II OSK 605/23

II OSK 605/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-05-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1089/22 - Postanowienie WSA w Krakowie z 2022-11-22
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 58  par. 1 pkt 5a, art. 147  par. 1, art. 182  par. 1, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 40
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G., K. L., J. A. i G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1089/22 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi P. G., K. L., J. A. i G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1089/22, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) odrzucił skargę P. G., K. L., J. A. i G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. (dalej jako skarżący) na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały Rady Gminy L. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi C. oraz sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla pozostałej części wsi C. zmienionej uchwałą Rady Gminy L. z [...] r. nr [...].
Na wstępie Sąd wskazał, że akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane z zakresu administracji publicznej stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. stanowią przedmiot jego właściwości w zakresie dokonywania oceny ich zgodności z prawem. Następnie Sąd zwrócił uwagę, że zobligowany jest do zbadania z urzędu dopuszczalności skargi w zakresie przesłanek odrzucenia skargi, w tym wskazanej w art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. przesłanki braku naruszenia interesu prawnego w zaskarżeniu aktu stosownie do wymagań przepisu szczególnego – art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Sąd przedstawił rozbudowaną argumentację w zakresie tego co należy rozumieć pod pojęciem naruszenia interesu prawnego jak i pojęciem samego interesu prawnego, co charakteryzuje interes prawny, na kim spoczywa obowiązek wykazania naruszenia interesu prawnego i że naruszenie interesu prawnego legitymuje do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego.
Sąd zauważył, że skarżący upatrują naruszenia swojego interesu prawnego w tym, że będąc właścicielami działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] zostali wyeliminowani z zakresu planowania przestrzennego. Sąd wskazał, że to rada gminy dysponująca zespołem uprawnień do decydowania o zmianie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zakresie jego przygotowania oraz o sposobie przeznaczenia i zagospodarowania terenów gminy, rozpatrzeniem wniesionych uwag, doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym, rozstrzyga o sytuacji planistycznej poszczególnych terenów. Sąd jeszcze raz podkreślił, że kontrola sądów administracyjnych odbywa się na podstawie kryterium zgodności z prawem, dlatego sąd nie ma możliwości dokonywania oceny zasadności podejmowanych przez organy gminy decyzji dotyczących tego jaki obszar wybierze, celem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślił, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego czy skarżących.
Sąd wskazał, że powszechnie w orzecznictwie przyjmuje się, że uchwała o zmianie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jedynie uchwałą intencyjną, wyrażającą zamiar gminy ustalenia zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie, w formie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wszczynając w tym zakresie stosowne postępowanie. Uchwała taka nie może zatem naruszać (w sensie prawnym a nie faktycznym) interesu prawnego żadnego podmiotu.
W orzecznictwie były wprawdzie wyrażane także poglądy przeciwne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2019 r. II OSK 2593/19), jednak Sąd poglądu tego nie podzielił. Sąd zauważył, że pogląd odmienny wynikał z założenia, że rada gminy podjęła uchwałę o zmianie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z inicjatywy wójta gminy, co w ocenie Sądu naruszało właściwość organów stanowiących a w konsekwencji naruszało tryb uchwalania tego aktu. Założenie to, zdaniem Sądu I instancji, jest błędne ponieważ zgodnie z art. 14 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm. (dalej; u.p.z.p.) w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6. Z kolei przepis art. 14 ust 4 stanowi, iż uchwałę, o której mowa w ust. 1, rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Sąd uznał, że inicjowanie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta by rada gminy podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy zmieniła tę uchwały nie narusza jakichkolwiek kompetencji tj. ani kompetencji wójta, burmistrza czy prezydenta miasta ani kompetencji rady gminy.
Sąd wskazał, iż powołany art. 14 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowana jest w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, to jednak dokonanie wiążących ustaleń w tym zakresie następuje dopiero w uchwale o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Konsekwencją podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest wyłącznie wszczęcie procedury planistycznej na określonym obszarze. Tym samym Sąd stwierdził, iż uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lub jej zmiana) nie narusza interesu prawnego skarżących, gdyż jako akt kierownictwa wewnętrznego, będący określonym elementem procedury planistycznej i uruchamiający kolejne jego etapy, nie mogła naruszyć interesu prawnego podmiotów zewnętrznych, w szczególności nie przesądza w żaden sposób o przeznaczeniu nieruchomości będącej własnością skarżących. Co do zasady, uchwały planistyczne o wewnętrznym charakterze nie naruszają interesów prawnych właścicieli nieruchomości i nie przesądzają o celu, jaki ma być zrealizowany na tych nieruchomościach. Żaden przepis prawa nie daje też ochrony prawnej osobom niezadowolonym z samego faktu podjęcia (lub niepodjęcia) przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Uchwała ta ma charakter wewnętrzny i wiąże tylko organ wykonawczy gminy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu miejscowego. Wyznacza ona obszar, który zostanie objęty planem miejscowym. Ustalenia zaskarżonej uchwały nie oddziałują zatem w żaden sposób na wykonywanie prawa własności. Zaskarżona uchwała stanowi zatem pierwszy i niezbędny etap procedury uchwalenia planu miejscowego. Wobec tego - ze względu na jej wewnętrzny, intencyjny i porządkowy charakter, jako rozpoczynającej proces planistyczny, nie można - jak oczekują tego skarżący - nadać jej charakteru normatywnego. Sąd stwierdził, że skarżący nie wykazali naruszenia zaskarżoną uchwałą ich interesu prawnego lub uprawnienia.
Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, zaskarżając je w całości. Zarzucili naruszenie:
o art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez błędną wykładnię tych przepisów, a w konsekwencji odrzucenie skargi z powodu - zdaniem Sądu pierwszej instancji - nie wykazania przez skarżących naruszenia ww. uchwałą ich interesu prawnego, tymczasem pomimo tego, iż uchwała nawet jeśli ma charakter wewnętrzny jak podnosi WSA, to może naruszać i narusza prawo własności skarżących, a w konsekwencji narusza ich interes prawny;
o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 140 i art. 144 k.c. przez błędną wykładnię tych przepisów, która sprowadza się do twierdzenia Sądu pierwszej instancji, iż ustalenia zaskarżonej uchwały nie naruszają interesu prawnego skarżących pomimo tego, iż zapisy ww. uchwały w § 1 ust. 1 i 2 wykluczają działki skarżących z postępowania planistycznego, a w konsekwencji ograniczają ich uprawnienia wynikające z prawa własności;
o art. 3 § 1 i art. 147 § 1 P.p.s.a. przez błędną wykładnię tych przepisów, a w konsekwencji nieskontrolowanie zaskarżonej uchwały pomimo tego, iż kontroli sądów administracyjnych podlega działalność administracji publicznej o czym mowa w art. 3 § 1 ust 5 i 6 P.p.s.a., a w konsekwencji niezastosowanie środka określonego w art. 147 § 1 P.p.s.a., pomimo tego, że zaskarżona uchwała nie odpowiada prawu.
Na podstawie tak sformułowanych skarżący kasacyjnie zarzutów wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja, która zdaniem skarżących kasacyjnie, czyni uzasadnionymi postawione przez nich zarzuty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał złożoną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym korzystając z uprawnień wynikających z art. 182 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Niewątpliwie postanowienie o odrzuceniu skargi zalicza się do postanowień kończących postępowanie w sprawie.
Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Zdaniem NSA, skarga kasacyjna P. G., K. L., J. A. i G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K., nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Prawidłowość zastosowania przez Sąd pierwszej instancji konstrukcji prawnej z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi zastrzeżeń. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uznać należy za nieusprawiedliwiony. Zdaniem NSA, wbrew temu co podnoszą skarżący w skardze kasacyjnej, składając skargę do sądu administracyjnego nie wykazali oni, że zaskarżona przez nich uchwała Rady Gminy L. z [...] r. Nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały Rady Gminy L. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi C. oraz sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla pozostałej części wsi C. zmienionej uchwałą Rady Gminy L. z [...] r. nr [...], po pierwsze dotyczy ich interesu prawnego, a jednocześnie narusza ich interes prawny.
Kwestią zasadniczą z punktu widzenia zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia tj. odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. jest ustalenie, czy w okolicznościach niniejszej sprawy można przyjąć, że ustalenia uchwały Rady Gminy L. z dnia [...] r. w przedmiocie zmiany uchwały Rady Gminy L. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi C. oraz sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla pozostałej części wsi C., zmienionej uchwałą Rady Gminy L. z dnia [...] r., naruszają interes prawny skarżących poprzez to, że uchwała ta ogranicza pierwotny obszar objęty uchwałą Rady Gminy L. z dnia [...] r., zmienioną uchwałą z [...] r. poprzez wydzielenie z terenu objętego uchwałą z 2016 r. 4 obszarów dla których powstaną odrębne plany miejscowe. Zważywszy też na okoliczność, że kolejną uchwałą z [...] r. nr [...] Rada Gminy L. odstąpiła od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi C. – obszar [...] i [...], a ponadto uchwałami z [...] r. nr [...] i z [...] r. nr [...] Rada Gminy L. uchwaliła miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego dla obszarów [...] i [...] wskazanych w zaskarżonej uchwale oraz fakt, że obszar [...] (działki skarżących) jest objęty postanowieniami planu generalnego lotniska B., zgodnie z którym wyłączone jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla tego obszaru skarżący uważają, że w tych okolicznościach faktycznych i prawnych stracili możliwość zagospodarowania będących ich własnością działek bo nie znają ich przeznaczenia, co uniemożliwia im korzystanie z ich własności zgodnie z przepisami prawa.
Wskazać należy, że u podstaw legitymacji skargowej z art. 101 ust. 1 u.s.g. leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). A zatem dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. W przeciwnym przypadku sąd skargę odrzuca na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Z normy art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika bowiem, że legitymację skargową ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej.
Po nowelizacji art. 58 § 1 P.p.s.a. w kwietniu 2015 r. - dodano pkt 5a - naruszenie interesu prawnego ustaleniami uchwały (tutaj: uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) jest wymogiem formalnym, chociaż o charakterze materialnoprawnym, wniesienia skargi na uchwałę. Skoro jest to wymóg formalny, to jego spełnienie i wykazanie naruszenia interesu prawnego daje możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy. Najpierw sąd bada legitymację skargową, a dopiero później, gdy stwierdzi, że ta legitymacja skarżącemu przysługuje, może przejść do oceny czy wraz z naruszeniem tego interesu prawnego naruszony został obiektywny porządek prawny.
Jak wynika z akt sprawy skarżący kwestionują okoliczność, że zaskarżona uchwała zmieniająca pierwotną uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] r. w wersji zmienionej uchwałą z [...] r. doprowadziła do sytuacji, w której działki należące skarżących (obszar nr [...]) zostały wyłączone z zakresu opracowania planistycznego. W ich ocenie, pozbawiło to ich możliwości zagospodarowania działek będących ich własnością w sposób zgodny z przepisami prawa bo nie ustalono ich przeznaczenia w planie i nie mogą oni także wystąpić o warunki zabudowy z uwagi na dotyczące ich działek postanowienia planu generalnego dla lotniska B.
Skarżący podkreślają, że procedura planistyczna została przeprowadzona już niemal w całości i pozostało jedynie podjęcie uchwały o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Powyższe, w ocenie NSA, świadczy o tym, że skarżący byli zainteresowani uchwaleniem planu miejscowego dla swoich nieruchomości z uwagi na zawarte tam ustalenia co do sposobu ich zagospodarowania, który prawdopodobnie odpowiadał ich planom inwestycyjnym i stąd były one dla nich pozytywne. Zdaniem Sądu, ww. okoliczności sprawiły, że skarżący byli przeświadczeni o uchwaleniu zmiany planu miejscowego w kształcie spełniającym ich oczekiwania i stąd oczekiwanie aby procedura planistyczna została zakończona uchwaleniem planu miejscowego dla ich działek z obszaru nr [...]. Niewątpliwie wyłączenie do odrębnej procedury planistycznej obszaru, na którym położone są ich działki gdy prace planistyczne były prowadzone od 2016 r. i dobiegały końca, doprowadziło do sytuacji, w której ustalenia tam planowane nie obowiązują i jakiekolwiek plany inwestycyjne muszą zostać odsunięte w czasie. Wszystko to, w ocenie NSA, nie świadczy jednak o naruszeniu zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżących.
Naruszenie interesu prawnego to ograniczenie lub pozbawienie praw lub uprawnień wynikających z przepisów prawa materialnego. Naruszenie to nie może mieć formy potencjalnego czy przyszłego naruszenia ale musi mieć aktualny charakter w chwili powoływania się na jego naruszenie uchwałą. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że uchwała zmieniająca uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozbawia lub nie ogranicza czyjegokolwiek prawa lub uprawnienia. Istotą tej uchwały jest zapoczątkowanie na nowo procedury planistycznej oraz określenie na nowo jaki obszar zostanie objęty planem miejscowym. Ma ona znaczenie albowiem dalsze prace planistyczne mogą być prowadzone tylko odnośnie do obszaru wyznaczonego w takiej uchwale. Jest ona nazywana uchwałą intencyjną bowiem wyraża wolę organu gminy podjęcia prac planistycznych i wyznacza teren do którego będą odnosiły się kolejne prace planistyczne. Wykroczenie podczas kolejnych prac planistycznych poza ten obszar skutkuje uchyleniem planu miejscowego bowiem naruszony zostaje tryb sporządzania planu, który powinien dotyczyć tylko obszarów oznaczonych w takiej uchwale. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji z zaskarżonym postanowieniu inicjatywę i wyłączną kompetencję wynikającą z posiadania tzw. władztwa planistycznego do podjęcia prac planistycznych ma wyłącznie gmina. Z tego wynika, że nikt, w tym mieszkaniec gminy czy właściciel nieruchomości położonych na terenie gminy nie posiada uprawnień by zainicjować procedurę planistyczną, choćby był żywo zainteresowany jej przeprowadzeniem z uwagi na swoje plany inwestycyjne w stosunku do posiadanych działek lub po prostu możliwość jakiegokolwiek ich zagospodarowania, gdy obecnie takiej możliwości nie posiadał.
Tak ukształtowane władztwo planistyczne gminy powoduje, że to gmina posiada wyłączną kompetencję do podjęcia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego oraz określenia jej treści. Treść jej stanowi wola gminy odnośnie do podjęcia prac planistycznych oraz przedstawienie w sposób opisowy oraz graficzny obszaru, który ostatecznie zostanie objęty procedurą planistyczną. Gmina może w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego przystąpić do sporządzenia planu na danym obszarze jak i nie podejmować w tym zakresie żadnych działań. Może określić pierwotny obszar, który będzie podlegał procedurze planistycznej a następnie podzielić go na mniejsze obszary, co do których będzie następnie prowadzić odrębne postępowania planistyczne, jak w niniejszej sprawie. Gmina ma tu swobodę decydowania jaki obszar z obszaru podległego jej administracji obejmie procedurą planistyczną a jaki wyłączy z tejże procedury stosownie do jej tylko wiadomych celów i znanych jej powodów. Pozostaje to w jej uznaniu. Jeśli już podejmuje w tym zakresie inicjatywę, to w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu ma wyłączną kompetencję by według własnej woli określić obszar gminy, którego prace planistyczne będą dotyczyły. Może przedmiotem opracowania planistycznego uczynić obszar całej gminy lub jej część. Jest w tym samodzielna i niezależna. Nie jest też wykluczone, że gmina w trakcie zaawansowanej procedury planistycznej dojdzie do wniosku, że ogranicza swoją wolę w zakresie uregulowania zagospodarowania przestrzennego danego terenu. Wówczas musi skorygować pierwotnie określony obszar planu miejscowego uchwałą o zmianie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, aby zachować spójność pomiędzy zakresem tego planu oraz zawartymi w nim uregulowaniami odpowiadającymi temu zakresowi. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Zamierzenia planistyczne Rady Gminy L. na przestrzeni 4 lat uległy zmianom i wyłączyła ona obszar nr 3 i nr 4 z objęcia ustaleniami procedowanego planu.
Nie jest jednak tak jak przedstawiają to skarżący, że Rada Gminy nie podała uzasadnienia takiej decyzji. Owszem nie uzasadniła tego w zaskarżonej uchwale ale motywy jej działania nie są tajemnicą. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wskazuje, ze powodem wyłączenia obszaru nr [...] i [...] spod prac planistycznych prowadzonych od 2016 r. było wyłonienie przez Zarząd Dróg Wojewódzkich wykonawcy dla "Opracowania wielowariantowej koncepcji obwodnicy L. w ciągu [...] wraz z pozyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". Rada argumentuje, ze jeden z wariantów przebiegać miał przez tereny objęte projektem planu miejscowego zagospodarowania wsi C. – obszar [...] i obszar [...]. Wobec tego Rada zdecydowała się nie przedłużać prac planistycznych kierując się dobrem mieszkańców Gminy i zakończyła prace planistyczne dla obszaru [...]. Z uwagi na potrzebę uwzględnienia w projektowanym planie przebiegu projektowanej obwodnicy przebiegającej przez obszar nr [...] i nr [...] prace planistyczne dla tych obszarów zostały wydzielone do odrębnego postępowania, tak by nie blokować możliwości uchwalenia planu dla pozostałej części sołectwa. Nawet jeśli uzasadnienie to nie przekonuje skarżących to nie można uznać, że taki zabieg proceduralny nie był uzasadniony okolicznościami.
Z powyższego wynika, że gmina swobodnie kształtuje, według własnych potrzeb i interesów zakres terenu na jakim prowadzić będzie prace planistyczne. Wobec tego nikt poza gminą, żadna osoba prawna, osoba fizyczna czy organ nie może ingerować w wolę gminy i wymóc na niej zainicjowanie procedury planistycznej na danym terenie z uwagi na swoje zainteresowanie w uchwaleniu określonej treści planu odpowiadającego własnym interesom.
Tym samym skarżący właśnie z uwagi na ukształtowaną przepisami prawa istotę zaskarżonej uchwały, która nie daje nikomu poza gminą uprawnienia do żądania od gminy przystąpienia do opracowania planu miejscowego na obszarze należących do nich działek nie mogli wykazać, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny. Interes prawny mogłaby mieć inna gmina, która wykazałaby, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego podjęta przez daną gminę wchodzi w obszar właściwości gminy wnoszącej skargę, ponieważ narusza granice terenu wynikającego z podziału administracyjnego kraju.
Słusznie zatem Sąd I instancji odrzucił skargę bowiem skarżący nie wykazali, gdyż nie mogli wykazać, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny mający podstawy w przepisach obowiązującego prawa materialnego. Sama własność działek na terenie gminy nie uprawnia do żądania od danej gminy objęcia tych działek procedurą planistyczną. Gmina sama podejmuje decyzję w tym zakresie. Prowadząc już, nawet zaawansowane, prace planistyczne gmina może ograniczyć teren, którego będzie dotyczył miejscowy plan a nawet zrezygnować w ogóle z uchwalania planu. Mieści się to w jej władztwie planistycznym. Skarżący wykazali jedynie istnienie własnego interesu faktycznego w uchwaleniu planu miejscowego na terenie objętym pierwotną uchwałą intencyjną z 2016 r. Zatem należy stwierdzić, że Sąd I instancji zasadnie odrzucił skargę albowiem w istocie w obowiązującym porządku prawnym nie istnieje przepis prawa, z którego wynikałoby uprawnienie właściciela do żądania od gminy prowadzenia prac planistycznych na wskazanym przez niego terenie.
W tym stanie sprawy NSA podziela stanowisko Sądu I instancji, że skarżący nie wykazali, iż posiadany przez nich interes, wywodzony z prawa własności nieruchomości położonych na terenie wyłączonym z planowania na mocy zaskarżonej uchwały jest interesem prawnym a ponadto został naruszony tą uchwałą. Wobec powyższego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. należało odrzucić wniesioną przez nich skargę jako niespełniającą wymagań z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Powyższa argumentacja czyni bezzasadnymi również pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Wykluczenie działek spod procedury planistycznej było wyrazem władztwa planistycznego Gminy i nie naruszało prawa.
Brak dokonania oceny legalności zaskarżonej uchwały wynikał z tego, że przesłanka dopuszczalności wniesienia skargi na uchwałę planistyczną z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie została zachowana. Niedopuszczalne było zatem rozpoznanie skargi skarżących i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia odnośnie do postawionych w skardze zarzutów a tym bardziej ich uwzględnienie na podstawie art. 147 P.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 181 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.