J.S., skierował do WSA w Warszawie skargę na ww. decyzję, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
1) art. 107c Uoz poprzez nałożenie administracyjnej kary pieniężnej pomimo tego, że skarżący nie uniemożliwiał ani nie utrudniał dostępu do zabytku organowi ochrony zabytków, wykonującemu uprawnienia wynikające z ustawy,
2) art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a., z uwagi na to, że organ administracji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązany był na podstawie art. 77 § 1 K.p.a., przez co nie wykazał należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy jak tego wymaga art. 7 K.p.a. i w konsekwencji nie mógł zawrzeć w decyzji uzasadnienia odpowiadającego art. 107 § 3 K.p.a., czego konsekwencją było uznanie, że skarżący uniemożliwił dostęp do zabytku organowi ochrony zabytków, wykonującemu uprawnienia wynikające z ustawy.
3) art. 189d pkt 1 i 7 K.p.a. poprzez nie wzięcie pod uwagę potrzeby ochrony życia i zdrowia obywateli oraz wyjątkowo ważnego interesu strony, jakim jest życie i zdrowie skarżącego i jego rodziców, a także nie wzięcie pod uwagę warunków osobistych skrzącego, tj. stanu zdrowia zarówno skarżącego jak i jego rodziców, odległości miejsca zamieszkania od miejsca oględzin, braku możliwości ustanowienia pełnomocnika, potrzeby opieki na rodzicami oraz sytuacji finansowej skarżącego,
4) art. 7 i 8 K.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez całkowite zignorowanie uwag skarżącego zawartych w jego piśmie z 25 marca 2021 r. w którym skarżący wskazywał, że pomimo jego żądania, MWKZ nie udostępnił mu części akt sprawy, tj. m.in. kopii karty ewidencyjnej wraz z historią obiektu oraz pisma Towarzystwa [...] Oddział [...], które to działanie narusza zasadę postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania,
5) art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a., z uwagi na to, że organ administracji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązany był na podstawie art. 77 § 1 K.p.a., przez co nie wykazał należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 K.p.a. i w konsekwencji nie mógł zawrzeć w decyzji uzasadnienia odpowiadającego art. 107 § 3 K.p.a., poprzez błędne ustalenie, że organ I instancji, w ramach prowadzonego postępowania w przedmiotowej sprawie, dwukrotnie (zawiadomienia z dnia 24 września 2020 r. i z 14 grudnia 2020 r.) zawiadomił pisemnie R.S. o oględzinach z ponad tygodniowym wyprzedzeniem, w konsekwencji czego organ drugiej instancji uznał za uzasadnione nałożenie na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej;
6) art. 15 K.p.a. poprzez "zaliczenie" na niekorzyść skarżącego niestawiennictwa na oględzinach w dniu 1 lutego 2021 r., na skutek zawiadomienia z 14 grudnia 2020 r., które nie było przedmiotem postępowania przez organem I instancji, przez co została naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego,
7) art. 10 i art. 7 K.p.a., poprzez brak możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przez całkowite zignorowanie uwag skarżącego zawartych w jego piśmie z 25 marca 2021 r., w którym wskazywał, że pomimo jego żądania, WKZ nie udostępnił mu części akt sprawy, tj. m.in.: kopii z karty ewidencyjnej wraz z historią obiektu, oraz pisma Towarzystwa [...] Oddział P.,
8) art. 8 § 1 K.p.a., stanowiącego zasadę proporcjonalności w działalności administracji publicznej, poprzez uznanie, że wpisane do rejestru zabytków budynku, który w tym samym stanie znajduje się od kilkudziesięciu lat i któremu nic nie zagraża, jest ważniejsze niż życie i zdrowie skarżącego i jego rodziców.
3.2. W odpowiedzi na skargę, Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
3.3. W związku z tym, że Minister nie przekazał do sądu oryginału skargi, postanowieniem z 1 lutego 2022 r. WSA w Warszawie wymierzył mu grzywnę w kwocie 300 zł. Zażalenie organu naczelnego na to rozstrzygnięcie zostało oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 11 maja 2022 r. II OZ 282/22. Skarżący złożył wniosek o rozpoznanie sprawy sprawę na podstawie nadesłanego odpisu skargi.
4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę uwzględnił.
4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wymierzona nią kara administracyjna obejmuje uniemożliwienie organowi ochrony zabytków dostępu do spornego zabytku podczas oględzin wyznaczonych zawiadomieniami z 24 września 2020 r. (dot. oględzin zaplanowanych na 10 listopada 2020 r.) i 14 grudnia 2020 r. (dot. oględzin zaplanowanych na 1 lutego 2021 r.). To zaś oznacza, że zaskarżoną decyzją z 28 września 2021 r. ukarano skarżącego za ten sam czyn, który został objęty wydaną wcześniej (21 września 2021 r.) decyzją tego samego organu odwoławczego. Sąd wojewódzki stwierdził, że skoro system administracyjnych kar pieniężnych ma charakter represyjny, tj. polega na dolegliwości zadawanej jednostce przez władzę publiczną, to niezbędne jest, aby w toku wymierzania tego rodzaju kar, stosować wszelkie adekwatne standardy (w tym konstytucyjne) związane z ochroną jednostki przed nadmierną ingerencją władzy publicznej, znane prawu i procesowi karnemu. Zdaniem tegoż sądu, Minister dopuścił się naruszenia art. 107c ust. 1 Uoz w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.
4.3. WSA w Warszawie zauważył, że organ I instancji wymierzając skarżącemu karę decyzją z 14 stycznia 2021 r. nie objął swoim rozstrzygnięciem czynu polegającego na uniemożliwieniu organowi ochrony zabytków dostępu do spornej willi w dniu 1 lutego 2021 r., skoro czyn ten miał miejsce już po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Wg sądu pierwszej instancji oznacza to, że zaskarżona decyzja wykracza w tym zakresie poza granice sprawy wyznaczonej przez organ I instancji. Przede wszystkim jednak, uzupełniając zakres zachowań skarżącego podlegających ukaraniu zaskarżoną decyzją o czyn niewymieniony w decyzji organu I instancji, Minister w istocie przeprowadził jednoinstancyjne postępowanie w zakresie ukarania skarżącego za niepowodzenie oględzin zaplanowanych na 1 lutego 2021 r. W tym zakresie doszło zatem również do istotnego naruszenia art. 15 K.p.a., tj. zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm., Ppsa).
5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł MKiDN – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając go w całości.
5.2. Na zasadzie art. 174 pkt 2 Ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 oraz art. 135 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77, 80 K.p.a. oraz w zw. z art. 107c ust. 1 Uoz poprzez nieuzasadnione w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdzenie, że organ dopuścił się niewłaściwego posłużenia się w sprawie dyrektywami wymiaru kary, a ponadto, że skarżący został przez organ ukarany dwukrotnie za ten sam czyn (zaskarżoną decyzją z 28 września 2021 r. oraz decyzją z 21 września 2021 r. tego samego organu odwoławczego), podczas gdy organ prawidłowo zastosował dyrektywy wymiaru kary w oparciu o dogłębną analizę stanu faktycznego i materiału dowodowego i nie można stwierdzić, aby miało miejsce dwukrotne ukaranie skarżącego za ten sam czyn, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło sąd pierwszej instancji do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji przez sąd I instancji;
2) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 i art. 135 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77, 80 K.p.a. poprzez stwierdzenie przez sąd pierwszej instancji, że MWKZ wymierzając skarżącemu karę decyzją z 14 stycznia 2021 r. nie objął swoim rozstrzygnięciem czynu polegającego na uniemożliwieniu organowi ochrony zabytków dostępu do spornej willi w dniu 1 lutego 2021 r., skoro czyn ten miał miejsce już po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej i wobec tego zaskarżona decyzja wykracza w tym zakresie poza granice sprawy wyznaczonej przez organ I instancji, podczas gdy na podstawie materiału dowodowego nie można stwierdzić, aby zdarzenie z 1 lutego było objęte sankcją, jaką zastosowano wobec skarżącego wydając zaskarżoną decyzję, bowiem to zdarzenie było objęte sankcją zastosowaną przez organ gdy wydawał decyzję z 21 września 2021 r. a nie z 28 września 2021 r., co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło sąd pierwszej instancji do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji;
3) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 i art. 135 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77, 80 w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez uznanie, że Minister przeprowadził jednoinstancyjne postępowanie w zakresie ukarania skarżącego za niepowodzenie oględzin zaplanowanych na 1 lutego 2021 r. i wobec powyższego w tym zakresie doszło do istotnego naruszenia art. 15 K.p.a., tj. zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, która podlega szczególnej ochronie w tych postępowaniach administracyjnych, których przedmiotem jest wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy w niniejszej sprawie nie można mówić, iż organy dopuściły się naruszenia ww. wskazanych przepisów, bowiem zdarzenie z 1 lutego 2021. objęte było decyzją organu z 21 września 2021 r. a nie 28 września 2021 r., co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło sąd pierwszej instancji do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji przez sąd I instancji.
5.3. Na zasadzie art. 174 pkt 2 Ppsa zaskarżonemu wyrokowi MKiDN zarzuca także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 107c ust. 1 Uoz poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie daje on podstaw organowi do wielokrotnego ukarania osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej, która uporczywie i wielokrotnie uniemożliwia lub utrudnia dostęp do zabytku organowi ochrony zabytków, wykonującemu uprawnienia wynikające z ustawy, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, iż organ ochrony zabytków jest uprawniony do nakładania takiej kary wielokrotnie w odniesieniu do powtarzających się zdarzeń uniemożliwienia lub utrudnienia dostępu do zabytku.
5.4. Naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania i prawa materialnego doprowadziły do mylnego stwierdzenia przez WSA w Warszawie, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję MWKZ z 14 stycznia 2021 r., nakładającą na R.S. administracyjną karę pieniężną w wysokości 500 zł z tytułu uniemożliwiania organowi ochrony zabytków wykonującemu uprawnienia wynikające z ustawy, dostępu do zabytkowego budynku przy ul. Z. w Z..
5.5. Skarżący kasacyjnie organ wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi, ewentualnie wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym również kosztów zastępstwa procesowego, ponadto wnosi o rozpoznanie skargi na rozprawie.
5.6. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przypomniano, że MWKZ decyzją z 14 stycznia 2021 r. nałożył już na R.S. administracyjną karę pieniężną w wysokości 500 zł z tytułu uniemożliwiania dostępu do budynku przy ul. Z. w Z., to jednak ukarany nie stawił się na oględzinach wyznaczonych w dniu 1 lutego 2021 r. Zatem skarżący nadal uniemożliwiał i utrudniał dostęp do zabytku i stąd kolejna decyzja organu, nie stanowiąca jednakże przedmiotu tego postępowania, gdyż zdarzenie z 1 lutego 2021 r. nie było sankcjonowane decyzją organu II instancji z 28 września 2021 r. Natomiast zdarzenie z 1 lutego 2021 r. pozwalało z pewnością organowi stwierdzić, że w myśl art. 107c ust. 1 Uoz, działanie skarżącego polegające na zaniechaniu określonego zachowania trwało nadal.
5.7. Na rozprawę wyznaczoną w sprawie nikt się stawił.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 Ppsa)
6.2. Całkowicie chybiony jest zarzut błędnej wykładni art. 107c ust. 1 Uoz, który także – poza jego sformułowaniem w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 Ppsa, nie został rozwinięty w ramach uzasadnienia podstaw kasacyjnych, zatem wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa. Minister imputuje sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 107c ust. 1 Uoz, której jednakowoż próżno doszukiwać się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Innymi słowy w skardze kasacyjnej organ zwalcza stanowisko sądu pierwszej instancji, które nie zostało w istocie sformułowane w zaskarżonym wyroku. Takie działanie strony skarżącej kasacyjnie Sąd Naczelny inaczej nie ocenia niż jako działanie wysoce nieprofesjonalne.
6.3. Nie są usprawiedliwione wszystkie zarzuty naruszenia przepisów postępowania konstruowane na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa. Wszystkie one sprowadzają się do zarzucania sądowi pierwszej instancji, jakoby nietrafnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, aby zaskarżona decyzja obejmować miała zdarzenie z 1 lutego 2021 r. sprowadzające się do niestawiennictwa skarżącego na czynność oględzin zabytku. Zarzuty te są nietrafne.
Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji I instancji nie precyzuje, za jakie zachowania skarżącego, tj. które czyny lub zaniechania w oznaczonej dacie, nałożono na R.S. sankcję w postaci kary pieniężnej. Jednakowoż stan faktyczny sprawy przywołany w decyzji MWKZ zamyka się na zdarzeniach określonych w uzasadnieniu faktycznym tej decyzji, a datowanych na 2 listopada 2020 r. Tymczasem stan faktyczny sprawy przywołany w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji obejmuje także kwestię wyznaczonych na dzień 1 lutego oględzin zabytku (s. 2 zaskarżonej decyzji), Minister jednoznacznie wskazuje na kilkukrotne podejmowanie przez organ wojewódzki prób dokonania oględzin zabytku obejmując okres od 14 lutego do "4 grudnia 2020 r.". Ta ostatnia data zapewne jest omyłkowa, skoro na tej samej stronie uzasadnienia zaskarżonej decyzji (s. 5) dwukrotnie odniesiono się do zawiadomienia z 14 grudnia 2020 r. wyznaczających wszak termin oględzin na 1 lutego 2021 r. Z tego względu konstatacja sądu pierwszej instancji o tym, że Minister swą decyzją obejmował także zdarzenie z tej daty jest prawidłowa. Z tego względu słusznie wytknięto Ministrowi w zaskarżonym wyroku, że wykroczył poza granice sprawy wyznaczone decyzją I instancji. Sąd a quo trafnie wskazał na potrzebę rozpoznania sprawy w granicach wyznaczonych opisem czynu zawartego w decyzji organu I instancji, skoro zarazem dla sądu pierwszej instancji z urzędu wiadomym było, że w sprawie VII SA/Wa 2629/21 (w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oczywiście omyłkowo powołano się na sygn. "VII SA/Wa 2629/22") czyn związany z wyznaczonym zawiadomieniem z 14 grudnia 2020 r. oględzinami na 1 lutego 2021 r. został objęty sankcyjną decyzją w innej sprawie.
Z wyłuszczonych względów nie jest trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 i art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, 77, 80 i art. 15 K.p.a.
7. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.