II OSK 610/23

II OSK 610/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Go 574/22 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2022-12-14
Skarżony organ
Rada Miasta~Prezydent Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Zielona Góra od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Go 574/22 w sprawie ze skarg P. S.K.A. z siedzibą w Ś. i I. S.K.A. z siedzibą w Ś. na uchwałę Rady Miasta Zielona Góra z dnia 1 marca 2022 r., nr LIII.833.2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. (...) i ul. (...) w Z. 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt I i pkt III i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, 2. zasądza solidarnie od P. S.K.A. z siedzibą w Ś. i I. S.K.A. z siedzibą w Świebodzinie na rzecz Rady Miasta Zielona Góra kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, na skutek skarg P. Spółki Akcyjnej S.K.A. w Ś. oraz I. Spółki Akcyjnej S.K.A. w Ś., stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Zielona Góra z dnia 1 marca 2022 r., nr LIII.833.2022, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. (...) i ul. (...) w Zielonej Górze, w części dotyczącej działek o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...] (pkt I), a w pozostałym zakresie oddalił skargę P. Spółki Akcyjnej S.K.A. w Ś. (pkt II).
P. Spółki Akcyjnej S.K.A. jako użytkownik wieczysty działek o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz I. Spółki Akcyjnej S.K.A. jako użytkownik wieczystym działki nr [...] zaskarżyły powyższą uchwałę w częściach dotyczących nieruchomości będących przedmiotem ich praw rzeczowych oraz sformułowały zarzuty naruszenia:
1) art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741), zwanej dalej u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z naruszeniem zasad i trybu jego sporządzania,
2) art. 28 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1-3 u.p.z.p., poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznego z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zielona Góra, z uwagi na przeznaczenie będących w użytkowaniu wieczystym działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] na zieleń urządzoną, zabudowę usługową i obszary wód powierzchniowych śródlądowych, podczas gdy z postanowień Studium wynika, iż dominującym przeznaczeniem na tym obszarze może być jedynie zabudowa produkcyjno, mieszkaniowo, usługowa,
3) art. 28 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1-3 u.p.z.p., poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznego z postanowieniami Studium z uwagi na ustanowienie całkowicie odmiennego przebiegu drogi miejskiej oznaczonej w Studium jako 15.1.KDZ, wskutek czego na działkach przeznaczonych w planie miejscowym pod zieleń urządzoną lub wody powierzchniowe śródlądowe w Studium przewidziana jest nowoprojektowana droga o wewnątrzmiejskim charakterze,
4) art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego, polegającego na nieuzasadnionej ingerencji w prawo użytkowania wieczystego skarżących Spółek oraz poprzez niezbadanie proporcji naruszonego interesu prywatnego skarżących do potencjalnego interesu publicznego, któremu miałoby ono służyć,
5) art. 21 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 6, art. 112, 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 1997 r., nr 115, poz. 741 ze zm.), zwanej dalej jako u.g.n. i art. 36 ust. 1 u.p.z.p., poprzez dokonanie wbrew przepisom konstytucyjnym i ustawowym faktycznego wywłaszczenia skarżącym w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez zapewnienia jej możliwości uzyskania jakiegokolwiek odszkodowania,
6) art. 28 u.p.z.p. w zw. z art. 17 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1-3 u.p.z.p. poprzez niewykonanie wszystkich niezbędnych czynności składających się na procedurę planistyczną, jak również poprzez błędne wykonanie niektórych spośród tych czynności oraz poprzez niedochowanie odpowiedniej sekwencji tych czynności, a w szczególności poprzez:
- zaniechanie sporządzenia uzasadnienia tak dla pierwotnego projektu uchwalanego planu miejscowego, jak i dla zmienionego projektu, co uniemożliwia wyrobienie sobie zdania na temat przesłanek, jakimi organ kierował się, naruszając prawo użytkowania wieczystego przysługującego skarżącej Spółce,
- sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu po zakończeniu okresu jego wyłożenia do publicznego wglądu, co uniemożliwiło społeczności lokalnej, w tym skarżącej Spółce, możliwość skontrolowania wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dochody własne i wydatki gminy,
- sporządzenie nierzetelnej i wprowadzającej w błąd prognozy skutków finansowych uchwalenia planu, z pominięciem w niej wysokich kosztów, z jakimi wiązałoby się zaadaptowanie gruntów skarżącej na zieleń miejską,
- sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu przez osobę nieuprawnioną, tj. nieposiadającą uprawnień rzeczoznawcy majątkowego, niezbędnych dla szacowania wartości nieruchomości, a więc i nie mającej uprawnień do oszacowania wartości prawa użytkowania wieczystego przysługującego skarżącej,
- niezaktualizowanie prognozy oddziaływania na środowisko, pomimo wprowadzenia w toku procedury planistycznej istotnych zmian do treści projektu planu, polegających m.in. na zmianie przeznaczenia działek o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] będących w użytkowaniu wieczystym Spółki,
7) art. 28 u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt. 12-14 u.p.z.p., poprzez przekroczenie terminu rozpatrzenia uwag zgłoszonych do pierwotnego projektu planu, zaniechanie przedstawienia Radzie Miasta tegoż projektu wraz z listą nieuwzględnionych uwag, sporządzenie z własnej inicjatywy nowego projektu planu zmieniającego diametralnie przeznaczenie działek nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] objętych prawem użytkowania wieczystego Spółek oraz zaniechanie ponowienia uzgadniania i opiniowania zmienionego z własnej inicjatywy projektu planu z właściwymi organami,
8) art. 28 u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt 12 i 13 u.p.z.p., poprzez pominięcie w toku procedury planistycznej etapu ponownego uzyskania opinii i uzgodnień po wprowadzeniu zmian do pierwotnie sporządzonego projektu planu, polegających m.in. na zmianie przeznaczenia działek nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] objętych prawem użytkowania wieczystego Spółki i mimo to dokonanie wyłożenia takiego projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, niezaktualizowaną po dokonaniu wskazanych modyfikacji,
9) art. 14 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z § 10 ust. 1 oraz § 12 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez zaniechanie udokumentowania przeprowadzenia analizy poprzedzającej powzięcie uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz poprzez niewłączenie do dokumentacji prac planistycznych materiałów wynikających z tej analizy,
10) art. 8, art. 21 ust. 1, art. 21 ust. 2 pkt 5, art. 22 ust. 1, art. 23 ust. 1, art. 29, art. 30 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (zwanej dalej: "u.u.i.o.ś."), poprzez zaniechanie udostępnienia informacji o środowisku w postaci opinii Lubuskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gorzowie Wielkopolskim z 25 listopada 2020 r., opinii sanitarnej Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Zielonej Górze z dnia 19 listopada 2020 r. dotyczącej projektu planu miejscowego w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 listopada 2020 r. dotyczącej projektu planu miejscowego,
11) art. 72 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej p.o.ś.) oraz § 3 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych, polegające na niewywiązaniu się z określonego w powyższych przepisach obowiązku sporządzenia przed podjęciem prac nad projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego opracowania ekofizjograficznego podstawowego,
12) art. 8, art. 21 ust. 1, art. 21 ust. 2 pkt 23 lit. d, art. 22 ust. 1, art. 23 ust. 1, art. 29, art. 30 u.u.i.o.ś. polegające na niewywiązaniu się z określonego w powyższych przepisach obowiązku zapewnienia każdemu dostępu do informacji o środowisku, w tym przez umieszczenie w publicznie dostępnym wykazie danych o dokumentach zawierających informacje o środowisku - danych o opracowaniu ekofizjograficznym podstawowym,
13) § 10 ust. 2 oraz § 12 pkt 7 rozporządzenia polegające na niewywiązaniu się z określonego w powyższych przepisach obowiązku sporządzenia dokumentacji prac planistycznych, składającej się m. in. z wykazu materiałów planistycznych sporządzonych na podstawie przepisów odrębnych - w tym sporządzonego na podstawie p.o.ś. opracowania ekofizjograficznego podstawowego - wykorzystywanych na potrzeby projektu planu i aktualnych na dzień przystąpienia do sporządzania tego projektu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że nie doszło do naruszenia art. 28 u.p.z.p. w związku z art. 15 ust. 1 tej ustawy ani do niezgodności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zielona Góra w zakresie przeznaczenia terenu ani do istotnego naruszenia trybu uchwalania planu.
Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko skarżących Spółek, że zaskarżona uchwała w części, w jakiej odnosi się do należących do nich nieruchomości, jest niezgodna z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obowiązującego dla terenu objętego skargami (uchwała Rady Miasta Zielona Góra nr XXVIII/392/08 z dnia 19 sierpnia 2008 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zielona Góra). Zdaniem Sądu wojewódzkiego, naruszenie zaskarżonym planem postanowień studium, jest oczywiste i ma charakter istotny, bowiem w sposób odmienny od studium określa możliwości zagospodarowania należących do skarżących Spółek terenów. Takie regulacje planu świadczą o naruszeniu zasad sporządzania planu przewidzianych w przepisach art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., co skutkować musiało koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części.
Sąd wyjaśnił, że w studium działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], oznaczone są symbolem P3 oznaczającym teren dominacji zabudowy mieszanej: produkcyjno-mieszkaniowo-usługowej. Zgodnie ze studium pod pojęciem przeznaczenia dominującego należy rozumieć, iż określone w studium przeznaczenie terenu odnosi się do przeważającej (więcej niż 50%) powierzchni, w granicach każdego z wyznaczonych graficznie na rysunku studium terenów. Jeżeli chodzi zieleń urządzoną, to zgodnie z postanowieniami studium, może ona stanowić jedynie przeznaczenie dopuszczone, które § 15 ust. 3 pkt 2 tomu II opisuje jako nowe przeznaczenie, dopuszczone w granicach terenu studium, przyjmujące zgodnie z załącznikiem tekstowo-tabelarycznym KT-1 formy oznaczone jako Z1 (teren parków leśnych) i Z5 (teren parków miejskich).
W zaskarżonym planie miejscowym należące do Spółki P. działki nr [...],[...],[...],[...] oraz należąca do Spółki I. działka nr [...], oznaczone są symbolem ZP/U, dla którego, zgodnie z § 35 ust. 1 uchwały, ustalono przeznaczenie podstawowe: zieleń urządzona i usługi. Natomiast należące do Spółki POLMAX działki nr [...] i [...] w planie oznaczono symbolem ZP/WS, który zgodnie z § 36 ust. 1 uchwały, stanowi teren zieleni urządzonej lub wód powierzchniowych śródlądowych.
Mając to na uwadze, Sąd pierwszej instancji uznał, że wprowadzenie w zaskarżonym planie dla ww. działek jako przeznaczenia dominującego zieleni urządzonej, w sytuacji gdy w studium wskazano jako przyszłe przeznaczenie dominujące dla tych działek zabudowę produkcyjno-mieszkaniowo-usługową, jedynie z dopuszczalnością zieleni urządzonej, stanowiło całkowite odejście od przyjętej w studium koncepcji zagospodarowania spornego terenu i nie sposób uznać, że stanowiło jej uszczegółowienie czy doprecyzowanie.
Sąd wojewódzki nie podzielił argumentacji, że sam fakt, iż w studium dopuszczono zieleń, pozwalał w planie na terenach należących do skarżących Spółek ustalić jako przeznaczenie dominujące zieleń urządzoną. W tym zakresie Sąd wojewódzki wyjaśnił, że w studium zieleń miała mieć charakter towarzyszący zabudowie produkcyjno-mieszkaniowo-usługowej, stanowiąc jedynie uzupełnienie tej zabudowy, a nie główny i dominujący rodzaj zagospodarowania przestrzeni. Jednocześnie, w studium w ogóle nie przewidziano przeznaczenia terenu należącego do Spółki P. na wody powierzchniowe śródlądowe, wskazując w załączniku do studium jako przeznaczenie dopuszczone na tym terenie jedynie formy oznaczone jako Z1 (teren parków leśnych) i Z5 (teren parków miejskich).
W ocenie Sądu wojewódzkiego, uzasadnione były również zarzuty obu skarg odnoszące się do niezgodności zaskarżonego planu miejscowego ze studium w zakresie, w jakim w planie nie uwzględniono przewidzianej w studium drogi oznaczonej jako 15.1.KDZ. Wyjaśniono, że wprawdzie w § 36 ust. 11 pkt 3 tomu II studium przewidziano możliwość rezygnacji w przyszłych planach miejscowych z przebiegu graficznie wytyczonej drogi, jednak wówczas musi zostać zachowane w granicach tych terenów ich istniejące przeznaczenie, z zakazem jakiejkolwiek zabudowy i trwałego zagospodarowania, a tereny te traktowane są jako rezerwowe. Tymczasem w zaskarżonym planie zmieniono przeznaczenie terenu odcinka drogi określonego w studium jako 15.1.KDZ., nie zachowując jego przeznaczenia i oznaczając go jako teren zieleni urządzonej lub wód powierzchniowych śródlądowych.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd a quo stwierdził również, ze gmina kształtując postanowienia planu naruszyła zasadę proporcjonalności, nie uwzględniła obecnego stanu i sposobu użytkowania działek skarżących oraz ich przeznaczenia w studium, czym przekroczyła granice władztwa planistycznego.
Sąd pierwszej instancji stwierdził jednocześnie, że pomiędzy zaskarżonym planem a studium nie zachodzi sprzeczność w zakresie należących do Spółki P. działek nr [...],[...] i [...]. Działki nr [...] i [...] przeznaczone bowiem zostały w miejscowym planie pod teren oznaczony symbolem MW4 o przeznaczeniu: 1) podstawowe - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna; 2) uzupełniające - usługi lokalizowane: a) w parterze budynków, z wyłączeniem usług z zakresu zakwaterowania, gastronomii, b) w formie biur, pracowni lokalizowane na wszystkich kondygnacjach, natomiast działka nr [...] przeznaczona została pod teren oznaczony symbolem MN4 o przeznaczeniu podstawowym - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca.
Sąd wojewódzki uznał także, że w zakresie wynikającym z interesu prawnego skarżących Spółek (w odniesieniu do działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]), doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania zaskarżonego planu miejscowego. Pomimo bowiem zasadniczej zmiany w projekcie planu przeznaczenia działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], nie ponowiono procedury opinii i uzgodnień (art. 17 pkt 9 u.p.z.p.) i nie sporządzono nowej prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego (art. 17 pkt 5 u.p.z.p.). Już bowiem po dokonaniu uzgodnień zmieniono przeznaczenie działki nr [...] z zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW5), usług i drogi wewnętrznej, działek nr [...],[...],[...],[...] i [...] z zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług, a działki nr [...] z usług na zieleń urządzoną i wody powierzchniowe śródlądowe (ZP/WS) oraz zieleń urządzoną i zabudowę usługową (ZP/U). Nie ponowiono procedury uzgodnień i opinii ani nie sporządzono nowej prognozy skutków finansowych. Pozostałe zarzuty skarg w zakresie odnoszącym się do naruszenia trybu sporządzania planu, nie miały, w ocenie Sądu pierwszej instancji, waloru istotnego i tym samym nie przemawiały za stwierdzeniem nieważności.
Rada Miasta Zielona Góra w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w części, w zakresie punktu I i III, zarzuciła naruszenie:
- art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329) w związku z art. 17 pkt 5 i 13 oraz art. 19 ust. 1 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie nieważności części uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. (...) i ul. (...) w Zielonej Górze, pomimo, że nie doszło do naruszenia ww. przepisów;
- art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie nieważności całości uchwały, pomimo że nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. Ponadto, wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rada Miasta stwierdzając, że ustalenia planu są zgodne z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta Zielona Góra szeroko przytoczyła jego postanowienia wskazując, że działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] zlokalizowane są w granicach terenu Studium oznaczonego symbolem B0/1.P3 z dominacją zabudowy mieszanej - produkcyjno - mieszkaniowo - usługowej; nr [...] obręb [...] zlokalizowana jest granicach terenu Studium oznaczonego symbolem B0/1.P3 z dominacją zabudowy mieszanej - produkcyjno - mieszkaniowo - usługowej oraz w części w korytarzu drogi oznaczonej symbolem 15.1.KDZ. Zgodnie z załącznikiem KT/1 przeznaczeniami dopuszczonymi w ramach terenu P3 są tereny oznaczone w Studium symbolami: Z1 - teren parków leśnych i Z5 - teren parków miejskich. Pod pojęciem przeznaczenia dominującego, Studium określa przeznaczenie terenu, które odnosi się do przeważającej (więcej niż 50%) powierzchni, w granicach każdego z wyznaczonych graficznie na rysunku Studium terenów. Pod pojęciem przeznaczenia dopuszczonego, Studium określa zarówno istniejące przeznaczenie i zagospodarowanie nieruchomości położonych w granicach danego terenu studium, możliwe do zachowania niezależnie od ustaleń kierunkowych lub dopuszczone do zmiany zgodnie z ustaleniami kierunkowymi, które jest wymieniane z nazwy w kartach terenów w rubryce zatytułowanej "opis stanu istniejącego terenu studium", jak i nowe przeznaczenia dopuszczone w granicach terenu studium, określone w załączniku tekstowo-tabelarycznym KT/1, nie kolidujące z przeznaczeniem dominującym, które należy traktować, jako przeznaczenia uzupełniające i wzbogacające przeznaczenia dominującego, nie mogące stać się przeznaczeniem dominującym w granicach danego terenu studium.
Powierzchnia terenu Studium oznaczonego symbolem B0/1.P3 wynosi około 6,5 ha, natomiast część terenu oznaczonego na rysunku planu miejscowego symbolem ZP/WS, zawierającego w znacznej większości działkę nr [...] oraz część działki nr [...] obręb [...], wynosi 2,3 ha, co nie przekracza 50% powierzchni terenu B0/1.P3 wyznaczonego w Studium. Zatem, przeznaczenie oznaczone symbolem ZP/WS określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...] i ul. [...] w Zielonej Górze należy traktować jako dopuszczone przeznaczenie w ramach podstawowego terenu Studium, wyznaczone w załączniku KT/1 Studium oraz jako istniejące zagospodarowanie nieruchomości, co nie stanowi naruszenia jego ustaleń. W ramach przeznaczenia dopuszczonego Studium pozwala na ustalenie terenów parków miejskich. Teren wód stanowi nieodzowny element błękitno-zielonej infrastruktury w mieście, a zarazem wlicza się w teren biologicznie czynny, a zatem jest tożsamy z terenem parków miejskich określonym dopuszczonym przeznaczaniem Studium. Dodatkowo teren działki nr [...] obręb [...] sąsiaduje bezpośrednio z wylotem cieku wodnego Z., który w dalszym biegu cieku sanowi teren otwarty, a który w planie miejscowym również zapisany został jako teren oznaczony symbolem ZP/WS. Studium podkreśla znaczenie terenów zielonych, wskazując na planszy głównej na graficzny przebieg otwartego cieku Z., opisanym jako kierunki kształtowania obszarów przestrzeni zielonych, oznaczonych zielonym szrafem. Studium mocno podkreśla potrzebę utworzenia obszarów przestrzeni zielonych, poprzez utrzymanie istniejących i pozyskiwanie nowych terenów przeznaczonych dla ich realizacji. W ramach tych przestrzeni Studium uwzględnia również doliny potoków, co wskazuje na równe traktowanie przestrzeni "zielonej", jak i "błękitnej". Celem Studium w zakresie wyznaczonych obszarów przestrzeni zielonych jest wskazanie w przyszłych planach miejscowych istniejących lub nowych zielonych powiązań w granicach terenów o innym dominującym przeznaczeniu, pozwalających na połączenie kompleksów zieleni w jeden ekosystem oraz obszar wyłączności lub dominacji ruchu pieszego i rowerowego.
Zdaniem organu, prawidłowo również wyważono interes prywatny z interesem publicznym i nie naruszono interesów skarżących w sposób nadmierny i nieproporcjonalny. O ile większa część działki nr [...] oraz część działki nr [...] wyłączone zostały spod zabudowy i przeznaczone pod zieleń urządzoną lub wody powierzchniowe śródlądowe, to działki nr [...],[...],[...],[...] i [...] oraz część działki nr [...] obręb [...] o łącznej powierzchni 1,4 ha, oznaczone zostały w planie symbolem ZP/U, stanowiącym teren o przeznaczeniu podstawowym zieleń urządzona i usługi, co oznacza to, że na tym terenie możliwa jest zarówno realizacja zieleni urządzonej, ale również zabudowy usługowej, której szeroki zakres został określony w § 2 pkt 9 planu. Przeznaczenie podstawowe - zabudowa usługowa, terenu oznaczonego symbolem ZP/U, ustalone w planie zgodne jest z dominującym przeznaczeniem terenu Studium oznaczonym symbolem P3 - dominacja zabudowy mieszanej - produkcyjno, mieszkaniowo, usługowej, z przeznaczeniem dopuszczonym Z1 - teren parków leśnych i Z5 - teren parków miejskich. Organ zwrócił przy tym uwagę na lokalizację działek w śródmieściu Zielonej Góry, gdzie nie przewidziano kontynuowania przeznaczenia produkcyjnego, które było podstawowym przeznaczeniem tego terenu w nieaktualnym miejscowym planie oraz zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia i miasta Zielona Góra (uchwała nr LXIV/790/10 Rady Miasta Zielona Góra z dnia 30 marca 2010 r.). W planie z 2010 r., działki nr [...],[...],[...],[...] i [...] obręb [...] położne były w jednostce D3 na terenie zabudowy techniczno-produkcyjnej o symbolu 3Pp: podstawowe przeznaczenie - zabudowa techniczno-produkcyjna, przemysłowa, związana z produkcją składy, magazyny, samodzielne bądź zintegrowane z obiektami produkcyjnymi, handel hurtowy wraz z przynależnym zagospodarowaniem terenu. Podkreślono, że przedmiotowy obszar nie został zabudowany zgodnie z przeznaczeniem określonym w 2010 r. Obecnie teren ten nadal jest niezabudowany i niezagospodarowany.
W świetle przytoczonych faktów organ stwierdził, że ustalenia planu nie naruszają ustaleń Studium, a działki nr [...],[...],[...],[...] i [...] obręb [...] możliwe są do zabudowy zgodnie z przeznaczeniem podstawowym ustalonym w planie miejscowym.
Organ zakwestionował również stanowisko Sądu w zakresie niezgodności rozwiązań drogowych ze studium, w którym wyznaczono obszar 15.1.KDZ, stanowiącej teren drogi układu podstawowego zgodnie z załącznikiem Studium KT/3. Zapisy Studium, poza wyznaczonymi graficznie drogami i ulicami, dopuszczają utrzymanie istniejących i dopuszczają realizację nowych publicznych dróg i ulic, wyznaczanych w zależności od potrzeb w trybie dalszych ustawowych czynności planistycznych, lub w trybie przepisów odrębnych. Dla dróg układu podstawowego, uzupełniającego i obsługowego w Studium ustalono linie rozgraniczające dróg i ulic określone graficznie na rysunku Studium, które mają charakter ustaleń kierunkowych. Natomiast rzeczywiste przebiegi remontowanych, przebudowywanych i projektowanych dróg, ulic, skrzyżowań i węzłów od klasy L do klasy GP włącznie, mogą być uściślone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego lub w decyzjach poza planistycznych. Zapisy Studium dopuszczają korekty przebiegu wynikające z optymalizacji trasowania, ograniczeń technicznych, ograniczeń własnościowych, niemożliwych do ujawnienia na etapie Studium, z jednoczesnym zachowaniem zgodności z ustaleniami Studium oraz wymogami przepisów odrębnych. Zapisy Studium dopuszczają rezygnację w przyszłych planach miejscowych z przebiegu graficznie wyznaczonej drogi, z jednoczesnym zachowaniem w granicach tych terenów istniejącego przeznaczenia z zakazem jakiejkolwiek zabudowy i trwałego zagospodarowania, traktując te tereny jako tereny rezerwowe (§ 36 tom II Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego, Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zielona Góra). Ślad drogi KDZ wyznaczony na rysunku planu poprowadzony został po wydanej i zrealizowanej już decyzji zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i co do zasady uwzględnia stan istniejący zagospodarowania tego terenu. Podkreślenia wymaga też fakt, że nie zrezygnowano tu z części drogi 15.1.KDZ, ale jej ślad został przesunięty (zgodnie z wydaną decyzją ZRID i zrealizowaną drogą - obecnie ul. (...)), z zachowaniem ciągłości wyznaczonego w Studium układu komunikacyjnego od skrzyżowania ulic (...) i (...) do ul. (...). Z uwagi na fakt, że droga ta została już zrealizowana, nie ma konieczności rezerwowania w przyszłych planach miejscowych terenu dla jej przebiegu w innym miejscu. Zapis Studium o rezerwie terenowej zasadny jest w przypadku, gdy przyszłe plany miejscowe nie ujawniałyby jej przebiegu w konkretnym terenie. W sytuacji drogi już zrealizowanej, nierozsądnym i nieekonomicznym byłoby utrzymanie rezerwy terenowej, skoro zapisy Studium pozwalają na włączenie drogi do terenów przyległych.
W odpowiedzi na skargę P. Spółka Akcyjna S.K.A. w Ś. oraz I. Spółka Akcyjna S.K.A. w Ś. wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej spółki komandytowo-akcyjnej I. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej spółki komandytowo-akcyjnej P. spółka akcyjna z siedzibą w Ś. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Spółki zarzuciły wadliwe sformułowanie zarzutów, którymi nie objęto wskazanych w wyroku naruszeń prawa materialnego prowadzących do stwierdzenia nieważności planu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).
Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu.
Z dotychczasowego przebiegu sprawy oraz w kontekście sformułowanych zarzutów oraz ich uzasadnienia wynika, że przedmiotem zastrzeżeń są zasadniczo kwestie dotyczące relacji pomiędzy ustaleniami zaskarżonego planu i ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zielona Góra uchwalonym uchwałą nr XXVIII/392/08 Rady Miasta Zielona Góra z dnia 19 sierpnia 2008 r., ocena ustaleń planu w aspekcie ich podjęcia przez organ w granicach władztwa planistycznego, w tym pod kątem naruszenia zasady proporcjonalności oraz istotnego naruszenia trybu sporządzania planu poprzez brak ponowienia procedury po dokonaniu zmian w projekcie planu.
Skarżąca kasacyjnie sformułowała zarzuty naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz w związku z art. 17 pkt 5 i pkt 13 i art. 19 u.p.z.p. wskazując zasadniczo, że nie doszło w niniejszej sprawie ani do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, ani do istotnego naruszenia trybu jego sporządzania. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej w sposób szczegółowy wynika, że podstawy kasacyjne kwestionujące naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skarżąca kasacyjnie powiązała z wadliwym stanowiskiem Sądu a quo odnośnie niezgodności ustaleń planu z obowiązującym dla przedmiotowego terenu studium oraz przekroczeniem przez gminę władztwa planistycznego będącego wynikiem niewłaściwego wyważenia interesów prywatnego i publicznego. Przytoczona w tym zakresie w skardze kasacyjnej argumentacja odzwierciedliła istotę zarzucanych nieprawidłowości na tle konkretnych postanowień studium ujawniając niedostatki analizy przeprowadzonej w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji. Z powołaniem się na relewantne przepisy prawa (u.p.z.p.) oraz na dotychczasową sytuację planistyczną oraz faktyczny stan zainwestowania nieruchomości skarżących Spółek skarżąca kasacyjnie uzasadniła wadliwe stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie naruszenia przez gminę granic władztwa planistycznego.
W tych uwarunkowaniach pewne niedoskonałości skargi kasacyjnej (sprowadzające się w istocie do braku powiązania naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. z konkretnymi przepisami określającymi naruszenia opisane w uzasadnieniu) nie mogły stanowić przeszkody do rozpoznania skargi kasacyjnej, albowiem pomimo ogólnego sformułowania zarzutów skargi w petitum, w uzasadnieniu skargi odniesiono się do zarzucanych nieprawidłowości przedstawiając ich istotę w sposób dostatecznie zrozumiały i umożliwiający ocenę podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa. Nieprecyzyjne przytoczenie podstaw kasacyjnych oddające jednakowoż istotę zarzucanych naruszeń, w świetle wykładni prawa wynikającej z uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, nie może być uznane za takie uchybienie skargi kasacyjnej, które uzasadniałoby jej oddalenie bądź odrzucenie. Zgodnie bowiem z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania tak postawionych zarzutów kasacyjnych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, związanie podstawami skargi kasacyjnej wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a. nie stało również na przeszkodzie rozpoznaniu skargi i jej uwzględnieniu w ramach powołanej podstawy odnoszącej się do naruszenia art. 17 pkt 5 i pkt 13 oraz art. 19 u.p.z.p. Skoro w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że związanie sądu kasacyjnego podstawami skargi kasacyjnej nie stoi na przeszkodzie, aby sąd ten uwzględnił skargę w ramach powołanej podstawy, ale z odmiennym uzasadnieniem (zob. wyrok NSA z 13.12.2005 r., II FSK 774/05), to nie może tamować jej uwzględnienia brak uzasadnienia w sytuacji, gdy podstawa kasacyjna dostatecznie oddaje istotę naruszeń. Sformułowane we wskazanym zakresie naruszenia oddają natomiast sedno zarzutów skarżącej kasacyjnie protestującej przeciwko stwierdzeniu, że brak uaktualnienia prognozy skutków finansowych uchwalenia planu oraz brak ponowienia uzgodnień po zmianach wprowadzonych do projektu planu w toku procedury planistycznej stanowią istotne naruszenie trybu sporządzania planu.
Usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wynikające ze stwierdzenia niezgodności ustaleń planu ze studium w sytuacji, gdy ani uzasadnienie zaskarżonego wyroku ani akta sprawy, w tym akta dokumentujące przebieg procedury planistycznej, nie ujawniają w sposób wystarczający okoliczności potwierdzających wystąpienie podstaw do jego zastosowania. Trafne zastosowanie powyższego przepisu w związku ze stwierdzeniem, w trybie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., niezgodności planu ze studium, możliwe jest dopiero wówczas, gdy dokonane zostanie po całościowej ocenie postanowień studium, które jest dokumentem wieloelementowym i wieloaspektowym. Oceny tej nie można ograniczyć tylko do sprawdzenia ustaleń studium odnoszących się ściśle do obszaru obejmującego nieruchomości, których regulacje planistyczne są kwestionowane. Zgodność ze studium winna być weryfikowana w całokształcie jego postanowień zarówno odnoszących się konkretnie do terenu określonych nieruchomości, jak i wszystkich relewantnych zapisów o charakterze ogólnym i szczególnym wyznaczających kierunek polityki przestrzennej w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenów, niezbędnych do oceny wpływu studium na proces planowania. Taka metoda oceny przesłanki zgodności ze studium determinowana jest jego charakterem jako aktu wiążącego w procedurze uchwalania planów miejscowych (art. 9 ust. 4) i składającego się z elementów analityczno-badawczych (informacyjnych) odpowiadających wymogom w art. 10 ust. 1 u.p.z.p. oraz części regulacyjnej, której zawartość określa art. 10 ust. 2 u.p.z.p. Powyższe elementy studium należy interpretować łącznie, językowo i celowościowo, mając na uwadze cel, któremu służy studium, tj. określenie polityki przestrzennej gminy.
Przy ocenie zgodności zaskarżonego planu ze studium należy również uwzględnić różnice pomiędzy tym aktem, a planem miejscowym. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały, w planie miejscowym określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Natomiast w myśl art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w studium określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. Już to, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pokazuje, że nie można utożsamiać określonych w studium obszarów o różnym przeznaczeniu z określonymi w planie miejscowym terenami o różnym przeznaczeniu, w takim znaczeniu, że muszą się one w pełni pokrywać. Rozumienie w ten sposób zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowiłoby zaprzeczenie uchwalenia planu miejscowego w zakresie określenia przeznaczenie terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Plan miejscowy w tym zakresie nie byłby potrzebny skoro przy użyciu technik zastosowanych przez Sąd pierwszej instancji (powiększanie rysunku studium i porównywanie tak powiększonego rysunku z rysunkiem planu miejscowego) można by ustalić przeznaczenie terenów określone już w studium. Takie rozumienie zgodności planu miejscowego ze studium stawiałoby pod znakiem zapytania sens rozróżnienia uczynionego przez ustawodawcę, polegającego na tym, że to plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a nie studium. Wymaga więc zaakcentowania, że w studium określa się kierunki zmian w przeznaczeniu terenów, a nie przeznaczenie terenów i to należy mieć na uwadze przy ocenie, czy plan miejscowy jest zgodny ze studium, a więc czy przeznaczenie terenów określone w planie miejscowym jest zgodne z kierunkami zmian w przeznaczeniu terenów określonymi w studium.
W tym kontekście stanowisko Sądu a quo co do niezgodności postanowień planu przeznaczających nieruchomości skarżących pod zieleń urządzoną i wody powierzchniowe śródlądowe (ZP/WS) oraz zieleń urządzoną i usługi (ZP/U) ze studium jest nieprawidłowe. Sąd bazował formułując powyższą tezę wyłącznie na regulacjach studium odnoszących się do terenu oznaczonego w studium B0/1.P3, którym objęte są zasadniczo nieruchomości skarżących, i to interpretując je na tyle wybiórczo, że nie zdołał odtworzyć rzeczywistego ich sensu. Tego rodzaju zabiegi interpretacyjne nie mogły doprowadzić do określenia właściwych, dopuszczonych przez studium kierunków zabudowy i zagospodarowania terenów nieruchomości skarżących Spółek i ich konfrontacji z planem.
Zgodnie z kierunkami przeznaczenia i zagospodarowania wyznaczonymi w studium teren oznaczony symbolem B0/1.P3 jest terenem dominacji zabudowy mieszanej - produkcyjno, mieszkaniowo, usługowej z dopuszczoną zabudową oznaczoną w studiu symbolami Z1 (teren parków leśnych: tereny lasów, do których należą tereny lasów komunalnych, lasów państwowych oraz inne grunty, zagospodarowane w formie parków publicznych) i Z5 (tereny parków miejskich: tereny parków, skwerów, ogrodów botanicznych). Interpretacji przeznaczenia dominującego i dopuszczonego należało dokonać w świetle definicji sformułowanych w studium. Przez przeznaczenie dominujące studium rozumie określone przeznaczenie terenu, odnoszące się do przeważającej (więcej niż 50%) powierzchni w granicach każdego z wyznaczonych graficznie na rysunku studium terenów. Natomiast pod pojęciem przeznaczenia dopuszczonego, studium określa zarówno istniejące przeznaczenie i zagospodarowanie nieruchomości położonych w granicach danego terenu studium, możliwe do zachowania niezależnie od ustaleń kierunkowych lub dopuszczone do zmiany zgodnie z ustaleniami kierunkowymi, które jest wymieniane z nazwy w kartach terenów w rubryce zatytułowanej "opis stanu istniejącego terenu studium", jak i nowe przeznaczenia dopuszczone w granicach terenu studium, określone w załączniku tekstowo-tabelarycznym KT/1, nie kolidujące z przeznaczeniem dominującym, które należy traktować, jako przeznaczenia uzupełniające i wzbogacające przeznaczenia dominującego, nie mogące stać się przeznaczeniem dominującym w granicach danego terenu studium.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że istoty niezgodności ze studium Sąd a quo dopatrzył się w przeznaczeniu działek o nr [...],[...],[...],[...] i [...] pod funkcje ZP/U (zieleń urządzona/usługi) oraz działek nr [...] i [...] pod funkcję ZP/WS (zieleń urządzona/wody powierzchniowe śródlądowe). Stwierdził, że in genere tereny te przeznaczono pod zieleń urządzoną, czyniąc z tego przeznaczenia, które ma w studium charakter jedynie dopuszczalny, uzupełniający, funkcję dominującą, podczas, gdy w terenie B0/1.P3 dominujące jest przeznaczenie mieszane – produkcyjno, mieszkaniowo, usługowe, czyli uzasadniające w pełni funkcję mieszkaniową.
W analizie Sądu pierwszej instancji zabrakło jednak refleksji uwzględniającej przewidzianą w ramach całego terenu oznaczonego w studium symbolem B0/1.P3 proporcję pomiędzy przeznaczeniem dominującym mieszanym - produkcyjno, mieszkaniowo, usługowym (więcej niż 50% powierzchni terenu) a przeznaczeniem dopuszczonym - tereny parków leśnych i tereny parków miejskich. Zgodnie ze studium przeznaczenie dominujące należy bowiem odnosić do przeznaczenia więcej niż 50% powierzchni w granicach terenu wyznaczonego na rysunku studium, w tym wypadku terenu B0/1.P3, a nie w granicach zlokalizowanych na tym terenie poszczególnych działek poszczególnych właścicieli (użytkowników wieczystych). Realizacja tak określonych ustaleń studium nie polega na tym, aby w planie, każda działka uzyskała przeznaczenie dominujące, np. mieszkaniowe, z ewentualnym uzupełnieniem funkcją dopuszczoną (zieleń). Przytoczone ustalenia powinny być rozumiane w ten sposób, że w granicach terenów wyznaczonych w studium organ uchwalając plan winien zadbać, aby przeznaczenie dominujące obejmowało więcej niż 50% powierzchni terenu, i adekwatnie do tego wyznaczać określone przeznaczenie w planie. W tym działaniu planistycznym gmina nie ma oczywiście dowolności, ale winna działać w graniach wyznaczonych przez prawo, w tym w zgodzie z zasadą proporcjonalności i równości, co wykracza już jednak poza zagadnienie zgodności ze studium.
Z wyjaśnień skarżącej kasacyjnie zawartych już w odpowiedzi na skargę wynikało, że powierzchnia terenu studium oznaczonego symbolem B0/1.P3 wynosi około 6,5 ha, natomiast część terenu oznaczonego na rysunku planu miejscowego symbolem ZP/WS, obejmującego w znacznej części działkę nr [...] oraz część działki nr [...] obręb [...], wynosi 2,3 ha, co nie przekracza 50% powierzchni terenu B0/1.P3 wyznaczonego w studium. Z tego skarżąca kasacyjnie wywiodła, że przeznaczenie oznaczone symbolem ZP/WS określone w planie należy traktować jako dopuszczone przeznaczenie w ramach podstawowego terenu studium, wyznaczone w załączniku KT/1 studium oraz jako istniejące zagospodarowanie nieruchomości, co nie stanowi naruszenia jego ustaleń. Do tych twierdzeń organu Sąd a quo nie ustosunkował się.
Lektura dokumentu studium (Tom II Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego), dostępnego na stronie BIP Zielona Góra (https://bip.zielonagora.pl/akty/0/4291/w_sprawie_zmiany_Studium_uwarunkowan_i_kierunkow_zagospodarowania_przestrzennego_miasta_Zielona_Gora/) potwierdza, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji analiza studium pominęła te postanowienia, które mogły mieć wpływ na ocenę możliwości w zakresie przeznaczenia i kierunków zagospodarowania terenu B0/1.P3. W karcie tego terenu określono "wskazane kierunki działań" – rewitalizacja w granicach terenu. Z kolei w § 53 "Obszary wymagające rewitalizacji" w ust. 3 wymieniono obszar B0/1.P3 jako wymagający rewitalizacji w całości lub w części. W paragrafie tym zdefiniowano również pojęcie rewitalizacji, przez które rozumie się złożony długofalowy proces przemian przestrzennych, społeczno – gospodarczych i ekonomicznych w zdegradowanych częściach miast, przyczyniający się do poprawy jakości życia mieszkańców, przywrócenia ładu przestrzennego, a także do ożywienia gospodarczego i odbudowy więzi społecznych. Proces ten ukierunkowany jest na wspieranie miejscowych inicjatyw związanych z aktywizacją i rozwojem funkcji kultury, turystyki i sportu, infrastruktury służącej rozwojowi gospodarczemu oraz infrastruktury komunikacyjnej, technicznej i komunalnej. Działaniom rewitalizacyjnym należy poddać w szczególności centrum i śródmieścia miasta. Wśród pożądanych działań rewitalizacyjnych wymieniono m.in.: remonty, przebudowy i budowę nowych przestrzeni publicznych, obejmujące między innymi: Rynek, place, skwery, parkingi, place zabaw dla dzieci, małą architekturę, ogólnodostępne toalety miejskie, realizując w tych przestrzeniach: tarasy widokowe, fontanny, miejsca rekreacji, ławki, kosze na śmieci, tereny zielone takie jak: zieleń wysoka, niska i trawniki oraz prowadząc prace restauracyjne na terenie istniejących parków (§ 53 ust. 2 pkt 6).
W ramach zakazu wprowadzania nowych przeznaczeń innych niż dominujących i dopuszczonych w obszarze B0/1.P3 zastrzeżono konieczność uwzględnienie wytycznych wynikających z § 32 "Wytyczne do planów miejscowych wynikające z potrzeb ochrony środowiska". W tych wytycznych określono, że w zakresie ochrony środowiska w studium, a tym samym w przyszłych planach miejscowych, wymagane jest utrzymanie równowagi przyrodniczej i racjonalnego gospodarowania zasobami środowiska, przez m.in.: wprowadzenie do ustaleń planów kompleksowego systemu obszarów przestrzeni zielonej i nadania mu znaczącej rangi w prawie miejscowym (pkt 1), zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów obsługi terenów zabudowanych, ze szczególnym uwzględnieniem odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni (pkt 3), ustalenie dla poszczególnych przeznaczeń właściwej proporcji pomiędzy powierzchnią zabudowaną, utwardzoną i biologicznie czynną, pozwalających na zachowanie lub przywrócenie na nich równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia (pkt 7).
Sąd nie dokonał weryfikacji zgodności przyjętych rozwiązań planistycznych, zwłaszcza w zakresie wprowadzonej funkcji zieleni urządzonej i wód powierzchniowych śródlądowych, z odpowiednimi w tej sferze regulacjami studium dotyczącymi "Obszarów przestrzeni zielonych" (§ 22) i "Kierunków zagospodarowania terenów wód" (§ 24). W § 22 określono główne kierunki i zasady tworzenia obszarów przestrzeni zielonych określając je jako priorytety polityki rozwojowej miasta, w ramach której uwypuklono potrzebę utworzenia jednolitego system ciągłych ogólnodostępnych terenów zieleni, łączących tereny zurbanizowane należące do stref studium - strefy A, B, C, z terenami niezurbanizowanymi, w tym leśnymi stanowiącymi zieloną otulinę miasta, skoordynowanych z planowaną strukturą urbanistyczną oraz przeznaczeniami poszczególnych terenów, w pełni zachowując i chroniąc istotne elementy środowiska przyrodniczego i kulturowego. Z kolei w § 24 określono zasady zagospodarowania systemu wód powierzchniowych tworzonych przez istniejące cieki wodne oraz stawy, położone w granicach wyznaczonych terenów precyzując w ust. 2 pożądane cele tej polityki, tj. 1) dążenie do wyraźnego geodezyjnego rozgraniczania tych terenów, uwzględniającego: aktualizację stanu własności, stopień uregulowania cieku, a także okresowe zmiany przebiegu koryta; 2) ochrony cieków i zieleni przywodnej, szczególnie w terenach zurbanizowanych i zabudowanych, z uwzględnieniem wymogów wynikających z ochrony przeciwpowodziowej; 3) zagwarantowania dostępu do wód dla celów konserwacji oraz ogólnej dostępności do tych terenów zgodnie z przepisami odrębnymi i realizację w ich granic.
Skarżąca kasacyjnie w tym zakresie już w odpowiedzi na skargę argumentowała, że przeznaczenie nieruchomości skarżących pod zieleń urządzoną i teren wód powierzchniowych śródlądowych stanowi realizację elementów błękitno-zielonej infrastruktury w mieście, a zarazem wlicza się w teren biologicznie czynny, a zatem jest tożsamy z terenem parków miejskich określonym dopuszczonym przeznaczaniem studium. Dodatkowo wskazano, że teren działki nr [...] obręb [...] sąsiaduje bezpośrednio z wylotem cieku wodnego Złota Łącza, który w dalszym biegu cieku sanowi teren otwarty, a który w planie miejscowym również zapisany został jako teren oznaczony symbolem ZP/WS. Zwrócono uwagę, na znaczenie terenów zielonych w studium, gdzie na planszy głównej zobrazowano graficzny przebieg otwartego cieku Z., opisany jako kierunki kształtowania obszarów przestrzeni zielonych, oznaczony zielonym szrafem. studium podkreśla potrzebę utworzenia obszarów przestrzeni zielonych, poprzez utrzymanie istniejących i pozyskiwanie nowych terenów przeznaczonych dla ich realizacji. W ramach tych przestrzeni studium uwzględnia również doliny potoków, co wskazuje na równe traktowanie przestrzeni "zielonej" jak i "błękitnej".
Pozostawienie poza zakresem oceny zgodności planu za studium wskazanych wyżej kwestii uzasadniało uznanie stanowiska Sądu pierwszej instancji za niekompletne, oparte o fragmentaryczną analizę postanowień studium i nie dające podstaw do wiążącej wypowiedzi co do zgodności ze studium przeznaczenia terenów w jednostkach planu oznaczonych symbolami ZP/WS i ZP/U. W konsekwencji stwierdzenie nieważności planu w zakresie postanowień odnoszących się do nieruchomości skarżących położonych w tych jednostkach jako nieprawidłowe nie mogło się ostać. Ocena tych postanowień planu w aspekcie ich relacji do studium wymaga pogłębionej analizy studium we wszystkich relewantnych jego ujęciach, na które Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę wyżej. Analiza ta winna odbywać się na podstawie pozyskanych do akt sprawy dokumentów źródłowych w postaci Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zielonej Góry z 2008 r. wraz ze zmianami, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały o planie, wyrysów, wypisów z tego aktu, które obrazowałyby przewidziane w studium kierunki zamian w zagospodarowaniu terenów objętych kwestionowanymi postanowieniami planu czy też ogólnomiejskie założenia w tym zakresie oddziałujące na teren inwestycji. Dotychczas w aktach sprawy tych materiałów nie zgromadzono. Trzeba przy tym podkreślić, że studium niebędące aktem prawa miejscowego nie podlega ogłoszeniu w wojewódzkich dziennikach urzędowych, na zasadach ustawy dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461), co powoduje, że z jego uchwaleniem nie wiąże się obowiązek powszechnej znajomości postanowień studium. Wobec tego nie można wymagać czy też oczekiwać od obywateli znajomości studium, którego treść jest dostępna w innej postaci niż w dziennikach urzędowych (np. w nieoficjalnych publikacjach internetowych czy nawet Biuletynie Informacji Publicznej). W tym kontekście zwrócić należy uwagę na obowiązującą w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadę orzekania na podstawie akt sprawy wyrażoną w art. 133 § 1 p.p.s.a., która w przypadku studium stanowiącego akt o zasadniczym znaczeniu dla oceny legalności uchwały o planie, obligowała Sąd do jego pozyskania do akt sprawy po to, aby nie narazić się na zarzut, że dokonano kontroli w sposób oderwany od postanowień studium. W okolicznościach niniejszej sprawy brak w aktach sprawy studium oraz brak w uzasadnieniu argumentacji potwierdzającej kompleksową weryfikację zgodności planu ze studium uprawniała do zakwestionowania prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności zaskarżonej uchwały w zakresie wyznaczonym dyspozycją art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
W tych okolicznościach zarzut nieprawidłowego zastosowania art. 28 ust. 1 u.p.z.p. zasługiwał na uwzględnienie, albowiem wyniki kontroli Sądu a quo co do zgodności ze studium przeznaczenia terenów pod zieleń urządzoną, wody powierzchniowe śródlądowe i usługi nie są wiarygodne i wymagają powtórzenia w zakresie, który wyraźnie wyznaczono powyżej.
Co zaś się tyczy niezgodnego ze studium wyznaczenia w planie miejscowym drogi oznaczonej symbolem KDZ, Naczelny Sąd Administracyjny jest zdania, że postanowienia studium, na które powołał się Sąd a quo, nie dawały podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w tym zakresie w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych pod tą drogę. Przywołane przez organ w tej kwestii adekwatne postanowienia studium potwierdzają dopuszczalność zastosowanego w planie rozwiązania komunikacyjnego. Studium przewiduje co prawda drogę układu podstawowego oznaczoną symbolem 15.1.KDZ, której przebieg różni się od przebiegu ustalonej w planie drogi KDZ, ale studium pozostawia gminie możliwość dokonywania korekt przebiegu dróg wynikających z optymalizacji trasowania, ograniczeń technicznych, własnościowych, których nie ujawniono na etapie studium. Organ wyjaśnił, że planistyczny obraz drogi KDZ jest wynikiem dostosowania jej przebiegu do wydanej i zrealizowanej na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej drogi i uwzględnia stan istniejący zagospodarowania tego terenu. Nie wymagało przy tym pozostawienia rezerwy na cele drogowe skoro zostały one już zrealizowane. Przesuniecie części drogi 15.1.KDZ nastąpiło z zachowaniem ciągłości wyznaczonego w studium układu komunikacyjnego od skrzyżowania ulic (...) i (...) do ul. (...).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, również aspekt przekroczenia przez gminę władztwa planistycznego, w tym naruszenia zasady proporcjonalności, przy przeznaczaniu działek skarżących Spółek pod zieleń urządzoną i usługi oraz zieleń urządzoną i wody powierzchniowe śródlądowe, wymaga zrewidowania, albowiem stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie nie uwzględnia szeregu okoliczności udokumentowanych w materiałach planistycznych. Zarówno uzasadnienie projektu planu, wyniki zorganizowanej w toku procedury dyskusji publicznej, uzasadnienie rozpoznawanych uwag, stanowisko mieszkańców wynikające ze zgłaszanych w toku procedury planistycznej apeli, wnioski wynikające z prognozy oddziaływania na środowisko (pkt 7.5. "oddziaływanie na rośliny", pkt 7.15) oraz stanowisko organów współdziałających (opinia pozytywna Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska) ujawniły wyraźnie ukształtowaną w sferze formalnoprawnej, jak i w opinii publicznej potrzebę i akceptację dla zaspokojenia interesów publicznych poprzez zabezpieczenie na terenie objętym planem terenów zielonych, w tym terenów wód. Tego aspektu nie sposób było pominąć przy rzetelnej ocenie legalności działań planistycznych gminy, w tym również w aspekcie prawidłowości ważenia interesu publicznego i interesu prywatnego. Podobnie, należało uwzględnić całokształt sytuacji własnościowej skarżącej P. S.A. S.K.A., której większość nieruchomości objętych planem uzyskała przeznaczenie mieszane pod zieleń urządzoną i usługi. Wskazane było również ustalić dotychczasowy sposób użytkowania nieruchomości skarżących i ich poprzednie przeznaczenie planistyczne.
Za usprawiedliwione Sąd uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 17 pkt 5 i pkt 13 oraz art. 19 u.p.z.p. sprowadzające się w istocie do zakwestionowania stanowiska Sądu a quo odnośnie istotnego naruszenia trybu sporządzania planu poprzez brak ponowienia uzgodnień (nie wskazał z jakimi organami) i sporządzenia nowej prognozy skutków finansowych w następstwie zmiany (po pierwszym wyłożeniu projektu planu) przeznaczenia działki nr [...] z MW.5 na ZP/WS.
W przedmiotowej sprawie zmiany dokonane w projekcie planu zmodyfikowały treść części projektu determinując regulacje uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ukształtowania sposobu wykonywania prawa własności. W konsekwencji należy stwierdzić, że wprowadzenie do miejscowego planu zmian polegających na zmianie warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy a także na zmianie zasad kształtowania zabudowy wymagało powtórzenia procedury w odpowiednim zakresie, czyli wyłożenia do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po dokonaniu opisanych zmian, co też nastąpiło umożliwiając właścicielom i użytkownikom wieczystym obronę praw, w tym prawa zgłoszenia uwag co do proponowanych zmian. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zakres i charakter zmiany przeznaczenia części terenu MW.5 na ZP/WS i ZP/U uzasadniał ponownie procedury w zakresie obejmującym wyłożenie i dyskusję publiczną, odpowiadającym potrzebie ochrony interesów właścicieli nieruchomości, których przeznaczenie uległo zmianie.
W świetle zgromadzonych materiałów planistycznych nie potwierdził się brak aktualizacji prognozy skutków finansowych po wprowadzeniu zmian w projekcie planu, o czym świadczy zalegająca w aktach uwierzytelniona kopia prognozy z oznaczeniem "aktualizacja październik 2021 r.", co wskazuje na jej sporządzenie po drugim wyłożeniu już zmienionego projektu do publicznego wglądu. Tym samym uczynienie z braku aktualizacji prognozy skutków finansowych argumentu przesądzającego o istotnym naruszeniu trybu sporządzania planu było niezasadne, co świadczy o trafności zarzutu naruszenia przepisów objętych podstawą kasacyjną.
W świetle tych okoliczności faktycznych i prawnych Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpozna skargę uwzględniając potrzebę prawidłowego zweryfikowania wszystkich nakreślonych wyżej aspektów i uzasadnienia swojego rozstrzygnięcie.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę złożyły się kwoty uiszczonego wpisu sądowego od skargi kasacyjnej (150 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm. (240 zł).
Wobec tego, że skarżąca kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.