II OSK 605/24

II OSK 605/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma /sprawozdawca/
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Małgorzata Masternak - Kubiak
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1431/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-09-14
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1431/23 w sprawie ze skargi B. K. i J. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 4 maja 2023 r. znak: DOZ-OAiK.650.1033.2022.BS w przedmiocie udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 24 października 2022 r., nr 2028/2022, 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego solidarnie na rzecz B. K. i J. S. kwotę 1137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 września 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1431/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. K. i J. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (zwanego dalej "Ministrem") z dnia 4 maja 2023 r., znak DOZ-OAiK.650.1033.2022.BS, utrzymującą w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (zwanego "Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków") z dnia 24 października 2022 r., nr 2028/2022, którą po rozpatrzeniu wniosku skarżących: I. udzielono im pozwolenia na rozbiórkę istniejącego budynku gastronomicznego przy ul. S. , na działkach nr [...] i [...], obręb [...] [...], II. odmówiono im udzielenia pozwolenia [konserwatorskiego] na budowę budynku usługowego z niezbędną infrastrukturą techniczną, z przyłączem wodociągowym, przyłączem kanalizacji sanitarnej, kanalizacją deszczową, z wewnętrzną linią zasilającą energetyczną, murami oporowymi, schodami terenowymi, zjazdem z drogi gminnej, nawierzchnią utwardzoną, przy ul. S., na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], [...].
Powyższy wyrok wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.
Przedstawiając chronologicznie bieg zdarzeń rozpocząć należy od wskazania, że pismem z dnia 22 lutego 2022 r. Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków przedstawiono opracowanie autorstwa inż. R. K. oraz mgr inż. arch. J. S. (skarżącego i inwestora) dotyczące koncepcji budowy budynku usługowego na działkach nr [...], [...], [...] (wedle rysunków także działkach drogowych: nr 1 i 2) w Ś. przy ul. [...]. Załączone rysunki prezentowały dwie wersje obiektu, różniące się wielkością bryły.
Na powyższe pismem z dnia 30 marca 2022 r., nr JG/N/5183.295.2022.KW odpowiedział Wojewódzki Konserwator Zabytków, wskazując, że projektowany obiekt znajduje się na obszarze układu urbanistycznego miasta [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia 26 lutego 1980 r. pod numerem 336/612/J. Konserwator wyjaśnił, iż w związku z przygotowaną przez Miasto [...] zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego najbardziej pożądane dla tego terenu byłoby zachowanie zieleni parkowej i wód stojących bez możliwości zabudowy. Jednocześnie przyznał, że obszar planowanej inwestycji, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Miasta [...] nr IX/50/2019 z dnia 23 maja 2019 r. (w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego poz. 3399 – dalej "plan miejscowy"), znajduje się w strefie oznaczonej symbolem UT/WS, dla której ustala się przeznaczenie podstawowe: zabudowę usługową – usługi turystyki i wypoczynku oraz teren wód powierzchniowych. Przeznaczenie dopuszczalne obejmuje usługi handlu detalicznego, gastronomii i inne usługi nieuciążliwe.
Organ konserwatorski podkreślił, że plan miejscowy umożliwia realizację zamierzenia przedstawionego w piśmie z dnia 22 lutego 2022 r., jednakże jego zdaniem gabaryty obiektu usługowego powinny zostać zmniejszone. Przede wszystkim chodzi o ochronę ponadstuletnich drzew, z których tylko część przewiduje się pozostawić, a którym niewątpliwie zaszkodzą wykopy w bliskim sąsiedztwie ich korzeni. Zwrócono też uwagę, że na "rekreację miejską" przeznaczono niewielką powierzchnię z małym stawkiem. Z tego względu organ wniósł o pomniejszenie obiektu na rzecz zwiększenia terenów zielonych.
Rozwiązania architektoniczne bryły, detalu oraz zastosowanych materiałów organ ocenił natomiast pozytywnie pod względem konserwatorskim, odwołując się do przedłożonej koncepcji pt.: "Budowa budynku usługowego na działkach [...], [...], [...], [...], obręb [...], [...]", opracowanej przez inż. R. K. i mgr inż. arch. J. S. (k. 1-16 akt administracyjnych).
Pismem z dnia 15 lipca 2022 r., B. K. i J. S. wystąpili o udzielenie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na obszarze historycznego układu urbanistycznego lub zespołu budowlanego, co miało objąć budowę budynku usługowego na działkach nr [...], [...], [...], [...] [...] oraz rozbiórkę istniejącego budynku gospodarczego. Składając wniosek powołali się na pismo z dnia 30 marca 2022 r. (k. 16-22 akt administracyjnych).
W aktach sprawy następnie zgromadzono decyzję z dnia 20 lutego 1980 r. o wpisaniu do rejestru zabytków województwa Jeleniogórskiego miasta [...] (jego układu urbanistycznego), treść i rysunek planu miejscowego oraz współczesne i archiwalne zdjęcia terenu inwestycji oraz jego otoczenia (k. 23-38 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
W dniu 29 sierpnia 2022 r. przeprowadzono oględziny terenu inwestycji (k. 40-48 akt administracyjnych). W jej trakcie stwierdzono w południowej części działki znajduje się starodrzew lipowy i kasztanowy w wieku minimum 150 lat. Drzewa mają obwody w pierśnicy pomiędzy 250-350 cm. We wschodniej części działki nr 3 stwierdzono drzewostan w postaci olszy czarnej w wieku około 40 lat oraz szpaler klonu pospolitego w wieku około 100-120 lat. Ustalono, że na sztucznej wyspie znajduje się wierzba mieszańcowa płacząca. Oceniono, że drzewa są w dobrej lub średnio dobrej kondycji. Osoby uczestniczące w kontroli reprezentujące inwestora oświadczyły, że planuje się prowadzenie nasadzeń zastępczych w otoczeniu projektowanego zbiornika oraz wolnej przestrzeni zielonej na terenie inwestycji.
W dniu 30 sierpnia 2022 r. drogą elektroniczną działający na rzecz inwestorów R. K. nadesłał dodatkowe rysunki oraz wyjaśnienia. Zaznaczył, że w projekcie uwzględniono, że teren wokół projektowanego budynku zostanie objęty kompleksowym zagospodarowaniem i nie będzie ogrodzony – będzie dostępny w całości dla mieszkańców i turystów. Dodatkowo ze względu na ukształtowanie terenu planuje się wykonanie rewitalizacji części stawu w postaci zaprojektowanego stawu ozdobnego w północno zachodniej części działki oraz lokalizację siedzisk i hamaków parkowych, stworzenie tym samym miejsca miejskiej rekreacji, które wielkościowo zostanie dostosowane do terenu. W ramach układu zieleni, jak wyjaśnił pełnomocnik inwestorów R. K. , przewiduje się poza obszarem zabudowanym (budynek, tereny utwardzone) teren biologicznie czynny: zieleń niską, krzewy, byliny, trawniki. Wycinka ma objąć część drzew powodujących kolizję z projektowaną inwestycją. Drzewa nieprzewidziane do wycinki będą starannie zabezpieczone przed uszkodzeniem, a roboty przy użyciu sprzętu ciężkiego prowadzone będą z należytą ostrożnością. W pobliżu bryły korzeniowej drzew prace wykonywane będą ręcznie. Zostanie nasadzona zieleń kompensacyjna w związku z wycinką części drzew. Zaplanowano nasadzenie drzew takich jak klon pospolity (Acer platanoides 'Globosum'), wiśnia kulista (Umbraculifera), dodatkowo mogą to być kasztanowce po konsultacji z działem zieleni Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Pełnomocnik inwestorów wyjaśnił, że są oni otwarci na realizację nasadzeń w każdej wolnej przestrzeni miedzy drzewostanem istniejącym oraz na terenie na terenie inwestycji. Pozostają też otwarci na propozycje i wytyczne odnośnie nasadzeń rekompensacyjnych oraz kształtowania zagospodarowania pod względem zieleni (k. 49-52 akt administracyjnych).
Decyzją z dnia 24 października 2022 r., nr 2028/2022, Wojewódzki Konserwator Zabytków, działając na podstawie art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4, art. 92 ust. 6, art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 840, dalej "u.o.z.") oraz § 13 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2021 r. poz. 81): I. udzielił pozwolenia na wykonanie rozbiórki budynku gastronomicznego przy ul. S. , na działce [...] i [...], w punkcie II. odmówił inwestorom pozwolenia konserwatorskiego dla budowy budynku usługowego z niezbędną infrastrukturą techniczną, z przyłączem wodociągowym, przyłączem kanalizacji sanitarnej, kanalizacją deszczową, z wewnętrzną linią zasilającą energetyczną, murami oporowymi, schodami terenowymi, zjazdem z drogi gminnej, nawierzchnią utwardzoną, przy ul. S. , na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] w oparciu o przedstawiony projekt architektoniczny opracowany 8 czerwca 2022 r. przez inż. R. K. .
W motywach decyzji Wojewódzki Konserwator Zabytków wyjaśnił, że sporna nieruchomość znajduje się na obszarze układu urbanistycznego miasta [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia 26 lutego 1980 r. Uzdrowisko datuje się od XVII wieku, ale jego rozwój nastąpił w XIX w. Dominuje dobrze zachowana architektura z XIX i XX w. Ochroną konserwatorską objęty został zarówno układ urbanistyczny, jak i zespół zabudowy miasta [...]. Organ przytoczył definicje legalne układu urbanistycznego oraz historycznego zespołu zabudowy, po czym wskazał, że istotne znaczenie ma m. in. ochrona rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, a także zachowanie cennej zieleni wysokiej, gabarytów zabudowy, jej zasadniczych proporcji oraz architektonicznego wyrazu i relacji przestrzennych z sąsiednią historyczną zabudową. Miejscowość zachowała w większości historyczny układ, na który składa się w znacznej mierze rozproszona zabudowa w typie willowym i pensjonatowym, często usytuowana w otoczeniu zieleni wysokiej. Są to w większości budynki murowane, otynkowane, o złożonych stromych dachach z wyraźnie zaznaczonymi okapami, stolarką okienną w układzie pionowym z zastosowanymi podziałami okiennymi. Budynki rozmieszczone są luźno wzdłuż drogi, wkomponowane są w naturalnie ukształtowany teren oraz często lokalizowane są wśród zieleni wysokiej tworząc wnętrza krajobrazowe. Bryły zróżnicowane, na planie wieloboków, często występują z dobudowanymi gankami i werandami, urozmaicone indywidualnym detalem architektonicznym, z cegły, kamienia czy snycerskim. Budynki dostosowane są do naturalnie ukształtowanego terenu. Historycznym pokryciem dachów jest dachówka ceramiczna. Nowa zabudowa swoją architekturą, skalą, formą, wykończeniem, gabarytami oraz sposobem rozlokowania wśród zieleni wysokiej powinna nawiązywać do historycznej tradycji budowlanej, w celu harmonijnego wkomponowania się w istniejący zabytkowy kontekst urbanistyczny.
Organ wojewódzki wskazał, że planowana inwestycja zakłada budowę budynku z wyodrębnionymi z kubatury dwoma wydłużonymi bryłami o wysokości 2 kondygnacji nadziemnych połączonych parterowym łącznikiem na całej długości budynku. Poszczególne 2-kondygnacyjne bryły posiadają wydłużoną formę i kryte są dachem dwuspadowym o przebiegu kalenicy na tej samej wysokości na całej długości rzutu. Bryły te przełamane są nieznacznie ryzalitami krytymi dachami o kalenicach na tej samej wysokości, co kalenice główne budynku. Budynek posiada wiele typów stolarki okiennej – o różnych proporcjach, w formie zbliżonej do kwadratów, część okien posiada podziały okienne, część jest ich pozbawiona. Otwory okienne tworzą w elewacji chaotyczną kompozycję. W elewacji dominuje kolor grafitowy – zastosowany na połaci dachu i w stolarce okiennej oraz okładzina drewniana w formie lameli w przestrzeni drugiej kondygnacji nadziemnej. Projekt zakłada zasypanie większości wysuszonego stawu znajdującego się na działce, wycinkę starodrzewia znajdującego się po południowej i wschodniej części działki nr 3, budowę rampy zjazdowej po północnej stronie niecki stawu oraz zniekształcenie pierwotnego ukształtowania terenu pozostałej części stawu poprzez spłycenie niecki, budowę komunikacji pieszej po zachodniej stronie działki oraz budowę kamiennych murów oporowych.
Wojewódzki Konserwator Zabytków wyjaśnił dalej, że powyższy staw z sąsiednim mostem Löwensteinbrücke, rzeką Kwisą i dworcem kolejowym tworzy estetyczne założenie z przełomu XIX i XX w. Zespół ten z otaczającym staw starodrzewiem stanowi historyczną kompozycję stanowiącą cenną część układu urbanistycznego miasta [...]. Na ogólnodostępnym geoportalu Województwa Dolnośląskiego dostępne są archiwalne mapy – m. in. archiwalne niemieckie mapy Messtischblatt z lat 1905-1944. Znajduje się na nich staw, który zachował się zarówno do dnia wpisu miasta [...] do rejestru zabytków, jak i do chwili obecnej. Na ogólnodostępnych portalach internetowych znajdują się też archiwalne fotografie stawu z początku XX w., zwanego wówczas "stawem gondolowym". Znane jest historyczne zagospodarowanie tego terenu w momencie wpisu miasta [...] do rejestru zabytków i konieczne jest utrwalenie jego charakteru.
W ocenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, wskazane planie miejscowym parametry zabudowy, umożliwiają realizację zabudowy wykorzystującej w pełni zastane wartości krajobrazowe – poprzez np. usytuowanie obiektu o charakterze pensjonatowym w centralnej części stawu, co uczytelniłoby zastane założenie krajobrazowe i gwarantowało zachowanie starodrzewia.
Organ wojewódzki wskazał na § 7 ust. 1 pkt 9 planu miejscowego podkreślając, że odsyła on do ustawy odrębnej, która reguluje ochronę zabytków wpisanych do rejestru. Zaznaczono, że w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanych budynków znajdują się przykłady historycznej zabudowy, jak budynki przy ulicach S. [...], [...], [...] i [...] oraz ul. [...] i [...], czy nieistniejące już, lecz utrwalone na ogólnodostępnych portalach internetowych budynek przy ulicy [...] [...] i [...], posiadające typowe cechy miejscowej tradycji budowlanej charakteryzującej się rozproszoną zabudową w typie willowym i pensjonatowym. To właśnie ze względu na formę i kompozycję zabudowy z przełomu XIX i XX w. układ urbanistyczny miasta [...] został wpisany do rejestru zabytków i te parametry są najbardziej wartościowe. Nowa zabudowa swoją architekturą, skalą, formą, wykończeniem oraz gabarytami powinna nawiązywać do historycznej tradycji budowlanej, w celu harmonijnego wkomponowania się w istniejący zabytkowy kontekst urbanistyczny. Organ ocenił, że na podstawie przedłożonego projektu powstałaby na terenie charakteryzującym się luźno rozmieszczoną zabudową w typie willowym i pensjonatowym, wśród zachowanych historycznych obiektów, zabudowa o charakterze wielkomiejskim z wyodrębnionymi dwoma bryłami o jednakowej wysokości na całej długości mocno wydłużonego rzutu, w formie opartej na powtarzalności i uproszczeniu, z zastosowaniem kompozycji i form stolarki okiennej w sposób nienawiązujący do historycznego. Przy projektowaniu pominięto wartości kulturowe, jakimi nacechowana jest nieruchomość gruntowa, to jest fakt istnienia na jej terenie wartościowego założenia krajobrazowego pochodzącego z przełomu XIX i XX w. z cennym starodrzewiem lipowym i kasztanowym.
Organ dodał, że w planie miejscowym nie uregulowano istotnej pod względem konserwatorskim kwestii ograniczeń w celu uzyskania zabudowy o zróżnicowanej wysokości, formie dachu czy tektoniki elewacji. Organ stwierdził, że choć na obszarze Ś. istnieją obiekty o skali większej niż budynki pensjonatowe, to charakteryzują się one zróżnicowaną wysokością poszczególnych części, uwydatnionymi dachami, zróżnicowanym przebiegiem linii zabudowy, natomiast elewacje urozmaicone są detalem architektonicznym, co niweluje negatywny wpływ większej skali na sąsiednią zabudowę. Natomiast inwestycja zakłada realizację zabudowy o jednakowej wysokości na całej długości mocno wydłużonego rzutu, co doprowadziłoby do realizacji obiektu charakterystycznego dla ośrodków wielkomiejskich, niewystępujących wśród historycznej zabudowy na obszarze Ś. i wpłynie negatywnie na rozplanowanie ul. [...].
Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził wreszcie, że inwestycja uchybia również przepisom planu miejscowego: § 5 pkt 2, który ustala zakaz realizacji nowej zabudowy dysharmonizującej z istniejącą historyczną i krajobrazową kompozycją przestrzenną – tymczasem zabudowa powoduje bezpowrotną utratę wartościowego założenia krajobrazowego z cennym starodrzewiem, skalą i formą nie nawiązuje do tradycyjnych form architektonicznych występujących w okolicy; § 6 ust. 1 pkt 1 lit. d, który ustala zachowanie i ochronę zieleni wysokiej, a w przypadku konieczności jej usunięcia wprowadzenia nowych nasadzeń – tymczasem z przeprowadzonych w dniu 29 sierpnia 2022 r. oględzin wynikało, iż najcenniejsze drzewa na działce są w stanie dobrym lub średnio-dobrym i nie ma konieczności ich usunięcia. Choć przedłożony projekt zakłada wprowadzenie nasadzeń, to są one niewspółmierne do ilości cennej zieleni wysokiej (zaprojektowano dekoracyjne drzewa charakterystyczne dla deptaków spacerowych jak wiśnie kuliste szt. 12 i klon pospolity szt. 4 zamiast najbardziej cennych w tym założeniu krajobrazowym 8 drzew o charakterze pomnikowym).
W ocenie organu nie spełniono również wymogu § 7 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego, który ustala w strefie ochrony konserwatorskiej B nakaz zachowania i wyeksponowania elementów historycznego układu przestrzennego, to jest rozplanowanie dróg, ulic i placów, linie zabudowy, kompozycje wnętrz urbanistycznych, kompozycje zabudowy, zespoły zabudowy oraz kompozycji zieleni. Projekt nie tylko nie wyeksponował elementów historycznego układu przestrzennego oraz kompozycji zieleni, ale zakłada bezpowrotne ich zniszczenie.
W ocenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków tylko w nieznaczny sposób spełniono wymogi § 7 ust. 1 pkt 2 lit. c planu miejscowego, ustalającego w strefie ochrony konserwatorskiej B nakaz nawiązania nowej zabudowy z historyczną kompozycją przestrzenno-architektoniczną w zakresie lokalizacji, rozplanowania skali, ukształtowania bryły, w tym kształtu i wysokości dachu, formy architektonicznej, opracowania elewacji, kolorystyki, gabarytów i linii zabudowy, a w szczególności technologii i systemów budowania (konstrukcja murowa, ryglowa lub oszalowana deskami w pionie lub skośnie, łupkiem, występowanie konstrukcji mieszanych – przysłupowo – ryglowo – wieńcowo – murowanych), stosowania materiałów naturalnych tj. drewna, kamienia tynków naturalnych (dopuszcza się sztuczny łupek, dopuszcza się wykonanie ganków, galerii i wykuszy). W planowanej inwestycji zastosowano kamienną okładzinę w strefie przyziemia w niecce stawu oraz deskowania w przestrzeni drugiej kondygnacji naziemnej w formie lameli drewnianych. Zastosowano również okapy dachowe. Organ wskazał, że samo zastosowanie tych elementów nie gwarantuje należytego wpisania się inwestycji w zastany kontekst kulturowy. Forma kubaturowa zakładająca realizację dominujących w przestrzeni dwóch wydłużonych prostopadłościennych brył krytych dachem o kalenicy przebiegającej na jednym poziomie oraz chaotyczna kompozycja stolarki okiennej w kolorze grafitowym, w wielu typach, odbiega od form występujących lokalnie. Zabudowa nie nawiązuje rozplanowaniem do historycznej kompozycji przestrzennej – to jest powoduje zasypanie historycznie ukształtowanego stawu oraz usunięcie otaczającego go starodrzewia.
Parametry zabudowy wskazane w planie umożliwiają realizację inwestycji wykorzystującej w pełni zastane wartości krajobrazowe – poprzez na przykład usytuowanie obiektu o charakterze pensjonatowym w centralnej części stawu, co uczytelniłoby zastane założenie krajobrazowe i gwarantowało zachowanie starodrzewia.
Wojewódzki Konserwator Zabytków odniósł się także do wcześniej wyrażonej własnej opinii. Zaznaczył, że wnioskodawcy pismem z dnia 22 lutego 2022 r. złożyli do zaopiniowania wstępną koncepcję inwestycji zakładającą realizację zbliżonego w formie obiektu, lecz o szerokości elewacji większej o około 6 m. Koncepcja zakładała 2 wersje o odmiennych rozwiązaniach architektonicznych bryły. W piśmie z dnia 30 marca 2022 r. strona uzyskała opinię, w której wskazano, iż dopuszcza się realizowanie inwestycji budowlanej na danym terenie, jednakże przyjęte gabaryty zabudowy powinny gwarantować ochronę zachowanego starodrzewia. Ponadto zaopiniowano pozytywnie przedstawione w wersji 1 koncepcji rozwiązania architektoniczne bryły, detalu i zastosowane materiały, co było aprobatą jedynie charakteru zabudowy zakładającego realizację większej ilości kamiennego wykończenia ścian przyziemia, czy deskowań w górnej kondygnacji w stosunku do wersji 2 przedłożonej koncepcji. Opinia nie stanowiła akceptacji całości koncepcji – bowiem wymagała ona zmiany rozwiązań bryłowych w celu zachowania cennego starodrzewia. Choć zmniejszono nieznacznie długość bryły (o około 6 m w części północnej działki), to bez zmian pozostała część po stronie południowej działki, która wciąż dominuje i powoduje likwidację najcenniejszego starodrzewu i niemal całkowitą niwelację zachowanej historycznej niecki stawu.
Zdaniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków planowana inwestycja stoi w sprzeczności z zasadami ochrony zabytków, które polegają między innymi na zapewnieniu im warunków trwałego zachowania. Zaakceptowane mogą być tylko inwestycje, które nie zaburzą układu urbanistycznego, nie wprowadzą elementów dysharmonizujących, zakłócających wartości zabytkowe oraz pozwolą na zachowanie charakterystycznych cech oraz nawiążą do gabarytów, form i sposobu wykończenia zewnętrznego zabudowy historycznej. Proponowana inwestycja, nie spełnia tych wymogów. Realizacja inwestycji spowodowałaby naruszenie art. 4 pkt 2 i 3 u.o.z.
Podsumowując Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził, że poza rozbiórką wtórnego pawilonu handlowego pozbawionego jakichkolwiek cech stylowych i niemającego wpływu na zachowanie wartości zabytkowych układu urbanistycznego, projektowane zamierzenie narusza zasady ochrony zabytków.
Rozpatrzywszy odwołanie inwestorów, Minister wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 4 maja 2023 r., powołując się na art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 u.o.z. oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej "K.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 24 października 2022 r.
Organ odwoławczy, podobnie jak organ pierwszej instancji, akcentował, że działka inwestycyjna położona jest na obszarze układu urbanistycznego miasta [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia 26 lutego 1980 r. pod numerem 336/612/J. Wpis ten ma na celu trwałe zachowanie historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej. W tym przypadku zabytkiem jest koncepcja urbanistyczna w ogólności. Ochronie konserwatorskiej podlega historyczna parcelacja, rozplanowanie placów i ulic, formy zaprojektowanej zieleni, linia zabudowy oraz relacje przestrzenne pomiędzy elementami zabudowy, tworzącymi kompozycję przestrzenną.
Dalej Minister wyjaśnił, że zakres ochrony nieruchomości gruntowej określają ustalenia planu miejscowego. W zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych oraz dóbr kultury współczesnej (§ 7), ustalono strefę ochrony konserwatorskiej B, wskazaną na rysunku planu. Teren inwestycyjny znajduje się w tej strefie oraz na obszarze oznaczonym symbolem UT/WS – tereny zabudowy usługowej – usługi turystyki i wypoczynku oraz tereny wód powierzchniowych śródlądowych (działki nr 3, 4/2, 5/2). W myśl ustaleń szczegółowych, zawartych w § 82, ustala się m. in.: lokalizację budynków jako wolnostojących, a w zakresie parametrów i wskaźników zagospodarowania terenów: maksymalną powierzchnię zabudowy – do 50 % powierzchni działki budowlanej, minimalna powierzchnia biologicznie czynna – 20 % powierzchni działki budowlanej; wysokość budynku o przeznaczeniu podstawowym do pięciu kondygnacji nadziemnych, to jest do 10,0 m, dach o kącie nachylenia połaci dachowych od 40° do 55°. Wykończenie zewnętrzne budynków: elewacja: kolory pastelowe z dopuszczeniem stosowania koloru białego oraz cegła, kamień i drewno w barwach naturalnych; pokrycie dachu materiałami naturalnymi, historycznymi: dachówka, łupek, ceramika budowlana, blacha lub ich współczesne odpowiedniki. Minister następnie wywodził, że stosownie do art. 7 pkt 4 u.o.z. jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w planie miejscowym. Ocena wpływu planowanej budowy obiektu powinna być spójna z wolą organu ochrony zabytków wyrażoną przy uzgadnianiu prawa miejscowego, a ustalenia aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, są wiążące dla organu ochrony zabytków. W ocenie Ministra inwestycja spełnia wskazane w prawie miejscowym parametry nowej zabudowy, niemniej plan zawiera również przepisy ogólne, wymagające specjalistycznej wiedzy organu ochrony zabytków. Zdaniem organu odwoławczego, Wojewódzki Konserwator Zabytków zasadnie wskazał na szczegółowe przepisy planu, które w jego ocenie zostały naruszone, to jest § 5 pkt 2 oraz § 6 ust. 1 pkt 1 lit. d. Planowana zabudowa powoduje bowiem bezpowrotną utratę wartościowego założenia krajobrazowego z cennym starodrzewem, a swoją skalą i formą nie nawiązuje do tradycyjnych form architektonicznych występujących w obrębie okolicznych ulic. Nie ma powodów do usuwania cennych drzew, pozostających w dobrym stanie zdrowotnym (co stwierdzono na podstawie oględzin w dniu 29 sierpnia 2022 r.), natomiast zaprojektowane nasadzenia są niewspółmierne do ilości usuniętej cennej zieleni.
Oceniając wymóg przewidziany w § 7 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego, Minister stwierdził, że forma kubatury, zakładająca realizację dominujących w przestrzeni dwóch wydłużonych brył, krytych dachem o kalenicy przebiegającej na jednym poziomie oraz chaotyczna kompozycja stolarki okiennej w kolorze grafitowym i w wielu typach, dalece odbiega od form występujących lokalnie. Organ podkreślił, że zasady i warunki określone w planie miejscowym nie wykluczają kontroli organu ochrony zabytków planowanego przedsięwzięcia budowlanego, z punktu widzenia podS. formy i ochrony, jaką jest wpis do rejestru zabytków, jednak pod warunkiem, że nie można nakazywać innych warunków realizacji inwestycji, niż te, które jednoznacznie zostały dopuszczone w planie miejscowym. Organ może odnieść się zatem do tych elementów zamierzenia, które nie zostały uregulowane w planie, a które są istotne ze względu na skuteczność ochrony zachowanych wartości zabytkowych obszaru, zwłaszcza w sytuacji, gdyby zamierzenie budowlane naruszało istotne wartości zabytkowe, będące podstawą jego objęcia ochroną konserwatorską na podstawie decyzji wpisującej do rejestru zabytków, a zatem gdyby w wyniku realizacji inwestycji nastąpiło poważne naruszenie chronionego prawem interesu społecznego. W niniejszej sprawie – zdaniem Ministra - taka sytuacja wystąpiła.
Organ odwoławczy zaznaczył, że wbrew zarzutom odwołania, Wojewódzki Konserwator Zabytków wyczerpująco przedstawił w uzasadnieniu decyzji swoje stanowisko. Jako wyspecjalizowany w ochronie zabytków był władny do dokonania oceny planowanego zamierzenia nie tylko pod względem podstawowych parametrów nowego obiektu, takich jak jego wysokość i gabaryty, ale także w zakresie wyrazu architektonicznego budynku i stopnia jego wkomponowania w zastany krajobraz kulturowy. Minister podzielił stanowisko organu wojewódzkiego, że zaprojektowany w takim usytuowaniu i stylistyce budynek jest niedopuszczalny pod względem konserwatorskim, bowiem ignoruje kontekst miejsca, w tym także cenne starodrzewie.
Minister stwierdził, że choć możliwa jest realizacja obiektu o współczesnej formie, to pod warunkiem dostosowania do zastanej historycznej zabudowy. Z przedstawionego projektu budowlanego wynika, że nowoprojektowany budynek nie tylko usytuowaniem i stylistyką odbiega od tradycyjnych cech istniejącej w sąsiedztwie zabudowy, ale także stanie się dominantą kompozycji przestrzennej.
W kontekście powyższego Minister zwrócił uwagę na jeden jeszcze istotny aspekt sprawy. Otóż zaznaczył, że Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z dnia 30 marca 2022 r. odniósł się do przedstawionego przez inwestora projektu koncepcyjnego budynku usługowego, pozytywnie oceniając rozwiązanie architektoniczne bryły, detalu i zastosowanych materiałów – przedstawione w wersji nr 1. Wątpliwości organu pierwszej instancji wzbudziły wówczas jedynie gabaryty nowego obiektu, które w ocenie tego organu powinny być mniejsze na rzecz zwiększenia terenów zielonych, z większym stawem. Minister wyjaśnił, że zalecenia konserwatorskie wydane na podstawie art. 27 u.o.z. stanowią tzw. przyrzeczenie administracyjne, w celu umożliwienia lub ułatwienia jego adresatowi podjęcia działań przygotowawczych do realizacji zamierzonego przedsięwzięcia. Tym samym są one wiążące dla organu administracji publicznej, który je wydał, ograniczając na przyszłość ramy uznania administracyjnego przy wydawaniu decyzji w trybie art. 36 u.o.z., w zakresie objętym tymi zaleceniami. Minister stwierdził, że porównanie projektu koncepcyjnego z obecnie ocenianym projektem budowlanym daje podstawy do uznania, że inwestycja nie odbiega zasadniczo od zaaprobowanego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków projektu koncepcyjnego, także w zakresie krytykowanej obecnie przez konserwatora dominujących w przestrzeni dwóch wydłużonych brył, krytych dachem o kalenicy przebiegającej na jednym poziomie oraz chaotycznej kompozycji stolarki okiennej w kolorze grafitowym i w wielu typach. Ponadto powierzchnia zabudowy została zmniejszona w stosunku do wstępnej koncepcji (z 787,5 m2 do 659,30 m2), a oczko wodne zwiększone. Minister podkreślił jednak, że nie jest związany zaleceniami konserwatorskimi organu wojewódzkiego, zwłaszcza w sytuacji, gdy uznaje, że nowy budynek nie jest dostosowany skalą i charakterem do zabudowy na obszarze chronionym. Projektowany budynek będzie stanowił niekorzystną dominantę, głównie z uwagi na architektoniczne rozwiązania – niedostosowane do zastanego kontekstu urbanistycznego, co szczegółowo opisano w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji.
Skargę od decyzji Ministra wnieśli B. K. i J. S.
Wskazanym na wstępie niniejszego uzasadnienia wyrokiem z dnia 14 września 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę.
Przystępując do kontroli decyzji, Sąd pierwszej instancji, podobnie jak organy, zaznaczył fakt położenia działki w obszarze układu urbanistycznego miasta [...] wpisanego do rejestru zabytków oraz przedstawił szczegółowe ustalenia planu miejscowego. Eksponował przy tym, że teren inwestycyjny znajduje się na obszarze strefy B ochrony konserwatorskiej. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie występuje zbieg prawnych form ochrony zabytku nieruchomego w postaci wpisu do rejestru zabytków (art. 7 pkt 1 u.o.z.) oraz ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 pkt 4 u.o.z.). Ochrona wynikająca z decyzji o wpisie układu urbanistycznego do rejestru zabytków, realizowana jest w kontekście stwierdzonych wartości jakie przyświecały temu wpisowi. Sąd pierwszej instancji argumentował, że stosownie do art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. Zgodnie z art. 4 pkt 2 i 3 u.o.z., ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Aby ocenić, czy istnieje zagrożenie dla wartości zabytku organ musi ustalić, jakie wartości w zakresie danego zabytku są chronione. W przypadku istnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego po dokonaniu jego uzgodnienia przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, zakres uznania administracyjnego decyzji wydawanej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. doznaje istotnego ograniczenia przez szczegółowe uwarunkowania ochrony tego zabytku, ujęte w planie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 2736/12). Ustalenia organu konserwatorskiego, w odniesieniu do wymagań w zakresie ochrony zabytku, nie mogą pozostawać w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd wywodził, że w kontrolowanym postępowaniu organy ochrony zabytków prawidłowo stwierdziły podstawy do odmowy udzielenia skarżącym pozwolenia konserwatorskiego na budowę przedmiotowego budynku usługowego, w oparciu o przedłożony projekt budowlany z dnia 8 czerwca 2022 r. Planowana zabudowa nie uwzględniała bowiem – jego zdaniem – konieczności zachowania walorów krajobrazowych, historycznego ukształtowania i zagospodarowania terenu inwestycyjnego, jak również zakładała zbyt daleko idącą ingerencję w istniejący starodrzew.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie akcentował, że na terenie inwestycji przez dziesięciolecia istniała willa ze stawem oraz starodrzewem lipowym i kasztanowym, a zachowane do dziś drzewa znajdują się w dobrej albo średnio dobrej kondycji, co wynikało z oględzin przeprowadzonych przy udziale inspektora do spraw zieleni. Zasadne było ustalenie, że planowane nasadzenia nie zrekompensują strat w wyrazie urbanistycznym tego obszaru, wywołanych usunięciem cennej starej zieleni. Ponadto, zaprojektowane wymiary obiektu naruszają historyczny charakter terenu inwestycyjnego i tym samym wpisanego do rejestru zabytków układu urbanistycznego.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w § 5 pkt 2 planu miejscowego, w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustalono zakaz realizacji nowej zabudowy lub przebudowy dysharmonizującej z istniejącą historyczną i krajobrazową kompozycją przestrzenną, natomiast w § 6 ust. 1 pkt 1 lit. d miejscowego planu, w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu ustalono zachowanie i ochronę zieleni wysokiej, a w przypadku konieczności jej usunięcia wprowadzenia nowych nasadzeń. Z § 7 ust. 1 pkt 2 lit. a planu miejscowego wynika obowiązek zachowania i wyeksponowania na terenie inwestycyjnym elementów historycznego układu przestrzennego, w tym w zakresie kompozycji zabudowy, zespołu zabudowy oraz kompozycji zieleni. Natomiast z § 7 ust. 1 pkt 2 lit. c tego aktu wynikał obowiązek nawiązania nowej zabudowy do historycznej kompozycji przestrzenno-architektonicznej w zakresie m. in. lokalizacji, rozplanowania, skali, ukształtowania bryły, czy też formy architektonicznej.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przywołane przepisy planu pozwalają uznać, że choć dla terenów oznaczonych symbolem UT/WS (do których zaliczono teren inwestycyjny) plan dopuszcza możliwość posadowienia budynku o wymiarach przewidywanych w przedłożonym przez skarżących projekcie, to jednak zamierzenie nie uwzględnia wymogów, wynikających z przytoczonych powyżej szczegółowych regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Realizacja zamierzenia inwestycyjnego w oparciu o przedłożony przez skarżących projekt budowlany prowadziłaby do naruszenia układu urbanistycznego jako zabytku wpisanego do rejestru.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że słuszna okazała się ocena Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zgodnie z którą usytuowanie obiektu w centralnej części stawu uczytelniłoby zastane założenie krajobrazowe i gwarantowałoby zachowanie starodrzewu. Taka lokalizacja planowanego budynku umożliwiałaby jednocześnie realizację zabudowy w dopuszczalnych przez prawo miejscowe parametrach z poszanowaniem istniejących wartości krajobrazowych.
Jednocześnie Sąd nie podzielił oceny organów co do tego, iż projektowane zamierzenie inwestycyjne narusza wartości obszaru objętego ochroną m.in. poprzez przewidywaną architekturę bryły i kompozycję stolarki okiennej w kolorze grafitowym w wielu typach. Wadliwość oceny organów w tym zakresie nie miała jednak żadnego znaczenia dla wydanego rozstrzygnięcia, skoro podstawowy trzon ustaleń i ocen był prawidłowy – związany z koniecznością zachowania kontekstu historycznego terenu inwestycyjnego, chronionego poprzez obszarowy wpis do rejestru zabytków, oraz wymóg zachowania cennej zieleni.
Odnosząc się do kwestii zaleceń konserwatorskich z dnia 30 marca 2022 r. Sąd pierwszej instancji wskazał, że Wojewódzki Konserwator Zabytków zaopiniował pozytywnie pod względem konserwatorskim rozwiązania architektoniczne bryły, detalu i zastosowanych materiałów według przedstawionej przez skarżących wersji nr 1 koncepcji budowy budynku usługowego. Zgodził się natomiast, że opinia ta nie stanowiła akceptacji dla całego projektu koncepcyjnego. Przede wszystkim bowiem organ zwrócił w zaleceniach konserwatorskich uwagę, że drzewa wokół stawu stanowią nadal wartościową oazę zieleni. Podkreślił, że gabaryty zamierzenia powinny być mniejsze. Organ wnioskował o zmniejszenie obiektu na rzecz zwiększenia terenów zielonych.
Odnosząc się do problematyki charakteru prawnego zaleceń konserwatorskich Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że ten nie jest określony w u.o.z. Podstawowym elementem odróżniającym wydane na podstawie art. 27 u.o.z. zalecenia konserwatorskie od decyzji jest brak wymagania podwójnej konkretności – konkretnego adresata i konkretnej sprawy. Wiążą każdorazowego właściciela lub posiadacza zabytku, a także prowadzą do samozwiązania się administracji konserwatorskiej przy ewentualnym podejmowaniu dalszych rozstrzygnięć administracyjnych w sprawie danego zabytku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 521/21). Przytoczone fragmenty zaleceń konserwatorskich z dnia 30 marca 2022 r. wprost wskazywały na konieczność ochrony wartościowej zieleni i potrzebę uszanowania wartości krajobrazowych tej części Ś. . Postulowano zmniejszenie gabarytów obiektu na rzecz zwiększenia terenów zielonych, bez określenia jaką powierzchnię powinny one zajmować. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydana decyzja odmowna, zasadniczo nie stanowi o odstąpieniu przez organ od samozwiązania w powyższym zakresie, choć nie ulega wątpliwości, że zalecenia nie były dość konkretne ani precyzyjne. Wojewódzki Konserwator Zabytków w decyzji odmownej odstąpił od zaaprobowanych w zaleceniach z dnia 30 marca 2022 r. rozwiązań architektonicznych bryły, detalu i zastosowanych materiałów. Mimo, że ustalenia dokonane przez organy w tej materii, nie zyskały aprobaty Sądu pierwszej instancji, to nadal istniały zasadnicze powody do zaakceptowania decyzji odmownej, co przedstawiono powyżej. W konsekwencji naruszenia te nie wpłynęły na prawidłowość podjęcia decyzji, w zakresie, w jakim odmówiono wnioskodawcom udzielenia pozwolenia konserwatorskiego na budowę budynku usługowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dodał, że brak jego aprobaty dla twierdzeń organów ochrony zabytków, negujących architektoniczny wyraz zaprojektowanej bryły, detalu i zastosowanych materiałów pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia oraz zasadniczych powodów odmowy udzielenia pozwolenia konserwatorskiego na budowę planowanego budynku usługowego. Inwestycja naruszała bowiem wartości chronionego układu urbanistycznego, gdyż ignorowała historyczny kontekst miejsca, wprowadzała dysonans w krajobrazowej kompozycji przestrzennej, spowodowałaby bezpowrotną utratę wartościowego starodrzewu i nie nawiązywała skalą do tradycyjnych form architektonicznych występujących w okolicy.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2023 r. wnieśli B. K. i J. S. zarzucając naruszenie:
1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 8 i 11 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organy obu instancji naruszyły wskazane przepisy K.p.a. W toku postępowania pominięto bowiem fakt, że działki zgodnie z planem miejscowym znajdują się w strefie UT/WS - tereny zabudowy usługowej - usługi turystyki i wypoczynku, a odmowa pozwolenia konserwatorskiego na budowę budynku usługowego z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] zaprojektowanego przez inż. R. K. znacząco ogranicza prawa podmiotowe skarżących, działanie organu jawi się jako działanie na ich szkodę oraz narusza zasadę zaufania do organów władzy publicznej;
2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organy obu instancji naruszyły wymienione przepisy K.p.a. Sąd bowiem w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie. Nie dostrzegł też, że zebrany przez organy materiał dowodowy został zinterpretowany w sposób jednostronny. Sąd zaaprobował uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżących. Nie dostrzegł natomiast materiałów przedstawionych przez skarżących przemawiającym za projektem z dnia 8 czerwca 2022 r. wykonanym przez inż. R. K. ;
3. art. 4 pkt 2 u.o.z. [w skardze kasacyjnej omyłkowo "ust. 2"] poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie w sytuacji, kiedy projektowany przez skarżących budynek nie powoduje uszczerbku na wartości zabytków, a nadto, co istotne, że jest zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżących stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciwia się przepisom planu miejscowego;
4. art. 7 pkt 4 u.o.z. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, a nadto pomniecie okoliczności, że organ był czynnym uczestnikiem postępowania o uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan dla terenu inwestycji dopuszcza zabudowę przewidzianą przez skarżących, organ miał możliwość wyrażenia swojego sprzeciwu w toku procedury planistycznej, czego nie uczynił, a czyni z tego obecnie użytek na etapie uzyskiwania pozwolenia konserwatorskiego na budowę przez skarżących, co zostało zupełnie pominięte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie;
5. art. 27 u.o.z. poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie w sytuacji, kiedy Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał opinię z dnia 30 marca 2022 r., na podstawie której skarżący zmienił projekt budowlany dostosowując go do opinii, a następnie wydał decyzję odmienną od wcześniejszej opinii, która to została utrzymana w mocy decyzją Ministra, natomiast Sąd błędnie uznał, że opinia nie stanowi przyrzeczenia administracyjnego, które jest wiążące dla organu, co stoi wbrew literalnemu brzmieniu przepisu art. 27 u.o.z.,
6. art. 2 Konstytucji RP stanowiącego, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie [w skardze kasacyjnej omyłkowo napisano: "w Gdańsku"] wbrew zasadzie sprawiedliwości społecznej w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w wydanym wyroku w sposób stronniczy chroni interesy Skarbu Państwa pomijając słuszny interes skarżących;
7. sprzeczność ustaleń faktycznych ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w szczególności z dowodami, jakie zostały złożone przez stronę skarżącą zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i w toku postępowania sądowoadministracyjnego.
Wskazując na powyższe B. K. i J. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny (w tym zakresie uchylenie zaskarżonych decyzji), ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji. Skarżący wnieśli także o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W motywach skargi kasacyjnej B. K. i J. S. szeroko argumentowali, że koncepcja projektowanej przez nich inwestycji została zaopiniowana przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w piśmie z dnia 30 marca 2022 r. Wyrażono tam stanowisko, że budynek jest zbyt duży i zakłada się zachowanie zbyt małej ilości zieleni. Skarżący zlecili przygotowanie projektu budowlanego uwzględniającego te postulaty, gdzie budynek usługowy został skrócony o 6 metrów, co przy długości frontu działki stanowi 10% całej długości frontu działki od strony ul. [...].
Poza tym podkreślano w skardze kasacyjnej, że doszło do naruszenia przez organ art. 4 pkt 2 u.o.z. [w skardze kasacyjnej omyłkowo "ust. 2"]. W ocenie skarżących doszło do jego błędnego zastosowania w sytuacji, kiedy projektowany przez nich budynek nie powoduje uszczerbku na wartości zabytków, a nadto, co istotne, jest zgodny z obowiązującym planem miejscowym. Skarżący zacytowali przepisy planu miejscowego (§ 82) dotyczące terenu UT/WS – tereny zabudowy usługowej – usługi turystyki i wypoczynku, a następnie zaznaczyli, że wszystkie zapisane tam przesłanki zostały spełnione zarówno na etapie projektu pierwotnego, jak i tym bardziej w projekcie wykonanym po zaleceniach konserwatorskich organu. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zupełnie inaczej interpretuje wyżej wskazane przepisy planu i pomija fakt, że w trakcie uzgadniania jego treści był on konsultowany z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, organ ten mógł wyrazić swoją opinią na etapie jego tworzenia, a nie obecnie.
W podobnym kontekście B. K. i J. S. przedstawili zarzut naruszenia art. 7 pkt 4 u.o.z., obszernie argumentując, ze wskazaniem na stosowne przepisy prawa, że Wojewódzki Konserwator Zabytków uczestniczy w procedurze planistycznej, stąd skoro plan miejscowy dla terenu inwestycji został uchwalony, to zamierzenia budowlane, także w aspekcie konserwatorskim, należy rozpatrywać w jego kontekście.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a., obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.).
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.
Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy przedstawić pewne uwagi wprowadzające. Otóż, jak wielokrotnie podnoszono w toku postępowania administracyjnego i sądowego, nie ulega wątpliwości, że teren inwestycji, znajdujący się na działkach nr [...], [...] i [...] (pomijając w tym miejscu elementy zagospodarowania w obrębie działek drogowych nr 1 i 2: ul. [...], ul. [...]), znajduje się na terenie oznaczonym w planie miejscowym jako UT/WS, co stosownie do obowiązującej uchwały Rady Miasta [...] nr IX/50/2019 z dnia 23 maja 2019 r. oznacza, iż mamy do czynienia z terenami o podstawowym przeznaczeniu określonym jako zabudowa usługowa – usługi turystyki i wypoczynku i teren wód powierzchniowych. Parametry zabudowy określone zostały w obowiązującym planie miejscowym w § 82 tegoż aktu. Szczególną uwagę należy zwrócić na fakt, że w obowiązującym planie miejscowym przeznaczenie określone jako UT/WS zostało przyjęte jednolicie i niepodzielnie na całym obszarze działek nr [...], [...] i [...], jak też jednolicie wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy, która ciągnie się na całej długości granic działek, między innymi od ulicy [...] (8 m od krawędzi działki drogowej) i od strony ulicy S. (6 m od granicy działki drogowej). Z warstwy podkładowej planu wyraźnie widać elementy ukształtowania terenu, to jest pozostałości po dawnym stawie miejskim, lecz mimo to ustalenia planu w żaden sposób nie różnicują przeznaczenia terenu ze względu na nie w poszczególnych częściach nieruchomości. Jak zaznaczono, przeznaczenie terenu jest jednolite dla całego obszaru działek nr [...], [...] i [...].
Z decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, wydanej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., jak też następującej po niej decyzji Ministra wynika, że organy nie zaakceptowały przedstawionej przez B. K. i J. S. koncepcji zabudowy, zaznaczając, że wprawdzie zabudowa odpowiada parametrom określonym w § 82 planu miejscowego, to jednak nie daje się ona pogodzić z potrzebą ochrony wpisanego do rejestru zabytków układu urbanistycznego Ś. , która zakłada pewne historyczne rozplanowanie placów i ulic, formy zaprojektowanej zieleni, linii zabudowy oraz relacji przestrzennych pomiędzy elementami zabudowy tworzącymi kompozycję przestrzenną. Organy konserwatorskie zwróciły także uwagę na przepisy ogólne planu miejscowego, takie jak § 5 pkt 2, ustalający zakaz realizacji nowej zabudowy dysharmonizującej z istniejącą historyczną i krajobrazową kompozycją przestrzenną, oraz § 6 ust. 1 pkt 1 lit. d, ustalający zachowanie i ochronę zieleni wysokiej, a w przypadku konieczności jej usunięcia – wprowadzenie nowych nasadzeń. Organy konserwatorskie stanęły na stanowisku, że zaprojektowana przez skarżących inwestycja spowoduje bezpowrotną utratę wartościowego założenia krajobrazowego z cennym starodrzewem, a swoją skalą i formą nie nawiązuje do tradycyjnych form architektonicznych występujących w obrębie okolicznych ulic. Organy wreszcie zwróciły uwagę na § 7 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego, ustalający nakazy obowiązujące w strefie konserwatorskiej B, gdzie zakłada się zachowanie i wyeksponowanie elementów historycznego układu przestrzennego oraz nawiązanie nowej zabudowy do historycznej kompozycji przestrzenno-architektonicznej w zakresie lokalizacji, rozplanowania, skali, ukształtowania bryły (w tym kształtu i wysokości dachu), formy architektonicznej, opracowania elewacji, kolorystyki, gabarytów i linii zabudowy, a w szczególności technologii, systemów budowania i stosowania materiałów budowlanych. Zdaniem organów (zwłaszcza Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków) kompozycja architektoniczna przedstawiona przez inwestorów nie odpowiada zawartym w planie wymogom. Minister w swojej decyzji z kolei w szczególności akcentował, że usytuowanie, stylistyka budynku zaprojektowanego przez B. K. i J. S. jest niedopuszczalna pod względem konserwatorskim, bowiem ingeruje ono w kontekst miejsca, w tym także cenny starodrzew. Minister podkreślił, że wprawdzie wcześniej Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 30 marca 2022 r. zaopiniował zaprezentowaną przez inwestorów koncepcję, przyjmując pozytywnie rozwiązania architektoniczne bryły, detalu i zastosowanych materiałów, jednakże nie zaakceptował inwestycji w zakresie jej położenia w obszarze zieleni, a także przyjętych gabarytów. Organ odwoławczy podkreślił, że budynek nie jest dostosowany skalą i charakterem do zabudowy na danym obszarze oraz do terenu, na którym planuje się zabudowę.
Przechodząc do oceny skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca w pierwszej kolejności uwagę, że przedstawione zarzuty w pewnej mierze nie są adekwatne do przedmiotu rozpatrywanej sprawy. Można wspomnieć, że stosownie do treści argumentacji B. K. i J. S. , należałoby oczekiwać od nich (działającego w ich imieniu autora skargi kasacyjnej) podniesienia zarzutów naruszenia, czy to przepisu materialnego stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji, a więc art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., względnie wskazania wprost na przepisy planu miejscowego, a więc § 82, którym, zdaniem skarżących, organy konserwatorskie były związane, a mimo to wprost go nie zastosowały. Pomimo tych mankamentów (braków) skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zawiera ona zarzut pozwalający na jej uwzględnienie. Otóż nie ulega wątpliwości, że przedstawiona przez B. K. i J. S. koncepcja zabudowy działek nr [...], [...] i [...] oceniana była przez pryzmat art. 4 pkt 2 u.o.z. Zostało to wprost wskazane w decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (strona 7). Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.o.z. ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków. W niniejszej sprawie odmowa udzielenia pozwolenia konserwatorskiego na budowę w obrębie działek nr [...], [...] i [...], jak zaznaczono wyżej, podyktowana była brakiem akceptacji przedstawionej bryły budynku z uwagi na jej wielkość, ale także z uwagi na położenie na nieruchomości gruntowej, w obrębie której układ urbanistyczny Ś. zakładał istnienie wartościowego założenia krajobrazowego pochodzącego z przełomu XIX i XX wieku, z cennym starodrzewem lipowym i kasztanowym.
Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje do wiadomości argumentację organów konserwatorskich, która niewątpliwie podyktowana jest zamiarem ochrony układu urbanistycznego Ś. w odniesieniu do terenu projektowanej inwestycji, zwłaszcza działki nr [...], gdzie ukształtowanie terenu wskazuje na pozostałości dawnego, tak zwanego "stawu gondolowego" (w aktach sprawy utrwalone zostały jego historyczne fotografie).
Sąd musi jednak zwrócić uwagę na fakt eksponowany wyżej we wstępnej części rozważań, to jest że ochrona terenu działek nr [...], [...] i [...] jako dawnego założenia, zwłaszcza zieleni, nie daje się pogodzić z obowiązującym planem miejscowym, który, jak słusznie zauważyli skarżący kasacyjnie, podlegał przecież uzgodnieniu konserwatorskiemu w toku procedury planistycznej. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2736/12 (orzeczenia.nsa.gov.pl), przywołanym zresztą przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku (strona 13), trafnie zaznaczono, że projekt planu miejscowego podlega uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), a skutkiem uzgodnienia jest obowiązkowe określenie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.). Uzgodnienie planu przez wojewódzkiego konserwatora zabytków powoduje, że zaakceptowane przez niego zasady stają się prawem miejscowym, a tym samym źródłem prawa obowiązującego na danym terytorium wszystkie podmioty, w tym organy administracji publicznej. W przywołanym wyroku o sygn. akt II OSK 2736/12 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zwrócił uwagę, że w przypadku planu miejscowego uchwalonego w warunkach opisanych powyżej, to jest uzgodnionego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z uwzględnieniem treści decyzji o wpisie zabytków do rejestru, zakres uznania administracyjnego w decyzji wydanej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. doznaje istotnego ograniczenia przez szczegółowe uwarunkowania ochrony tego zabytku ujęte w planie.
Powyższe spostrzeżenia mają zasadnicze znaczenie z punktu widzenia niniejszej sprawy. Otóż, organy konserwatorskie obu instancji w niniejszej sprawie starały się przekonać o tym, że przedstawiona koncepcja zabudowy narusza wpisany do rejestru zabytków układ urbanistyczny Ś. w odniesieniu do działek inwestycyjnych. Tymczasem takie podejście trudno zaakceptować, skoro w uchwale nr IX/50/2019 przyjmującej obowiązujący plan miejscowy (zob. załączniki stanowiące tabele z odpowiedziami na uwagi) stwierdza się wprost, że: "całe miasto [...] jest objęte ochroną konserwatorską, projekt planu podlegał uzgodnieniu z Konserwatorem Zabytków. Projekt uzyskał uzgodnienie w obecnym kształcie, z obecnymi parametrami". Można więc zakładać, że Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił, stosownie do art. 24 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., tak całą treść projektu planu, w tym także rozwiązania planistyczne zakładające objęcie jednolicie całego obszaru działek nr [...], [...], [...] przeznaczeniem pod usługi turystyki i wypoczynku i teren wód powierzchniowych (UT/WS).
Plan miejscowy w przyjętym brzmieniu jest obowiązującym na danym terenie prawem, a w jego kontekście trudno przyjąć założenie o możliwości ograniczenia przeznaczenia działek nr [...], [...] i [...] ze względu na wymogi konserwatorskie, w każdym razie tak daleko idącego, jak to przedstawiły organy konserwatorskie w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny oczywiście nie odmawia organom ochrony zabytków prawa do wypowiadania się na temat inwestycji w obrębie obszarów wpisanych do rejestru zabytków w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. i w kontekście art. 4 pkt 2 u.o.z. Niemniej jednak zaznacza, że wymogi stawiane przez organy konserwatorskie, oceniane rzecz jasna indywidualnie, nie mogą prowadzić do zaprzeczenia praw do zabudowy wynikających z planu miejscowego, z których czynić użytek mogą właściciele terenu. Z ksiąg wieczystych nieruchomości, których numery utrwalone zostały w wypisach z rejestru gruntów na k. 21 akt administracyjnych, wynika, że B. K. i J. S. nabyli działki stanowiące teren inwestycyjny w 2021 r., a więc w okresie, gdy obowiązywał już plan miejscowy przyjęty w 2019 r., zakładający możliwość przeznaczenia terenu pod usługi turystyki i wypoczynku i teren wód powierzchniowych (UT/WS). Można zakładać, że skarżący układali więc swoje sprawy majątkowe w zaufaniu do obowiązującego prawa miejscowego i – jak wskazują okoliczności – założyli zainwestowanie terenów na cele wskazane w planie miejscowym. O ile więc Naczelny Sąd Administracyjny może co do zasady zrozumieć postulaty organów konserwatorskich, że zabudowa działek nr [...], [...] i [...] mogłaby być mniej inwazyjna, jeśli chodzi o gabaryty obiektu w porównaniu do zabudowy w otoczeniu, niemniej jednak ten postulat należało wyrazić na etapie uzgodnienia planu miejscowego. Plan dla działek skarżących wszedł w życie, a w nim przeznaczenie całych działek inwestycyjnych określone jest jednolicie jako usługi turystyki i wypoczynku i teren wód powierzchniowych (UT/WS). Wymowne jest również to, że nieprzekraczalne linie zabudowy wyznaczono wzdłuż ulic [...] i S. , co świadczy w zasadzie o woli prawodawcy lokalnego dopuszczenia zabudowy w całym obszarze wyznaczonym tymi liniami.
Szczegółowe regulacje planu miejscowego w odniesieniu do działek skarżących, takie jak opisano powyżej, mają takie znaczenie z perspektywy pozwolenia konserwatorskiego z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. Organy konserwatorskie mogą wypowiedzieć się na temat przyjętych założeń inwestycji, z tym jednak zastrzeżeniem, że stanowisko tych organów nie może prowadzić do zaprzeczenia praw do zabudowy wyraźnie przyznanych inwestorom w planie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona przez inwestorów w niniejszej sprawie koncepcja zabudowy stanowi pewne kompromisowe rozwiązanie, które uwzględnia wartości układu urbanistycznego Ś. wpisanego do rejestru zabytków w rozumieniu art. 7 pkt 1 u.o.z., a zarazem inwestorzy korzystają z uprawnień obiektywnie wyrażonych w obowiązującym planie miejscowym (zob. § 82 i załącznik graficzny), będącym prawem miejscowym i wiążącym także organy. Z projektu zagospodarowania działek nr [...], [...] i [...] wynika, że planowana zabudowa obejmie środkową część całego terenu, natomiast inwestorzy zakładają zachowanie zieleni w północnej jego części, i to zieleni otwartej, w tym także z odtworzeniem niewielkiego stawu, który nawiązywać będzie do historycznego ukształtowania terenu zbiegu ul. [...] i S. .
Warto w tym miejscu także odnieść się do zarzutu naruszenia art. 27 u.o.z., podniesionego w skardze kasacyjnej. Zarzut ten akurat nie ma w niniejszej sprawie decydującego znaczenia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że opinia wyrażona w trybie art. 27 u.o.z. prowadzi do tak zwanego samozwiązania się organu administracji konserwatorskiej przy podejmowaniu ewentualnych dalszych rozstrzygnięć administracyjnych dotyczących danego zabytku (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 1023/19, oraz z dnia 10 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1812/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Gdy chodzi o zasadniczą problematykę omówioną wyżej, a więc kwestię lokalizacji oraz wielkości spornego budynku, to w datowanej na 30 marca 2022 r. opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przedstawiono stanowisko ogólnikowe. Zaznaczono, że gabaryty obiektu usługowego powinny być mniejsze ze względu na ochronę ponadstuletnich drzew. Wskazano też, że pozostawiono zbyt małą powierzchnię na tak zwaną "rekreację miejską". Zasadnicze zagadnienia sporne nie były więc w opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków precyzyjnie i definitywnie rozstrzygnięte i trudno twierdzić, że w decyzjach czy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie doszło do naruszenia art. 27 u.o.z. W rozważanym kontekście należy natomiast dostrzec, że inwestorzy w stosunku do przedstawionej opinii z dnia 30 marca 2022 r. zmniejszyli bryły budynków o 6 m od strony północnej i zaprojektowali większy staw. Warto także zwrócić uwagę na deklarację inwestorów wyrażoną w skierowanej do organu wiadomości z dnia 30 sierpnia 2022 r., w której opisali oni założenia rewitalizacji północnej części działki, która ma stanowić teren ogrodzony, dostępny dla mieszkańców i turystów, z urządzoną zielenią (k. 52 akt administracyjnych). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystko to ma znaczenie z punktu widzenia całościowej oceny inwestycji jako pewnego kompromisu pomiędzy prawem do zabudowy, wynikającym dla inwestorów z planu miejscowego dla działek nr [...], [...] i [...] (§ 82 planu miejscowego), a wymogami ochrony konserwatorskiej układu urbanistycznego Ś. , wpisanego do rejestru zabytków.
Wyrażając powyższe stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny miał także na uwadze dwa dalsze szczegółowe zagadnienia, które ujawniają się w niniejszej sprawie. Otóż Sąd dostrzega, że stosownie do art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., w ocenie organów konserwatorskich podlega także realizacja prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. W tym zakresie nie można odmówić w niniejszej sprawie organom prawa do wypowiedzenia się na temat zasadności usunięcia drzew z terenu działek nr [...], [...] i [...], zwłaszcza że mamy do czynienia z drzewami ponadstuletnimi, a do tego drzewami, które można traktować jako pewien element historycznego założenia omawianego terenu. Prawdą jest, jak podają organy, że zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 1 lit. d planu miejscowego ustala się zachowanie i ochronę zieleni wysokiej w obrębie Ś. . Niemniej w tym samym przepisie znajdujemy zastrzeżenie, że w przypadku konieczności usunięcia zieleni, nakazuje się wprowadzenie nowych nasadzeń. Oznacza to, że ochrona zieleni wysokiej już w oparciu o przepisy planu nie jest ochroną bezwarunkową, z zastrzeżeniem oczywiście, że należy skłaniać się bardziej ku wzmocnieniu ochrony zieleni wysokiej aniżeli jej naruszeniu ("W przypadku konieczności jej usunięcia..."). Kwestię tego, czy inwestorzy B. K. i J. S. mogą być uprawnieni do usunięcia, w kontekście konserwatorskim, niektórych drzew z terenu ich nieruchomości, należy rozpatrywać w kontekście omawianych wyżej praw do zagospodarowania działek na potrzeby usług turystyki oraz wskaźników i parametrów określonych w § 82 planu miejscowego. Bez wątpienia, stosownie do przepisów regulujących sposób zagospodarowania jednostki urbanistycznej UT/WS, działki nr [...], [...] i [...] mogą być w znacznej mierze zabudowane. To oznacza, że zachodzi przypadek, gdy może zaistnieć konieczność usunięcia niektórych drzew, zwłaszcza rosnących w centralnej części terenu, żeby zrealizować prawo do zabudowy wynikające z przepisów szczególnych, a więc § 82 planu miejscowego.
Naczelny Sąd Administracyjny brał pod uwagę także § 5 pkt 2 planu miejscowego stanowiący, że w jego obrębie ustala się zakaz realizacji nowej zabudowy lub przebudowy dysharmonizującej z istniejącą historyczną i krajobrazową kompozycją przestrzenną. Zasada ta może być podstawą pewnej ingerencji organu konserwatorskiego, gdy chodzi o propozycje sposobu zabudowy terenów przedstawiane przez inwestorów. Jednakże, jako zasada ogólna, nie może zaprzeczać przepisom szczególnym planu miejscowego, które wyrażają konkretne kierunki zagospodarowania i zabudowy wyspecyfikowanych terenów. Jeszcze raz w tym miejscu należy przypomnieć, że tereny działek nr [...], [...] i [...] są w sposób jednolity objęte symbolem UT/WS, z wyznaczonymi wzdłuż ulic [...] i S. nieprzekraczalnymi liniami zabudowy. To powoduje, że nie można dla tych działek z pozycji konserwatorskiej przedstawiać warunków, które w zasadzie niweczą możliwość planistycznego przeznaczenia.
Podsumowując można stwierdzić, że z jednej strony układ urbanistyczny Ś. jest wpisany do rejestru zabytków i pewne wskazania konserwatorskie powinny być uwzględniane, jeśli chodzi o dostosowanie architektoniczne nowej zabudowy do zastanego zabytkowego układu. Rozwiązania w tym zakresie muszą mieć jednak charakter kompromisu pomiędzy tym, aby wyraz architektoniczny obiektu, czyli całej koncepcji zagospodarowania, wpisywał się w historyczny układ urbanistyczny, a prawami wynikającymi dla inwestora z planu miejscowego – jako że plan ten był wcześniej uzgadniany przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z pozycji konserwatorskiej i stał się obowiązującym prawem.
Powyższe tyczy się też wytycznych dotyczących ochrony konserwatorskiej dla strefy B, wynikających z § 7 ust. 1 pkt 2 lit. a i c, które zostały przywołane przez organy w zaskarżonych decyzjach.
Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że decyzje organów konserwatorskich obu instancji wadliwie oparto na art. 4 pkt 2 u.o.z., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie powinien był ich w zaskarżonym wyroku akceptować. W skardze kasacyjnej trafnie podniesiono, że ochrona konserwatorska nie może zmierzać do podważenia praw wynikających dla inwestorów z planu miejscowego, gdyż plan miejscowy, uzgodniony wcześniej przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i stanowiący prawo miejscowe, w pewnych przypadkach może limitować zakres uznania konserwatora zabytków w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. W niniejszej sprawie Wojewódzki Konserwator Zabytków i Minister przyjęli zbyt daleko idące stanowisko, że zabudowa zaproponowana przez B. K. i J. S. , stanowiąca realizację uprawnień wynikających z przepisów planu dla symbolu UT/WS, jest, jako taka, niedopuszczalna z pozycji konserwatorskich. Rozwiązanie zaproponowane przez inwestorów jest tymczasem kompromisem, który co do zasady godzi wymogi konserwatorskie i prawo do zabudowy obiektywnie wynikające z § 82 planu miejscowego.
Uzupełniająco Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że pewne kontrowersje w toku postępowania budziły także kwestie dotyczące ukształtowania architektonicznego bryły budynku projektowanego przez B. K. i J. S. (pomijając tu całościowe wymiary obiektu). Organy podnosiły, że jego stylistyka odbiega od tradycyjnych cech zabudowy w otoczeniu, a bryła jest dominantą w kompozycji przestrzennej. W tym kontekście warto zwrócić uwagę, że w opinii z dnia 30 marca 2022 r. wydanej na podstawie art. 27 u.o.z. Wojewódzki Konserwator Zabytków zaakceptował pozytywnie przedstawione w ówczesnej koncepcji inwestycji rozwiązania architektoniczne bryły, detalu i zastosowanych materiałów. Oznacza to, że zasadnicze założenia architektoniczne tu opisane, wynikające z przedłożonej koncepcji, powinny być przez organy uszanowane.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów, to jest zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez organy konserwatorskie i nieuwzględnienia tego w zaskarżonym wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te – wobec uwzględnienia materialnoprawnego zarzutu naruszenia art. 4 pkt 2 u.o.z. – mają znaczenie drugoplanowe. Można jedynie zauważyć, że wady kontrolowanych decyzji organów konserwatorskich bardziej koncentrują się na sferze materialnoprawnej i omawianym wyżej priorytetowym potraktowaniu ochrony układu urbanistycznego Ś. , bez dostatecznego uwzględnienia praw inwestorów wynikających z planu miejscowego. Stanowisko organów w tym zakresie nie oznacza, że wadliwie oceniono materiał dowodowy. Materiał dowodowy został w niniejszej sprawie zebrany i oceniony wnikliwie, natomiast spór ujawnił się w płaszczyźnie prawa materialnego.
Jako zasadny można natomiast uznać ogólny zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 8 oraz art. 11 K.p.a., gdzie skarżący zarzucili, że organy, nie uwzględniając przysługujących im praw do zagospodarowania terenu UT/WS, znacząco ograniczyły ich prawa podmiotowe i zasadę zaufania do organów władzy publicznej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako nieskuteczny należy ocenić natomiast zarzut naruszenia art. 7 pkt 4 u.o.z. w takiej postaci, w jakiej został on podniesiony w skardze kasacyjnej. Przepis ten stanowi jedynie, że formą ochrony zabytków są ustalenia ochrony, między innymi, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W kontekście tego przepisu skarżący starają się eksponować, że obowiązujący plan na terenie działek nr [...], [...] i [...] był uzgodniony przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Taka argumentacja mogłaby być podniesiona pomocniczo na poparcie tezy o konieczności stosowania przepisów planu, lecz nie w oparciu o art. 7 pkt 4 u.o.z., ale ewentualnie o przepisy art. 24 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie jawi się jako zasadny zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji. Trudno twierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działał wbrew zasadzie sprawiedliwości społecznej, a w wydanym wyroku w sposób "stronniczy" chronił interesy Skarbu Państwa, pomijając słuszne interesy skarżących. Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji, ale nie musi to oznaczać kwalifikacji działania tego Sądu jako stronniczego i realizowanego wbrew fundamentalnym zasadom konstytucyjnym.
Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając część zarzutów skargi kasacyjnej za uzasadnione, zwłaszcza zarzut dotyczący naruszenia art. 4 pkt 2 u.o.z., na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 24 października 2022 r. W tym miejscu Sąd zaznacza, że uchylił zaskarżone decyzje w całości, choć wprawdzie znalazło się w nich rozstrzygnięcie korzystne dla skarżących, a mianowicie dotyczące rozbiórki budynku gastronomicznego znajdującego się na działkach nr [...] i [...]. Sąd miał natomiast na uwadze to, że pozwolenie konserwatorskie dotyczące rozbiórki budynku gastronomicznego było ważne do dnia 31 grudnia 2024 r., a rozbiórka ta stanowić miała etap realizacji zamierzenia budowlanego skarżących jako całości, czego wyrazem było to, że projekt rozbiórki ujęto wraz z budową w jednym opracowaniu projektowym. W tym stanie rzeczy zasadne jest rozstrzygnięcie sprawy przez organy ponownie w całości.
O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyły się:
– kwota wpisu od skargi wynosząca 200 zł ustalona na podstawie § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 535) (wpłata na k. 13 akt sądowych),
– kwota wpisu od skargi kasacyjnej wynosząca 100 zł ustalona na podstawie § 3 wskazanego wyżej rozporządzenia (wpłata na k. 74 akt sądowych),
– opłata kancelaryjna za odpis orzeczenia z uzasadnieniem w wysokości 100 zł (wpłata na k. 50 akt sądowych),
– wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem przysługujące w kwotach 480 i 240 zł odpowiadające stawkom wynagrodzenia określonym w § 14 ust. 1 lit. c i ust. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 z późn. zm.) oraz
– opłata skarbowa od pełnomocnictwa wynosząca 17 zł (potwierdzenie wpłaty w kopercie na k. 43 akt sądowych