II OSK 612/11

II OSK 612/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-03-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Dałkowska - Szary /przewodniczący/
Mirosława Pindelska
Wojciech Mazur /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1560/10 - Wyrok WSA w Warszawie z 2010-11-17
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 183 par 1 i 2; art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 156
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
par 12 ust. 4 pkt 2; art. 204 ust. 5; art. 206 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a; art. 5 ust. 1 pkt 9; art. 35 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1560/10 w sprawie ze skargi R. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1560/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
W dniu 11 czerwca 2008 r. do Wojewody Pomorskiego wpłynął wniosek R. A. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdyni Nr [...] z dnia [...] września 2007 r., w przedmiocie pozwolenia na budowę. We wniosku, z powołaniem na dołączoną analizę nasłonecznienia, wskazano na niedostateczne w związku z inwestycją, nasłonecznienie pomieszczeń mieszkalnych w budynku wnioskodawcy, przy ul. W. w Gdyni oraz obniżenie wartości nieruchomości. Ponadto stwierdzono, że brak jest w dokumentacji projektowej ekspertyzy technicznej, wymaganej w związku z lokowaniem budynku w ostrej granicy.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r., Nr [...], Wojewoda Pomorski wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.
Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] marca 2010 r., znak [...], odmówił stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ wskazał, że R. A. nie był uznany za stronę w postępowaniu zwykłym, ze względu na brak wiedzy o zgonie jego poprzednika prawnego - strony postępowania (zwrotne potwierdzenia odbioru wskazywały na odbiór korespondencji przez domowników). Organ podał, że w toku postępowania nieważnościowego, analizę nasłonecznienia obok R. A., przedstawił także inwestor K. Ł.-G.. Wnioski, w obu analizach były rozbieżne. Organ zlecił opracowanie opinii rzeczoznawcom z zakresu architektoniczno budowlanego mgr inż. S. D. oraz dr inż. arch. M. C. Zgodnie z wnioskami zawartymi w ww. ekspertyzie - warunki nasłonecznienia budynku R. A., w pomieszczeniach na parterze oraz na piętrze mimo, że poważnie ograniczone, zostały zachowane w przypadku analizy stanu projektowanego. Stwierdzono, że na etapie realizacji inwestycji doszło do usytuowania budynku o 64 cm wyżej, niż przewidywały to warunki podane w projekcie. Stan realizacji inwestycji, a nie założenia projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją pozwolenia na budowę, powoduje, że lokale w sąsiednim budynku nie mają spełnionych warunków nasłonecznienia. Organ stwierdził, że ww. wnioski wynikające z opinii jednoznacznie wykluczają wadę projektu budowlanego, skoro stan realizowany, a nie projektowany i zatwierdzony w decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym powoduje, że pomieszczenia w budynku przy ul. W. w Gdyni nie mają spełnionych warunków nasłonecznienia. Kontrola zgodności wykonywanych robót budowlanych z projektem budowlanym pozostaje jednak w kompetencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdyni i tym samym jest poza niniejszym postępowaniem. Organ I instancji wskazał ponadto, że do niniejszego projektu powinna zostać dołączona ekspertyza techniczna, o której mowa w § 206 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 ze zm., dalej jako "rozporządzenie"). Organ stwierdził, jednak, w okolicznościach sprawy, że brak tej ekspertyzy nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Projektant, w projekcie dotyczącym konstrukcji, odniósł się do stanu faktycznego - posadowienia nowego obiektu "przy sąsiedzie".
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania R. A., decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji stwierdził, że decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym nie jest obarczona żadną z wad opisanych w przepisie art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a."). Organ odwoławczy, podtrzymał argumentację Wojewody Pomorskiego, w szczególności w oparciu o ekspertyzę w przedmiocie nasłonecznienia pomieszczeń w sąsiadującym z inwestycją budynku. Wskazał ponadto, że działka inwestora ma tylko 15 m szerokości, a zgodnie z przepisem § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną jest dopuszczalne, jeżeli nie jest możliwe zachowanie odległości od granicy określonych w tym przepisie ze względu na rozmiary działki. Organ odwoławczy stwierdził, że przepis § 206 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., odnosi się do bezpieczeństwa konstrukcji może być realizowany zarówno w fazie projektowania, jak i wykonania inwestycji. Taka niejednoznaczność przepisu wyklucza ocenę, że brak opinii przy projekcie jest wadą, skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji pozwolenia na budowę. Dodatkowo organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących niewłaściwego sposobu prowadzenia robót budowlanych wyjaśnił, że w postępowaniu nieważnościowym organ weryfikuje prawidłowość decyzji o pozwoleniu na budowę według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dniu jej wydania. Organem właściwym do oceny prawidłowości prowadzonych robót budowlanych jest właściwy miejscowy powiatowy inspektor nadzoru budowlanego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. złożył R. A. Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości zarzucił jej wadliwe przyjęcie braku podstaw dla stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w świetle przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., błędne przyjęcie braku obowiązku stosowania w procesie projektowania § 206 ust. 1 w zw. z § 204 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zarzucił obrazę § 12 cyt. rozporządzenia polegającą na bezpodstawnym przyjęciu braku możliwości zachowania ogólnie wymaganych odległości nowego budynku od granicy, bez kontroli zasadności stosowania wyjątku, o jakim mowa w § 12 ust. 3 rozporządzenia; bezpodstawnym przyjęciu, wbrew literalnemu brzmieniu przepisu § 12 ust. 4 pkt 2, że w sytuacji, gdy na zasadzie wyjątku dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy, przylegającej do istniejącej ściany, nowa zabudowa może być kontynuowana wzdłuż granicy działki również w zakresie, w którym nowa zabudowa nie przylega już do ściany obiektu istniejącego w sąsiedztwie. Skarżący, podniósł także wadliwe podzielenie poglądu Wojewody Pomorskiego w zakresie zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, mimo, iż decyzja rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1, w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy Prawo budowlane, gdyż nowy budynek nie odpowiada parametrami charakterystycznymi zabudowie bliźniaczej, a wykonanie pozwolenia na budowę prowadzi do ograniczenia możliwości dalszej zabudowy działki przy ul. W., czyli skorzystania przez skarżącego z takich samych uprawnień, jakie zostały przyznane inwestorowi na nieruchomości sąsiedniej. Podniósł także, że pominięto fakt, iż Prezydent Miasta Gdyni wadliwie określił krąg stron postępowania pomijając fakt śmierci właścicielki nieruchomości przy ul. W. J. A., skutkiem czego decyzja o warunkach została wydana przedwcześnie, w warunkach uzasadniających albo uprzednie ustalenie spadkobierców albo zawieszenie postępowania.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 listopada 2010 r., uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał, że opisaną wyżej decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, poddano kontroli w nadzwyczajnym postępowaniu jakim jest postępowanie nieważnościowe. Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają przepisom prawa, a w okolicznościach niniejszej sprawy zasadnie odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym. Sąd I instancji uznał, iż zarzuty związane z brakiem udziału stron w postępowaniu zwykłym, nie stanowią przesłanki nieważnościowej w rozumieniu przepisu art. 156 k.p.a., a mogą być podnoszone tylko w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego konkretną decyzją. Sąd I instancji wskazał, że w odniesieniu do kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji rozważał, jako wady skutkujące stwierdzeniem jej nieważność następujące przesłanki: pozwolenie na realizację inwestycji, niedopuszczalnie ograniczającej dostęp światła dziennego do pomieszczeń w budynku sąsiednim, brak ekspertyzy właściwej dla budowy dopuszczanej w ostrej granicy, wreszcie samo sytuowanie inwestycji w ostrej granicy (w skardze zarzucono naruszenia w tym zakresie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Sąd I instancji podzielił stanowisko organów obu instancji, że decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym, nie jest obarczona żadną z wad skutkujących stwierdzenie jej nieważności w rozumieniu przepisu art. 156 k.p.a. Dopuszczona przez organ pierwszej instancji ekspertyza, w zakresie nasłonecznienia pomieszczeń w budynku sąsiednim, w związku z inwestycją, wskazuje jednoznacznie, że nie projekt budowlany, a sama realizacja inwestycji z odstępstwem od założeń projektu, powoduje niedopuszczalne zacienienie pomieszczeń w budynku sąsiednim. Sąd I instancji wskazał, że skarżący nie kwestionował ww. tezy opinii. W ocenie Sądu zasadnie organ, w tym kontekście, wskazał na kompetencje organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego, w zakresie oceny odstępstw od projektu. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że brak ekspertyzy o jakiej mowa w § 206 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji pozwolenia na budowę. Sąd I instancji uznał, iż zasadnie stwierdzono, w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, że w okolicznościach sprawy brak tej ekspertyzy nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa skoro projektant w projekcie dotyczącym konstrukcji, odniósł się do stanu faktycznego posadowienia nowego obiektu "przy sąsiedzie". Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z § 204 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., kiedy dochodzi do wzniesienia budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania. W myśl przepisu § 206 ww. rozporządzenia w przypadku, o którym mowa budowa powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku. Sąd podkreślił, że postępowanie nieważnościowe przewiduje, jako przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, rażące naruszenie prawa, wadę decyzji kwalifikowaną, a nie zwykłą. Tymczasem brak ww. ekspertyzy nie spowodował, że realizacja budynku, zatwierdzonego w decyzji pozwolenia na budowę, skutkowała powstaniem zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania. Takich okoliczności skarżący nie podnosił. Sąd wskazał, iż kolejną okolicznością, istotną dla oceny ww. decyzji pozwolenia na budowę w postępowaniu nieważnościowym, jest kwestia usytuowania budynku w ostrej granicy, a także jego dopuszczalności w świetle decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd wskazał, że dla przedmiotowej inwestycji wydana została przez Prezydenta Miasta Gdyni decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. Zdaniem Sądu I instancji, decyzja o pozwoleniu na budowę zatwierdziła projekt budowlany odpowiadający wymogom ww. decyzji o warunkach zabudowy. Inwestycja zachowała wskazane w tej decyzji linie zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od poziomu gruntu przy ulicy wynosi 9.00m (dop. ok. 9.00m), budynek posiada dach płaski, szerokość elewacji frontowej wynosi 8,435-10,08m co jest wielkością mniejszą niż dopuszczalna 11,00m, powierzchnia zabudowy wynosi 23% przy dopuszczalnej 24%. Sąd I instancji wskazał, że zabudowa bliźniacza nie jest pojęciem legalnie zdefiniowanym. Przyjmuje się, że dom jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej ma jedną ścianę przylegającą do drugiego budynku, a pozostałe ściany usytuowane są swobodnie. Ponadto budynki w zabudowie bliźniaczej nie muszą być lustrzanym odbiciem. Sąd I instancji uznał, że skoro nie ma legalnej definicji zabudowy bliźniaczej, to nie można mówić o rażącym naruszeniu przepisu prawa w zakresie zabudowy bliźniaczej. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z pkt 4 § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w wersji obowiązującej na dzień wydania decyzji pozwolenia na budowę - jeżeli na sąsiedniej działce, bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że usytuowanie inwestycji w ostrej granicy, gdzie działka inwestora ma szerokość 15 m, jest dopuszczalna w świetle ww. przepisu §12. Ponadto skoro decyzja o warunkach zabudowy wskazuje na to, że projekt budowlany powinien uwzględniać rozwiązanie konstrukcyjne styku budynków usytuowanych we wspólnej granicy, to przewiduje zabudowę bliźniaczą. Sądu I instancji nie znalazł podstaw do uznania, że przewidziane w projekcie usytuowanie budynku obarczone było rażącym naruszeniem prawa, skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji pozwolenia na budowę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. A. reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie:
- art. 145 § 1 pkt lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1270, dalej jako "p.p.s.a."), wyrażające się w przeprowadzeniu przez Sąd I instancji kontroli legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej, odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji, kiedy stanowisko organu odwoławczego przedstawione w decyzji kończącej postępowanie odwoławcze nie zawierało odniesienia do wszystkich zarzutów odwołania.
- art. 145 § 1 pkt lit. a p.p.s.a., polegające na wadliwej wykładni i stosowaniu § 206 ust. 1 i § 12 ust. 3 oraz § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania pozwolenia na budowę spornej inwestycji, wyrażające się oceną, że jednoczesne:
a) brak we wniosku o pozwolenie na budowę ekspertyzy właściwej dla budowy w ostrej granicy, wymaganej przez przepisy techniczno-budowlane celem określenia dopuszczalności inwestycji ze względu na bezpieczeństwo konstrukcji - tym samym: wydanie pozwolenia na budowę na podstawie niekompletnego wniosku o pozwolenie na budowę, którego braki dotyczą spełnienia wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji, w rozumieniu zasady art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a) Prawo budowlane oraz
b) dopuszczenie w zatwierdzanym projekcie budowlanym sytuowania spornej inwestycji w ostrej granicy, bez kontroli, czy według przepisów techniczno-budowlanych zachodzą przesłanki dla stosowania takiego wyjątku, a nadto skutkujące powstaniem zabudowy w ostrej granicy na odcinku wykraczającym poza ścianę budynku istniejącego na nieruchomości sąsiedniej, biegnącym w linii południowej granicy tej, sąsiedniej nieruchomości - tym samym: wydanie pozwolenia na budowę dotyczącego projektu, który narusza wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, w rozumieniu zasady art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawo budowlane nie wyczerpują w okolicznościach niniejszej sprawy przesłanki "rażącego" naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 4 Prawo budowlane przez organ wydający pozwolenie na budowę inwestycji, a w konsekwencji wadliwe uznanie przez organy administracji obu instancji oraz przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku braku podstaw dla stwierdzenia nieważności inkryminowanego pozwolenia na budowę na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zarówno dokonana przez Sąd I instancji wykładnia § 12 rozporządzenia, jak i ocena rangi i skutków stwierdzonych przez organy administracji naruszeń przepisów prawa budowlanego, jakie ujawniono odnośnie do spornej inwestycji, w kontekście przesłanki "rażącego" naruszenia prawa, są nieuprawnione i prowadzą do wadliwej tezy o braku podstaw dla przyjęcia istnienia wad wskazywanych w art.156 k.p.a. Z tych też względów zaskarżony wyrok nie powinien się ostać. Według skarżącego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w istocie nie odniósł się do jego zarzutów wobec decyzji Wojewody Pomorskiego. Ponieważ pominięcie zarzutów odwołania, wbrew wymogom art. 15 k.p.a., czyni dowolnym rozstrzygnięcie w dokonanej przez organ interpretacji materiału dowodowego, to i nie można przyjąć, iż ocena Sądu dotycząca takiego materiału, ma wystarczające podstawy. Podniesiono, iż dokonana przez Sąd ocena rangi i skutków naruszenia, tak ze względu na charakter naruszanego przepisu, jak i racje ekonomiczne - skutki, jakie wywołuje decyzja o pozwoleniu na budowę, celem ustalenia podstaw dla przyjęcia "rażącego" naruszenia prawa, jest nieuprawniona i dowolna. W ocenie skarżącego o rażącym naruszeniu prawa decyduje w okolicznościach niniejszej sprawy jednoczesne: 1) naruszenie wynikających z art. 5 Prawa budowlanego wymagań podstawowych projektowania obiektu budowlanego w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji - konsekwencja braku ekspertyzy oraz 2) bezprawne zezwolenie na stosowanie przez inwestora wyjątku dopuszczającego sytuowanie obiektu budowlanego w ostrej granicy, nadto - przy jednoczesnym zezwoleniu na przekroczenie zakresu wyjątku wynikającego z przepisów; w konsekwencji - ponowne naruszenie wynikających z art. 5 Prawa budowlanego zasad poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich występujących w obszarze oddziaływania obiektu. Podniesiono, iż skutkiem tych naruszeń jest tak zezwolenie na inwestycję przy braku oceny zagrożeń dla stanu i warunków użytkowania budynku skarżącego, jak i dopuszczenie do powstania zabudowy wzdłuż południowej granicy działki skarżącego na odcinku, który wykracza poza ścianę budynku skarżącego jako "ścianę przyległą" w rozumieniu § 12 rozporządzenia. Tym samym zezwolenie na stworzenie dla nieruchomości skarżącego, wskutek realizacji inwestycji, dalej idących ograniczeń niż te, które uzasadniały dopuszczenie dla inwestora wyjątku w postaci prawa sytuowania ściany budynku inwestora jako "przyległej do istniejącej ściany" budynku skarżącego. Według Skarżącego przeprowadzona w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę ocena spełniania warunków techniczno-budowlanych oraz uciążliwości dla otoczenia nie pozwalała na ocenę dotrzymywania zasad art. 5 Prawa budowlanego, a to z powodu błędnej interpretacji § 206 ust. 1 i § 12 rozporządzenia, prowadzącej do wadliwego ustalenia nieistotności braków lub uchybień wniosku o pozwolenie na budowę w postępowaniu nieważnościowym. Podniesiono, iż z zestawienia § 206 ust. 1 oraz § 204 ust. 5 rozporządzenia jednoznacznie wynika, że ekspertyza stanowi warunek wzniesienia obiektu objętego inwestycją. Wbrew ocenie organów administracji nie istnieje dokumentacja albo postępowanie administracyjne późniejsze niż pozwolenie na budowę, w którym mogłaby być wyrażona akceptacja dla wniosków ekspertyzy. Podniesiono, że uprawnienie do realizacji robót budowlanych jest właśnie pochodną udzielenia pozwolenia na budowę i przenoszenie wykonania ekspertyzy na dalsze etapy, szczególnie biorąc pod uwagę jej cel, jest bezprzedmiotowe. Nie sposób się zatem zgodzić, że brak ekspertyzy, a zatem niekompletność wniosku o pozwolenie, którą winien był na podstawie art. 35 Prawo budowlane ustalić organ właściwy do jego wydania, nie jest brakiem znaczącym, by nie rzec kardynalnym z punktu widzenia dopuszczalności udzielenia pozwolenia. Podniesiono, że za niedorzeczność, z punktu widzenia stopnia realizacji ww. celu ekspertyzy, uznać też trzeba próbę podciągania pod spełnienie tego wymogu opisu stanu faktycznego posadowienia nowego obiektu "przy sąsiedzie", który dostrzega Sąd w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie nadużycie prawa skorzystania z tego wyjątku, wywołane jego wadliwą interpretacją, rodzi dla nieruchomości sąsiedniej - działki skarżącego, ograniczenia o wiele dalej idące i bardziej znaczące niż te, które złożyły się na przyczynę odwołania się do tego wyjątku przez obecnego inwestora. Podniesiono, iż nie polegają przy tym na prawdzie ustalenia Sądu I instancji, jakoby skarżący takich ograniczeń czy zagrożeń dla budynku oraz działki nie podnosił tak w postępowaniu administracyjnym, jak i skardze do Sądu I instancji. Z § 12 zdaniem skarżącego jednoznacznie wynika, że wyjątek wynikający z tego przepisu, może i musi być konsumowany jedynie w odcinku istniejącej w sąsiedztwie ściany i nie może być kontynuowany w linii granicy na odcinku, w którym zabudowa taka nie istnieje. Podniesiono, że powoływanie przez organ odwoławczy oraz Sąd I instancji 15 m szerokości działki inwestora jako argumentu usprawiedliwiającego takie stosowanie § 12 rozporządzenia nie ma oparcia w przepisach obowiązujących na moment wydania pozwolenia na budowę. Kryterium 16 m szerokości działki zostało bowiem wprowadzone w § 12 ust. 3 dopiero w wyniku wejścia w życie, z dniem 8 lipca 2009 r. noweli z dnia 12 marca 2009 r. do rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz.U. Nr 56, poz. 461). W konsekwencji zdaniem skarżącego Sąd interpretuje stary, odmienny przepis przy odwołaniu do kryteriów wynikających z odmiennego stanu prawnego, co jest niedopuszczalne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Podkreślić należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. VSA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. Przy ocenie cech rażącego naruszenia prawa nie można bowiem zapominać o jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego - zasadzie trwałości decyzji administracyjnej jak i o istocie sankcji stwierdzenia nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc) (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699). A zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Wobec tego rzeczą Sądu I instancji było dokonanie analizy, czy decyzja Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] września 2007 r. została wydana w oparciu o właściwą podstawę prawną.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w omawianym wyroku prawidłowo uznał, że przedmiotowa decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] i [...] KM [...] obręb Gdynia przy ul. W. w Gdyni nie jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną skutkującą stwierdzeniem jej nieważności.
W myśl art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem pozwolenia na budowę właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, a także wymaganiami ochrony środowiska; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczących ochrony zdrowia, 4) w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu wykonanie tego sprawdzenia przez osobę posiadającą aktualne wymagane uprawnienia budowlane. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej naruszenia tego przepisu upatruje się w tym, iż w zakresie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń, sprawdzeń oraz informacji, które należy dołączyć do projektu mieści się ekspertyza techniczna wymagana przez § 206 ust. 1 rozporządzenia. Jak jednak wynika z tego przepisu ekspertyza techniczna obiektu istniejącego będzie wymagana dopiero wtedy, gdy zostaną spełnione warunki z § 204 ust. 5 tego rozporządzenia, to znaczy wtedy, gdy wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego może powodować zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenie jego przydatności do użytkowania. Nie w każdym więc przypadku wznoszenia budynku w sąsiedztwie budynku istniejącego taka ekspertyza będzie konieczna. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1230/07 (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), z którego wynika, iż przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa konstrukcji zamieszczone w dziale V (Bezpieczeństwo konstrukcji, § 203 – 206) odnoszą się zarówno do projektowania, jak i wykonywania budynków i urządzeń z nimi związanych. Oznacza to, że warunki techniczne dotyczące bezpieczeństwa konstrukcji powinny być uwzględnione zarówno na etapie projektowania oraz postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, jak i na etapie wykonywania robót budowlanych, ponieważ w fazie projektowania nie jest możliwe rozstrzygnięcie wszystkich kwestii technicznych, a zwłaszcza tych, które mogą ujawnić się w toku wykonywania robót budowlanych. Zatem jako nieuzasadniony należy uznać pogląd zaprezentowany w skardze kasacyjnej, iż z zestawienia § 206 ust. 1 oraz § 204 ust. 5 rozporządzenia wynika, że ekspertyza stanowi warunek wzniesienia obiektu oraz to, że nie istnieje dokumentacja albo postępowanie administracyjne późniejsze niż pozwolenie na budowę, w którym mogłaby być wyrażona akceptacja dla wniosków ekspertyzy. Nadto nadmienić trzeba, że omawiane przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. posługują się wieloma określeniami ocennymi, które mogą być interpretowane w różny sposób, ergo naruszenia tych norm nie można uznać za rażące, a w efekcie uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 793/10, publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro z § 206 ust. 1 rozporządzenia w sposób jednoznaczny i precyzyjny nie wynika, kiedy taka ekspertyza jest konieczna, nie sposób mówić o rażącym naruszenia tego przepisu w zw. z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się strona składająca skargę kasacyjna nie naruszała bowiem art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a ani pkt 9 Prawa budowlanego. Zarzut dotyczący naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a jest całkowicie gołosłowny i nie poparty żadnymi argumentami.
W odniesieniu do kwestii ograniczenia nasłonecznienia budynku skarżącego w pomieszczeniach na parterze zaznaczyć należy, iż są one skutkiem działań inwestora, które wystąpiły po wydaniu decyzji poddanej ocenie w postępowaniu nadzwyczajnym. Jest to niewątpliwie odstępstwo od udzielonego pozwolenia, które powinno być właściwie ocenione, lecz nie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.
Zarzut naruszenia przepisu § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia również nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Konieczność dokonania wykładni przepisu prawa materialnego oznacza, iż przepis nie jest jednoznaczny. W takich przypadkach błąd w wykładni prawa nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie tegoż przepisu. W tym miejscu wskazać należy, iż wymogi wynikające z § 12 rozporządzenia winny być poddane analizie w kontekście konkretnej sprawy. Natomiast zarówno § 12 ust. 4 pkt 2 jak i ust. 3 pkt 2 o treści obowiązującej w chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę dopuszczał możliwość budowy w granicy nieruchomości. Nie można przy tym podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że wyjątek wynikający z tego przepisu musi być konsumowany jedynie w odcinku istniejącej w sąsiedztwie ściany. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony przez Sąd I instancji, iż z uwagi na brak legalnej definicji zabudowy bliźniaczej, budynki przylegające do siebie nie muszą być lustrzanym odbiciem. Jedynym warunkiem, który musi być spełniony w zabudowie bliźniaczej jest to, aby budynki te przylegały do siebie jedną ze ścian.
Dlatego też mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.