II OSK 614/21

II OSK 614/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Grzegorz Antas
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 591/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-10-20
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, art. 28, art. 77 § 1, art. 80, art. 138  1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 71a, art. 71 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 1065
§ 12 ust. 1 pkt 1 i 2
Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c), art. 151, art. 153, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 591/20 w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 stycznia 2020 r. nr 80/2020 w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 591/20 oddalił skargę H. K. (dalej jako "Skarżący") na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w X. (dalej PINB) w związku z pismem I. Z. informującego o wykonaniu w sierpniu 2016 r. przez skarżącego przebudowy budynku na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w X. poprzez wykonanie w ścianie położonej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej 2 okien i drzwi wejściowych przeszkolonych otworów okiennych przeprowadził [...] września 2016 r. oględziny. Ustalono wówczas, że w budynku prowadzone jest przedszkole niepubliczne. Rozpoczęło ono działalność w budynku od [...] września 2016 r. W budynku przebywało czternaścioro dzieci. W ścianie budynku wykonano dodatkowy otwór okienny i drzwiowy. W okresie od czerwca do lipca 2016 r. wewnątrz istniejącego budynku o przeznaczeniu biurowym wykonano następujące roboty budowlane: z holu wydzielono pomieszczenie socjalne o powierzchni użytkowej ok. 4,5 m2, wykonano ściany z płyt gipsowych, pomieszczenie gospodarcze przekształcono na kotłownię gazową z wyjściem ewakuacyjnym, z trzech pomieszczeń biurowych po likwidacji ścianek działowych utworzono jedną salę dla dzieci, z dwóch kolejnych pomieszczeń biurowych po likwidacji jednej ścianki utworzono kolejną salę dla dzieci, a także w salach tych wykonano wymiany wykładziny dywanowej na panele. W pomieszczeniu dawnej kotłowni utworzono łazienkę dla dzieci. W ww. budynku wymieniono również częściowo instalację elektryczną i sanitarną. W dniu [...] września 2016 r. skarżący dokonał zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku biurowego na budynek przedszkola.
W dniu [...] września 2016 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia stanu faktycznego wykonanych robót budowlanych oraz zmiany sposobu użytkowania w istniejącym obiekcie budowlanym przeznaczonym na użytkowanie jako Przedszkole Niepubliczne [...].
Na wniosek I. Z. protokół oględzin uzupełniono o fakt wykonania niezgodnie z prawem dwóch otworów okiennych.
Następnie skarżący złożył wyjaśnienia w sprawie i przedstawił przebieg zdarzeń związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku.
Decyzją z [...] września 2016 r., nr [...] Starosta X. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek skarżącego w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku biurowego na budynek przedszkola.
Decyzją z [...] października 2016 r. nr [...] w X., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., nakazał skarżącemu doprowadzenie do stanu zgodnego z obowiązującym prawem, tj. § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej jako "rozporządzenie techniczne") poprzez zamurowanie wszystkich otworów okiennych (sztuk 3) i otworu drzwiowego wykonanych samowolnie w ścianie omawianego budynku położonego na terenie działki o nr ew. [...] w X., znajdującej się w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy sąsiedniej działki budowlanej oznaczonej nr ew. [...].
Organ stwierdził, że dokonane przez skarżącego [...] października 2014 r. zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku nie dotyczyło obecnej zmiany przeznaczenia na przedszkole. Wówczas chodziło o zmianę sposobu użytkowania budynku biurowego (oddział inspektoratu PZU) na "budynek użyteczności publicznej usługowo-handlowy" w związku z którą przewidziano likwidację kilku ścianek działowych. Kategorię zagrożenia ludzi dla budynku określono wtedy jako ZL III. Starosta nie wniósł sprzeciwu na powyższe zgłoszenie. Nie było wówczas mowy o wykonywaniu dodatkowych otworów w ścianach konstrukcyjnych. PINB przywołał treść § 209 ust. 2 rozporządzenia technicznego określający kategorie zagrożenia pożarowego dla budynków w zależności od ich przeznaczenia i sposobu użytkowania. ZL II - przeznaczone przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się takie jak szpitale, żłobki, przedszkola, domy dla osób starszych; ZL Ill - użyteczności publicznej, nie zakwalifikowane do ZL I i ZL II.
PINB uznał, że skarżący dokonał skutecznego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku biurowego na budynek użyteczności publicznej usługowo – handlowy lecz chcąc przeznaczyć go na przedszkole należało dokonać ponownej zmiany sposobu użytkowania, gdyż w tym wypadku zmieniają się warunki bezpieczeństwa pożarowego oraz warunki higieniczno-sanitarne.
Organ stwierdził, że skarżący dokonał samowolnej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Taka zmiana wymagała wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, w związku z czym rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania powinno zapaść w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący nie uzyskał takiej decyzji w związku z czym organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania naprawczego. Uznał, że legalizacja przebudowy budynku bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ze względu na wyższy stopień skomplikowania w rozumieniu norm prawa budowlanego, wyprzedza legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący argumentował, że uprzednio dokonane zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania budynku zawierało w sobie przeznaczenie na budynek użyteczności publicznej i usługowy, co wpływa na warunki techniczne jakie powinien spełniać ten budynek, w tym bezpieczeństwa przeciwpożarowego dla przedszkoli ZL II ale złożona przez niego [...] września 2016 r. dokumentacja wraz z opiniami rzeczoznawców potwierdza spełnienie wymogów w tym zakresie. Bezzasadne są zatem zarzuty jakoby ze względu na kategorię zagrożenia pożarowego konieczna była ponowna zmiana sposobu użytkowania. Budynek przedszkola jako budynek użyteczności publicznej spełnia wymogi w tym zakresie. Zakwestionował obowiązek zamurowania otworów okiennych i drzwiowych bowiem złożył wniosek o odstępstwo od warunków z §12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia technicznego. Zamontowane drzwi stanowią wyjście ewakuacyjne i istotnie wpływają na poprawę bezpieczeństwa przeciwpożarowego budynku.
Nakaz zamurowania wszystkich otworów okiennych i drzwiowych uznał za sprzeczny ze złożoną dokumentacją i dokonanym zgłoszeniem o zmianie sposobu użytkowania. Wskazał, iż okolicznościach sprawy zastosowanie znajduje art. 9 ust. 1 p.b., który stanowi dla inwestora możliwość odstąpienia od przepisów techniczno-budowlanych. Zmiana przeznaczenia w przedmiotowej sprawie uzyskała podwyższenie warunków higieniczno-sanitarnych bezpieczeństwa z klasy ZL-III na ZL-II z wyjściem ewakuacyjnym włącznie w postaci drzwi o których zamurowanie wnioskuje PINB.
Zdaniem skarżącego, zakres robót jaki został wykonany w budynku nie wymagał pozwolenia na budowę, ponieważ nie stanowią one przebudowy w rozumieniu Prawa budowlanego.
MWINB decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Stwierdził bowiem, że zastosowanie w niniejszej sprawie procedury naprawczej określonej w art. 50-51 p.b. mającej na celu doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem, było nieuzasadnione.
Przywołując art. 71 ust. 1 i 2 p.b., wskazał, że organ powiatowy powinien mieć na uwadze, że wszystkie roboty budowlane zostały wykonane przez skarżącego w związku ze zmianą sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Dlatego też należało prowadzić jedno postępowanie – w sprawie zmiany sposobu użytkowania, nie zaś dwa odrębne tj. naprawcze i na podstawie art. 71a p.b. Przekształcenie budynku biurowego w przedszkole spowodowało konieczność dostosowania go do wymagań przepisów przeciwpożarowych określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych i z tego powodu skarżący zobowiązany był do dokonania zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca w odpowiednio wcześniejszym terminie.
Po rozpoznaniu skargi skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") wyrokiem z dnia 27 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 226/17 uchylił decyzję MWINB z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...].
Sąd uznał, że zgłoszenie z [...] października 2014 r. nie uprawniało skarżącego do zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku na przedszkole. Przedszkola są bowiem prowadzone w budynkach przeznaczonych do użyteczności publicznej, ale nie o charakterze "działalności usługowo-handlowej". Przepisy prawa właściwego odmiennie kwalifikują bowiem budynki biurowe (załącznik do ustawy Prawo budowlane: kategoria XVI), a inaczej budynki szkolne i przedszkolne (kategoria IX). Wiążą się z tym zróżnicowane wymagania dotyczące między innymi wielkości obiektu. W rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, w stosunku do przedszkoli przyjmuje się szczególne wymagania sanitarne, przeciwpożarowe i konstrukcyjne, które nie mają zastosowania w przypadku budynków usługowo-biurowych (patrz m.in. § 60 ust. 1, § 68 ust. 1, § 85 ust. 1 i § 209 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia technicznego). Dalsze szczególne wymogi techniczne i organizacyjne dotyczące prowadzenia przedszkoli niepublicznych, zawarte są w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz. U. z 2010 r. Nr 161, poz. 1080, z późn. zm.; obecnie zastąpione przez rozporządzenie z dnia 28 sierpnia 2017 r.) oraz rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz.U. z dnia 22 stycznia 2003 r.).
Warunków zmiany sposobu użytkowania budynku na przedszkole skarżący nie spełnił dokonując zgłoszenia [...] września 2016 r. bowiem dokonał zmiany sposobu użytkowania wcześniej niż 30 dni od doręczenia organowi zgłoszenia. Dokonał zgłoszenia [...] września 2016 r. i również od tego dnia rozpoczął prowadzenie przedszkola. Należało zatem uznać, że zmiana użytkowania dokonana została bez wymaganego zgłoszenia.
Sąd uznał za niezgodne z przepisami prawa prace budowlane wykonane przez skarżącego w czerwcu i lipcu 2016 r. zarówno wewnątrz istniejącego budynku, jak i na zewnątrz tego budynku poprzez wykonanie otworów okiennych i drzwiowych w ścianie budynku znajdującej się w odległości mniejszej niż 4 m od granicy między działką inwestycyjną nr ew. [...] i działką nr ew. [...]. Wykonanie takich prac należało uznać za przebudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7a p.b.), ponieważ ewidentnie nastąpiła zmiana parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu. W tym zakresie wykonanie takich prac wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Przebudowa bowiem budynku gospodarczego o powierzchni powyżej 35 m2 nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ze względu na art. 29 ust. 2 pkt 1a w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że skarżący nie wystąpił o pozwolenia na przebudowę istniejącego obiektu.
Dodatkowo, pozwolenie na budowę nie mogłoby być udzielone na wykonanie wszystkich prac faktycznie zrealizowanych przez skarżącego bowiem wskazane otwory okienne i drzwiowe zostały wykonane w ścianie położonej w odległości mniejszej niż wymagana przez § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
Sąd stwierdził, że Starosta X. decyzją z [...] września 2016 r. nr [...] prawidłowo umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek skarżącego w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku biurowego na budynek przedszkola. Zgłoszenie to było bowiem dokonane niezgodnie z przepisami prawa.
Zdaniem Sądu, prawidłowo PINB wszczął postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 50-51 p.b. a następnie wydaną w pierwszej instancji decyzją z dnia [...] października 2016 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 nakazał skarżącemu doprowadzenie przebudowanego budynku do stanu zgodnego z obowiązującym prawem. Oznaczało to obowiązek zamurowania wszystkich otworów okiennych (sztuk 3) i otworu drzwiowego, wykonanych samowolnie w ścianie ww. budynku położonego na działce o nr. ew. [...] w X.
W przedstawionym kontekście faktycznym i prawnym, Sąd uznał decyzję MWINB z dnia [...] listopada 2016 r. za błędną. Sąd zauważył, że wzajemna relacja postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 50 i 51 p.b. oraz postępowania odnoszącego się do zmiany sposobu użytkowania budynku (art. 71 i 71a pr.bud.) budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości i można spotkać rozbieżne stanowiska sądów administracyjnych w omawianej kwestii.
Sąd opowiedział się za przyjęciem zasady wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 119/07. W wyroku tym przyjęto, że w sytuacji gdy inwestor wykonuje roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 p.b. nie zaś art. 71a p.b. Nie jest bowiem zasadne ani wymaganie od inwestora dokonywania odrębnych zgłoszeń na podstawie art. 30 i art. 71 p.b., ani też prowadzenie równoległych postępowań w przedmiocie samowolnie wykonanych robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 p.b. oraz na podstawie art. 71 i 71a p.b. Przyjąć należy natomiast, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. w związku z art. 51 ust. 4 p.b. organ powinien przeprowadzić postępowanie naprawcze, polegające na nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stan zgodnego z prawem, a następnie jeżeli prace takie zostały wykonane organ nadzoru budowlanego powinien nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W rozpatrywanej sprawie nie ma bowiem zastosowania art. 51 ust. 6 p.b. Jak stwierdzono wyżej roboty budowlane zrealizowane przez skarżącego miały charakter przebudowy obiektu budowlanego.
Analogiczne stanowisko zajął NSA w wyrokach z 17 maja 2016 r. o sygn. akt II OSK 2577/15 oraz o sygn. akt II OSK 2528/15.
Sąd przykładowo przywołał wyrok NSA, w którym Sąd ten prezentuje odmienny pogląd od ww. (wyrok NSA z 12 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2476/12) Uznał jednak, że stanowisko tam wyrażone nie miało zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na to, że odnosi się ono do wyraźnie różnego stanu faktycznego. Przedmiotem sprawy rozstrzygniętej w wyroku z 2014 r. było nałożenie na inwestora kary finansowej z tytułu nielegalnego użytkowania wykonanej nadbudowy i rozbudowy budynku.
W okolicznościach kontrolowanej sprawy Sąd opowiedział się za poglądem wyrażonym w wyroku NSA z 29 lutego 2008 r. sygn. II OSK 119/07. Za istotną okoliczność uznał to, że postępowanie na podstawie art. 71 ust. 2 i nast. p.b. zostało ukształtowane w przyjęty sposób dla przypadków, w których nie doszło jeszcze do faktycznej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Natomiast, środki przewidziane w art. 71a p.b. zwłaszcza art. 71a ust. 4 p.b.., mogłyby okazać się niewystarczające dla doprowadzenia wykonanych prac budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Cytowane przepisy przewidują bowiem, że niewykonanie obowiązków przez inwestora skutkuje nałożeniem na niego obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
Podsumowując, Sąd wskazał, że przy ponownym postępowaniu MWINB powinien zbadać materiał zgromadzony w sprawie i prowadząc postępowanie naprawcze na podstawie art. 50 i 51 p.b. wydać rozstrzygnięcie, które zapewni zgodność robót budowlanych realizowanych na działce nr ew. [...] w X. z przepisami Prawa budowlanego.
Rozpoznając skargę kasacyjną wniesiona przez skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1028/18 oddalił skargę kasacyjną, podnosząc że ocena prawna wyrażona przez sąd I instancji była trafna.
Ponownie rozpoznając sprawę MWINB decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję PINB z dnia [...] października 2016 r.
Organ uwzględniając orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące przedmiotowej sprawy oraz analizując ponownie materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, stwierdził, że PINB w X. dokonał w niniejszej sprawie prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego, a tym samym odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie. Prawidłowo określił konkretny zakres robót, które winny zostać wykonane w celu doprowadzenia spornego budynku do stanu zgodnego z prawem. Prawidłowo ustalono, że w spornym budynku od strony działki sąsiedniej nr ew. [...] istnieją trzy otwory okienne oraz jeden otwór drzwiowy. Odległość powyższych otworów od działki sąsiedniej wynosi około 2,80 m. Organ ten słusznie wskazał, że wykonanie otworów okiennych i otworu drzwiowego jest niezgodne z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w technicznego, w związku z czym należało orzec o ich zamurowaniu. Ograniczenie możliwości sytuowania otworów okiennych w ścianach zlokalizowanych w bliskiej granicy z działką sąsiednią uzasadnione jest nie tylko koniecznością przestrzegania przepisów przeciwpożarowych ale też zapewnienia swobodnego zagospodarowania działki sąsiedniej.
Skarżący w skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kolejny raz wskazał, że [...] października 2014 r. dokonał zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, następnie [...] października 2014 r., zostało złożone uzupełnienie do zgłoszenia. Następnie w dniu [...] kwietnia 2016 r. oraz [...] września 2016 r. i [...] października 2016 r. zostało złożone kolejne uzupełnienie. Skarżący podkreślił, że dla stwierdzenia czy w konkretnym przypadku możemy mieć do czynienia z bezprawną zmianą sposobu użytkowania obiektu lub jego części niezbędne jest porównanie ostatniego sposobu wykorzystania pod kątem warunków użytkowania jakie musiały być spełnione pierwotnie. Natomiast przy ocenie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania brak jest wzmianki o naruszeniu prawa przez wykucie otworu drzwiowego w celu zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego. Zdaniem skarżącego, sporządzona dokumentacja nie narusza interesu osób trzecich, gdyż ściana z drzwiami nadal jest ścianą bezpieczeństwa pożarowego, drzwi są ognioodporne, brakująca odległość od granicy stanowi 1,20 cm i służy tylko do ewakuacji. Następnie skarżący dokonał analizy możliwości uzyskania zgody na odstępstwo od przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego. Do skargi załączył składane do Starostwa dokumenty.
W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi.
W piśmie procesowym z 10 października 2020 r. skarżący powtarzając argumentację zawartą w skardze, wskazał ponadto, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy X. na terenach zabudowy mieszkaniowej na działkach o szerokości poniżej 16 m w zwartej zabudowie dopuszcza się sytuowanie na granicy działki i w odległości mniejszej od 3 m. Przedmiotowa działka jest w kształcie trapezu i zwęża się do 13,80 m.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącego, uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Na wstępie Sąd określił przedmiot zaskarżonej decyzji, sposób rozstrzygnięcia i jego podstawy prawne.
Następnie zauważył, że sprawa była już przedmiotem kontroli sądowej, gdzie wyrokiem z dnia 27 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 226/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi H. K. na decyzję MWINB z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], uchylającą ww. decyzję PINB z dnia [...] października 2016 r., uchylił zaskarżoną decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1028/18 oddalił skargę kasacyjną skarżącego od powyższego wyroku.
Sąd dokonał szczegółowej analizy wpływu wydanego w tej sprawie wyroku WSA w Warszawie i wyroku NSA na niniejsze postępowanie w związku z treścią art. 153 P.p.s.a. oraz art. 170 P.p.s.a. Sąd wyjaśnił jak należy rozumieć związanie organów i Sądu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w zapadłym już wcześniej w sprawie orzeczeniu sądu, że ma ono charakter bezwzględnie obowiązujący bowiem ani organy administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.
Mając na uwadze treść art. 170 P.p.s.a., Sąd wskazał, że ratio legis tej regulacji polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (zob. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, op. cit., Komentarz do art. 170).
Następnie Sąd podkreślił, że ani organ, ani sąd nie mogą inaczej i na nowo sformułować oceny prawnej, która już raz została sformułowana w sprawie i są zobowiązane podporządkować się jej w pełnym zakresie. Co więcej, sąd ponownie orzekający jest zobowiązany wskazać, czy organ do tej oceny się zastosował, co jest warunkiem legalności zachowania organu w sprawie. Natomiast niezastosowanie się przez sąd pierwszej instancji do oceny prawnej wyrażonej w poprzednim wydanym w tej samej sprawie orzeczeniu sądu administracyjnego jest naruszeniem prawa, tj. art. 153 P.p.s.a.
Sąd zauważył, że w swoim poprzednim wyroku (zaaprobowanym przez NSA) tutejszy Sąd wskazał, że argumenty skarżącego powołującego się na co najmniej dwukrotne dokonanie zgłoszenia zamiaru sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w X. nie zasługiwały na uznanie. Co prawda skarżący w dniu [...] października 2014 r. dokonał zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, jednakże wskazując, że zmiana sposobu użytkowania będzie polegała na przekształceniu budynku biurowego na "budynek użyteczności publicznej usługowo-handlowy". Zgłoszenie z dnia [...] października 2014 r. nie uprawniało wszakże skarżącego do zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku na przedszkole, które winno być prowadzone w budynkach przeznaczonych do użyteczności publicznej, ale nie o charakterze "działalności usługowo-handlowej". Zdaniem Sądu, wcześniej orzekającego przedstawionych warunków prawnych zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku biurowego na budynek przedszkola skarżący nie spełnił również dokonując zgłoszenia w dniu [...] września 2016 r. Skarżący dokonał zgłoszenia [...] września 2016 r. i również od tego dnia rozpoczął prowadzenie przedszkola. W świetle art. 71 ust. 4 w zw. z ust. 2 p.b. zgłoszenia sposobu użytkowania nie można dokonać przed faktyczną zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części Tym samym zmiana użytkowania dokonana została bez wymaganego zgłoszenia. Sąd przyznał, że zasadnie Starosta X. decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek skarżącego w sprawie ww. zgłoszenia z dnia [...] września 2016 r. zmiany sposobu użytkowania budynku biurowego na budynek przedszkola, które to zgłoszenie dokonane niezgodnie z przepisami prawa.
Sąd w pełni podzielił stanowisko wyrażone w powyższym wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 226/17. Sąd wskazał, że treść skargi w znacznej mierze wskazuje na prawidłowość ww. zgłoszenia, jak też opiera się na dokumentach załączonych przez skarżącego do powyższego zgłoszenia z dnia [...] września 2016 r., które zostało dokonane z naruszeniem prawa. W świetle powyższego Sąd przyjął, że powyższa argumentacja jest bezzasadna, a przedstawione przez skarżącego dokumenty w żaden sposób nie potwierdzają legalności zmiany sposobu użytkowania omawianego budynku. Sąd zauważył, że w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających, że skarżący opisał, iż wystąpił ze zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania budynku w dniu [...] kwietnia 2016 r., jednak nie został ten wniosek przyjęty. Z załączonej do skargi kopii zgłoszenia wynika, że została ona złożona w Starostwie powiatowym w X. w dniu [...] września 2016 r. (prezentata Starosty na kopii), a więc już gdy omawiany budynek był użytkowany jako przedszkole.
Ponadto Sąd wskazał, że w poprzednim wyroku Sąd rozstrzygnął, że prace budowlane wykonane przez skarżącego w czerwcu i lipcu 2016 r. zarówno wewnątrz istniejącego budynku, jak i na zewnątrz tego budynku poprzez wykonanie otworów okiennych i drzwiowych w ścianie budynku znajdującej się w odległości mniejszej niż 4 m od granicy między działką inwestycyjną nr ew. [...] i działką nr ew. [...] należało uznać za przebudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7a p.b.) i w tym zakresie wykonanie takich prac wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto Sąd rozstrzygnął, że organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie zobligowane są do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 p.b., nie zaś art. 71a p.b.
Podstawę materialnoprawną decyzji wydanych w niniejszej sprawie stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., w myśl którego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:
2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.
Sąd uznał, że organy prawidłowo ustaliły, że inwestor H. K. zmienił przeznaczanie obiektu położonego na terenie działki o nr ew. [...] w X. przy ul. [...], tj. z budynku biurowego na przedszkole. W okresie od czerwca do lipca 2016 wewnątrz i na zewnątrz budynku wykonano określone roboty budowlane, w tym od strony działki sąsiedniej nr ew. [...] istnieją trzy otwory okienne oraz jeden otwór drzwiowy. Odległość powyższych otworów od działki sąsiedniej wynosi około 2,80 m.
W ocenie Sądu, prawidłowo organy wskazały, że wykonanie ww. otworów okiennych i otworu drzwiowego jest niezgodne z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z czym należało orzec o ich zamurowaniu.
Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 tego rozporządzenia jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż:
- 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy;
- 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy".
Przepisy ww. rozporządzenia dopuszczają sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m (§ 12 ust. 3 pkt 1) oraz sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego (§ 12 ust. 3 pkt 2).
Zdaniem Sądu, niewątpliwie przepisy prawa nie zezwalają na istnienie otworu okiennego oraz otworu drzwiowego w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki sąsiedniej. Przepisy art. 12 ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia technicznego dotyczą budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi. Podnoszony przez skarżącego zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy X., że na terenach w zabudowie mieszkaniowej na działkach o szerokości poniżej 16 m w zwartej zabudowie dopuszcza się sytuowanie na granicy działki i w odległości mniejszej od 3 m może mieć w świetle § 12 ust. 2 rozporządzenia technicznego zastosowanie do budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. W myśl tego przepisu sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być niezgodne z przepisami omawianego rozporządzenia technicznego. Dodatkowo Sąd zauważył, że w zapadłym wcześniej wyroku Sąd wskazał, że PINB prawidłowo na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nakazał skarżącemu doprowadzenie przebudowanego budynku do stanu zgodnego z obowiązującym prawem poprzez zamurowanie wszystkich otworów okiennych (sztuk 3) i otworu drzwiowego, wykonanych samowolnie w ścianie ww. budynku położonego na działce o nr. ew. [...] w X.
Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego kwestii wystąpienia o zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, Sąd stwierdził, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest takiej zgody.
W świetle powyższego, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie prawidłowo przeprowadzono postępowanie naprawcze w oparciu o przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane i nakazano H. K., jako inwestorowi, doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z obowiązującym prawem, tj. § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia technicznego poprzez zamurowanie wszystkich otworów okiennych (sztuk 3) i otworu drzwiowego wykonanych samowolnie w ścianie budynku położonego na terenie działki o nr ew. [...] w X. przy ul. [...], znajdującej się w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy sąsiedniej działki budowlanej oznaczonej nr ewidencyjnym [...].
Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Wyrokowi zarzucił naruszenie na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. prawa materialnego poprzez zaakceptowanie błędnej wykładni organów I i II instancji administracji dotyczącej art. 51 ust. 1 - 4 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186) - dalej pr. bud. w zw. z art. 71a ust. 1 pr. bud. wykluczającej możliwość przeprowadzenia w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 pr. bud. legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu popełnionej łącznie z samowolą budowlaną, w sytuacji gdy prawidłowa interpretacja wyżej wymienionych przepisów prowadzi do konstatacji, iż celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie do zgodności wykonanej inwestycji z przepisami prawa administracyjnego, w tym pod kątem wykonanych robót jak i dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu, wskutek czego wydane na podstawie art. 51 ust. 4 pr. bud. pozwolenie na użytkowanie ma przesądzać o legalności obiektu pod kątem wykonanych robót budowlanych jak i sposobu użytkowania;
Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ I i II instancji administracyjnej wskazanych powyższej przepisów prawa materialnego, jak również naruszenia w sprawie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - dalej K.p.a. poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do wydania decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z tego względu, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy dotyczący samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;
b) art. 7 K.p.a. i 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. polegającego na oddaleniu skargi przez Sąd pierwszej instancji, w sytuacji gdy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym ani organ odwoławczy ani organ I instancji administracyjnej nie wyjaśnił i nie wziął pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy dotyczących samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, gdyż wyłączył ten zakres sprawy z rozpatrywania;
c) art. 28 K.p.a. poprzez błędne określenie kręgu stron niniejszego postępowania administracyjnego z uwagi na pominięcie w postępowaniu administracyjnym właściciela nieruchomości zabudowanej analizowaną samowolą.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez H. K. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było ustalenie, czy nałożony przez organy na skarżącego w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) obowiązek doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem był nałożony zgodnie z prawem. Kwestia prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów art. 50 i art. 51 ww. ustawy w miejsce art. 71a tej samej ustawy została już prawomocnie przesądzona w poprzednim wyroku wydanym w tej sprawie tj. wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 226/17. W wyroku tym Sąd jednoznacznie przesądził, że wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynku na terenie działki o nr ew. [...] w X. przy ul. [...], poprzez wybicie 3 otworów okiennych i otworu drzwiowego w ścianie budynku od strony sąsiedniej działki nr [...] w odległości od niej mniejszej niż 4 m, jest niezgodne z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych a ponadto prowadzi wprost do zmiany sposobu przeznaczenia obiektu budowlanego z budynku biurowego na przedszkole. Zmiana ta dokonana została bez uprzedniego zgłoszenia organowi zmiany sposobu użytkowania, która powinna nastąpić przed przystąpieniem do zmienionego użytkowania. W tym stanie rzeczy Sąd przesądził także, iż postępowanie organów powinno być prowadzone stosownie do art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane zamiast art. 71a tejże ustawy. Uzasadnieniem dla tego miała być okoliczność, że doszło do przebudowy budynku związanej ze zmianą sposobu użytkowania budynku, na którą wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Wobec tego pierwszeństwo ma prowadzenie postępowania naprawczego z art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Sąd zauważył wówczas, że nie jest zasadne ani wymaganie od inwestora dokonywania odrębnych zgłoszeń na podstawie art. 30 i art. 71 ustawy Prawo budowlane, ani też prowadzenie równoległych postępowań w przedmiocie samowolnie wykonanych robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz na podstawie art. 71 i 71a tej ustawy. Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy w związku z art. 51 ust. 4 tej ustawy organ powinien przeprowadzić postępowanie naprawcze, polegające na nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stan zgodnego z prawem, a następnie jeżeli prace takie zostały wykonane organ nadzoru budowlanego powinien nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W rozpatrywanej sprawie nie ma bowiem zastosowania art. 51 ust. 6 ustawy Prawo budowlane.
Powyższe stanowi z jednej strony ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte we wcześniejszym wyroku i jako takie, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., są bezwzględnie wiążące dla organów i sądów ponownie orzekających w tej sprawie. Ponadto stanowisko te uzyskało aprobatę NSA, który oddalił skargę kasacyjną skarżącego. Wobec tego stosownie do art. 170 P.p.s.a. stanowisko Sądu korzysta także z przymiotu prawomocności i jako takie jest wiążące nie tylko dla stron i sądu, który je wydał ale także dla sądów i innych organów państwowych, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także dla innych osób.
Z uwagi na powyższe za chybiony uznać należało zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd w kontrolowanym wyroku - ponownie wydanym w sprawie - art. 51 ust. 1 - 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 71a ust. 1 tej ustawy poprzez wadliwą ich wykładnię wykluczającą możliwość przeprowadzenia w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu popełnionej łącznie z samowolą budowlaną.
Wbrew twierdzeniom skarżącego uzyskanie w postępowaniu naprawczym zatwierdzenia zmienionego sposobu użytkowania nie zostało wykluczone. Po doprowadzeniu robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (zamurowaniu okien i drzwi) organ wyda decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego co otworzy drogę do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Nikt nie wymaga prowadzenia od skarżącego odrębnego postępowania o uzyskanie zgody na zmianę sposobu użytkowania bowiem nastąpi to w ramach postępowania naprawczego gdy skarżący wykona prace budowlane przywracające stan zgodny z prawem.
Przez doprowadzenie "do stanu zgodnego z prawem" należy rozumieć doprowadzenie do takiego stanu w kontekście przepisów szeroko rozumianego prawa administracyjnego, w tym również - przepisów prawa budowlanego. Decyzje wydane w trybie art. 51 Prawa budowlanego zastępują, w trybie naprawczym, pozwolenie na budowę, a więc badanie zmiany sposobu użytkowania obiektu należy odnieść do treści decyzji legalizujących wykonane roboty budowlane, prowadzące do takiej zmiany. Innymi słowy, efekt postępowania przeprowadzonego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego jest dalej idący, niż postępowania prowadzonego na podstawie art. 71a Prawa budowlanego i jeśli dotyczy tych samych robót budowlanych, doprowadza do skonsumowania tego drugiego.
Organ odwoławczy oraz Sąd orzekały w warunkach związania poprzednim wyrokiem, w szczególności oceną prawną oraz wskazaniami tam poczynionymi. Skoro tak to domaganie się by obecnie Sąd czy organy odstąpiły od poprzednio wyrażonej oceny prawnej jest nieuzasadnione i niedopuszczalne bowiem narażałoby te podmioty stosowania prawa wprost na zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. prowadzący do nieważności.
Przepisy art. 50-51 i 71a ustawy Prawo budowlane obejmują swoim zakresem dwa różne postępowania. Pierwsze z nich dotyczy postępowania naprawczego (doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem), drugie, natomiast, odnosi się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, dokonanej bez wymaganego zgłoszenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że zmiana użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wiążąca się z wykonaniem robót budowlanych, wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, możliwa jest do zrealizowania wyłącznie w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 927/17). Wobec tego w sytuacji, gdy inwestor wykonuje roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71a Prawa budowlanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 119/07).
W związku z powyższym nie można skutecznie domagać się jednoczesnego przeprowadzenia w postępowaniu naprawczym z art. 51 ustawy Prawo budowlane również legalizacji samowoli w zakresie zmiany sposobu użytkowania. Pozwolenie na użytkowanie, o którym mowa w art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nie jest elementem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Przepis wyraźnie wskazuje o nałożeniu w tej decyzji obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie a nie o wydaniu w ramach postępowania naprawczego pozwolenia na użytkowanie. Po wykonaniu obowiązków nałożonych w postępowaniu naprawczym otwiera się droga do uzyskania pozwolenia na użytkowanie ale samo postępowanie naprawcze nie prowadzi do zatwierdzenia nowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
W ocenie NSA, chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi pomimo dopuszczenia się przez organy naruszenia wskazanych wcześniej przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej decyzję organu I instancji w mocy gdy zachodziły przesłanki do jej uchylenia. Zdaniem NSA, Sąd słusznie oddalił skargę na mocy art. 151 P.p.s.a. i nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. bowiem wydanie decyzji nakazującej skarżącemu w trybie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem było uzasadnione okolicznościami wykonania otworów okiennych i otworu na drzwi w ścianie skierowanej w stronę działki sąsiedniej w odległości mniejszej niż dopuszczone 4 m od tej działki co stanowiło o naruszeniu § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
Sąd prawidłowo oddalił skargę bowiem nakazanie doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem było uzasadnione i powinno było nastąpić w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Wszystkie okoliczności dotyczące samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku zostały wzięte pod uwagę przez organy i Sąd bowiem właśnie te okoliczności doprowadziły do stwierdzenia, że samowolna zmiana sposobu użytkowania miała miejsce i doprowadziła do naruszenia prawa w zakresie § 12 rozporządzenia warunków technicznych. Do wydania zaskarżonej decyzji takie ustalenia faktyczne były konieczne i zarazem wystarczające zatem nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 7,art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.
Zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. poprzez pominięcie właściciela terenu zabudowy w postępowaniu administracyjnym i sądowym nie mógł doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku bowiem podstawę uwzględnienia skargi kasacyjnej stanowi takie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Dla wydania nakazu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem nie ma znaczenia okoliczność czy w sprawie uczestniczył właściciel terenu gdzie znajduje się budynek bowiem jego uczestnictwo lub jego brak nie przesądza prawidłowości ustaleń, ze wykonane roboty budowlane były niezgodne z prawem i zgodność taką należało wymóc zaskarżoną decyzją. Oczywiście pominięcie strony postępowania w sprawie prowadzonej w trybie naprawczym może stanowić podstawę wznowienia postępowania ale tylko wówczas gdy pominięta strona powoła się na tę okoliczność (art. 147 K.p.a.). Jednocześnie wskazać należy, że nie uchyla się decyzji ostatecznej w drodze wznowienia postępowania jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 K.p.a.). Udział właściciela terenu w niniejszej sprawie nie zmieni w żaden sposób tego, że roboty budowlane prowadzące do zmiany jego sposobu użytkowania naruszały obowiązujące przepisy i należało orzec o nakazie doprowadzenia ich stanu do zgodności z prawem.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.