II OSK 613/21

II OSK 613/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 219/20 - Wyrok WSA w Krakowie z 2020-08-12
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
art. 72 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: sekretarz sądowy Monika Czaplicka po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 219/20 w sprawie ze skargi M.H. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 16 grudnia 2019 r. znak WI-I.7840.23.4.2019.MA w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
hUZASADNIENIE
1.1. Wyrokiem z 12 sierpnia 2020 r., II SA/Kr 219/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie oddalił skargę M.H. na decyzję Wojewody Małopolskiego z 16 grudnia 2019 r. znak WI-I.7840.23.4.2019.MA, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
1.2. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Starosta [...] decyzją Nr 661/2018 z 10 sierpnia 2018 r., orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej spółki [...] nr [...] wraz z kablową linią zasilającą, na działce ewidencyjnej nr [...], obręb ewidencyjny [...], jednostka ewidencyjna [...]. Wojewoda Małopolski, po rozpatrzeniu odwołań M.H. oraz S.G. od powyższej decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzją z 23 listopada 2018 r., znak: Wl-1.7840.23.24.2018.MA, uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy uzupełnić projekt o analizę rozkładu pól elektromagnetycznych dla istniejącej stacji bazowej [...] oraz planowanej stacji bazowej [...] oraz dane uwzględniające zsumowanie parametrów charakteryzujące dane przedsięwzięcie, ponieważ w projekcie budowlanym w kwalifikacji przedsięwzięcia brak było sumowania ERIP dla każdego azymutu.
1.3. Wyrokując w sprawie II SA/Kr 219/20 kolejno wskazano, że Starosta [...] wezwał inwestora m. in. do uzupełnienia projektu budowlanego o dane uwzględniające zsumowanie parametrów charakteryzujących planowane przedsięwzięcie oraz o analizę rozkładu pól elektromagnetycznych dla obu stacji wraz z wynikającymi z tego wnioskami dotyczącymi ustalenia czy przedmiotowe zamierzenie nie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z przywołanymi w treści powyższego postanowienia przepisami. Inwestor przedłożył uzupełnione 4 egzemplarze projektu budowlanego. Starosta [...] poinformował strony postępowania o zgromadzonym materiale dowodowym oraz pouczył o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłaszania ewentualnych uwag. Z akt sprawy nie wynika, aby ktokolwiek stawił się w organie l instancji w celu zapoznania się z materiałami postępowania.
1.4.1. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że Starosta [...] decyzją z 1 marca 2019 r., Nr 155/2019, znak: AB.6740.1.1139.2018, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego pn.: budowa stacji bazowej telefonii komórkowej spółki [...] nr [...] wraz z kablową linią zasilającą, szczegółowo określając elementy wchodzące w skład inwestycji, na działce ewidencyjnej nr [...], obręb ewidencyjny [...], jednostka ewidencyjna [...].
1.4.2. Od powyższej decyzji odwołanie wniosły Gmina [...] oraz M.H..
1.5.1. Dalej w wyroku II SA/Kr 219/20 przywołano, że Wojewoda Małopolski wydał opisaną na wstępie decyzję z 16 grudnia 2019 r., którą – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., K.p.a.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W wyroku zrekapitulowano obszernie argumentację organu odwoławczego.
1.5.2. Sąd wojewódzki przywołał, iż Wojewoda zwrócił uwagę, że na terenie objętym wnioskiem o pozwolenie na budowę obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w części obejmującej sołectwa: [...], [...] i [...] przyjęty uchwałą Rady Gminy w Drwini Nr [...] dnia [...] stycznia 2005 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] marca 2005 r., Nr [...], poz. [...] ze zm., MPZP). Zgodnie z ustaleniami planu działka inwestycyjna znajduje się w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem 7.Ra. Na tym terenie w myśl § 12 ust. 2 pkt 1 lit. d MPZP dopuszcza się lokalizację urządzeń komunikacji, gospodarki wodnej i infrastruktury technicznej dla potrzeb lokalnych. Na całym obszarze objętym ustaleniami planu, także na terenie rolniczym, dopuszcza się niezależnie od jego ustaleń dotyczących przeznaczenia terenu, realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej służących zaspokajaniu potrzeb lokalnych, z zakresu zaopatrzenia w gaz, ciepło oraz telekomunikacji (w tym m. in. masztów telekomunikacji bezprzewodowej, § 27 ust. 1 pkt 2d MPZP). MPZP uwzględnia uwarunkowania związane z planowanym utworzeniem Niepołomickiego Parku Krajobrazowego, którego projektowany obszar obejmuje w całości gminę [...]. W planie stanowi się m. in. o zakazie realizacji przedsięwzięć oddziałujących na środowisko, z wyłączeniem urządzeń infrastruktury technicznej i ochrony środowiska.
1.5.3. Wojewoda Małopolski wyjaśnił definicję infrastruktury technicznej oraz infrastruktury telekomunikacyjnej – i wskazał, że przedmiotowa stacja telefonii komórkowej realizowana jest w ramach rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Organ odwoławczy stwierdził, że projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego MPZP, dodatkowo zwracając uwagę na art. 46 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Uwst).
1.5.4. W odniesieniu do kwestii środowiskowych organ odwoławczy zauważył, że zweryfikowano określony przez projektanta obszar oddziaływania projektowanego obiektu obejmujący enumeratywnie ujęte działki, które zostały wyznaczone zgodnie z przewidywanym sumarycznym obszarem występowania pola elektromagnetycznego o poziomach wyższych niż 0,1 W/m². Wskazał, że z projektu budowlanego (a dokładniej z części branży telekomunikacyjnej, opracowanej i sprawdzonej przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w specjalności telekomunikacyjnej) wynika, że obliczając zasięg oddziaływania pola elektromagnetycznego o ponadnormatywnej gęstości natężenia przeanalizowano możliwe ustawienia pochylenia anten tak, aby otrzymać przypadek najbardziej niekorzystny dla środowiska, co występuje w przypadkach: maksymalnego pochylenia anten – wtedy dolna granica występowania pola elektromagnetycznego o ponadnormatywnej wartości gęstości natężenia jest najniżej położona oraz minimalnego pochylenia anten – wtedy ww. obszar jest najdalej wysunięty w stosunku do położenia stacji bazowej. Wyniki obliczeń przedstawiono w formie stabelaryzowanej (k. 115) oraz graficznej (k. 118-120). Ponadto w projekcie budowlanym na stronie 26 stwierdzono, cyt.: "W sąsiedztwie projektowanej stacji bazowej, w odległości ok. 105 m od planowanej stacji bazowej znajduje się wieża telekomunikacyjna operatora sieci [...]. Znajduje się na niej instalacja o oznaczeniu ID: 24164. Konfigurację antenową dla tej instalacji, uzyskaną od operatora, przedstawiono w Tabeli 2". Z kolei na stronie 27 napisano, cyt.: "W otoczeniu przedmiotowej stacji bazowej, poza wymienioną wyżej instalacją telefonii komórkowej, nie występują instalacje radiokomunikacyjne, ani inne instalacje emitujące pola elektromagnetyczne w zbliżonym zakresie częstotliwości, których oddziaływanie należałoby uwzględnić. Wobec powyższego nie ma zagrożenia, że superpozycja pól elektromagnetycznych pochodzących od obu stacji spowoduje występowanie pola elektromagnetycznego o wartościach gęstości mocy wyższych niż 0,1 W/m² w miejscach dostępnych dla ludności. Powyższe potwierdza rysunek pn.: Przewidywane maksymalne obszary pola o poziomach wyższych niż 0,1 W/m2 – widok w płaszczyźnie pionowej dla maksymalnego pochylenia osi głównych wiązek" (str. 118 projektu budowlanego), na którym sumaryczny obszar pola o gęstości wyższej niż 0,1 W/m² wyznaczony dla projektowanej instalacji [...] w azymucie 70°, w miejscu gdzie się on kończy (54,3 m) pada na wysokości 51,4 m. Na powyższym rysunku ukazano fragment dolnej krawędzi sumarycznego obszaru pola o gęstości wyższej niż 0,1 W/m² dla istniejącej instalacji [...], który pada na wysokość 26,7 m. Zatem wiązki te mijają się, a różnica wysokości ich padania to aż 24,7 m (51,4 m - 26,7 m). Potwierdza to fakt, że zjawisko superpozycji pól elektromagnetycznych pochodzących od obu stacji nie występuje.
W ocenie Wojewody z projektu zagospodarowania terenu wynika, że część działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji położona jest w obszarze oznaczonym symbolem [...], tj. terenach rolniczych, gdzie dopuszcza się lokalizację budynków gospodarczych i inwentarskich związanych z istniejącą zabudową. Działka nr [...] oraz część dz. nr [...] zlokalizowane są na terenie oznaczonym symbolem [...] – w terenach zabudowy zagrodowej, jednorodzinnej i usługowej, a działka nr [...] położona w obszarze oznaczonym [...], czyli tereny tras i urządzeń komunikacyjnych (dróg, ulic, parkingów). Wszystkie wskazane powyżej tereny położone w całości lub w części w granicach zagrożeń zalewem powodziowym.
1.5.5. w wyroku przywołano dalej, że Wojewoda Małopolski zauważył, iż ustawą z 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (zm.Uwst) wprowadzono zmiany w art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska (w dniu wydania decyzji Dz. U. 2018, poz. 799 ze zm., uPoś), gdzie doprecyzowano pojęcie "miejsca dostępnego dla ludności" poprzez jednoznaczne przesądzenie, że miejsca takie ustala się według istniejącego, a nie potencjalnego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości na dzień dokonywania kwalifikacji określonego przedsięwzięcia. Zgodnie z treścią art. 38 zmUwst przepis ten wszedł w życie 25 października 2019 r., zatem w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma treść art. 124 ust. 2 uPoś w formie zmienionej. Wojewoda Małopolski, mając na uwadze rozbieżne stanowiska sądów administracyjnych w kwestii badania możliwych lub projektowanych tiltów anten stacji bazowych stwierdził, że w projekcie budowlanym wskazano, że maksymalne pochylenie głównej wiązki promieniowania każdej poszczególnej anteny sektorowej (tilt) wynosi 10°. W projekcie przedstawiono zestawienia dotyczące zasięgu gęstości natężenia pola elektromagnetycznego przekraczającej 0,1 W/m² oraz zasięgu i przebiegu osi głównych wiązek promieniowania anten dla wartości granicznych nachylenia tych anten (tiltów). Zatem przedstawiono wyniki dla projektowanych tiltów anten. W ocenie organu odwoławczego, brak jest w przepisach prawa podstawy do żądania dokonania przez projektanta dodatkowej analizy uwzględniającej inne niż projektowane nachylenie osi głównych wiązek promieniowania. Natomiast realizacja inwestycji w sposób odmienny aniżeli przyjęty w zatwierdzonym projekcie budowlanym, stanowi odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zarówno kontrola zgodności z projektem budowlanym realizacji jak i sposobu użytkowania inwestycji, leży w gestii organu nadzoru budowlanego.
Wojewoda Małopolski wyjaśnił, że oceny poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku i obserwacji zmian dokonuje się w ramach Państwowego Monitoringu Środowiska, a okresowe badania poziomów tych pól prowadzi Główny Inspektor Ochrony Środowiska, zgodnie z art. 123 uPoś. Organ odwoławczy nadto zwrócił uwagę na nowo wprowadzone "zapisy" w Uwst dotyczące Systemu Informacyjnego o Instalacjach Wytwarzających Promieniowanie Elektromagnetyczne i podkreślił, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska – a nie organy administracji architektoniczno-budowlanej – kontroluje potencjalne zmiany, w tym przekroczenia generowane przez powstały obiekt, zarówno w zakresie, w jakim byłyby generowany przy prawidłowym, jak i nieprawidłowym (niezgodnym z pozwoleniem na budowę), użytkowaniu stacji bazowej telefonii komórkowej.
1.5.6. Wojewoda Małopolski wyjaśnił, że organ administracji architektoniczno-budowlanej jest organem właściwym do dokonania, na podstawie m. in. przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (rozp. RM 2010) oceny, czy dane zamierzenie budowlane należy do przedsięwzięć, dla których przeprowadzenie procedury oceny oddziaływania na środowisko jest lub może być wymagane. Podstawowym dokumentem środowiskowym, w oparciu o który dokonuje się powyższej oceny jest kwalifikacja przedsięwzięcia. Zgodnie z ww. rozporządzeniem kwalifikacja przeprowadzana jest w oparciu o dwa kryteria: równoważną moc promieniowania izotropowo (ERP) oraz na podstawie odległości miejsc dostępnych dla ludności od ośrodka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anten.
W ocenie Wojewody Małopolskiego, jako pojedynczą antenę, o której mowa w rozporządzeniu, należy rozumieć antenę, która może składać się z kilku systemów nadawczych (antena wielosystemowa) o różnym zysku energetycznym dla każdego z obsługiwanych pasm. Taka wielosystemowa antena ma jeden środek elektryczny anteny, względem którego wyznaczana jest charakterystyka promieniowania anteny. Dla takiej pojedynczej anteny składającej się z kilku systemów nadawczych sumowana jest moc promieniowana izotropowo przez poszczególne systemy, a równoważną moc promieniowaną izotropowo bada się wyłącznie w osi wiązki głównej promieniowania anteny, przy czym chodzi tutaj o wiązkę stanowiącą półprostą (o początku w środku elektrycznym anteny), a nie obiekt przestrzenny – zatem nie ma prawnych możliwości do rozważania czy np. w przypadku dwóch wielosystemowych anten, zawieszonych w niewielkiej odległości od siebie zachodzi zjawisko kumulacji, o którym mowa w niektórych wyrokach sądów administracyjnych.
Inwestor przedłożył kwalifikację zgłaszanego przedsięwzięcia, z której wynika, że planowane zamierzenie nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Na rysunkach znajdujących się w projekcie budowlanym przedstawiono przekroje pionowe terenu z uwzględnieniem występowania miejsc dostępnych dla ludności, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania, dla maksymalnego projektowanego pochylenia wiązek anten sektorowych. Jak wynika z tych rysunków, środek elektryczny anten i oś główna wiązek promieniowania znajduje się na wysokości: 58,7 m dla azymutów 70°, 190° i 310°. Minimalna wysokość osi głównych nad poziomem terenu, przy ich maksymalnym pochyleniu - 10°, wynosi odpowiednio: a) dla azymutu 70°: 48,8 m nad poziomem terenu (w odległości 70 m od środka elektrycznego anten); 34,8 m nad poziomem terenu (w odległości 150 m od środka elektrycznego anteny tj. cyt.: przekrój dla hipotetycznej, pojedynczej anteny o mocy ERIP jak dla sumy trzech planowanych anten 3701 W); b) dla azymutu 190°: 46,0 m nad poziomem terenu (w odległości 70 m od środka elektrycznego anten); 31,1 m nad poziomem terenu (w odległości 150 m od środka elektrycznego anteny tj. cyt.: przekrój dla hipotetycznej, pojedynczej anteny o mocy ERIP jak dla sumy trzech planowanych anten 3701 W); dla azymutu 310°: 46,7 m nad poziomem terenu (w odległości 70 m od środka elektrycznego anten); 33,2 m nad poziomem terenu (w odległości 150 m od środka elektrycznego anteny tj. cyt.: przekrój dla hipotetycznej, pojedynczej anteny o mocy ERIP jak dla sumy trzech planowanych anten 3701 W). Inwestor w projekcie budowlanym wyznaczył odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anten dla istniejącego zagospodarowania terenu (co jest spójne z zamiarem ustawodawcy, który w obecnie obowiązujących przepisach doprecyzował pojęcie miejsc dostępnych dla ludności, prawdopodobnie z uwagi na rozbieżne interpretacje tego pojęcia w orzeczeniach sądowo-administracyjnych, w których wskazano m.in. na konieczność uwzględnienia również potencjalnej, dopuszczonej zapisami miejscowych planów zagospodarowania terenu, zabudowy). Analiza przedłożonej przez Inwestora kwalifikacji wykazała, że planowane zamierzenie nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, również przy uwzględnieniu definicji miejsc dostępnych dla ludności (także w przypadku zastosowania rozszerzonego - obecnie nie obowiązującego).
1.5.7. W końcowej części uzasadnienia swojej decyzji Wojewoda Małopolski wyjaśnił, że kontrola prawidłowości wydanej decyzji odnosi się do badania jej zgodności z przepisami prawa. Organy administracji nie badają prawidłowości przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań, jeżeli nie dotyczą zakresu wynikającego z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego (uPb). Za prawidłowość sporządzenia projektu budowlanego, w tym również przyjęte w projekcie rozwiązania (m. in. przyjęte założenia i metody obliczeń) odpowiada projektant i jeżeli istnieje wymóg jego sprawdzenia, również sprawdzający. Zgodnie z art. 20 ust. 4 uPb projektant, a także sprawdzający, do projektu budowlanego winni dołączyć oświadczenia o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W niniejszej sprawie oświadczenia te zostały złożone. Wszyscy projektanci i sprawdzający w dacie wykonania poszczególnych części projektu budowlanego posiadali ważne zaświadczenia wydane przez izbę o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Projekt budowlany zawiera niezbędne uzgodnienia i opinie, jego zawartość jest kompletna. Projekt budowlany opracowany został w czytelnej grafice, posiada numerację zgodną ze spisem zawartości projektu, został oprawiony i trwale zszyty. Załączona została informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. W projekcie określona została druga kategoria geotechniczna obiektu, przy prostych warunkach gruntowo-wodnych. Projektant przedłożył ponadto oświadczenie, o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 uPb, z którego wynika że planowane zamierzenie nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przedłożenie ww. oświadczenia przez projektanta nie zwalnia organu administracji architektoniczno-budowlanej od dokonania samodzielnej kwalifikacji przedsięwzięcia. Wyniki tej oceny zostały przedstawione w niniejszej decyzji w części traktującej kwestie środowiskowe.
2.1. M.H. złożyła skargę na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2008, Nr 199, poz. 1227, Uioś) w powiązaniu z § 2 ust. 1 pkt 7 a-d w zw. z "§ 3 ust. 8 pkt 1 a-g" rozp. RM 2010, poprzez nie ustalenie maksymalnej mocy oraz pochyleń tym bardziej, iż organ nawet nie dysponował kartą katalogową anteny i tym samym przyjął bezkrytycznie stanowisko inwestora, 2) art. 7, 8, 9, 11, 107 § 3 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż organy architektoniczno-budowlane nie mają obowiązku ani uprawnień do weryfikacji dokumentacji technicznej w zakresie maksymalnych mocy oraz pochyleń anten, co jest sprzeczne z aktualna linią orzeczniczą NSA. Ponadto skarżąca zarzuciła, iż organy przyjęły w istocie, że żadna inwestycja nie będzie wymagać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, albowiem pochylenia zawsze można dostosować do danego terenu.
2.2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie.
3. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie skargę oddalił.
3.1.1. W motywach tego wyroku sąd pierwszej instancji uznał za zasadną konkluzję Wojewody Małopolskiego, że projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami MPZP. Sąd ten podzielił również stanowisko organu II instancji co do zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska. Zdaniem sądu wojewódzkiego Wojewoda Małopolski dokonał, w nawiązaniu do projektu zagospodarowania terenu, szczegółowych i prawidłowych ustaleń co do przeznaczenia planistycznego działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, podkreślając, że tereny tras i urządzeń komunikacyjnych nie są przeznaczone pod zabudowę kubaturową – a nadto zasadnie zwrócił uwagę na znowelizowane brzmienie art. 124 ust. 2 uPoś, wedle którego miejsca dostępne dla ludności ustala się według istniejącego, a nie potencjalnego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości na dzień dokonywania kwalifikacji określonego przedsięwzięcia.
3.1.2. W ocenie sądu pierwszej instancji, Wojewoda Małopolski także zasadnie przyjął – gdy chodzi o kwestię badania możliwych lub projektowanych tiltów anten – że liczą się parametry zadeklarowane w dokumentacji projektowej, i że brak jest w przepisach prawa podstawy do żądania dokonania przez projektanta dodatkowej analizy uwzględniającej inne, niż projektowane nachylenie osi głównych wiązek promieniowania. Słusznie w ocenie sądu wojewódzkiego Wojewoda podkreślił w tym kontekście znaczenie następczej kontroli inwestycji, której wyniki – w razie stwierdzenia niezgodności wykonanego obiektu z projektem, także w zakresie odnośnych parametrów – mogą być podstawą stosownych działań.
3.1.3. Zdaniem sądu pierwszej instancji, wnikliwie rozważona i prawidłowo rozstrzygnięta została kwestia ewentualnej kwalifikacji przedsięwzięcia jako mogącego zawsze lub mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i – w konsekwencji – konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Wojewoda wpierw zwrócił uwagę na twierdzenia projektanta w tej mierze, zastrzegając – trafnie – że nie są one wiążące dla organu administracji architektoniczno-budowlanej i podlegają weryfikacji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczone i prawidłowo zinterpretowane zostały przepisy art. 124 ust. 2 uPoś oraz § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozp. RM 2010. W ocenie sądu pierwszej instancji, na aprobatę zasługiwał też przeprowadzona przez Wojewodę szczegółowa analiza projektu budowlanego (kwalifikacji przedsięwzięcia) przez pryzmat odnośnych przepisów rozp. RM 2010 – prowadząca do konkluzji, że planowane zamierzenie nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
4.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M.H. – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa:
1) art. 141 § 4 oraz 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skardze kasacyjnej powołano nieaktualny tekst tej ustawy, należało wskazać Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa – uwaga Sądu) w związku z art. 7, 8 § 1, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a., poprzez przyjęcie, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły maksymalne moce oraz pochylenia anten na podstawie oświadczenia i tym samym nie musiały analizować kart katalogowych anten, na podstawie których ustala się dane, o których mowa powyżej;
2) art. 6 ust. 2 uPoś w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 Uioś w powiązaniu z § 2 ust 1 pkt 7 a-d w zw. z "§ 3 ust. 8 pkt 1 a-g" rozp. RM 2010 w zw. z art. 174 pkt 1 Ppsa poprzez ich błędną interpretację z uwagi na nie uwzględnienie maksymalnych mocy, tiltów anten, ponieważ z treści wyroku wprost przyjęto najmniejsze możliwe moce oraz pochylenia anten; ponadto organy oraz sąd dokonały błędnej wykładni poprzez przyjęcie, iż przedmiotem kwalifikacji podlegają pojedyncze elementy przedsięwzięcia i to bez uwzględnienia maksymalnych mocy anten oraz pochyleń, co "jest sprzeczne z jednolitym stanowiskiem NSA";
3) § 11 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r, w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2012, poz. 462, rozp. MTBiGM 2012) w zw. z art. 174 pkt 1 Ppsa poprzez odstąpienie od sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z w/w przepisami.
4.2. Zdaniem skarżącej kasacyjnie powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, wobec powyższego wnosi o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz strony skarżącej od strony przeciwnej kosztów postępowania wg norm przepisanych, rozpoznanie sprawy na rozprawie.
4.3. Skarżąca kasacyjnie uznaje, że sąd pierwszej instancji w istocie podważa własne stanowisko oraz stanowiska NSA w kwestii pominięcia zjawiska kumulacji podczas kwalifikacji przedsięwzięcia, co stanowi o rażącym naruszeniu prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przytacza obficie orzecznictwo sądów administracyjnych na poparcie w/w zarzutów skargi kasacyjnej. Jej zdaniem przedmiotem oceny winno być objęte faktyczne zamierzenie inwestora, a nie iluzoryczne. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że dokumentacja techniczna wskazuje na możliwość wielokrotnego zwiększenia mocy EIRP, co się zaś tyczy zarzutu 3) "skargi" (kasacyjnej – uwaga Sądu) podkreślono, ze naruszenie prawa materialnego polegać ma na nie dokonaniu analizy przepisów w zakresie zgodności projektu budowlanego "z nimi", co uniemożliwiać ma podjęcie polemiki w tym zakresie.
4.4. Na rozprawę wyznaczoną w tej sprawie nikt się nie stawił.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
5.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1634) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
5.2. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 Ppsa).
Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 Ppsa. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
5.3.1. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w zw. art. 7, 8 § 1, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 K.p.a. W myśl art. 141 § 4 Ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Powołany przepis można naruszyć w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, którymi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na jego kontrolę kasacyjną, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonej decyzji.
W skardze kasacyjnej nie uzasadniono podstawy kasacyjnej sprowadzającej się do naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w powiązaniu z wyłuszczonymi w pkt 1) tego środka zaskarżenia przepisami K.p.a., ograniczając się do zarzucania sądowi a quo, że wadliwie miał zaakceptować stanowisko organów w tym zakresie, iż prawidłowo ustaliły maksymalne moce oraz pochylenia anten na podstawie oświadczenia i tym samym nie musiały analizować kart katalogowych. Rzecz w tym, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera takiego stanowiska sądu pierwszej instancji, jakie się mu przypisuje w skardze kasacyjnej, nadto zwalczanie oceny tegoż sądu w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia w aspekcie uwzględniania pojedynczej mocy anteny odnosi się do kwestii materialnoprawnych. Przez podniesieniu zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie można zwalczać skutecznie ocen materialnoprawnych co do wykładni lub zastosowania danych przepisów, nie można także skutecznie zwalczać prawidłowości oceny przyjętego przez sąd w wyroku stanu faktycznego sprawy.
5.3.2. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Z treści art. 3 §1 Ppsa wynika wyłącznie tyle, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. WSA w Krakowie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego, a dochodząc do przekonania, że skarga jest niezasadna, oddalił ją na podstawie art. 151 Ppsa. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 3 § 1 Ppsa, zresztą skarżąca kasacyjnie nie wyłuszczyła na czym miałoby polegać naruszenie cyt. przepisu. Nie uzasadniono we wniesionym środku odwoławczym – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa – na czym miałoby polegać nie dostrzeżenie przez sąd pierwszej instancji naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, braku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, jak również wadliwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Sposób uzasadnienia tak skonstruowanej podstawy kasacyjnej, koncentrujący się na zarzucaniu niedostrzeżenia przez sąd wojewódzki tego, że organy miały nie ustalić prawidłowo maksymalnych mocy i pochylenia anten, oraz nie musiały analizować danych katalogowych anten, ogranicza się do przywołania fragmentów uzasadnień kilku orzeczeń NSA, nadto dotyczy zagadnienia materialnoprawnego – badania konkretnego projektu budowlanego o parametrach inwestycji przyjętych przez inwestora w źródłowym wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. W skardze kasacyjnej nie wskazano ponadto, w jaki sposób zarzucane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego wymaga ustawodawca dla podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 Ppsa.
5.3.3. Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 6 ust. 2 uPoś poprzez jego błędną "interpretację", to w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano na czym miałaby polegać owa błędna wykładnia tego przepisu dotyczącego tzw. zasady przezorności, nie wskazano ponadto jaką wykładnię cyt. przepisu skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłową. Z tego względu taki zarzut wymyka się kontroli Sądu.
5.3.4. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia przepisu art. 72 ust. 1 pkt 1 Uioś w powiązaniu z § 2 ust. 1 pkt 7 a-d w zw. z "§ 3 ust. 8 pkt 1 a-g" rozp. RM 2010 poprzez ich błędną "interpretację" oraz zarzucono dokonanie błędnej wykładni poprzez przyjęcie, iż przedmiotem kwalifikacji podlegają pojedyncze elementy przedsięwzięcia i to bez uwzględnienia maksymalnych mocy anten oraz pochyleń, co "jest sprzeczne z jednolitym stanowiskiem NSA".
Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 1 Uioś w zw. z "§ 3 ust. 8 pkt 1 a-g" rozp. RM 2010, to tak skonstruowana podstawa kasacyjna wymyka się kontroli Sądu. W przepisach rozp. RM 2010 brak jest jednostki redakcyjnej określonej przez autora przedmiotowej skargi kasacyjnej jako "§ 3 ust. 8 pkt 1 a-g". § 3 rozp. RM 2010 dzieli się na trzy ustępy. Nie jest rolą Sądu Naczelnego domyślanie się intencji strony, po to ustawodawca wprowadził przymus radcowsko-adwokacki, aby zapewnić należyty poziom formalny sporządzanego środka zaskarżenia, którym jest skarga kasacyjna. Powyższa uwaga prowadzi do wniosku, że tak skonstruowany zarzut kasacyjny nie poddają się kontroli. Takiemu stanowisku nie stoi na przeszkodzie spostrzeżenie, że w zaskarżonym wyroku w jego uzasadnieniu na s. 27 sąd pierwszej instancji jednokrotnie przywołał taką jednostkę redakcyjną rozp. RM 2010, jaka posłużono się w skardze kasacyjnej. W ocenie Sądu Naczelnego takie działanie wskazywałoby na oczywistą omyłkę sądu a quo, skoro na s. 26 uzasadnienia zaskarżonego wyroku znajduje się odniesienie do § 3 ust. 1 pkt 8 roz. RM 2010.
5.3.5. Zasadniczy zarzut naruszenia prawa materialnego sprowadzający się do błędnej wykładni art. 72 ust. 1 pkt 1 Uioś w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 a-d rozp. RM 2010 związany jest z prezentowanym przez stronę skarżąca kasacyjną stanowiskiem, że sąd pierwszej instancji błędnie przyjął w ślad za organami orzekającymi w sprawie, iż przedmiotem kwalifikacji podlegają pojedyncze elementy przedsięwzięcia i bez uwzględniania maksymalnej mocy anten i ich pochyleń. Tak skonstruowana podstawa kasacyjna opiera się na twierdzeniu, że sąd pierwszej instancji odstąpić miał od utrwalonego w orzecznictwie poglądu, iż koniecznym jest uwzględnianie możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania oraz maksymalnej mocy anten.
W przedmiotowej sprawie wydano pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, które zostało utrzymane w mocy w postępowaniu odwoławczym, a sąd wojewódzki oddalając skargę zaaprobował to stanowisko organów, wedle których planowane przedsięwzięcie nie osiąga progów ujętych m. in. przepisami § 2 ust. 1 pkt 7 rozp. RM 2010. Sposób skonstruowania podstawy kasacyjnej w pkt 2), bez rozwinięcia tak ujętych zarzutów w uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia, poza ograniczeniem się do przywołania fragmentów kilku orzeczeń sądów administracyjnych w innych sprawach, prowadzi do wniosku, że strona skarżąca kasacyjnie dowodzi błędnej wykładni przywołanych przepisów, a z których wynika, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, m. in. dla instalacji znacząco oddziaływującej na środowisko.
W odniesieniu do tak postawionego zarzutu przywołać należy uchwałę NSA z 7 listopada 2022 r., III OPS 1/22 (LEX nr 3429156), w uzasadnieniu której wprost wypowiedziano stwierdzenie, wedle którego nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten, niż wskazuje inwestor w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej, a podane parametry są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji. Takie stanowisko prezentowały orzekające w sprawie organy i takie stanowisko oddalając skargę, zaaprobował sąd pierwszej instancji. Z art. 269 § 1-3 Ppsa wynika moc ogólnie wiążąca zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i uchwał konkretnych. Istota owej mocy ogólnie wiążącej uchwał sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (patrz m.in.: Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX/el 2021, pkt 3 do art. 269). W rezultacie nieskuteczne są zarzuty kasacji odnośnie konieczności uwzględnienia innych parametrów zamierzonej inwestycji, niż wskazane w projekcie budowlanym, nie jest także skuteczne uzasadnienie do takiego twierdzenia ograniczające do przywołania fragmentów orzeczeń sądowych zapadłych przed podjęciem uchwały III OPS 1/22.
Wypada w tym aspekcie zaznaczyć, że w sentencji w/w uchwały wprost rozstrzygnięto, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Tym samym powoływanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na nie uwzględnianie dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych i pomijanie zjawiska tzw. kumulacji podczas kwalifikacji przedsięwzięcia, jest chybione.
5.3.6. W konsekwencji nie jest skuteczny zarzut naruszenia § 11 ust. 2 pkt 1 rozp. MTBiGM 2012, w skardze kasacyjnej ograniczono się do zarzutu niedokonania przez organy "jakiejkolwiek analizy przepisów w zakresie zgodności projektu budowlanego z nimi", nie wskazując wszakże tych przepisów. Jeśliby uznać, że autorowi skargi kasacyjnej chodzi o przepisy wskazane w pkt 2) środka odwoławczego, to taka analiza ich stosowania znajduje się zarówno w decyzji I instancji (por. s. 5 tej decyzji – uwaga Sądu) oraz w zaskarżonej decyzji (s. 7-15 – uwaga Sądu), obszerność tych analiz nie powinna ujść uwadze osobie, która zechciałaby poświęcić im przeciętną miarę uważności w lekturze treści decyzji administracyjnej. Z tego względu zupełnie chybione jest stwierdzenie, jakoby uniemożliwiać to miało "podjęcie polemiki w tym zakresie". Odrębną kwestią jest natomiast, czy taka analiza była merytorycznie trafna, z czym skarżąca kasacyjnie zdaje się nie zgadzać.
Z wyłożonych przyczyn zarzut naruszenia § 11 ust. 2 pkt 1 rozp. MTBiGM 2012 jest nietrafny.
5.3.7. Z podanych uprzednio względów Sąd oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 Ppsa, skoro nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.