II OSK 611/23

II OSK 611/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Sz 473/22 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2022-10-20
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 106 § 5, art. 124 § 1, art. 125 § 1, art. 14 § 1a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 741
art. 53 ust. 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
§ 4, § 8
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2022 poz 329
art. 153, art. 170
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. sp. z o.o. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 473/22 w sprawie ze skargi I. sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 24 marca 2022 r., nr SKO/PG/420/3794/2021 w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z 20 października 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 473/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: "WSA w Szczecinie", "Sąd wojewódzki", Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi I. sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej: "spółka", "skarżący kasacyjnie") na decyzję (dalej także: "decyzja WZ") Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie (dalej: "Kolegium", "SKO") z 24 marca 2022r., nr SKO/PG/420/3794/2021 – oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 15 grudnia 2017 r. uzupełnionym pismem z 22 stycznia 2018 r. A. sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: "inwestor") wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej (hotel min. 4* z usługami wczasowo - uzdrowiskowymi i wypoczynkowo - rekreacyjnymi), z garażami w kondygnacji podziemnej na działce nr ew. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w Ś., obręb [...] miasto Ś.
Prezydent Miasta Ś. (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") decyzją z 28 czerwca 2019 r., nr 21/WZ/19 odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wskazując na brak kontynuacji funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.
Kolegium, zaskarżoną decyzją - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a." oraz art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), dalej: "u.p.z.p." - po ponownym rozpatrzeniu odwołania inwestora - uchyliło w całości decyzję organu I instancji i ustaliło warunki zabudowy dla ww. inwestycji określając m. in. poszczególne jej parametry, tj. obowiązującą linię zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, szerokość i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrię dachu. SKO wyjaśniło, że po wyroku WSA w Szczecinie z 10 czerwca 2021 r., sygn. akt: II SA/Sz 161/21, uchylającym poprzednio wydaną przez SKO decyzję ustalającą warunki zabudowy, autorowi analizy urbanistycznej zlecono uzupełnienie wyników analizy, przygotowanie nowego załącznika graficznego na mapie w odpowiedniej skali oraz przygotowanie projektu decyzji zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu powyższego wyroku. Wyniki analizy urbanistycznej zostały uzupełnione o kwestie położenia terenu inwestycji na obszarze uzdrowiskowym i obszarze górniczym. Nowy załącznik graficzny do decyzji został przygotowany na mapie w skali 1:1000. Projekt decyzji został przesłany do uzgodnienia Prezydentowi jako zarządcy drogi publicznej, do której przylega teren inwestycji, do Ministra Zdrowia ze względu na położenie terenu inwestycji na obszarze uzdrowiskowym oraz do Okręgowego Urzędu Górniczego w P. ze względu na położenie terenu inwestycji na obszarze górniczym. W wiadomości z 8 lutego 2022 r. przesłanej poprzez platformę e-PUAP Urząd Miasta Ś. przesłał tekst postanowienia Prezydenta z tej samej daty, odmawiającego uzgodnienia przesłanego projektu decyzji WZ. SKO zaznaczyło, że analiza przesłanego dokumentu elektronicznego wykazała, że przesłany załącznik do wiadomości z 8 lutego 2022 r. jest zwykłym plikiem tekstowym, nieopatrzonym żadnym podpisem. Zatem Kolegium nie uznało, że sam tekst postanowienia organu uzgadniającego stanowi postanowienie w rozumieniu przepisów k.p.a. Odmowa uzgodnienia ze strony Prezydenta nie wpłynęła w żadnej innej formie, zaś termin do odmowy uzgodnienia upłynął bezskutecznie – zatem SKO uznało, że Prezydent uzgodnił przesłany projekt decyzji WZ w drodze milczącej zgody. Pozostałe organy uzgadniające nie wniosły żadnych uwag do projektu decyzji. Podsumowując Kolegium stwierdziło, że inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
WSA w Szczecinie nie uwzględnił skargi. Sąd wojewódzki wskazał, że postanowienie Prezydenta z 8 lutego 2022 r. odmawiające uzgodnienia przesłanego projektu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie zostało doręczone inwestorowi, co zostało potwierdzone w piśmie z 4 marca 2022 r., zatem przyjął, że nie weszło ono do obrotu prawnego. Oznacza to, że Prezydent nie odmówił skutecznie uzgodnienia, a tym samym brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 53 ust. 4 u.p.z.p., czyli bez wymaganego uzgodnienia oraz przepisów k.p.a.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), dalej: "rozporządzenie", przypomniano, że kwestia określenia parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej stanowiła przedmiot oceny sądowej dokonanej w wyroku WSA w Szczecinie z 10 czerwca 2021 r. (parametr ten został określony w sposób tożsamy, jak w zaskarżonej decyzji). W powołanym orzeczeniu WSA w Szczecinie przyjęto, że wysokość tę określono w nawiązaniu do obiektu hotelowego znajdującego się na sąsiednich działkach o nr ew. [...] i [...], jako jedynej zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej mogącej tworzyć pierzeję ul. [...]. Jednocześnie uznano, że takie działanie znajduje uzasadnienie w § 7 rozporządzenia. Podniesiono, że działki bezpośrednio graniczące z działkami, wobec których ustalono warunki zabudowy i które dostępne są z ul. [...], stanowią tereny zieleni, a zatem słusznie ustalono ww. parametr w oparciu o wysokość zabudowy hotelowej znajdującej się na kolejnych działkach, tj. nr ew. [...] i [...]. W uzasadnieniu wskazanego wyroku podkreślono, że sposób sformułowania w zaskarżonej decyzji - poprzez posłużenie się zwrotem niepełnej kondygnacji nie budzi żadnych wątpliwości i nie wymaga doprecyzowania, zwłaszcza, że wysokość górnej elewacji frontowej określono w metrach. Podobnie w powołanym wyroku WSA w Szczecinie - w ustosunkowaniu się do zarzutu naruszenia § 5 rozporządzenia, który został powtórzony w niniejszej skardze - nie zakwestionowano sposobu wyznaczenia wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (określonej do 35%). Podniesiono, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, który dla przedmiotowego obszaru wyniósł 34,95 %. Zatem za prawidłowe uznano wyznaczenie dla planowanej inwestycji wskaźnika zabudowy o wartości do 35 %. Nadto za niezasadne uznano zarzuty dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 rozporządzenia w kontekście określenia linii zabudowy. W sprawie została ona wyznaczona w nawiązaniu do linii zabudowy obiektu – Hotelu [...] zlokalizowanego na działkach o nr ew. [...] i [...] u zbiegu ul. [...] i [...],. jako jedynego budynku położonego w terenie inwestycji położonego przy ul. [...] i z niej obsługiwanego komunikacyjnie. Jednocześnie przyjęto obowiązującą linię zabudowy jako linię wyznaczającą położenie głównej bryły budynku, która wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego. Powyższe oznacza brak obowiązku ustalenia kolejnej linii zabudowy dla budynków zlokalizowanych w głębi działki inwestycyjnej. Zgodnie z decyzją dla pozostałych budynków w głębi działki nie ustala się linii zabudowy, który to zapis w świetle powołanego przepisu § 4 rozporządzenia uznano za prawidłowy. Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut odnoszący się do naruszenia § 4 powołanego rozporządzenia w zakresie dopuszczenia wysunięcia przed obowiązującą linię zabudowy takich elementów jak: schody, podesty i pochylnie, zadaszenia nad wejściem, balkony, markizy, gzymsy, żaluzje zewnętrzne i inne detale architektoniczne, który to zapis strona skarżąca uznała za nieprecyzyjny, a w rezultacie za sprzeczny z prawem. W tej kwestii podkreślono, że ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, ma charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę. W odniesieniu do naruszenia § 8 rozporządzenia w zakresie wyznaczenia geometrii dachu jako dachu płaskiego wskazano, że wynika on wprost z analizy urbanistycznej, w której siedem obiektów z analizowanego obszaru pokrytych jest dachem płaskim, i co wymaga podkreślenia pięć z tych obiektów znajduje się przy ul. [...], czyli w bezpośrednim sąsiedztwie. Podsumowując Sąd wojewódzki stwierdził, że stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa pozwala na określenie parametrów planowanej zabudowy w sposób, w jaki SKO przyjęło. W ocenie Sądu, SKO nie naruszyło zaskarżoną decyzją art. 153 p.p.s.a. albowiem uwzględniło w swoich rozważaniach zalecenia wynikające z wyroku WSA w Szczecinie z 10 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 161/21 i ponownie prawidłowo rozpatrzyło sprawę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego w toku kontroli legalności działania organu, tj.:
1.1. naruszenie art. 7b k.p.a. poprzez brak zastosowania przepisu, który powinien być zastosowany - Sąd I instancji powinien uznać, iż w sprawie należało zastosować przepis, zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, w tym przypadku wyjaśnienia przez organ kwestii podpisu postanowienia zarządcy drogi, a także zawartych w tym postanowieniu przesłanek odmowy uzgodnienia projektu decyzji;
1.2. naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie - uznanie przez Sąd I instancji, iż decyzja wydana bez wymaganego przepisem prawa uzgodnienia, tj. bez uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi, jest decyzją wydaną w sposób prawidłowy;
1.3. naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia, poprzez niewłaściwe zastosowanie - uznanie przez Sąd I instancji, iż dla budynków w głębi działki w decyzji o warunkach zabudowy nie należało wyznaczać linii zabudowy;
1.4. naruszenie § 7 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędna wykładnię - uznanie, że przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy wysokość budynku zgodnie z tym przepisem należy podawać do górnej krawędzi ostatniej wycofanej kondygnacji, a nie do górnej krawędzi faktycznej elewacji frontowej budynku;
1.5. naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przepisu - uznanie przez Sąd I instancji, że zasada dobrego sąsiedztwa w zakresie wysokości budynku odnosi się nie tylko do budynku lokalizowanego w wyznaczonej linii zabudowy stanowiącej przedłużenie linii zabudowy od budynku odniesienia lecz, że odnosi się do wszystkich budynków w głębi działki, nie leżących na wyznaczonej linii zabudowy; 1.6. naruszenie § 4 rozporządzenia poprzez błędne zastosowanie przepisu - uznanie przez Sąd I instancji, że decyzja o warunkach zabudowy, której nieprecyzyjne zapisy dają możliwość wysunięcia przed linię zabudowy dowolnego elementu budynku, a co za tym idzie pozwalają de facto na wysunięcie przed tę linię zabudowy całego budynku, jest wydana w sposób prawidłowy;
1.7. naruszenie § 5 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przepisu - uznanie przez Sąd I instancji, że w decyzji o warunkach zabudowy parametr powierzchni zabudowy dla zabudowy działki wieloma budynkami usługowymi i mieszkalnymi wielorodzinnymi, w ramach zasady dobrego sąsiedztwa, może być określony na podstawie powierzchni zabudowy na działkach zabudowanych jednym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym;
1.8. naruszenie § 8 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie - uznanie przez Sąd I instancji, wbrew wynikom analizy urbanistycznej, że w decyzji o warunkach zabudowy można określić dowolną geometrię dachów, niezależnie od dominującej na danym obszarze analizowanym;
2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy - naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku zbadania istotnych okoliczności faktycznych dla oceny prawidłowości wydanej decyzji, a co za tym idzie błędne ustalenie stanu faktycznego w oparciu o zgromadzone w sprawie akta, a w efekcie wydanie rozstrzygnięcia i jego uzasadnienie oparte o tak błędnie ustalony stan faktyczny sprawy, tj.:
2.1. uznanie przez Sąd I instancji, iż przesłane elektronicznie postanowienie Prezydenta, odmawiające uzgodnienia projektu decyzji dla przedmiotowej inwestycji, nie zostało faktycznie opatrzone właściwym podpisem, na co wskazuje lakoniczna wzmianka w uzasadnieniu wyroku - brak dostatecznego zbadania tej okoliczności sprawy przez Sąd I instancji;
2.2. brak uwzględnienia przez Sąd I instancji, iż w wydanej decyzji cztery budynki w głębi działki nie spełniają zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż ich wysokość została określona na 27,9 m, podczas gdy będą bezpośrednio sąsiadować z budynkami o wysokości 18 m na działkach sąsiednich - brak dostatecznego zbadania tej okoliczności sprawy przez Sąd I instancji;
2.3. brak prawidłowego porównania przez Sąd I instancji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla budynku ustalonej w zaskarżonej decyzji na 27,9 m z górną krawędzią elewacji frontowej budynku stanowiącego w analizie urbanistycznej odniesienie dla ustalenia wysokości w ramach zasady dobrego sąsiedztwa, który to budynek ma wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 24,22 m - dokonanie błędnych ustaleń w oparciu o analizę urbanistyczną;
2.4. błędne odczytanie zapisów decyzji o warunkach zabudowy, z których wynika możliwość wysunięcia przed linię zabudowy dowolnego elementu budynku, a co za tym idzie możliwość wysunięcia przed linię zabudowy praktycznie całego budynku; 2.5. błędne odczytanie wyników analizy urbanistycznej w zakresie geometrii dachów na obszarze analizowanym, gdzie dominują dachy strome, podczas gdy w decyzji o warunkach zabudowy wyznaczono dachy płaskie.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji Kolegium; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna jest nieusprawiedliwiona.
Jako nieusprawiedliwione zostały ocenione zarzuty naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie kluczowej dla sprawy kwestii uzgodnienia projektu decyzji przez zarządcę drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego drogi gminnej, tj. Prezydenta Miasta Ś. Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. uzgodnienie takie było wymagane ze względu na przygotowanie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy przez SKO, gdyż nie dotyczy wzorca orzekania przez organ I instancji. Decyzję WZ wydaje się po uzgodnieniu z szeregiem wymienionych w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. organów w ramach ich kompetencji miejscowej i rzeczowej.
Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Kluczowym dla sprawy dokumentem stanowiącym część akt administracyjnych jest przesłane do Kolegium drogą ePUAP pismo stanowiące "postanowienie" Prezydenta Miasta Ś. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji WZ. Zdaniem NSA Sąd wojewódzki nie naruszył wskazanego przepisu, choć uzasadnienie tej kwestii (art. 141 § 4 p.p.s.a.) przedstawione w zaskarżonym wyroku wymaga korekty, co jednak ostatecznie nie miało wpływu na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Spór zatem polega na tym, czy w zakreślonym terminie Prezydent wydał postanowienie, czy też należy przyjąć konstrukcję milczącego uzgodnienia projektu decyzji. SKO zwróciło się do Prezydenta o uzgodnienie w dniu 25 stycznia 2022 r., zatem termin 2 tygodni upłynął w dniu 8 lutego 2022 r. Aby skutecznie uzgodnić projekt decyzji w warunkach działania, nie zaś zaniechania, Prezydent miał obowiązek wydać postanowienie włącznie do 8 lutego 2022 r. Jednocześnie nie ma znaczenia data doręczenia postanowienia organu uzgadniającego i wprowadzenia go do obrotu prawnego. Kluczowe jest podpisanie postanowienia, wydanie orzeczenia w sensie procesowym w tym znaczeniu, że takie postanowienie istnieje, a dzień jego wydania jest miarodajny dla oceny, czy uzgodnienie lub odmowa nastąpiło w zakreślonym przez ustawę terminie (vide wyrok NSA z 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 1554/19). Rację ma Kolegium, że znajdujący się w aktach dokument, zawierający tekst rozstrzygnięcia nie jest postanowieniem w rozumieniu k.p.a. Załączony do dokumentu elektronicznego adresowanego do SKO w formie PDF plik nie jest podpisany zarówno podpisem elektronicznym, jak i podpisem własnoręcznym i jako taki mógł zostać odczytany wyłącznie jako projekt postanowienia, nie zaś wiążące rozstrzygnięcie administracyjne. Jeśliby czytać przedmiotowe pismo jako jedynie informację o koncepcji rozstrzygnięcia, po wydaniu aktu administracyjnego z datą wydania zawierającą się w terminie 2 tygodni, powinno wpłynąć do akt postanowienie (art. 106 § 5 k.p.a.). Takiego orzeczenia administracyjnego nie odnotowano w tych aktach.
Uzgadnianie projektu decyzji i tym samym współdziałanie organów w ramach art. 7 b k.p.a. następuje między organami administracji, które mają obowiązek prawidłowego stosowania przepisów. Tutaj owo współdziałanie polega na ocenie projektu decyzji w ramach kompetencji Prezydenta. Zgodnie z art. 124 § 1 k.p.a. postanowienie powinno zawierać określone tam wymogi, wśród których jest wymieniony podpis z podaniem imienia i nazwiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Postanowienia, od których służy stronom zażalenie doręcza się na piśmie (art. 125 § 1 k.p.a.). Ponadto stosownie do art. 14 § 1a k.p.a., sprawy należy prowadzić i załatwiać na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej. Pisma utrwalone w postaci papierowej opatruje się podpisem własnoręcznym. Pisma utrwalone w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią. Postanowienie zatem musi mieć zawsze formę pisemną i w takiej doręcza się je stronom i jak tutaj organowi, który zwrócił się o uzgodnienie, przy czym utrwalenie formy pisemnej może przybrać formę papierową lub elektroniczną.
Inną kwestią jest sposób doręczenia tak wydanego postanowienia, o czym stanowią m.in. przepisy art. 39 oraz 39 ³ k.p.a. Niemniej zawsze, czy to w wypadku wydania w formie papierowej czy w formie dokumentu elektronicznego postanowienie musi zawierać podpis osoby upoważnionej do wydania aktu.
W związku z tym, w świetle przywołanych wyżej przepisów, przyjąć należy, że organ ma możliwość załatwienia sprawy i wydania postanowienia w formie papierowej lub w formie dokumentu elektronicznego (opatrzonego podpisem zaufanym, kwalifikowanym, osobistym) i doręczyć decyzję: 1) w formie papierowej za pośrednictwem operatora pocztowego (art. 39 k.p.a.); 2) w formie dokumentu elektronicznego za pośrednictwem systemu teleinformatycznego (przez ePUAP – art. 39 ¹ k.p.a.); 3) w formie dokumentu elektronicznego, wysyłając wydruk postanowienia w trybie art. 39 ³ k.p.a. za pośrednictwem operatora pocztowego (art. 39 k.p.a.) – vide wyrok NSA z 7 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 112/22. Korzystając zatem z doręczenia w formie dokumentu elektronicznego za pośrednictwem systemu teleinformatycznego doręczane postanowienie musi zawierać kwalifikowany podpis elektroniczny, podpis zaufany albo podpis osobisty lub kwalifikowaną pieczęć elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią. Tymczasem przesłany przez ePUAP dokument nie zawiera takiego rodzaju podpisu i stąd mógł zostać zakwalifikowany jedynie jako projekt uzasadnienia. Tym samym słusznie Kolegium przyjęło, że nastąpiło milczące uzgodnienie projektu decyzji.
Jako nieuzasadnione należało uznać zarzuty naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu do ustaleń faktycznych odnoszących się do parametru wysokości planowanych budynków. Jak słusznie wskazał WSA w Szczecinie w zaskarżonym wyroku kwestia ta został oceniona i przesądzona w poprzednim wyroku tego sądu z 10 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 161/21. Jednocześnie nie ma racji skarżący kasacyjnie, że nie miał możliwości zakwestionowania tej oceny, co wiązać musiałoby się z zaskarżeniem samego uzasadnienia wyroku. Z orzecznictwa NSA wynika, iż istnieje prawna możliwość zakwestionowania skargą kasacyjną samego uzasadnienia wyroku, poprzez zaskarżenie całego orzeczenia, mimo tego, iż jest ono co do rozstrzygnięcia korzystne dla strony skarżącej. Innymi słowy formalnie przedmiotem zaskarżenia skargą kasacyjną nie może być tylko uzasadnienie wyroku (zob. np. postanowienia NSA z dnia: 30 sierpnia 2005 r., OSK 1866/04; 24 marca 2006 r., sygn. akt I FSK 750/05, ONSA WSA 2006, nr 5 poz. 126; z 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 98/10). Jeśli strona nie zaskarży uzasadnienia takiego wyroku stanowisko sądu pierwszej instancji wyrażone w uzasadnieniu wyroku, stosownie do art. 153 i 170 p.p.s.a., będzie wiązało w sprawie organy, a także sądy, przy kolejnym rozpatrywaniu sprawy.
W poprzedniej decyzji ustalającej warunki zabudowy, która była przedmiotem oceny w wyroku WSA w Szczecinie, przyjęto wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla budynku hotelu maksymalnie 27,9 m (dotyczy niepełnej powierzchniowo kondygnacji), dla niższej kondygnacji ustalono maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na 24 m. Natomiast dla czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych przyjęto wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 27,9 m. WSA w Szczecinie poprzednio zaakceptował te wartości, uznając, że znajdują one uzasadnienie w normie § 7 ust. 1 rozporządzenia - jako przedłużenie wysokości budynku hotelowego usytuowanego przy tej samej drodze publicznej na działkach nr ew. [...] i [...]. Jest to jedyna zabudowana działka dostępna z tej samej drogi publicznej mogącej tworzyć pierzeję ul. [...]. Jako działki sąsiednie przyjęto najbliżej położone nieruchomości. W świetle treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w niezaskarżonym wyroku sądu pierwszej instancji, uchylającym poprzednią decyzję SKO z 29 grudnia 2020 r., wiąże nie tylko ten sąd oraz organ, lecz także NSA rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie. Ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (vide wyrok NSA z 14 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 2338/21).
W konsekwencji jako nieuzasadnione okazały się zarzuty naruszenia przepisu materialnego, tj. § 7 ust. 1 rozporządzenia.
Za prawidłową także należy uznać kontrolę zaskarżonej decyzji zarówno co do przyjętej geometrii dachu, jak i wysunięcia poza obowiązującą linię zabudowy elementów architektonicznych. WSA w Szczecinie wyjaśnił, że rodzaj dachu wynika z analizy urbanistycznej, podyktowanej najbliższą zabudową. Mianowicie dachy płaskie występują w najbliższej zabudowie, tj. przy ul. [...]. Natomiast odnośnie wysunięcia przed linię zabudowy dowolnego elementu budynku, nie oznacza to, że budynek zostanie posadowiony z przekroczeniem wyznaczonej na załączniku graficznym obowiązującej linii zabudowy. Bryła budynku musi się bowiem zawierać w tej linii, natomiast jedynie elementy architektoniczne takie jak przykładowo balkony, schody, podesty czy pochylenie będą mogły tę linię przekroczyć. Tym samym niezasadny okazał się zarzut naruszenia § 4 i 8 rozporządzenia. Zarówno została wyznaczona prawidłowo linia nowej zabudowy w nawiązaniu do obiektu [...], jak i wystające poza tę linię elementy architektoniczne nie naruszają wyznaczonej linii zabudowy. Natomiast geometria dachu znajduje uzasadnienie w analizie, w której wykazano występowanie w obszarze budynków z dachami płaskimi.
Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 7b k.p.a. poprzez brak zastosowania tego przepisu przez organ wydający decyzję WZ. Zgodnie z tym przepisem, w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Prawna doniosłość komentowanego przepisu polega na tym, że podnosi on do rangi zasady ogólnej nakaz współdziałania organów administracji w związku z potrzebą wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, nie formalizując przy tym sposobów tego współdziałania. Jednakże dyrektywa współdziałania organów w trybie tego przepisu nie oznacza, że jeden z organów wstępuje w rolę procesową strony tego postępowania i jakiekolwiek braki w jego działaniu będą usuwane w drodze wezwania do ich usunięcia. Innymi słowy organ prowadzący postępowanie główne ma obowiązek oczekiwać na zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający. Taką wykładnię potwierdza konstrukcja art. 53 ust. 5 u.p.z.p., zgodnie z którym niezajęcie stanowiska w terminie 14 dni uważa się za dokonanie uzgodnienia. Aktywność procesowa zatem została delegowana wyłącznie na organ uzgadniający.
W konsekwencji nie doszło do naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., bowiem uzgodnienie zostało uzyskane na zasadzie milczącego uzgodnienia.
Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli linia na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas linię taką ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Z kolei zgodnie z ust. 4 dopuszcza się wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Przepisy powyższe są tak skonstruowane, że co do zasady dają dużą swobodę w ustaleniu tej linii, jednakże nie oznacza to, że dają możliwość odstąpienia od wyznaczenia takiej linii, w sytuacji gdy działka graniczy z pasem drogowym (jak ma to miejsce w tej sprawie). Celem tej linii jest zagwarantowanie odpowiedniej odległości obiektu budowalnego od pasa drogowego celem zachowania bezpieczeństwa. Co prawda organ w decyzji stwierdził, że dla budynków planowanych w głębi działki nie ustala się obowiązującej linii zabudowy, ale wynika to z tego, że nie ma potrzeby zagwarantowania zachowania odległości tych budynków od drogi publicznej, gdyż (co wynika w projektu zagospodarowania działki inwestycyjnej) rolę tę przejmie budynek hotelu oraz jeden budynek wielorodzinny planowany wzdłuż ul. [...]. Natomiast ustalona w decyzji WZ linia zabudowy oznacza, że żaden z budynków nie może przekroczyć tej linii, w tym także budynki planowane w głębi działki.
Na zakończenie należy odnieść się do wskaźnika powierzchni zabudowy wyznaczonego w decyzji WZ. Otóż metodyka wyliczenia tego wskaźnika na podstawie działek zabudowanych pojedynczymi budynkami zabudowy jednorodzinnej nie została zakwestionowana w wyroku WSA w Szczecinie z 10 czerwca 2021 r., sygn. akt: II SA/Sz 161/21. Oznacza to, że wywody prawne dotyczące art. 153 i 170 p.p.s.a. również przy tym parametrze są aktualne.
Mając powyższe na uwadze, NSA na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił na posiedzeniu niejawnym.