II OSK 608/06

II OSK 608/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-04-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-05-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Janina Kosowska
Krystyna Borkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 59 ust. 1, art. 55 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Katarzyna Latuszek po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 47/04 w sprawie ze skargi J. T. i H. T. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2003r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie garażu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku 2. zasądza od J. i H. T. na rzecz W. M. kwotę 370 (słownie: trzysta siedemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 lutego 2006r. sygn. akt II SA/Gd 47/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi J. T. i H. T., uchylił zaskarżoną decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...], w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie garażu.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że wzmiankowaną decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. Prezydent Miasta G. udzielił W. M. pozwolenia na użytkowanie garażu położonego na działce nr 516 przy ul. Z. w G. Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez J. i H. T., Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i umorzył postępowanie w sprawie udzielenia W. M., pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego garażu. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane nie można wyprowadzić obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie dla wykonanych samowolnie robót budowlanych, związanych z przebudową (modernizacją) obiektu budowlanego.
Na powyższą decyzję J. i H. T. złożyli skargę do sądu administracyjnego, zarzucając, iż organ odwoławczy samodzielnie i bez żadnych dodatkowych ustaleń stwierdził, że wykonane prace mają charakter jedynie remontowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznając skargę stwierdził, że ustalenia co do zakresu i charakteru wykonanych robót budowlanych organ poczynił wybiórczo, jedynie na podstawie protokołu oględzin z dnia 28 listopada 2002 r., dowodu przeprowadzonego przed organem nadzoru budowlanego, w sprawie dotyczącej nakazania wykonania czynności w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, zakończonego wydaniem decyzji z dnia 20 stycznia 2003 r., Nr [...]. W ocenie Sądu natomiast jest okolicznością sporną, czy w rzeczywistości został przeprowadzony remont istniejącego drewnianego budynku, czy wybudowany został nowy obiekt. Nie jest wystarczające dla oceny tych okoliczności poprzestanie wyłącznie na oświadczeniu inwestora, złożonym w trakcie oględzin, w sytuacji, gdy materiał dowodowy znajdując się aktach wymagał wszechstronnej i wyczerpującej analizy. Zdaniem Sądu organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy natomiast naruszył nadto art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 K.p.a., bowiem ocena bezprzedmiotowości postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, nie została poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, w zakresie wyżej opisanym.
Sąd I instancji zwrócił także uwagę na fakt, że w aktach administracyjnych brak jest dowodu na przeprowadzenie przez organ I instancji kontroli, o której mowa w art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego.
W związku z powyższym skarga została przez Sąd uwzględniona.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania W. M., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniósł także o zasądzenie od organu na swoją rzecz, zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 ust. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niestwierdzenie naruszenia przez organy administracji publicznej art. 28 K.p.a., które to naruszenie w istotny sposób wpłynęło na tok postępowania administracyjnego i decyzję wydaną przez organ II instancji. Podniesiono, że skarżący J. i H. T. nie mają legitymacji strony w niniejszej sprawie,
- art. 32 i art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) i w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego – poprzez uznanie skarżących J. i H. T. za stronę postępowania, mającą interes prawny w złożeniu skargi.
W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, poprzez niezastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Skoro zatem skarżący nie byli stronami, to nie mogli też doprowadzić do tego, aby ich zarzuty zostały merytorycznie rozpoznane przez sąd administracyjny. Sąd I instancji w ogóle nie rozważył legitymacji skarżących w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należy uznać za słuszne.
Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty oparte zostały na obydwu ww. podstawach.
Przedmiotem niniejszej sprawy jest udzielenie pozwolenia na użytkowanie garażu. Podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia stanowiły zatem przepisy art. 59 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 3 – Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy.
Zauważyć bowiem należy, że od 11 lipca 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. – o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, nowelizująca przepisy Prawa budowlanego, w tym art. 54, 55 i 59 – regulujących kwestię wydawania pozwoleń na użytkowanie obiektu budowlanego.
Stosownie do brzmienia art. 55 ust. 1 decyzji, uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane jeżeli właściwy organ:
1) nałożył taki obowiązek w wydanym pozwoleniu na budowę lub
2) stwierdził, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę,
3) wydał decyzję, o której mowa w art. 49 ust. 4,
4) wydał decyzję, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2.
Uchylając decyzję organu I instancji i umarzając na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, postępowanie przed tym organem, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że skoro wykonane przez inwestora roboty takie jak elewacja z paneli PCV "Siding", wymiana wrót garażowych, obłożenie ścian płytami laminowanymi oraz wykonanie boazerii na suficie, mają charakter robot remontowo-modernizacyjnych wykonywanych wewnątrz obiektu, to nie jest w takim wypadku wymagane po zakończeniu tych robót uzyskanie pozwolenia na użytkowanie.
1. Zgodzić się należy z zaprezentowanym wyżej stanowiskiem, że pozwolenie na użytkowanie dotyczy wyłącznie budowy obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę. Żaden z przepisów Prawa budowlanego - regulujących sprawy pozwoleń na użytkowanie (art. 54, 55 i 59 cyt. ustawy) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, nie pozwala na przyjęcie, iż ww. pozwolenie jest wymagane również w przypadku remontu czy modernizacji istniejącego obiektu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do tej zasadniczej kwestii, która legła u podstaw wydania zaskarżonej decyzji i spowodowała umorzenie postępowania administracyjnego przed organem I instancji, z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
2. Nie była również rozważana przez Sąd sprawa dotycząca uprawnień J. i H. T. do wystąpienia z odwołaniem od decyzji organu I instancji. Wyjaśnienie tej kwestii jest niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Gdyby bowiem okazało się, że odwołanie złożone zostało przez osoby, którym nie przysługiwały uprawnienia strony, to wydana w takich warunkach decyzja organu odwoławczego byłaby dotknięta wadą nieważności. Obligowałoby to Sąd do stwierdzenia jej nieważności, a nie uchylenia.
3. Za bezpodstawne należy uznać uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji organu I instancji z powodu nieprzeprowadzenia "obowiązkowej kontroli". Obowiązek ten został nałożony na organy ustawą z dnia 27 marca 2003 r. – o zmianie ustawy - Prawo budowlane (...), która nadała art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, nowe brzmienie nakazujące organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie, przeprowadzenie przed wydaniem decyzji – obowiązkowej kontroli w trybie wskazanym w art. 59b ust. 1.
Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 9 cyt. wyżej ustawy zmieniającej Prawo budowlane przepisy art. 1 pkt 50 – w części dotyczącej obowiązku przeprowadzenia kontroli, wchodzą w życie z dniem 1 stycznia 2004 r.
Decyzja organu I instancji – jak wynika z zamieszczonej daty – wydana została w dniu 26 czerwca 2003 r., a więc przed dniem 1 stycznia 2004 r., od którego przepis ten zaczął obowiązywać.
Rozpatrując ponownie skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności winien wyjaśnić – mając na uwadze brzmienie dodanego ww. ustawą zmieniającą art. 7 art. 59 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy zmieniającej ustawę – Prawo budowlane – kwestię legitymacji J. i H. T. do złożenia odwołania. Następnie – po wnikliwej analizie akt - ocenić czy zasadny jest - wyrażony w motywach decyzji II instancji pogląd, że skoro w niniejszej sprawie mamy do czynienia wyłącznie z robotami remontowymi i modernizacją, a nie budową obiektu budowlanego, to nie ma podstaw do wydawania decyzji pozwalającej na budowę i należy umorzyć postępowanie administracyjne.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał na zasadzie art. 185 § 1 ppsa za celowe uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.