II OSK 608/23

II OSK 608/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Marta Laskowska - Pietrzak
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Sygn. powiązane
II SA/Rz 573/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2022-09-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 września 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 573/22 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 2 czerwca 2015 r. nr SKO-401/D/646/2015 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 573/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 2 czerwca 2015 r., nr SKO-401/D/646/2015 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy .
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia 2 czerwca 2015 r., nr SKO-401/D/646/2015 Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Mielca z dnia 26 marca 2015 r. nr UGG.WZ.7331-52/08/09/10/12/14 w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
Wydanie decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu; W ostatecznie sprecyzowanym wniosku K. i S. S. wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-garażowego na działkach nr [...] i [...] położonych w M. przy ul. [...].
Prezydent, działając w oparciu o art. 104 K.p.a., art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 199; dalej: "u.p.z.p."), wyżej wskazaną decyzją z dnia 26 marca 2015 r. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Wydanie decyzji nastąpiło po sporządzeniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, przy jednoczesnym stwierdzeniu spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także spełnieniu innych wymogów nałożonych ustawą.
Od powyższej decyzji Prezydenta Miasta Mielca odwołanie wniósł Z. K. zarzucając:
1. wydanie decyzji niezgodnie z wnioskiem, wskazując, że inwestorzy zwrócili się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji położonej na działkach [...] i [...] podczas gdy w decyzji podano, że jest ona projektowana na działce [...] pomiędzy działką [...] a działką [...];
2. przyjęcie, że do działki inwestora tj. działki [...] jest dojazd przez działkę [...], co jest niezgodne z dokumentacją geodezyjną;
3. wyznaczenie linii zabudowy w stosunku do tylnej części działki [...] tj. działki [...] i [...] w sytuacji, gdy front działki znajduje się od strony dojazdowej nr [...];
4. nieprawidłowe wyznaczenie linii zabudowy - żaden z budynków w obrębie projektowanej inwestycji nie jest zbliżony do drogi dojazdowej na taką odległość jaka została ustalona w decyzji;
5. błędne podanie, że w granicy działki [...] z działką [...] znajduje się stary budynek, gdyż jest to pozostałość budynku po rozbiórce - część ściany budynku, a także, że na działce nr [...] znajduje się budynek w odległości 1,6 m od granicy z działką nr [...], podczas gdy faktyczna odległość wynosi 3 m.
Ponadto skarżący zarzucił, że analiza została sporządzona sprzecznie z faktami. Na podstawie ww. zarzutów skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów na okoliczność naruszenia stosunków wodnych. Wyjaśnił również, że nie jest prawdą, że nie zgadza się na realizację przedmiotowej inwestycji, lecz na przyjętą przez organ linię zabudowy, a także brak linii pomiędzy działkami [...] a [...], działką [...] a [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło powyższych zarzutów i opisaną na wstępie decyzją utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Organ wskazał, że ustalenie stanu faktycznego zagospodarowania działki zostało zweryfikowane poprzez oględziny terenu i dokumentację fotograficzną. Natomiast w sytuacji, gdy istnieją alternatywne możliwości dostępu do drogi publicznej, wybór jednego z nich należy do inwestora. Działki nr [...] i [...], będące własnością inwestorów stanowią jedną nieruchomość w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami - działkę budowlaną. Przedmiotowa nieruchomość położona jest przy drogach wewnętrznych (nr [...] i [...]). Inwestorzy określili dojazd przez działkę [...], w związku z powyższym front działki został określony prawidłowo, jako teren przyległy do działki [...]. Analizę dotyczącą lokalizacji budynku na działce, oprócz ustalenia linii zabudowy od strony drogi dojazdowej, poszerzono o aspekt dotyczący możliwości lokalizacji w zbliżeniu 1,5 m do granicy z działką [...] (droga dojazdowa do pól i działek budowlanych nr: [...] i [...], w części działki przylegającej do działki nr [...]). W obszarze analizowanym budynki gospodarcze i gospodarczo-garażowe od strony dróg dojazdowych są w przeważającej części usytuowane w granicy lub w zbliżeniu do granicy, istniejące uzbrojenie jest wystraczające dla realizacji inwestycji, zaś projekt decyzji został pozytywnie uzgodniony ze Starostą Powiatu Mileckiego.
W skardze na powyższą decyzję Z. K. powtórzył argumenty, które były podstawą wniesionego odwołania. Zarzucił również, że do argumentacji tej organ odwoławczy nie odniósł się w wydanej decyzji, tym samym uchylając się od rozpoznania sprawy, co doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 8, art. 9, art. 11, art. 75 i art. 77 K.p.a. Wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji, a także o przeprowadzenie dowodu ze skargi z dnia 25 kwietnia 2015 r. i wniosku z dnia 23 lipca 2015 r.
Z kolei SKO w odpowiedzi na skargę wskazało, że większość zarzutów skargi stanowi powtórzenie zarzutów zawartych w odwołaniu, w związku z czym podtrzymało stanowisko przedstawione w decyzji.
W wyniku rozpoznania skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 31 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 775/16 uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie odwoławcze.
Ww. rozstrzygnięcie podyktowane było stwierdzeniem, że skarżący nie posiada interesu prawnego, który jest niezbędną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania. Sąd zwrócił uwagę, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się wypis z ewidencji gruntów dotyczący działki nr [...], z którego wynika, że skarżący jest wpisany jako władający, to zaś oznacza, że nie dysponuje żadnym tytułem prawnorzeczowym, który byłby podstawą do przyznania statusu strony i ochrony jego interesu prawnego. Natomiast interes faktyczny nie podlega ochronie prawnej w rozumieniu przepisów prawa.
Na skutek zaskarżenia powyższego wyroku skargą kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, stwierdzając, że Sąd ten uchylił się od merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, poprzestając jedynie na badaniu kwestii odnoszącej się do legitymacji skarżącego jako strony w postępowaniu administracyjnym, a przyjęte w tej kwestii stanowisko nie było prawidłowe.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób nieuprawniony pozbawił skarżącego przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, który to status strony nie był kwestionowany przez organ administracji publicznej. Sąd II instancji wskazał, że o statusie stron w sprawach z zakresu ustalenia warunków zabudowy decydują nie tyle rzeczywiste ograniczenia w zagospodarowaniu, jakie realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego może spowodować dla właścicieli nieruchomości, lecz już potencjalna możliwość negatywnych ingerencji w prawo własności. Konieczna jest ocena, czy planowana inwestycja - ze względu na rozmiar, charakter - stwarza ryzyko immisji bezpośrednich albo pośrednich. Określony tak interes prawny będzie obejmował z zasady właścicieli i użytkowników wieczystych ale może się zdarzyć, że za stronę ze względu na okoliczności zostanie uznana osoba legitymująca się innym prawem do nieruchomości, tj. ograniczonym prawem rzeczowym (służebnością) prawem obligacyjnym (dzierżawca) czy trwałym zarządem.
NSA wskazał, że Sąd I instancji oparł się jedynie na wypisie z ewidencji gruntów dotyczącym działki nr [...] i nie wziął pod uwagę specyficznego charakteru prawnego tej działki. Natomiast jak oświadczyła pełnomocnik skarżącego na rozprawie, skarżący jest w części samoistnym posiadaczem działki nr [...], a posiadanie to wynika z treści protokołu uwłaszczenia. Sąd II instancji zaznaczył również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wziął pod uwagę obaw skrzącego związanych z lokalizacją spornego obiektu i jej wpływu na nieruchomość będącą własnością skarżącego, jak również oświadczenia skarżącego, że jest on właścicielem działki nr [...], która jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, znajduje się w granicach obszaru analizowanego.
NSA instancji wskazał, że jeśli WSA w dalszym ciągu będzie miał wątpliwości w przedmiocie uprawnień właścicielskich skarżącego do działki [...] może wezwać go do nadesłania stosownych dokumentów.
Wyrokiem z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 573/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 2 czerwca 2015 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.p.z.p. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany, co oznacza że jeśli spełnione zostaną wszystkie warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ administracji nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy.
W oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. zostało wydane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w spawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 – dalej Rozporządzenie). Rozporządzenie to, zgodnie ze swym tytułem, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wymagań w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagań dotyczących ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (§ 1). W § 2 Rozporządzenia zdefiniowano m.in. pojęcie cech zabudowy i zagospodarowania terenu – pod którym należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Stosownie do § 3 ust. 1 Rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 metrów.
W związku z treścią uzasadnienia wyroku NSA, na wezwanie Sądu z dnia 9 czerwca 2022 r. skarżący przedłożył uproszczony wypis z rejestru gruntów dla nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. nr [...], wypis z rejestru gruntów dla nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] oraz wydruk z księgi wieczystej KW nr [...] dla nieruchomości nr ew. [...] a także kserokopię postanowienia Sądu Rejonowego w Mielcu I Wydział Cywilny z dnia 24 kwietnia 1987 r. sygn. I Ns 161/87 i Sądu Wojewódzkiego w Rzeszowie z dnia 7 sierpnia 1987 r., sygn. akt I Cr 417/87 dotyczące stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności działki nr [...]. Pełnomocnik odpowiedział, że nie ma wiedzy do kogo należy działka nr [...] i gdzie jest położona.
Z przedstawionych dokumentów wynika, że skarżący oraz jego żona H. K. są współwłaścicielami – na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej – działki nr [...] położonej przy ul. [...] w M.. Nie legitymują się natomiast żadnym tytułem prawnym w odniesieniu do drogi gruntowej – działki o nr ew. [...] sąsiadującej – ale na zupełnie innych odcinkach – z działkami [...] oraz [...] – jedną z dwóch działek objętych wnioskiem. Po drugiej stronie drogi [...] – na wysokości terenu inwestycji, tj. działek nr [...] i nr [...] – znajdują się niezabudowane działki rolne o nr ew. [...] i nr [...], w odniesieniu do których skarżący nigdy nie twierdził, że jest ich właścicielem.
Dla zobrazowania i skonfrontowania sytuacji w terenie Sąd z urzędu dopuścił i przeprowadził dowód z wydruków zdjęć z google maps odnoszących się do terenu inwestycji i okolic. Z tych zdjęć satelitarnych wynika, że aktualnie budynek objęty postępowaniem już istnieje, zaś droga – nr ew. [...] to nadal droga gruntowa dojazdowa do pól z obydwu krańców – zarówno od ulicy [...] jak i od strony torów kolejowych – od drogi wyodrębnionej jako działka nr ew. [...]. W aktach administracyjnych znajdują się zdjęcia pochodzące z okresu, kiedy toczyło się postępowanie.
W aktach administracyjnych znajdują się też szczegółowe analizy dotyczące położenia budynków gospodarczych czy garażowo – gospodarczych względem granic nieruchomości w obszarze analizowanym. Do tych materiałów zostały załączone fotografie takich budynków i budynków mieszkalnych. Z przedstawionych akt administracyjnych, ale i z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania wynika, że nie są ustaleni właściciele działek ewidencyjnych stanowiących drogi, takich jak nr [...], [...] czy [...]. W ewidencji gruntów wpisane są jedynie podmioty władające nimi na zasadach samoistnego posiadania/współposiadania. Posiadanie jest jedynie stanem faktycznym a nie prawnym. Polega on jedynie na władztwie nad rzeczą i możności korzystania z niej zgodnie z art. 336 Kodeksu cywilnego – jak właściciel (posiadacz samoistny) lub jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Samo sporządzenie protokołu uwłaszczeniowego, w oparciu o ustawę z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1971 r., Nr 27, poz. 250) absolutnie nie przesądza o nabyciu prawa własności, bo zgodnie z art. 12 tej ustawy do stwierdzenia nabycia nieruchomości z mocy prawa konieczna była decyzja – akt własności ziemi.
Na wezwanie Sądu skarżący nie przedstawił więc dowodu na okoliczność, że jest właścicielem/współwłaścicielem działki nr [...], do której granicy z działką nr [...] inwestorzy wnioskowali zbliżenie planowanego budynku. Posiadanie (nawet samoistne) w sprawie ustalenia warunków zabudowy uzasadnia interes faktyczny a nie interes prawny.
Dojazd do inwestycji ma się odbywać drogą nr ew. [...] a nie nr ew. [...] (z którą to jedynie na początkowym odcinku – od strony ulicy [...] – graniczy działka, której skarżący jest współwłaścicielem, tj. dz. ew. [...]).
Kontrolowana sprawa zainicjowana została wnioskiem inwestorów, który wpłynął do Urzędu Miejskiego w M. w dniu 4 marca 2008 r. Do wniosku załączono skrócone wypisy z rejestru gruntów oraz wyrys z mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 oraz kopię mapy zasadniczej w skali 1:500. Mapy te są kopiami opatrzonymi pieczęciami Urzędu Miejskiego w M. – Wydział Urbanistyki, Gospodarki Gruntami i Geodezji, co oznacza, że Urząd musiał być w posiadaniu oryginałów tych dokumentów. O tym, że Organ dysponował właściwymi mapami (o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., tj. kopią mapy zasadniczej przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:1000) świadczą kopie wykonywane na potrzeby projektu decyzji i załączone do samych decyzji jako ich załączniki. W toku postępowania dokonano analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu. Na potrzeby powyższego zostały wykonane zdjęcia budynków mieszkalnych, gospodarczych znajdujących się na konkretnych działkach w obszarze analizowanym. Pozwala to na skonfrontowanie sytuacji w terenie z obiektami naniesionymi na mapach. Dodatkowo pomocne są tu także wydruki zdjęć z google maps zarówno z akt administracyjnych jak i te wykonane przez Sąd przy rozpoznaniu sprawy.
Do ostatniej decyzji organu I instancji, zgodnie z § 9 ust. 1 – 4 rozporządzenia załączone zostały załączniki – część graficzna i tekstowa. Załączniki te zawierają jedynie wyniki analizy, jednakże zawartość akt pozwala na stwierdzenie, że sama analiza była przez ten organ przeprowadzona. Przepisy § 4 - § 7 Rozporządzenia określają zasady wyznaczania parametrów takich jak linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od frontu działki, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. W odniesieniu do każdego z tych parametrów ostatni akapit ww. przepisów dopuszcza odstępstwo od wcześniej sformułowanych ogólniejszych zasad, wymagając przy tym aby z analizy wynikało przyjęcie takiej a nie innej wielkości.
Z akt sprawy wynika, że obszar analizowany nie został wyznaczony prawidłowo. Jego granice są w większości zbyt blisko terenu inwestycji, tj. działek [...] i [...]. Jednakże po zapoznaniu się ze zdjęciami terenu z google maps, z mapami oraz częścią tekstową i graficzną decyzji w ocenie Sądu uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Budynki gospodarcze na tym terenie (szerzej niż obszar analizowany) mają bowiem bardzo różne gabaryty, zaś teren, na którym ma być realizowana inwestycja to dwie działki ewidencyjne o stosunkowo dużej powierzchni. Faktycznie budynek gospodarczo-garażowy ma zostać zrealizowany na jednej z dwóch działek, tj. na działce nr [...], ale obydwie działki stanowią jedno siedlisko zabudowane budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, altaną i budynkiem gospodarczym. Zgodnie z ustawową definicją z art. 2 pkt 12 u.p.z.p. działka budowlana to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Nieruchomość gruntowa to zgodnie z art. 46 § 1 k.c. część powierzchni ziemskiej stanowiąca odrębny przedmiot własności. Obydwie działki inwestorów stanowią przedmiot ich współwłasności, stanowią też jedno siedlisko. Nie ma przeszkód prawnych aby w takiej sytuacji obydwie uznać za działkę budowlaną (zresztą nawet obrys budynku mieszkalnego obejmuje obydwie działki) i teren inwestycji, dla której ustalone są warunki zabudowy.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wystarczy jedna działka w obszarze analizowanym, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. I nawet w tym obszarze analizowanym, dla którego nieprawidłowo, bo zbyt blisko wyznaczono niektóre granice (ich części są zbyt blisko terenu inwestycji, nie spełniając wymogu minimalnej odległości) są obiekty, które pozwalają określić wymagania dla inwestycji. Zarówno z decyzji, z załączników do niej, jak i z materiałów z fotografiami, z map z naniesionymi obiektami jasno wynika, że budynki gospodarcze, garażowe czy garażowo-gospodarcze w ilości od jednego do kilku na poszczególnych nieruchomościach uzupełniają zabudowę mieszkaniową. Niektóre z takich budynków znajdują się w granicy lub w zbliżeniu do granicy działek, w różnych odległościach od niej od 1,5 do 5,5 m. Zarówno z decyzji jak i z wyników analizy oraz z innych materiałów wynika, że nie tylko ruiny budynku gospodarczego na działce skarżącego znajdują się w granicy z działką nr [...] (drogą), ale także budynek gospodarczy na działce nr [...] jest położony w granicy z działką nr [...], budynki gospodarcze na działce nr [...] też leżą w granicy z działką nr [...], podobnie jest na działkach nr [...], nr [...] i nr [...]. Niektóre budynki gospodarcze położone są z kolei w niewielkiej odległości od granicy, np. na działce nr [...] – kolejny obiekt, oraz według materiałów zalegających w aktach – także na działce skarżącego nr [...] – odległość ta wynosi 1,6 m od granicy z działką nr [...]. Jak wskazano w decyzji I instancji i w załączniku tekstowym – w tych konkretnych okolicznościach lokalizacja planowanego budynku w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [...] jest logiczna właśnie z uwagi na potrzeby zachowania ładu przestrzennego, ale także z uwagi na to, że inwestycja może być zrealizowana na węższej części terenu inwestycji, tam gdzie działka nr [...] sąsiaduje z działkami nr [...] i nr [...]. Organ zastrzegł, że gdyby budynek miał zostać zlokalizowany na tej części terenu, gdzie obydwie działki nr [...] i nr [...] przylegają do siebie (czyli na szerszej części terenu inwestycji), to należy zachować odległość 5,5 m od granicy wyznaczoną przez budynek znajdujący się na wskazanej w decyzji działce. Faktycznie wadliwie oznaczono te odległości na mapie linią, którą powinno się oznaczać linię zabudowy, lecz w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że chodziło o ustalenie odległości od granicy z działką nr [...]. Wadliwość ta nie miała żadnego wpływu na wynik sprawy bo w obydwu wypadkach chodzi o odległość granicy z działkami sąsiednimi, które w realiach sprawy są drogami wewnętrznymi.
Z akt i zdjęć google maps wynika więc, że usytuowanie budynków gospodarczych w pobliżu granicy lub nawet w samej granicy jest cechą charakterystyczną dla tego terenu, więc dopuszczenie budowy takiego obiektu na węższej części nieruchomości w odległości 1,5 m od granicy absolutnie nie narusza ładu przestrzennego. Przeciwnie – takie usytuowanie jest właśnie konsekwencją tego co istnieje w terenie.
Jak wcześniej wskazano, nie ma znaczenia, że budynek gospodarczy na działce skarżącego to aktualnie ruina, skoro co do zasady możliwa jest jego odbudowa, ale co najistotniejsze są w obszarze analizowanym w bliskiej okolicy inne takie budynki położone w granicy albo w bliskiej odległości od niej (1,5 m, 1,6 m). Wręcz jest to cecha charakterystyczna tego terenu i to pozwalało na dopuszczenie możliwości budowy w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [...]. Podnoszony przez skarżącego argument dotyczący zablokowania w ten sposób możliwości budowy w przyszłości drogi kosztem jego działki jest wątpliwy z uwagi na to, że droga nr [...] to droga "gruntowa prowadząca do pól", a ponadto po drugiej stronie tej drogi na wysokości terenu inwestycji nie jest położona Jego działka nr [...] lecz działki nr [...] (na tej wysokości gdzie inwestorzy chcą zrealizować inwestycję) a na pozostałej – [...]/1 (grunty rolne). Ponadto istnienie takich obiektów co do zasady nie jest przeszkodą do realizacji dróg publicznych.
Z decyzji, jej załącznika tekstowego a także ze znajdujących się w aktach zdjęć i opisów jasno wynika, że budynki gospodarcze, garażowo – gospodarcze czy garażowe w najbliższej okolicy i w obszarze analizowanym przez organ, mają bardzo różnorodne gabaryty i wygląd. I tak szerokość elewacji frontowych takich budynków wynosi 4 – 20 m a wysokość w kalenicy od ok. 3 – 7 m, wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi od 0,03 – 0,22 (średnia ok. 0,11). Niewątpliwie taka właśnie różnorodność na okolicznych terenach pozwoliła organom na uwzględnienie wskazywanych przez inwestorów gabarytów na zasadzie § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 Rozporządzenia. Powierzchnię zabudowy i geometrię dachu ustalono zaś w oparciu o przepisy § 5 i § 8 Rozporządzenia. Biorąc nawet pod uwagę wadliwe wyznaczenie granic obszaru analizowanego, wielkość terenu inwestycji (obydwu działek) w porównaniu do innych działek siedliskowych w sąsiedztwie i gęstość istniejącej zabudowy nie pozwala na stwierdzenie, że dopuszczając możliwość budowy obiektu naruszono przepis § 5, bo on także ma ust. 2 pozwalający na odstępstwa. Przy tej różnorodności w sąsiedztwie z pewnością ten wskaźnik nie zostanie osiągnięty i inwestycja nie zaburzy ładu przestrzennego. Jak wynika ze zdjęć w aktach sądowych, budynek już zresztą istnieje i nie narusza on ani gabarytami ani swym położeniem ładu przestrzennego na tym konkretnym terenie. Postępowanie sądowe trwa od 11 września 2015 roku (pierwotna skarga została odrzucona prawomocnym postanowieniem z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1207/15 a wyrok WSA z dnia 31 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Rz 755/16 także oddalał skargę, aczkolwiek z innych niż aktualnie powodów). Inwestorzy dysponowali więc przez cały ten czas ostateczną w toku administracyjnym decyzją ustalającą warunki zabudowy dla obiektu.
Wbrew zarzutom skargi decyzja uwzględnia wnioski inwestora, bo terenem inwestycji jest nieruchomość gruntowa składająca się z dwóch działek ewidencyjnych. W myśl przytoczonej wcześniej ustawowej definicji działki budowlanej w kontrolowanej sprawie nie naruszono więc przepisów prawa. Ponieważ nieruchomość gruntowa składa się z dwóch działek należących do tych samych właścicieli, więc nie ma problemu z dostępem do drogi wewnętrznej – działki nr [...], z której urządzony jest wjazd. Obydwie zresztą działki faktycznie stanowią jedną posesję. Front działki znajduje się więc od tamtej strony – tak jak to wskazali inwestorzy. Zgodnie z § 2 pkt 5 Rozporządzenia front działki to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.
Zdaniem Sądu, wadliwe było oznaczenie na mapie projektowej odległości budynku od granicy z działką [...] jako linii zabudowy, ale zdaniem Sądu jest to błąd nie mający istotnego wpływu na wynik sprawy bo faktycznie chodziło o możliwość usytuowania budynku w zbliżeniu do granicy z działką nr ew. [...] (drogą).
Odnośnie do ustalonej linii zabudowy to z map jasno wynika, że odległości budynków od granicy z działką nr [...] na całej długości tej drogi są bardzo różne. Uznanie w tej sytuacji, że linia ta powinna być utrzymana tak jak wyznacza ją istniejący na terenie inwestycji budynek mieszkalny nie narusza przepisów § 4 w szczególności ust. 4.
W ocenie Sądu, bez znaczenia dla wyniku sprawy jest też zarzut dotyczący faktycznej odległości budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] od granicy z działką nr [...] (że nie 1,6 m tylko 3 m). Po pierwsze taka odległość jak podaje skarżący nie wynika z map, a po wtóre była też co najmniej jedna inna działka, na której budynek gospodarczy jest położony w odległości 1,5 m od granicy, a także inne gdzie budynki położone są w granicy. Organ II instancji wyjaśnił przy tym różnice pomiędzy odległością budynku od ogrodzenia a odległością od granicy.
W decyzji I instancji zostało zawarte zastrzeżenie, że odprowadzenie wód z budynku gospodarczo garażowego ma nastąpić na teren objęty wnioskiem. Kwestia ewentualnego naruszenia stosunków wodnych przez realizację inwestycji jest zupełnie hipotetyczna a poza tym może stanowić przedmiot odrębnego postępowania, jeśli rzeczywiście doszłoby do takich naruszeń.
Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku skarżącego materiały znajdujące się w aktach sprawy administracyjnej i w aktach sądowych pozwoliły na zweryfikowanie stanu faktycznego i także w ocenie Sądu został on ustalony prawidłowo. Pozwala to na stwierdzenie, że spełnione zostały przewidziane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunki pozwalające na ustalenie warunków zabudowy, w tym dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną [...], istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji planowanego obiektu (potrzebna jest tylko energia elektryczna a na terenie tym istnieje już stosowne przyłącze), działka jest niewątpliwie działką budowlaną, na której można zrealizować planowaną inwestycję. Teren inwestycyjny położony jest w granicach administracyjnych miasta M., stąd zgodnie z art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych.
Treść decyzji organu I instancji nie pozostawia wątpliwości, że przeanalizowana została kwestia zgodności decyzji z przepisami odrębnymi a skarżący nawet nie zarzucał aby w tym zakresie były jakieś luki. Dostrzeżone zaś przez Sąd uchybienia nie są tymi, o których mowa w art. 145 § 1 P.p.s.a.
W ocenie Sądu, SKO lakonicznie ale wystarczająco odniosło się do zarzutów odwołania a analiza stanu faktycznego sprawy na tle przepisów u.p.z.p. i Rozporządzenia nie pozostawia wątpliwości, że sprawa została rozpoznana prawidłowo w administracyjnym toku instancji.
Obszar analizowany, mimo że został wyznaczony wadliwie – bo jest za mały, to jednak zabudowa na działkach sąsiednich w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 i przepisów Rozporządzenia w okolicznościach sprawy dawała podstawy do uwzględnienia wniosku inwestorów w zakresie, w jakim to określono w decyzji, co wyklucza konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obiegu prawnego. Nie doszło więc, zdaniem Sądu, do naruszenia wskazywanych w skardze przepisów postępowania ani też prawa materialnego, o jakich mowa w art. 145 § 1 P.p.s.a.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę kasacyjną wniósł Z. K. podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 190 P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588) poprzez dokonanie ustaleń sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny zawartą w wyroku z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1414/19 i uznanie, że skarżący nie jest stroną postępowania;
2. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 190 P.p.s.a. poprzez przeprowadzenie przez Sąd I instancji nieprawidłowej kontroli i oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji poprzez niezastosowanie się do wykładni zawartej w wyroku NSA z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1414/19 a w konsekwencji oddalenie skargi, pomimo że została, ona wydana z naruszeniem przepisów prawa to jest art. 61 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającym na nieprzeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sposób wyczerpujący i niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, co doprowadziło do przyjęcia błędnego stanowiska, według którego działka o nr ew. [...] nie znajdowała się w obszarze oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego, zaś mimo że obszar analizowany nie został wyznaczony prawidłowo, jego granice są w większości blisko inwestycji, to jest działek o nr ew. [...] i [...], jednakże w ocenie Sądu uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, podczas gdy zamierzenie inwestycyjne oddziałuje na prawnie relewantne interesy władających działką [...] (drogi), której władającym jest również skarżący.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych, a nadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Z. K. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Nie znajduje uzasadnienia zarzut, iż Sąd I instancji uznał, że skarżący kasacyjnie nie był stroną postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję ustalającą warunki zabudowy. Odwołanie skarżącego kasacyjnie zostało rozpoznane merytorycznie. Organ odwoławczy nie wydał postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania bądź też decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze. Także Sąd I instancji nie odrzucił skargi tylko ją rozpoznał odnosząc się merytorycznie do zawartych w skardze zarzutów. Okoliczność, iż Sąd stwierdził, że fakt posiadania przez skarżącego kasacyjnie działki o nr ew. [...] uzasadnia posiadanie przez skarżącego kasacyjnie jedynie interesu faktycznego nie zaś interesu prawnego nie oznacza, że skarżący kasacyjnie nie został uznany za stronę postępowania. Posiadanie przymiotu strony przez skarżącego kasacyjnie wynikało z faktu bycia właścicielem innych działek. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest wewnętrznie sprzeczne.
Wskazać należy, że NSA w wyroku z dnia 26 stycznia 2022 r. stwierdził, że "status strony może być przyznany podmiotom legitymującym się innymi tytułami do nieruchomości, w tym podmiotom znajdującym się w obszarze analizowanym." NSA stwierdził też, że "WSA zignorował oświadczenie Z. K., że jest on właścicielem działki, która jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, znajduje się w granicach obszaru analizowanego wyznaczonego stosownie do § 3 rozporządzenia i której zagospodarowanie było przedmiotem ustaleń czynionych przez organ pierwszej instancji. NSA uznał więc, że sam fakt, że skarżący kasacyjnie jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze analizowanym daje podstawę do uznania go za stronę postępowania" i tak też skarżący kasacyjnie był traktowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Nie znajduje również uzasadnienia zarzut, że Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny przeprowadził szczegółową i wnikliwą kontrolę zaskarżonej decyzji wykazując się przy tym ponadprzeciętną starannością i dokładnością. W pełni podzielić należy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd dokonał analizy wszystkich istotnych aspektów związanych z ustaleniem warunków zabudowy wskazując przekonujące argumenty na potwierdzenie, że stwierdzone przez Sąd uchybienia nie są na tyle istotne, by mogły być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponowne przytaczanie wskazanych przez Sąd argumentów jest niecelowe.
Odnośnie do podniesionego w skardze kasacyjnej argumentu, że zbliżenie budynku do działki o nr [...] uniemożliwi w przyszłości realizację ulicy stwierdzić należy, że NSA w wyroku z dnia 26 stycznia 2022 r. wskazał jedynie, ten argument tylko jako uzasadnienie, że skarżącemu kasacyjnie przysługuje status strony. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie NSA nie przesądził natomiast, że taka niemożność w przyszłości zaistnieje. W uzasadnieniu wyroku NSA zawarte jest jedynie stwierdzenie, że WSA całkowicie pominął twierdzenia skarżącego, zawarte m.in. w piśmie z dnia 21 listopada 2018 r., z których wynika, że zaprojektowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy z działką o nr ew. [...] zablokuje możliwość wybudowania w tym miejscu ulicy lub też doprowadzi do jej wykonania tylko na "naszej" działce po przeciwnej stronie drogi (działka [...]). Jest to więc jedynie przytoczenie stanowiska skarżącego kasacyjnie, które Sąd rozpoznając ponownie sprawę miał obowiązek wziąć pod uwagę przy ocenie, czy skarżącemu kasacyjnie przysługuje status strony postępowania.
Potencjalna niemożność realizacji ulicy nie świadczy o niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Organ administracji dokonujący ustalenia warunków zabudowy nie ma obowiązku brania pod uwagę wszystkich potencjalnych możliwości zagospodarowania sąsiednich działek. Organy administracji mogą brać pod uwagę istniejące zagospodarowanie sąsiednich działek lub skonkretyzowane plany ich zagospodarowania np. gdy w odniesieniu do danej działki wydano decyzję o ustaleniu warunków zabudowy lub pozwolenie na budowę. W niniejszej sprawie nic takiego nie miało miejsca. Twierdzenia skarżącego kasacyjnie odnośnie do budowy drogi nie zostały w jakikolwiek sposób uprawdopodobnione.
Bezpodstawne jest twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że zamierzenie inwestycyjne "oddziałuje na prawnie relewantne interesy władającego działką o nr ew. [...]". Budowa budynku garażowego w odległości 1,5 m od granicy z tą działką nie skutkuje niemożliwością użytkowania tej działki w dotychczasowy sposób. Twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że "teren inwestycji znajduje się na terenie miasta, gdzie powstają nowe ulice i wybudowanie budynku spowoduje brak możliwości poszerzenia drogi po obu stronach tej działki jak to zostało już wcześniej wskazane są niczym niepopartym domniemaniem. Po pierwsze, skarżący kasacyjnie, najpierw musi uzyskać tytuł prawny do działki o nr ew. [...] by móc decydować o jej przeznaczeniu. Po drugie, jeśli skarżący kasacyjnie jest zainteresowany realizacją drogi na działce o nr ew. [...] i jej poszerzeniem, to powinien czynić to na własnych działkach nie zaś decydować o przeznaczeniu nieruchomości należących do innych osób. Kolejny raz powtórzyć też należy, że w czasie wydawania decyzji nie było żadnych racjonalnych podstaw do przyjęcia, że na działce o nr ew. [...] będzie realizowana droga publiczna i konieczne będzie jej poszerzenie kosztem sąsiednich działek.
Kwestia naruszenia stosunków wodnych, jak słusznie wskazał Sąd I instancji może być przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2022 r. poz. 2625 t.j.). Jak wskazał sam skarżący kasacyjnie zmiana stosunków wodnych i zalanie działek o nr ew. [...], [...] i [...] przy granicy z działką o nr ew. [...] miały nastąpić w związku z nawiezieniem ziemi na działkach o nr ew. [...] i [...] oraz zasypaniem przez inwestorów rowu między działkami [...] a drogą [...]. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie rozstrzyga o dopuszczalności nawiezienia ziemi na wskazanych przez skarżącego działkach oraz o dopuszczalności zsypania rowu. W konsekwencji podnoszona przez skarżącego kasacyjnie kwestia naruszenia stosunków wodnych nie mogła stanowić kryterium oceny prawidłowości ww. decyzji.
Słusznie też Sąd I instancji wskazał, że na działce należącej do skarżącego kasacyjnie znajduje się budynek zbliżony do granicy działki o nr ew. [...], którego usytuowanie także uniemożliwiałoby realizację drogi. Nawet jeśli przyjąć, że jest to budynek zrujnowany, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, to nic nie stoi na przeszkodzie, by został odbudowany. Skarżący kasacyjnie nie poczynił żadnych działań, by budynek ten został rozebrany i przestał figurować na mapach geodezyjnych.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.