II OSK 614/11

II OSK 614/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-03-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /sprawozdawca/
Andrzej Gliniecki
Anna Łuczaj /przewodniczący/
Symbol z opisem
6156 Dopuszczenie do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1280/10 - Wyrok WSA w Warszawie z 2010-12-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 31 § 1 i 2, art. 7, 77 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 29 czerwca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ Protokolant Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia O. Warszawy z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1280/10 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia O. Warszawy z siedzibą w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2010 r., wydanym w sprawie o sygn. IV SA/Wa 1280/10, oddalił skargę Stowarzyszenia [...] Warszawy z siedzibą w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym.
Postanowieniem Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2010 r. odmówiono dopuszczenia Stowarzyszenia [...] Warszawy do uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-usługowego z parkingiem podziemnym wraz z wbudowanym II - kondygnacyjnym budynkiem użyteczności publicznej przeznaczonym na publiczny żłobek i przedszkole, placem zabaw oraz przebudowie kolidującej i budowie towarzyszącej infrastruktury technicznej, obiektów technicznych, wewnętrznego układu drogowego, parkingu naziemnego, małych form architektonicznych, budowie zjazdów i wjazdów na drogę publiczną oraz dokonaniu podziału geodezyjnego działki [...] z obrębu [...] w celu wydzielenia działki o pow. około 2000 m² pod plac zabaw dla dzieci, na działce nr [...] i na części działki nr [...] z obrębu [...] (inwestycja kubaturowa i zagospodarowanie terenu) oraz na częściach działek nr [...], [....], [...] (rozszerzenie pod budowę infrastruktury drogowej i wjazdów) oraz na częściach działek nr [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] (rozszerzenie pod przebudowę istniejących i budowę nowych sieci oraz infrastruktury technicznej) przy ul. Grzybowskiej w Warszawie.
Jak wskazano w uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Stowarzyszenie [...] Warszawy pismem z dnia 29 grudnia 2009 r. wystąpiło do organu I instancji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla wymienionej powyżej inwestycji. Stowarzyszenie składając wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu odwołało się do swoich celów statutowych, wynikających z załączonego do wniosku odpisu KRS. Organ I instancji wezwał Stowarzyszenie do uzupełnienia wniosku poprzez określenie związku pomiędzy swoimi celami statutowymi a przedmiotem postępowania administracyjnego (wskazując, że cel musi pozostawać w związku z przedmiotem postępowania, być merytorycznie w sensie prawnym powiązany z prowadzonym postępowaniem) oraz poprzez uściślenie interesu publicznego w powiązaniu z samym postępowaniem i określenie przesłanek przemawiających za udziałem w postępowaniu. Stowarzyszenie pismem z 14 stycznia 2010 r. odpowiedziało na wezwanie organu I instancji podnosząc, iż interes społeczny w udziale Stowarzyszenia w postępowaniu wynika z konieczności zagwarantowania, aby planowana inwestycja nie naruszyła walorów estetycznych zabytkowego otoczenia i była w nie harmonijnie wkomponowana. Organ I instancji stanowisko powyższe uznał jednak za niewystarczające. Zdaniem organu I instancji Stowarzyszenie nie powinno zostać dopuszczone do postępowania z uwagi na ogólnikowość zgłoszonego żądania i niewykazanie jednoznacznie na związek pomiędzy celami statutowymi, a przedmiotem postępowania w powiązaniu z interesem społecznym.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie [...] Warszawy podnosząc, iż w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego to na organie administracyjnym spoczywa ciężar wykazania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania. Powtórzono również, iż interes społeczny do bycia stroną postępowania wynika z konieczności zapewnienia walorów estetycznych zabytkowego otoczenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia podniesiono, iż zgodnie z brzmieniem art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa) organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Kolegium uznało, iż z analizy wniosku nie wynika, jakoby cele statutowe, jak i interes społeczny uzasadniały dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Jak zauważono, dopuszczenie Stowarzyszenia nie przyczyni się do zwiększenia prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia sprawy czy bardziej korzystnego gromadzenia materiału dowodowego. Jednym z celów Stowarzyszenia jest podejmowanie działań w celu zachowania walorów architektoniczno-urbanistycznych m. st. Warszawy, i jakkolwiek tak ogólny zapis, na który powołuje się Stowarzyszenie, mógłby - co do zasady - uzasadniać, zdaniem Kolegium, jako cel statutowy możliwość uczestnictwa w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, prowadzonym na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jednocześnie, w kontekście drugiej z przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej (to jest istnienia interesu społecznego, który mógłby podlegać ochronie w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy prowadzonym na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), Kolegium stwierdziło, iż w przedmiotowym postępowaniu brak jest przesłanek dla uznania, iż uczestnictwo Stowarzyszenia leży w interesie społecznym. Zauważono, że teren, na którym planowana jest inwestycja nie podlega przepisom ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie znajduje się na terenie zielonym, w sąsiedztwie parków i pomników przyrody, jak również nie wpływa na układ urbanistyczny. Nie można zatem przyjąć - jak stwierdził organ - iż określenie interesu społecznego, wskazanego przez Stowarzyszenie jako troska o stan dziedzictwa narodowego i dóbr kultury jest wystarczające dla dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu. W świetle powołanego art. 31 kpa interes społeczny, jaki uzasadniałby dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w tym postępowaniu, wymaga konkretyzacji przez odniesienie go do przedmiotu postępowania, a więc określenia, jakiego rodzaju wartości istotne i ważne ze społecznego punktu widzenia podlegałyby ochronie w danym postępowaniu administracyjnym. Uznano, że ogólnikowość zgłoszonego przez Stowarzyszenie żądania (określenie interesu społecznego) praktycznie oznacza potencjalną możliwość udziału w każdym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jakie toczy się lub będzie się toczyć na terenie województwa mazowieckiego.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie [...] Warszawy wnioskując o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji.
W uzasadnieniu Stowarzyszenie podniosło, iż interes publiczny przemawiający za udziałem w postępowaniu polega m. in. na ochronie następujących budynków: kościoła p.w. Wszystkich Świętych, pl. G. [...], założenia urbanistycznego placu Grzybowskiego, kamienicy przy pl. G. [...] i kamienicy przy pl. G. [...]. W interesie społecznym leży bowiem aby w otoczeniu obiektów zabytkowych nie powstała zabudowa chaotyczna, naruszająca ład przestrzenny. Wskazano, że przedmiot postępowania mieści się w celach statutowych Stowarzyszenia, które obejmują m.in. podejmowanie działań w celu zachowania i kształtowania walorów architektoniczno - urbanistycznych miasta stołecznego Warszawy. Podniesiono, że organ błędnie zinterpretował to postanowienie statutu wnioskując, że dotyczy ono wyłącznie unikalnych walorów architektonicznych istniejącej zabudowy. Jak wyjaśniono, ustalenie warunków zabudowy w zasadniczy sposób wpływa na kształtowanie nowej zabudowy, a zatem wpływa na ogólnie rozumiane zachowanie walorów architektoniczno - urbanistycznych. Wbrew twierdzeniom organu w tym konkretnym postępowaniu ochronę walorów architektonicznych powinno się wiązać nie tylko z istniejącą już zabudową, lecz także z nową, która powinna być spójna z pozostałymi terenami miejskimi. Podkreślono, że mieszkańcy całej Warszawy, w tym mieszkańcy dzielnicy, na której znajduje się teren planowanej inwestycji, są zainteresowani powstawaniem budynków harmonijnie wpisujących się w istniejącą i docelową zabudowę oraz nie oddziałujących negatywnie na zagospodarowywany teren, a jedynie skarżący daje możliwość zainteresowanym mieszkańcom udziału w toczącym się postępowaniu, a co za tym idzie - przedstawiania interesu społecznego. Dalej skarżący wskazał, iż błędne jest twierdzenie organu odwoławczego, że ciężar dowodu w zakresie spełnienia przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, o których mowa w przepisie art. 31 kpa, obciąża wnioskodawcę. Wykazanie przesłanek z art. 31 kpa jest kwestią merytoryczną i nie może być przedmiotem wezwania do uzupełnienia braków formalnych, o którym mowa w art. 64 § 2 kpa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wywiódł w pierwszej kolejności, iż dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu możliwe jest w przypadku łącznego spełniania przesłanek określonych w art. 31 § 1 kpa, a więc w sytuacji, gdy jest to uzasadnione celem statutowym organizacji społecznej oraz gdy przemawia za tym interes społeczny. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że w przedmiotowej sprawie bezsporne jest wystąpienie pierwszej z wymienionych w art. 31 § 1 kpa przesłanek, gdyż § 5 ust. 2 statutu skarżącego Stowarzyszania stanowi, iż jego celem jest podejmowanie działań w celu zachowania i kształtowania walorów architektoniczno – urbanistycznych m. st. Warszawy. Stąd skoro decyzja w przedmiocie warunków zabudowy, w przypadku zrealizowania przedsięwzięcia, skutkuje ukształtowaniem określonego układu architektonicznego, co wynika z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to uznać należało, iż spełniona została powyższa przesłanka. Kwestią sporną, jak podkreślono, jest natomiast zaistnienie przesłanki interesu społecznego.
Jak następnie wyjaśniono pojęcie "interesu społecznego" nie zostało określone w przepisach prawa. Ponadto, interes organizacji społecznej w cudzej sprawie musi mieć niższą rangę niż interes strony. W rezultacie ocena wystąpienia przesłanki interesu społecznego w dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu należy do organu administracyjnego, przy czym udział organizacji społecznej w postępowaniu nie może służyć partykularnym interesom organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Jednocześnie, jak wskazano, udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmiernego poszerzania kręgu uczestników postępowania. W dalszej kolejności wyjaśniono, że organizacja społeczna powinna wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy.
W przedmiotowej sprawie Stowarzyszenie wywodziło, iż interes społeczny przemawiający za jego udziałem w przedmiotowym postępowaniu polega na umożliwieniu działania, aby planowana inwestycja nie naruszyła walorów estetycznych otoczenia i była w nie harmonijnie wkomponowana, a także aby nie powstała zabudowa chaotyczna, która nie będzie pasowała do zabudowy sąsiedniej i naruszałaby wyrażoną w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadę dobrego sąsiedztwa oraz ład przestrzenny. Nadto wskazało, iż w otoczeniu terenu inwestycji znajdują się obiekty zabytkowe, a w interesie społecznym leży, aby w szczególności w otoczeniu obiektów zabytkowych nie powstała zabudowa chaotyczna, naruszająca ład przestrzenny. Zdaniem Sądu I instancji, tak przedstawione uzasadnienie wniosku nie jest jednakże wystarczające dla wykazania istnienia po stronie skarżącego interesu społecznego, który przemawiałby za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśniono, że jakkolwiek okoliczności przedstawione przez Stowarzyszenie są istotne, to jednak zadaniem organu właściwego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest przeprowadzenie analizy wyznaczonego wokół terenu planowanej inwestycji obszaru i rozstrzygnięcie czy spełnione zostały warunki dopuszczające wydanie decyzji, w tym warunek zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. Jak podkreślono, ustawodawca nie dał bowiem organizacjom społecznym uprawnień kontrolnych do badania i nadzorowania przebiegu postępowania administracyjnego. Za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym interes społeczny przemawiał będzie tylko wtedy, gdy będzie ona dysponowała wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi, ale i rozeznaniem w sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć. Konsekwentnie organizacja społeczna winna zatem wykazać – konkretnie i szczegółowo – interes społeczny w tym postępowaniu, uzasadnić potrzebę ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego, a także wskazać jak realnie jest w stanie bronić interesu społecznego. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał, w czym upatruje zagrożenia dla chronionego zespołu urbanistycznego. Nie wskazał konkretnych parametrów planowanej inwestycji, które mogłyby szkodliwie wpłynąć na chronione założenie oraz stopnia, w jakim mogłoby się to dokonać. Skarżący nie odwołał się w szczególności do konkretnych parametrów zabudowy otaczającej teren inwestycji, czy też planowanego budynku, takich jak: linia zabudowy, wysokość elewacji frontowej, szerokość elewacji, wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu, geometria dachu, które w jego ocenie winny być przedmiotem ochrony, ewentualnie zaburzyłyby istniejący układ urbanistyczny, niekorzystnie wpłynęłyby na zastany ład przestrzenny, okoliczną zabudowę, w tym obiekty wymienione w skardze. Samo powołanie się na zasadę dobrego sąsiedztwa, czy tak ogólne wartości jak ład przestrzenny, troskę o nową zabudowę, dbałość o interes mieszkańców, a także rodzaj inwestycji objętej wnioskiem nie dają podstaw do wyprowadzenia interesu społecznego, który to interes wymaga konkretyzacji, musi się wiązać z daną inwestycją i danym postępowaniem administracyjnym.
Sąd I instancji dodatkowo wyjaśnił, iż nie można zwolnić organu administracyjnego z ciężaru weryfikowania zgłaszającej się doń organizacji społecznej. Wymaga tego zarówno kierownicza pozycja organu administracyjnego (organ dopuszcza organizację bądź odmawia tego - art. 31 kpa) oraz zasada prawdy materialnej (art. 7 i 77 kpa). Stąd wezwanie Stowarzyszenia przez organ do uzupełnienia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu poprzez wykazanie przesłanek wynikających z art. 31 § 1 kpa należało uznać za prawidłowe.
Skargę kasacyjną od powyżej opisanego wyroku złożyło Stowarzyszenie [...] Warszawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm. – dalej jako: ppsa) w związku z art. 135 ppsa poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji, pomimo, iż organy obu instancji naruszyły art. 31 § 1 i 2 kpa poprzez błędne uznanie, że interes społeczny nie przemawia za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit c ppsa z art. 135 ppsa poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji, pomimo, iż organy obu instancji naruszyły art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego.
Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenie przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania i wskazało, że istotnie, kwestia dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu pozostawiona jest do swobodnego, ale nie dowolnego, uznania organu administracji, który winien uzasadnić swoje stanowisko, w szczególności jeżeli rozstrzygnięcie wniosku organizacji społecznej jest odmowne. Zdaniem Stowarzyszenia nie wiadomo z jakiego powodu Sąd I instancji sugeruje w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakoby udział Stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym miał służyć "partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków". Jak podkreślono, niezrozumiałe są również twierdzenia Sądu dotyczące rzekomego "naruszenia sfery prywatności stron" (głównie inwestora) poprzez "nadmierne poszerzenie kręgu uczestników postępowania". Zdaniem Stowarzyszenia Sąd I instancji w żaden sposób nie uzasadnił powyższego krzywdzącego dla zarządu oraz członków Stowarzyszenia stanowiska.
W dalszej części uzasadnienia wskazano, że – wbrew twierdzeniom Sądu I instancji – prywatną sprawą inwestora nie jest inwestycja w centrum miasta, w otoczeniu wielu zabytkowych obiektów. Zdaniem Stowarzyszenia niniejsza sprawa dotyczy interesu publicznego, ponieważ będzie ona rzutowała na kontekst urbanistyczny miasta. Podniesiono, iż sprawa kształtowania zabudowy w centrum miasta powinna być przedmiotem szerokiej publicznej debaty. Co więcej, sam udział Stowarzyszenia w postępowaniu nie może być postrzegany jako naruszenie praw stron postępowania, w tym i wnioskodawcy. Intencją Stowarzyszenia jest takie reprezentowanie interesu społecznego, aby na skutek prowadzonego postępowania nie doszło do wydania rozstrzygnięcia skutkującego w dalszej perspektywie nieodwracalnymi i negatywnymi konsekwencjami dla zabytkowej zabudowy tego rejonu. Stowarzyszenie podniosło także, że na etapie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie można wymagać, by Stowarzyszenie tak szczegółowo jak oczekuje tego Sąd I instancji, wskazało w jaki dokładnie sposób może dojść do naruszenia zasad ładu przestrzennego oraz dobrego sąsiedztwa wyrażonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.u. nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej jako: upzp). Jak wyjaśniono Stowarzyszenie niejednokrotnie doprowadziło poprzez składanie środków zaskarżenia do wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięć naruszających interes publiczny, natomiast sama kwestia dopuszczenia go do udziału w postępowaniu nie może mieć charakteru uznaniowego
Na zakończenie swojego wywodu autor skargi kasacyjnej wywiódł, iż Sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia przez organy obu instancji art. 7 i 77 § 1 kpa, gdyż nie zauważył, że organy nie odniosły się do kwestii obiektów wpisanych do rejestru zabytków, wskazywanych przez Stowarzyszenie w postępowaniu, a znajdujących się w bliskim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji. Zdaniem Stowarzyszenia konieczne było dokonanie oceny, jaki wpływ może mieć realizacja przedmiotowej inwestycji na kontekst urbanistyczny okolicy, z uwzględnieniem faktu, że znajdują się tam obiekty zabytkowe.
Uczestnik postępowania A. sp. z o.o. w Warszawie wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Dokonując oceny zasadności zarzutów złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie kontroluje ponownie legalności zaskarżonego aktu lub czynności w takim zakresie, w jakim może i powinien to czynić Sąd I instancji. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako: ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 ppsa, które w rozpoznawanej sprawie nie występują, kierunek badawczej działalności tego sądu determinują przytoczone podstawy kasacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny nie może więc zastępować stron i w jakikolwiek sposób uzupełniać czy modyfikować za nie podstaw kasacyjnych. Nie jest też uprawniony do podjęcia własnej inicjatywy w celu ustalenia innych wad zaskarżonego orzeczenia. Rola tego Sądu w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się zatem wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów autora skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając przedmiotową skargę kasacyjną zauważyć należy, że strona skarżąca oparła skargę na jednej z przewidzianych w art. 174 ppsa podstaw to jest naruszeniu przepisów prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ppsa w związku z naruszeniem art. 31 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa) wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 31 § 1 kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, bądź dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Treść powyższego przepisu uzależnia zatem możliwość dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony od spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek: a) jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz b) przemawia za tym interes społeczny. Spełnienie powyższych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji, przy czym nie spełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji winien odmówić organizacji udziału w postępowaniu. Wymóg łącznego spełnienia przesłanek ma również duże znaczenie dla układu podmiotowego postępowania przez wyłączenie rozszerzenia jego kręgu uczestników na podmioty nie mające interesu prawnego, a legitymujące się jedynie interesem faktycznym (por. B. Adamiak. Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2009 r. sygn. akt II GZ 55/09, opubl. OSP z 2010 r., z 11, poz. 108). Równocześnie wyjaśnienia wymaga, iż przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 897/08, opubl. LEX nr 549644).
O ile przesłanka dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu z uwagi na jej cele statutowe nie budzi wątpliwości, o tyle pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Kryterium "interesu społecznego" stanowi bowiem kryterium niedookreślone, którego treść zmienia się w czasie w zależności od wartości uznawanych w społeczeństwie. Bezspornym natomiast pozostaje, iż udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może służyć wyłącznie partykularnym interesom samej organizacji społecznej, jak również nie może prowadzić do naruszenia sfery prywatności stron postępowania poprzez nadmierne poszerzenie kręgu jego uczestników (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarza. Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 214). Konsekwentnie organizacja społeczna powinna być dopuszczona do udziału w postępowaniu, gdy będzie to przyczyniało się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego istotnych funkcji. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08, OSP 2011, Nr 6, poz. 70, "interes społeczny" jest nakazem poszukiwania "złotego środka" między dwiema konkurującymi zasadami naczelnymi postępowania administracyjnego: prawdy materialnej i szybkości (ekonomii) postępowania administracyjnego. Dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celem (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy. Udział organizacji może zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego poprzez wprowadzenia quasi-kontradyktoryjności czyli sporu między wnioskodawcą żądającym od organu administracyjnego decyzji - z jednej strony oraz organizacją społeczną, będącą rzecznikiem interesu społecznego - z drugiej strony. Stąd też dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym musi zostać poprzedzone oceną organu administracji publicznej, czy poszerzenie kręgu uczestników postępowania administracyjnego jest korzystne dla gromadzenia materiału dowodowego i dla wyjaśnienia istotnych faktów bądź aspektów sprawy.
W okolicznościach rozpatrywanej sprawy poza sporem pozostawało, że udział Stowarzyszenia [...] Warszawy w toczącym się postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest uzasadniony jego celami statutowymi. Kwestionowana była zaś okoliczność istnienia interesu społecznego uzasadniającego dopuszczenie tego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Rozstrzyganie kwestii dopuszczalności udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym innej osoby, musi być połączone z rozważeniem, czy za tym udziałem przemawia interes społeczny. Wniosek o dopuszczenie do tego udziału musi by zatem poparty stosownymi argumentami. Mając powyższe na względzie zauważyć należy, że w uzasadnieniu wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie wskazało, że za dopuszczeniem go do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny, "polegający na umożliwieniu Stowarzyszeniu działania, aby planowana inwestycja nie naruszyła walorów estetycznych otoczenia i była w nie harmonijnie wkomponowana". Jak podkreślono "interes społeczny polega także na umożliwieniu Stowarzyszeniu działania, aby w tym miejscu nie powstała zabudowa chaotyczna, nie pasująca do zabudowy sąsiedniej i naruszająca wyrażone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady dobrego sąsiedztwa oraz ładu przestrzennego". Jak słusznie jednak uznał Sąd I instancji, tak ogólnikowo sformułowany wniosek nie mógł zostać uznany za spełniający wymóg wykazania przez organizację społeczną przesłanek z art. 31 § 1 kpa. W zażaleniu na postanowienie organu I instancji Stowarzyszenie wskazało z kolei, że udział organizacji społecznej jest uzasadniony interesem społecznym, który polega na zapewnieniu, aby planowana inwestycja nie doprowadziła do naruszenia wyrażonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasad dobrego sąsiedztwa oraz ładu przestrzennego. Podkreślono też, że wbrew twierdzeniom organu I instancji ciężar dowodu dotyczącego wykazania interesu społecznego obciąża wyłącznie organ administracji publicznej, a nie organizację społeczną. Mając na uwadze powyższą argumentację, podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, i uznać, że jest ona niewystarczająca do uznania, iż Stowarzyszenie wykazało istnienie interesu społecznego, uzasadniającego przystąpienie do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Podkreślić bowiem należy, jak słusznie przyjął Sąd I instancji, że to Stowarzyszenie powinno wykazać, za pomocą odpowiedniej argumentacji, spełnienie przez nie przesłanek z art. 31 § 1 kpa. Organ administracji ma jedynie obowiązek zweryfikowania, czy przedstawiona przez Stowarzyszenie argumentacja uzasadnia dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu. W niniejszej sprawie Stowarzyszenie nie uprawdopodobniło, iż przyczyni się do lepszej realizacji celów postępowania administracyjnego. Tymczasem, jedynie pod tym warunkiem można by mówić, że za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. W zaprezentowanym przez stronę składającą skargę kasacyjną stanowisku nie wskazano konkretnych zagrożeń dla układu urbanistycznego, harmonii zabudowy czy ładu przestrzennego. Za niewystarczające uznać należy jedynie lakoniczne powołanie się na wpis do rejestru zabytków obiektów posadowionych przy placu G. (tj. kościół p.w. Wszystkich Świętych, kamienice – pl. G. [...] i pl. G. [...] oraz sam plac G.). Zabrakło, bowiem - jak słusznie wskazał Sąd I instancji - konkretnego wskazania w czym Stowarzyszenie upatruje zagrożenia, tj. jakim ewentualnie elementom architektonicznym czy zabytkowym mogłaby zagrażać inwestycja. Mając na względzie powyższe, należy stwierdzić, że podane przez Stowarzyszenie okoliczności są ogólne i nie pozwalają na uznanie, że został wykazany związek pomiędzy celami statutowymi, a interesem społecznym. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wiedza jaką dysponowało Stowarzyszenie na temat przedmiotu prowadzonego postępowania, pomimo braku dostępu do akt sprawy, była wystarczająca dla wykazania powyższych okoliczności. Należy bowiem zauważyć, że w piśmie z dnia [...] stycznia 2010 r. Prezydent m.st. Warszawy wzywając Stowarzyszenie do uzupełnienia braków formalnych wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu dokładnie określił, jakiej inwestycji dotyczy to postępowanie. Również z pisma Stowarzyszenia z dnia 10 grudnia 2009 r. wynika, iż posiadało ono wiedzę na temat tego, jakiego obiektu dotyczy prowadzone postępowanie, jego sąsiedztwa i położenia. Powyższe informacje pozwalały więc Stowarzyszeniu doprecyzować wniosek w sposób umożliwiający organowi dokonanie oceny, czy została spełniona przesłanka interesu społecznego, o którym mowa w art. 31 § 1 kpa. Zasadnie zatem Sąd I instancji przyjął, iż argumentacja Stowarzyszenia była niewystarczająca do uznania, iż wykazało ono istnienie interesu społecznego uzasadniającego przystąpienie do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym.
Odnosząc się natomiast do argumentacji skargi kasacyjnej podkreślić należy ponadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zarzucił Stowarzyszeniu, jakoby jego udział w sprawie miał służyć partykularnym interesom organizacji względnie jej członków. Kwestionowana w skardze kasacyjnej argumentacja uzasadnienia zaskarżonego wyroku stanowi wyłącznie ogólne rozważania służące wyjaśnieniu znaczenia pojęcia interesu społecznego w rozumieniu art. 31 kpa. Bezzasadnie zatem wywodzi autor skargi kasacyjnej, jakoby Sąd I instancji wyraził pogląd, że udział Stowarzyszenia w postępowaniu służyć miał jego partykularnym interesom. Takiej oceny - wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej - Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie zawarł.
Ze wskazanych wyżej przyczyn nie można było podzielić zarzutu kasacji dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 31 § 1 i 2 kpa, jak również w konsekwencji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, uznając w tym zakresie, że ocena Sądu I instancji jest wolna od wad uzasadniających uwzględnienie wniesionej kasacji.
Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.