II OSK 605/21

II OSK 605/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Małgorzata Miron /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Sygn. powiązane
II SA/Rz 683/20 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2020-12-16
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
183 § 2 pkt 5 , art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 66 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. w W. Oddział [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 683/20 w sprawie ze skargi A. w W. Oddział [...] w K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 21 kwietnia 2020 r., nr OA.7721.7.5.2020 w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego budynku mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 683/20 oddalił skargę A. S.A. w W. – Oddział [...] w K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 kwietnia 2020 r. nr OA.7721.7.5.2020 w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego budynku mieszkalnego.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krośnie (dalej: PINB) decyzją z 12 lutego 2020 r. znak: PINB.5162.4.1.2019, wydaną na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; dalej: Prawo budowlane), nakazał A. S.A. z siedzibą w W. (dalej: Spółka) usunięcie nieprawidłowości powodujących nieodpowiedni stan techniczny w użytkowanym budynku mieszkalnym jednorodzinnym nr [...] usytuowanym na działce nr [...] w M., w terminie do dnia 30 maja 2020 r., poprzez wykonanie szczegółowo wymienionych prac budowlano-naprawczych. Jednocześnie zakazano użytkowania części budynku obejmującej pomieszczenie z uszkodzonym stropem drewnianym, do czasu wykonania robót związanych z remontem (wzmocnieniem) lub wymianą stropu i w tym zakresie decyzja podlegała natychmiastowemu wykonaniu.
Decyzję poprzedziła dokonana w dniu 10 stycznia 2020 r. kontrola utrzymania (stanu technicznego) budynku, która wykazała widoczne pęknięcia, zarysowania ścian nośnych – północnej i zachodniej. W pokoju od strony południowej ustalono ugięcie stropu nad parterem w jego środkowej części. W miejscu ugięcia została doraźnie wykonana konstrukcja wsporcza z drewnianych elementów podtrzymującą ugięty strop. Zaobserwowano widoczne ugięcia połaci dachowej, nieszczelne pokrycie dachowe, uszkodzone dachówki, skorodowane obróbki blacharskie, rynny i rury spustowe. W dniu 12 lutego 2019 r. wyłączono z eksploatacji pokój z ugiętym stropem; pomieszczenie to nie było użytkowane od tego czasu przez najemcę zamieszkującego lokal. W ocenie PINB przedmiotowy budynek zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia oraz jest w nieprawidłowym stanie technicznym. Istniejące zagrożenie da się usunąć poprzez wykonanie nakazanych czynności. Wyjaśnił, że nieodpowiedni stan techniczny drewnianego stropu w miejscu jego ugięcia powoduje, że element konstrukcyjny budynku może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi. Stąd do czasu remontu (wzmocnienia) lub wymiany stropu zakazano użytkowania pokoju z uszkodzonym stropem i w tej części decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu. PINB wskazał także, że brak jest podstaw do nakazania rozbiórki budynku, o co wnosiła Spółka jako właściciel obiektu, gdyż pozostałe elementy konstrukcji, nieujęte w treści zaskarżonej decyzji, są w odpowiednim stanie technicznym, nie posiadają uszkodzeń i braków, które mogłyby powodować bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi.
Po rozpatrzeniu odwołania Spółki Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) decyzją z 21 kwietnia 2020 r. nr OA.7721.7.5.2020 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
WINB zaaprobował przyjętą przez PINB materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Stwierdzone nieprawidłowości są "uszkodzeniami", które powstały podczas użytkowania obiektu. Popękane ściany, ugięty strop, zużycie drewnianych elementów więźby dachowej oraz ubytki i uszkodzenia elementów pokrycia dachowego to konsekwencje zużycia technicznego obiektu budowlanego. W szczególności ugięcie drewnianego stropu nad parterem powoduje zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi, a także bezpieczeństwa mienia, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Natomiast stan pozostałych elementów składa się na nieodpowiedni stan techniczny budynku jako całości. Organ odwołał się do protokołu z kontroli rocznej przeprowadzonej 16 lipca 2019 r., w którym wymieniono roboty konieczne do wykonania przy budynku z podziałem na trzy stopnie pilności. Decyzja PINB odnosi się do najpilniejszych do wykonania robót budowlanych, mających na celu wyeliminowanie zagrożenia życia lub zdrowia ludzi spowodowanego nieodpowiednim stanem technicznym poszczególnych elementów konstrukcyjnych obiektu oraz ograniczenie dalszej degradacji budynku. WINB wskazał, że wydanie decyzji nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych nie oznacza, że właściciel obiektu nie może we własnym zakresie wykonać rozbiórki obiektu (z zachowaniem wymogów art. 31 Prawa budowlanego). Organ nadzoru budowlanego może wydać nakaz rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego wtedy, gdy obiekt nie nadaje się do remontu lub jest nieużytkowany. Sytuacja taka nie występuje w rozpatrywanej sprawie. Przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie daje natomiast podstawy do nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, a jedynie do usunięcia nieprawidłowości poprzez wykonanie konkretnych robót budowlanych – innych niż rozbiórka.
W skardze spółka A. S.A. w W. – Oddział [...] w K. podniosła, że obecnie brak jest możliwości prawnych do opróżnienia lokalu, a tym samym nakazane roboty nie są możliwe do wykonania zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zdaniem skarżącej remont obiektu jest ekonomicznie nieuzasadniony. Zarzucono również, że konsekwencją decyzji o wyłączeniu pokoju z użytkowania jest naruszenie § 94 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065, dalej: rozporządzenie). Tym samym doszło do pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i niedopuszczalnego zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.
Sąd wskazał, że nieodpowiedni stan techniczny przedmiotowego budynku został dostrzeżony przez skarżącą. Stan budynku opisany w notatkach sporządzonych przez przedstawicieli Spółki potwierdziła zlecona kontrola budynku, wykonana przez osobę uprawnioną, której wyniki opisano w protokole z dnia 23 lipca 2019 r. nazwanym "Okresowa (roczna) kontrola stanu technicznego i przydatności do użytkowania". Sąd stwierdził, że ustalenia poczynione przez organy odnoszące się do złego stanu technicznego budynku mają pełne oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, który nie jest podważany przez skarżącą.
Zdaniem Sądu organy prawidłowo zastosowały art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Uwzględniły bowiem zarówno wyniki przeprowadzonej kontroli stanu obiektu, jak i możliwość jego doprowadzenia do właściwego stanu technicznego poprzez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w sposób i w zakresie określonym w protokole z dnia 23 lipca 2019 r., będącym w istocie ekspertyzą techniczną. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji obojętne zaś pozostają podnoszone przez skarżącą koszty nakazanych do wykonania robót.
W odniesieniu do nakazu mającego oparcie w art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego Sąd wyjaśnił, że stosując wskazany przepis organ winien wykazać, którym wymaganiom wynikających z obowiązujących przepisów nie odpowiada stan techniczny obiektu budowlanego – dotyczy to w szczególności regulacji odnoszącej się do warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych. Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji nie do końca odpowiadają tym wymaganiom. Wobec prawidłowej subsumcji art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego do ustalonego stanu faktycznego naruszenie to nie ma wpływu na wynik sprawy.
Oparcie decyzji na art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego umożliwiało organowi wydanie zakazu użytkowania części budynku do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W realiach sprawy zakaz taki został orzeczony, przy czym decyzja w tej części stanowiła jedynie usankcjonowanie zakazu skierowanego do lokatora przez Spółkę jeszcze w lutym 2019 r.
A. S.A. w W. – Oddział [...] w K. wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła Sądowi pierwszej instancji:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego:
1. - art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 68, art. 69, art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowanego poprzez uznanie, że w sytuacji, kiedy zachodzi zagrożenie zdrowia i życia ludzkiego, brak jest podstaw do nakazania opróżnienia lokalu z osób i rzeczy i jego rozbiórki;
‒ art. 62 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie za protokołem z dnia 10 stycznia 2020 r. kontroli przeprowadzonej w użytkowanym obiekcie budowlanym, że obiekt podlega okresowej corocznej kontroli, w sytuacji, kiedy art. 62 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że nie obejmuje on właścicieli i zarządców budynków mieszkalnych jednorodzinnych;
‒ § 94 rozporządzenia w sytuacji, kiedy po wyłączeniu przez organ pierwszej instancji z użytkowania jednego pokoju pozostaje powierzchnia 22,57 m2 i w konsekwencji użytkowana powierzchnia nie spełnia norm przewidzianych przepisami prawa dla lokalu mieszkalnego;
‒ art.68 ust. 1, art. 69 Prawa budowlanego poprzez nakazanie robót budowlanych w sytuacji, kiedy ugięcie drewnianego stropu nad parterem powoduje zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi, a także bezpieczeństwa mienia, a bezpieczne wykonanie robót naprawczych elementów budynku będzie możliwe do wykonania, kiedy budynek/mieszkanie nie będzie użytkowany przez lokatorów;
II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1279 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zw. z art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.), ponieważ nie ustalono wszystkich okoliczności, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art.138 § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi przez Sąd w sytuacji oczywistego naruszenia przez WINB przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, sprowadzające się do niedostrzeżenia przez Sąd naruszenia prawa w wyniku niezastosowania przez WINB art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ w wyniku rozpatrzenia odwołania winien uchylić w całości decyzję pierwszoinstancyjną obarczoną błędem i w tym zakresie wydać nową decyzję orzekającą co do istoty sprawy;
3. art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie przez Sąd i ograniczenie się wyłącznie do zbadania sprawy pod kątem zarzutu podniesionego w skardze, podczas gdy zaskarżona decyzja była dotknięta także innymi błędami oraz naruszała szereg innych przepisów, na co zwrócono uwagę zarówno w zarzutach zawartych w odwołaniu od decyzji, jak i w toku postępowania prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, do których zarzutów Sąd w ogóle się nie odniósł;
4. art.135 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art.80 k.p.a. poprzez naruszenie:
‒ art. 62 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie za protokołem nr P.l.N.B. z dnia 10 stycznia 2020 r. z kontroli przeprowadzonej w użytkowanym obiekcie budowlanym, że obiekt podlega okresowej corocznej kontroli, w sytuacji, kiedy art. 62 ust. 2 pkt 1 stanowi, że nie obejmuje on właścicieli i zarządców budynków mieszkalnych jednorodzinnych;
‒ § 94 rozporządzenia w sytuacji, kiedy po wyłączeniu z użytkowania jednego pokoju pozostaje powierzchnia 22,57 m2 i w konsekwencji użytkowana powierzchnia nie spełnia norm przewidzianych przepisami prawa, zgodnie z § 94 rozporządzenia mieszkanie powinno mieć powierzchnię użytkową nie mniejszą niż 25 m2;
‒ art. 68 ust. 1, art. 69 Prawa budowlanego poprzez nakazanie robót budowlanych w sytuacji, kiedy ugięcie drewnianego stropu nad parterem powoduje zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi, a także bezpieczeństwa mienia, a bezpieczne wykonanie robót naprawczych elementów budynku będzie możliwe do wykonania, kiedy budynek/mieszkanie nie będzie użytkowany przez lokatorów;
5. naruszenie art. 45 Konstytucji RP, który stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd – sprawa nie została rozpatrzona na posiedzeniu jawnym.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uwzględnienie skargi, tj. uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
W przedmiotowej sprawie nie ziściły się przesłanki nieważności postępowania, w tym ta polegająca na pozbawieniu możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Pojęcie to w realiach kontrolowanej sprawy powiązać należy z zarzutem naruszenia art. 45 Konstytucji RP, którego skarżąca kasacyjnie upatruje w rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym i bez umożliwienia Spółce przedstawienia stanowiska przed wydaniem wyroku.
Jak wynika z akt sądowych niniejszej sprawy, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie niniejsza sprawa ze skargi Spółki została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa covidowa). Odpis tego zarządzenia doręczono stronom – w tym pełnomocnikowi Spółki w dniu 25 listopada 2020 r. (k. 95) – wraz z informacją o możliwości przedstawienia swego stanowiska procesowego na piśmie w terminie 7 dni od doręczenia odpisu zarządzenia. W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik Spółki pismem z 25 listopada 2020 r. wniósł o przedłużenie terminu na przedstawienie stanowiska procesowego w sprawie. Pismem z 30 listopada 2020 r., które zostało doręczone pełnomocnikowi 4 grudnia 2020 r. (k. 95), poinformowano stronę o przedłużeniu terminu o 7 dni od daty upływu poprzedniego terminu. Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie został wydany na posiedzeniu niejawnym dnia 16 grudnia 2020 r.
W myśl art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Do pozbawienia strony możności obrony jej praw dochodzi wówczas, gdy z powodu naruszenia przez Sąd lub stronę przeciwną określonych przepisów lub zasad procedury strona nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na następnych rozprawach, poprzedzających wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji (por. wyroki NSA: z 13 października 2005 r., FSK 2356/04; z 21 lutego 2006 r., II GSK 378/05; z 27 października 2020 r., II OSK 1697/20; CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie podstawą prawną rozpoznania sprawy przez Sąd pierwszej instancji na posiedzeniu niejawnym był art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania powołanego zarządzenia i tym samym rozpoznania sprawy przed Sądem pierwszej instancji, przewodniczący mógł zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej jest dopuszczalne i samo w sobie nie stanowi naruszenia podstawowych uprawnień procesowych strony. Prawo do publicznej rozprawy nie ma bowiem charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu nie tylko na podstawie art. 45 ust. 2 Konstytucji, ale również ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2022 r., II OSK 1802/21). Odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno jednak następować z zachowaniem wymogu rzetelnego procesu sądowego. Za najważniejsze dla zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego należy uznać zagwarantowanie prawa do obrony (por. wyroki NSA: z 2 czerwca 2021 r., III OSK 3462/21; z 12 kwietnia 2022 r., II OSK 1802/21; CBOSA). W warunkach stanu epidemii, w jakich zostało wydane zarządzenie o przeprowadzeniu posiedzenia niejawnego w rozpoznawanej sprawie, prawo do obrony powinno być zagwarantowane przede wszystkim poprzez powiadomienie stron o posiedzeniu niejawnym i umożliwienie im zajęcia stanowiska w formie pisemnej. Bezsporne jest, że jeżeli o rozprawie jawnej należy zawiadomić strony co najmniej siedem dni przed terminem posiedzenia (art. 91 § 2 p.p.s.a.), to tym bardziej należy przyjąć co najmniej taki termin na wypowiedzenie się strony w formie pisemnej przed rozpoczęciem posiedzenia w sprawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że już samo zbyt późne zawiadomienie strony o terminie posiedzenia niejawnego wyznaczonego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, uniemożliwiające przedstawienie stanowiska w sprawie, wypełnia przesłankę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określoną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 16 marca 2022 r., I OSK 1142/21; z 2 czerwca 2021 r., III OSK 3462/21; CBOSA).
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że pomiędzy doręczeniem pełnomocnikowi skarżącej zawiadomienia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej i o możliwości zajęcia pisemnego stanowiska w sprawie (25 listopada 2020 r.) a wyznaczonym na 16 grudnia 2020 r. terminem posiedzenia niejawnego upłynęło 21 dni. Nawet biorąc pod uwagę powszechne w tamtym okresie utrudnienia w codziennym funkcjonowaniu, w komunikacji wynikające z dynamicznego przebiegu epidemii wirusa COVID-19, to okres 3 tygodni uznać należy za wystarczający do zajęcia końcowego stanowiska w niniejszej sprawie. Bez znaczenia dla powyżej oceny pozostaje fakt, że informacja o zgodzie na przedłużenie terminu na pisemne wypowiedzenie się dotarła do strony skarżącej dopiero w dniu 4 grudnia 2020 r., czyli później, niż upłynął przedłużony termin – 3 grudnia 2020 r. Nic nie stało bowiem na przeszkodzie, by pełnomocnik: po pierwsze, telefonicznie skontaktował się z Sekretariatem Sądu w celu ustalenia, czy zapadła decyzja co do złożonego wniosku o przedłużenie zakreślonego terminu, a po drugie, by przedstawił pisemne stanowisko w sprawie nawet w terminie późniejszym, nie później jednak niż do dnia wyznaczonego posiedzenia niejawnego (tak, aby skład orzekający miał możliwość zapoznać się z nim przed wydaniem wyroku).
Ostatecznie skarżąca nie skorzystała z możliwości wypowiedzenia się w sprawie na piśmie przed wyznaczonym terminem posiedzenia niejawnego, co jednak w okolicznościach niniejszej sprawy nie było skutkiem naruszenia przepisów przez Sąd pierwszej instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie została zatem pozbawiona możności obrony swoich praw, w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W konsekwencji prowadzić to musi do uznania zarzutu naruszenia art. 45 Konstytucji za niezasadny.
Przechodząc zaś do rozpoznania pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, strona wskazała na naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należało, co do zasady, odnieść się do naruszenia pierwszych ze wskazanych przepisów, albowiem jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny pozwala na ocenę trafności zastosowania przepisów prawa materialnego.
Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny, czy trafne było stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wobec zakresu i charakteru stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] na działce nr [...] w M. możliwe jest usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie nakazanych prac – jak stwierdziły organy obu instancji, czy też – co postulowała Spółka – wobec braku możliwości opróżnienia lokalu nie jest możliwe wykonanie nakazanych robót, co winno skutkować wydaniem decyzji w oparciu o art. 68 Prawa budowlanego.
Nie ma racji skarżąca kasacyjnie przede wszystkim co do tego, że Sąd Wojewódzki wadliwie ustalił stan faktyczny sprawy, w szczególności oparł się na protokole z 23 lipca 2019 r., który mógł być nieaktualny na dzień wydania wyroku (16 grudnia 2020 r.), bowiem stan budynku mógł ulec zmianie.
Przypomnieć należy, że w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym obowiązuje zasada tempus regit actum, która oznacza, że dla rozstrzygnięcia sądu co do zasady istotne są okoliczności prawne i faktyczne istniejące w chwili podjęcia zaskarżonego aktu administracyjnego (por. np. wyroki NSA: z 20 grudnia 2018 r., II OSK 2341/18; z 5 października 2022 r., II OSK 2503/21; CBOSA). Zasada ta wywodzona jest m.in. z art. 3 § 1 p.p.s.a. (kontrolna funkcja sądownictwa administracyjnego) i art. 133 § 1 p.p.s.a. (orzekanie na podstawie akt sprawy). Dodatkowo zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonej decyzji, zasadniczo nie podlega uwzględnieniu.
Trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji, że skarżąca Spółka nie podważała zgromadzonego materiału dowodowego, na podstawie którego orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego dokonały ustaleń odnoszących się do złego stanu technicznego budynku. Ocena zasadności zarzutów w tej sprawie nie może być oceniana aktualnie, na moment prowadzenia postępowania sądowego, w oderwaniu od ram czasowych postępowania zakończonego wydaniem zakażonej decyzji. W toku postępowania administracyjnego, ale również i sądowego skarżąca nie wykazała, że stan techniczny budynku na dzień wydania zaskarżonej decyzji znacząco odbiegał od tego ujawnionego w protokole z 23 lipca 2019 r. Dla podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji o prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego przez organy administracji nie jest wystraczające gołosłowne twierdzenie, a w zasadzie przypuszczenie niepoparte rzeczową argumentacją ani stosownymi dowodami, że "stan budynku mógł ulec zmianie a tylko biegły sądowy mógłby ten fakt zbadać". Pamiętać też należy, że, jak wynika z treści art. 84 § 1 k.p.a., organ administracji ma obowiązek rozważyć konieczność zasięgnięcia opinii biegłego, jeżeli w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. W okolicznościach niniejszej sprawy ani stan techniczny budynku, ani sposób usunięcia stwierdzonego zagrożenia dla życia lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwa mienia nie stanowiły tego rodzaju kwestii, których organy nadzoru budowlanego stopnia powiatowego i wojewódzkiego nie mogły wyjaśnić we własnym zakresie, zatrudniając pracowników dysponujących ponadprzeciętną wiedzą z zakresu prawa budowlanego i mających uprawnienie do samodzielnego ustalania istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych. Wobec tego, że prawidłowość ustaleń dokonanych w protokole z 23 lipca 2019 r. nie została także w żaden sposób podważona w skardze kasacyjnej, to zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mógł okazać się trafny.
Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że w okolicznościach tej sprawy organy administracji nie tylko uprawnione, ale obowiązane były do nałożenia obowiązku usunięcia nieprawidłowości powodujących jego nieodpowiedni stan techniczny. Podstawę rozstrzygnięcia organu podejmowanego na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane powinny stanowić właśnie ustalenia poczynione w wyniku kontroli obiektu budowlanego, a koniecznym elementem dowodowym będzie też ekspertyza stanu technicznego, która będzie zawierała ocenę stanu technicznego obiektu oraz będzie określała zakres i sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (zob. A. Despot-Mładanowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, art. 66). Niewątpliwie w niniejszej sprawie taka ocena stanu technicznego została sporządzona – zawarta jest w protokole z dnia 23 lipca 2019 r. i na podstawie zawartych w nim wniosków wydana został decyzja nakazująca doprowadzenie budynku do właściwego stanu technicznego. Niezależnie od ponoszonych przez skarżącą kasacyjnie wątpliwości co do istnienia podstaw dla objęcia przedmiotowego budynku obowiązkiem okresowej corocznej kontroli, w ramach której wskazany protokół został sporządzony (zgodnie z jego treścią) – dokument ten zasadnie został oceniony przez Sąd Wojewódzki jako stanowiący w istocie ekspertyzę techniczną. Ta okoliczność jest zasadniczym powodem przyznania mu tak wysokiej wiarygodności i mocy dowodowej. O powyższej kwalifikacji przesądza nie tyko jego treść, ale i fakt, że protokół ten został sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia (uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej). Niezależnie od powyższego zarzut naruszenia art. 62 Prawa budowlanego jest niezasadny także z tego powodu, że przepis ten w istocie nie był stosowany w sprawie. Regulacja zawarta w art. 62 Prawa budowlanego poświęcona jest okresowej kontroli stanu technicznego obiektów budowlanych i nie stanowiła materialnoprawnej podstawy wydania zaskażonej decyzji, wobec czego wskazany przepis nie mógł zostać w sprawie naruszony.
Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji znaczenia nie mógł mieć także podnoszony przez Spółkę fakt utrudnionej współpracy z użytkownikami obiektu, którzy nadal zamieszkują w budynku objętym zaskarżoną decyzją. Kwestia możliwości doprowadzenia do właściwego stanu technicznego oraz usunięcia stanu zagrożenia w drodze wykonania określonych robót została przesądzona od strony "technicznej" w protokole z dnia 23 lipca 2019 r. (o czym mowa wyżej). Trudności w uzyskaniu swobodnego dostępu do budynku, z jakimi zmaga się Spółka będąca użytkownikiem wieczystym działki, na której usytuowany jest przedmiotowy budynek, nie może przesądzać o braku możliwości zastosowania art. 66 ust. 1 Prawa budowanego.
Okoliczność, że budynek nadal jest użytkowany przez lokatorów, nie stanowi także podstawy do zastosowania w sprawie art. 68 Prawa budowlanego zamiast nakazów określonych w art. 66 ust. 1 tej ustawy. Organy orzekające podjęły niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydały trafne rozstrzygnięcie, prawidłowo dokonując subsumpcji stanu faktycznego do normy prawa materialnego mającej zastosowanie w sprawie, czyli art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (a jak trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji, brak prawidłowego wyjaśnienia przez organy przesłanki "nieodpowiedniego stanu technicznego z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowanego nie ma wpływu na wynik sprawy). Nie każdy przypadek złego stanu technicznego budynku zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska (art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowanego) jest równoznaczny z realną, bezpośrednią groźbą zawalenia budynku, o której stanowi art. 68 Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie z prawidłowo zgromadzonego i ocenionego materiału dowodowego, w szczególności z protokołu z przeglądu z 23 lipca 2019 r,. nie wynika, by przedmiotowy budynek bezpośrednio groził zawaleniem, co stanowiłoby przesłankę zastosowania nakazów i zarządzeń określonych w art. 68 Prawa budowlanego. Adresat decyzji wydanej w oparciu o art. 66 ust. 1 Prawa budowanego nie może domagać się, by organy nadzoru budowlanego "wyręczyły" go w opróżnieniu budynku celem umożliwienia wykonania nakazanych robót. Temu celowi nie może służyć wydanie decyzji na podstawie art. 68 Prawa budowlanego czy też stosowanie środków zabezpieczających w oparciu o art. 69 tej ustawy, jeśli z ustalonego stanu faktycznego sprawy nie wynika spełnienie przesłanek do zastosowania ww. instrumentów prawnych. Skarżąca Spółka musi zatem poszukiwać innych środków prawnych, które doprowadzą do sytuacji, że budynek objęty skarżoną decyzją nie będzie użytkowany przez lokatorów. Jedynie na marginesie zauważyć należy, że do dnia wydania niniejszego wyroku skarżąca kasacyjnie nie poinformowała Naczelnego Sądu Administracyjnego o aktualnym stanie sprawy przed Sądem Rejonowym w K. z powództwa Spółki o eksmisję osób zajmujących lokal w M.. Sam fakt toczącego się ww. postępowania sądowego, w którym możliwe jest uzyskanie przez Spółkę wyroku orzekającego wydanie i opróżnienie lokalu mieszkalnego w przedmiotowym budynku, przeczy stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej o braku możliwości prawnych do opróżnienia lokalu, a tym samym wykonania nakazanych robot.
Nietrafnie wywodzi również autor skargi kasacyjnej, że wydanie zaskarżonej decyzji, mocą której zakazano użytkowania części budynku do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, prowadzi do naruszenia § 94 rozporządzenia określającego minimalną powierzchnię użytkową mieszkania. Wyjaśnić zatem należy że stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia przepisy tego aktu stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków. Wskazywany przez skarżącą kasacyjnie przepis § 94 rozporządzenia nie ma zatem zastosowania w przypadku orzeczenia zakazu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 ust. 2 ww. ustawy. Decyzja o zakazie użytkowania obiektu ma charakter czasowy (okresowy), tj. użytkowanie wstrzymuje się na czas do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, a więc faktycznie do wykonania dobrowolnego lub w drodze egzekucji administracyjnej decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1–3 Prawa budowlanego (A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2023, art. 66.). Niewątpliwie orzeczenie w tym zakresie nie skutkuje zatem zmniejszeniem powierzchni użytkowej mieszkania, której minimalną wielkość określa § 94 rozporządzenia.
W związku z powyższym niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i w powiązaniu z art. 62, art. 68 ust. 1, art. 69 Prawa budowlanego oraz § 94 rozporządzenia.
Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowiąc, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną" (z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania), określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji. O naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby Sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organów w zakresie stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] na działce nr [...] w M.
Naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie upatruje natomiast w braku odniesienia się Sądu pierwszej instancji do części zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej i powtórzonych później w skardze, tj. zarzutów naruszenia art. 62, art. 68 ust. 1, art. 69 Prawa budowlanego oraz § 94 rozporządzenia. Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odnosi się w żaden sposób do tych zarzutów, jednakże ocena tej wadliwości uzasadnienia mogłaby nastąpić jedynie w ramach badania zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., a skarżąca kasacyjnie takiego zarzutu nie sformułowała pod adresem kontrolowanego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do badania sprawy w zakresie wykraczającym poza granice skargi kasacyjnej.
Z tych względów należało uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, a to obligowało do jej oddalenia.
Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.