II OSK 604/23

II OSK 604/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Miładowski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Lu 529/22 - Wyrok WSA w Lublinie z 2022-10-25
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a, art. 50, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 66 ust. 1, art. 83 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1225
§ 28 pkt 2
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151, art. 182 § 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. R. i M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 października 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 529/22 w sprawie ze skargi K. R. i M. L. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 10 czerwca 2022 r. nr ZOA-VI.7721.43.1.2020 w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 25 października 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 529/22 oddalił skargę K. R. i M. L. (dalej jako skarżący) na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 czerwca 2022 r., nr ZOA-VI.7721.43.1.2020, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zamościu z 11 kwietnia 2022 r., znak: PINB.7355/5/1/2022 o odmowie nakazania wykonania określonych robót budowlanych i czynności dotyczących stanu technicznego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości [...], stanowiącego własność A. B. i M. P.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W związku z zawiadomieniem skarżących w sprawie dziewięciu budynków zlokalizowanych na działkach nr [...] i nr [...], położonych w miejscowości [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zamościu pismem z 31 stycznia 2022 r., znak: PINB.7355/1/2022 zawiadomił strony o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie budynku gospodarczego na działce nr [...] oraz zawiadomił strony o miejscu i terminie planowanych oględzin.
Podczas oględzin 22 lutego 2022 r. ustalono, że na działce nr [...] położonej w miejscowości [...] zlokalizowany jest parterowy budynek gospodarczy o konstrukcji murowanej z bloczków z betonu komórkowego ALFA. Budynek posiada dach dwuspadowy o konstrukcji drewnianej pokryty blachą trapezową, z jedną połacią skierowaną w stronę działki nr [...]. Powierzchnia tej połaci wynosi ok. 37 m². Według oświadczenia właścicielek, wymiana pokrycia na blachę została wykonana w 2015 r. Wymiary obiektu w rzucie poziomym wynoszą 4,50 m x 10,60 m, wysokość do kalenicy - ok. 4,40 m. Budynek zlokalizowany jest w odległości ok. 1,38 m od granicy z działką nr [...]. Okap dachu wystaje ok. 0,38 m poza lico ściany. Dach nie posiada rynien i rur spustowych. Wody opadowe spływają na nieutwardzony teren działki nr [...]. Budynek został wybudowany w 1960 r. Stan techniczny budynku jest dostateczny. Budynek nie zagraża życiu i zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia i środowiska.
Organ ustalił, że w archiwach Starostwa Powiatowego w Zamościu nie odnaleziono żadnej dokumentacji z lat 1920-1967 dotyczącej zabudowy działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości [...] oraz zmiany przebiegu granic pomiędzy tymi działkami (pismo Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa z dnia 23 kwietnia 2021 r. – k. 23 akt I instancji i pismo Z-cy Dyrektora Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Nieruchomości z dnia 8 kwietnia 2021 r. – k. 22 akt I instancji). Działka nr [...] stanowi współwłasność A. B. i M. P. (załącznik do karty 24 akt I instancji).
Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym pisma M. L. i K. R. z 31 sierpnia 2020 r., organ uznał, że w rozpatrywanej sprawie zasadnym było przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji na podstawie przepisów rozdziału 6 Prawa budowlanego pt. "Utrzymanie obiektów budowlanych". W konsekwencji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zamościu decyzją z 11 kwietnia 2022 r., znak: PINB.7355/5/1/2022, na podstawie art. 66 ust. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) odmówił wydania nakazu wykonania określonych robót budowlanych i czynności dotyczących stanu technicznego przedmiotowego budynku gospodarczego bowiem uznał, że budynek ten znajduje się w dostatecznym stanie technicznym i nie stwarza on bezpośredniego zagrożenia dla bezpieczeństwa mienia, życia i zdrowia ludzi. Wody opadowe i roztopowe z dachu spływają bezpośrednio na teren nieutwardzony działki [...]. Brak rynny i rur spustowych nie narusza więc przepisu § 28 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i odpowiadał też § 319 pkt 3 tego rozporządzenia bowiem połać dachowa od strony działki [...] wynosi 37 mkw., wysokość kalenicy o 4,40 m, a ukształtowanie okapu wysuniętego na 38 cm od lica ściany chroni przed zaciekaniem wody.
Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania skarżących decyzją z dnia 10 czerwca 2022 r., nr ZOA-VI.7721.43.1.2020, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
WINB Uznał, że prawidłowo postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu bowiem postępowanie przewidziane w art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wszczynane jest z urzędu w rozumieniu art. 61 § 4 K.p.a., choćby inicjatywa pochodziła od osoby trzeciej, jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie. Zauważył, że podanie osoby zainteresowanej rozstrzygnięciem może stanowić dla organu jedynie źródło informacji co do możliwości podjęcia postępowania administracyjnego z urzędu.
Organ wyjaśnił, że art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie daje podstaw do usunięcia stanu pierwotnej niezgodności budynku z przepisami techniczno-budowlanymi, lecz podstawę do usunięcia złego stanu technicznego, który ma charakter wtórny, tzn. jest następstwem niewłaściwego użytkowania obiektu bądź też utrzymania go w niewłaściwym stanie, zużycia lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania (por. wyrok NSA z 20 maja 2011 r., II OSK 916/10, wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., II OSK 1917/11). Jego zdaniem, nie można na podstawie wskazanego przepisu odnoszącego się do nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu budowlanego nakazywać wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem (w tym z przepisami techniczno-budowlanymi) w związku z nieprawidłowościami powstałymi na etapie procesu budowlanego, gdyż taka sytuacja odpowiada regulacji zawartej w art. 51 Prawa budowlanego, odnoszącej się bezpośrednio do procesu budowlanego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 3 lipca 2014 r., II SA/Po 61/14, wyrok WSA w Białymstoku z 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 70/15).
Organ na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Sporny budynek gospodarczy jest w dostatecznym stanie technicznym i nie zagraża bezpieczeństwu ludzi, mienia i środowiska. W takim stanie rzeczy organ I instancji prawidłowo odmówił, na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, nałożenia obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.
Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu odwołania kwestionującego podstawę prawną zaskarżonej decyzji, wskazującego na powinność wydania przez organ decyzji na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Organ zauważył, że w przypadku działania z urzędu organ samodzielnie rozstrzyga, czy podjąć postępowanie w sprawie, czy też nie, i to do organu należy inicjatywa co do wyboru trybu postępowania i podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia. Jeżeli przepisy przewidują działanie organu z urzędu, to znaczy, że następuje to niezależnie od woli adresata wniosku o wszczęcie postępowania. Złożony w tym zakresie wniosek jednostki, chociażby powołującej się na swój interes prawny, nie może stanowić prawnie skutecznej inicjatywy wszczęcia takiego postępowania. Ponadto organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie w sprawie utrzymania obiektu budowlanego, nie jest obowiązany ustalać dokładnej daty budowy obiektu budowlanego, gdyż art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie daje podstaw do usunięcia stanu pierwotnej niezgodności budynku z przepisami techniczno-budowlanymi, lecz podstawę do usunięcia złego stanu technicznego, który ma charakter wtórny, tzn. jest następstwem niewłaściwego użytkowania obiektu bądź też utrzymania go w niewłaściwym stanie, zużycia lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania.
Organ ten nie podzielił również argumentów odwołania, że wody opadowe i roztopowe z przedmiotowego obiektu odprowadzane są na teren działki skarżących, powodując jej zawilgocenie, co stanowi zagrożenie dla ludzi i mienia. Odległość przedmiotowego budynku od granicy działki odwołujących wynosi 1,38 m, a szerokość okapu jest równa 0,38 m. Z powyższego wynikało, że odległość okapu od granicy działki wynosi 1,0 m, a wody opadowe i roztopowe spływają na działkę nr [...].
Po rozpoznaniu skargi skarżących na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.
Sąd stwierdził, że przedmiotem sporu jest stan techniczny budynku gospodarczego na działce nr [...] w miejscowości [...], będącego współwłasnością A. B. i M. P. Organy uznają, że stan techniczny budynku odpowiada prawu i nie ma podstaw do ingerencji nadzoru budowlanego na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Skarżący twierdzą, że stan budynku zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia z uwagi na brak urządzeń do odprowadzania wód opadowych.
Sąd za niesporne uznał ustalenia organów odnośnie do parametrów budynku gospodarczego, w tym jego wysokości, odległości od działki nr [...] i wymiarów okapu. Okap dachu oddalony jest zatem o 1 m od granicy działki nr [...]. Dach ma powierzchnię 35 m2 i nie posiada rynien i rur spustowych.
Z dokumentów w sprawie wynika, że budynek ten został wzniesiony około roku 1960 (nie zachowały się żadne dokumenty dotyczące jego budowy), zaś pokrycie dachu zostało wymienione w 2015 r. Sąd dał wiarę tym ustaleniom, nie podzielając tym samym zarzutu skargi, że organy nie ustaliły daty budowy budynku w sposób jednoznaczny. Sąd stwierdził, że dokładne ustalenie tej daty nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Sąd wyjaśnił, że zgodność z prawem stanu takiego budynku może być badana w dwóch niekonkurujących ze sobą trybach: w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego oraz w trybie art. 66 tej ustawy. Sąd przywołał treść tych regulacji, z których wynikało w jakich sytuacjach mają one zastosowanie.
Sąd zwrócił uwagę, że powyższe regulacje nie są w stosunku do siebie konkurencyjne, ponieważ dotyczą odmiennych stanów faktycznych. Pierwszą z nich stosuje się w sytuacji "pierwotnej" niezgodności obiektu z prawem, tj. wówczas, gdy roboty budowlane zostały wykonane w sposób naruszający prawo; drugą zaś wówczas, gdy naruszenie przez obiekt budowlany przepisów prawa nie jest związane z wykonaniem robót budowlanych, ale z jego niewłaściwym utrzymaniem i użytkowaniem.
Sąd wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy organy jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przyjęły art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Uznając, że budynek gospodarczy na działce nr [...] nie spełnia żadnej z wymienionych w art. 66 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego przesłanek ingerencji nadzoru budowlanego (nie zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, nie jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, jest w odpowiednim stanie technicznym i nie powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia), organy odmówiły nakazania jego właścicielkom wykonania robót budowlanych w celu przywrócenia go do stanu zgodnego z prawem.
Według skarżących okoliczności sprawy uzasadniały wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, z uwagi na to, że budynek może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia (art. 50 ust. 1 pkt 2) i że został wzniesiony w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4) ze względu na brak rynien i rur spustowych.
Sąd tego zarzutu nie podzielił bowiem w piśmie doprecyzowującym "wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie nieprawidłowości budowlanych" na działce nr [...] (k. 1) skarżący zażądali "wydania stosownych decyzji np. remont budynków, orynnowanie wszystkich budynków, których okapy znajdują się od strony działki nr [...]" (k. 18). Następnie w piśmie z 16 kwietnia 2021 r. (k. 21) wskazali, że ciąg budynków na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...] jest w złym stanie technicznym, stwarzającym zagrożenie pożarowe i budowlane. Wskazali, że ściany budynków zapadają się, dachy na budynkach nie są orynnowanie, a woda spadająca na ziemię nie jest w żaden sposób odprowadzana.
Sąd uznał, że organ pierwszej instancji miał zatem wszelkie podstawy do oceny legalności stanu technicznego spornego budynku w kontekście przesłanek z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd podkreślił, że dla organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji pisma te stanowiły jedynie informacje dające impuls do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stanu technicznego budynku gospodarczego na działce nr [...] (art. 72a Prawa budowlanego), nie stanowiły zaś wiążącego organy wniosku o wszczęcie postępowania w rozumieniu art. 61 § 1 i § 3 K.p.a.
Sąd zauważył, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji wydał decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, kształtując tym samym stosunek administracyjnoprawny z adresatami decyzji, tj. właścicielkami spornego budynku. Rozpoznając sprawę na skutek odwołania wniesionego przez skarżących, organ odwoławczy obowiązany był rozstrzygać w granicach sprawy ukształtowanej decyzją pierwszoinstancyjną, tj. był związany zakresem podmiotowym i przedmiotowym sprawy. Niedopuszczalne było zatem zbadanie w postępowaniu odwoławczym występowania przesłanek zastosowania art. 50 i 51 Prawa budowlanego.
Mając na uwadze odrębność postępowań prowadzonych na podstawie art. 66 ust. 1 i art. 51 ustawy Prawo budowlane Sąd wskazał, że odmiennie zostały unormowane przesłanki zastosowania każdego z tych przepisów. Postępowania te różnią się od siebie zakresem zagadnień, jakie organy zobligowane są ustalić przed wydaniem rozstrzygnięć co do istoty sprawy. Innymi słowy, te postępowania różni przedmiot sprawy. Z tych też względów organ nadzoru budowlanego nie może podjąć rozstrzygnięcia dotyczącego jednocześnie obu wskazanych wyżej, różnych przedmiotowo, spraw administracyjnych.
Sąd stwierdził, że w kontekście przesłanek z art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organy prawidłowo ustaliły, że żadna z nich w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Ocena stanu technicznego budynku w świetle tego przepisu jest dokonywana przez organy w oparciu o aktualnie obowiązujące warunki techniczne zwarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019 r. poz. 1065 ze zm.).
W myśl § 28 ust. 2 tego rozporządzenia, w przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Według § 8 pkt 1 rozporządzenia, do kategorii budynków niskich należą budynki o wysokości do 12 m włącznie nad poziomem terenu lub mieszkalne o wysokości do 4 kondygnacji nadziemnych włącznie.
Sąd uznał, że sporny budynek jest budynkiem niskim (o wysokości 4,40 m), zaś wody opadowe z tego budynku odprowadzane są na nieutwardzony teren działki nr [...].
Budynek ten spełnia również warunki zawarte w § 319 ust. 3 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym w budynku wolno stojącym o wysokości do 4,5 m i powierzchni dachu do 100 m² dopuszcza się niewykonywanie rynien i rur spustowych, pod warunkiem ukształtowania okapów w sposób zabezpieczający przed zaciekaniem wody na ściany. Powierzchnia dachu spornego budynku wynosi 35 m², jego wysokość nie przekracza 4,5 m, zaś okap wysunięty o 0,38 m poza lico ścian zabezpiecza przed zaciekaniem wody na te ściany.
Wobec powyższego Sąd stwierdził, że organy zasadnie zatem odmówiły nałożenia na właścicielki budynku obowiązków, o których mowa w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ nie wystąpiła żadna z przesłanek ingerencji nadzoru budowlanego wymienionych w tym przepisie.
Zaskarżona decyzja była decyzją wydaną na podstawie art. 66 Prawa budowalnego w związku z czym była ona ocenia przez pryzmat tego przepisu, a nie przepisów art. 50-51 Prawa budowalnego.
Sąd zauważył, że nie ma przeszkód, aby organ wszczął odrębne postępowanie wyjaśniające w sprawie legalności przeprowadzonych robót budowlanych na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego i dokonał ustaleń w interesującym skarżących zakresie, o co wielokrotnie wnosili. Wówczas ewentualnej kontroli sądu zostanie poddany ten aspekt sprawy.
Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości zarzucając naruszenie zarówno przepisów prawa procesowego jak i prawa materialnego.
Naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy skarżący uparują w naruszeniu przez Sąd:
1. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a., poprzez wskazywanie, bez powołania żadnej podstawy prawnej, że organy nie miały żadnej możliwości zmiany podstawy prawnej prowadzonego postępowania administracyjnego, podczas gdy skoro ustalono, że w sprawie nie ma podstaw do zastosowania art. 66 Prawa budowlanego, ale postępowanie dowodowe wykazało potencjalne nieprawidłowości w związku z wzniesieniem budynku a także, w 2015 r., ze zmianą pokrycia dachowego i ingerencją w więźbę dachową - nie ustalono, czy wznoszący miał stosowne pozwolenie na budowę lub czy dokonał zgłoszenia, nie zweryfikowano ani zgłoszenia jego posadowienia, należało przeprowadzić postępowanie pod kątem legalizacyjnym lub podjęcia działań zmierzających do doprowadzenia tego budynku - do stanu zgodnego z prawem, zaś w sposób dowolny wskazano, że organ nie miał takiej możliwości;
2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., polegającą na zaniechaniu zgromadzenia odpowiedniego materiału dowodowego w sprawie i nieustaleniu daty wzniesienia budynku, nieustaleniu, czy wymiana dachu w 2015 r. wiązała się ze zmianą jego konstrukcji, a także czy zostało dokonane, przed rozpoczęciem prac, stosowne zgłoszenie prac lub uzyskanie pozwolenia na budowę, co skutkowało bezzasadnym ustaleniem, że organy nie musiały badać kwestii legalności prowadzonych prac.
Natomiast podnosząc naruszenie przepisów prawa materialnego, wskazują na naruszenie:
3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 66 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i przyjęcie, że stanowił prawidłową podstawę prowadzonego postępowania administracyjnego, podczas gdy sam Sąd, wskazując na wątpliwości co do zgodności z prawem samego posadowienia budynku i działania właścicieli bez wymaganego pozwolenia na budowę, nakreślił niezbędność prowadzenia tych spraw w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, a Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był wydać odpowiednie zalecenia organowi nadzoru budowlanego w zakresie prawidłowego trybu i prawidłowej podstawy prawnej do prowadzenia niniejszego postępowania, a nie wskazywać skarżącym, że powinni wszczynać kolejne sprawy administracyjne;
4. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, poprzez niezastosowanie przepisu w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdy doszło do zmiany pokrycia dachowego na budynku gospodarczym posadowionym na działce o nr ew. [...] w [...], najprawdopodobniej wiążącego się ze zmianą konstrukcji dachu, co winno skutkować nałożeniem przez WSA w Lublinie na organy postępowania administracyjnego obowiązku ustalenia, czy roboty w 2015 r. wymagały zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę, a następnie, w przypadku stwierdzenia braków w zakresie zgodności z prawem, podjęcie odpowiednich działań naprawczych na podstawie art. 50, art. 51 ustawy Prawo budowlane;
5. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 50 oraz 51 ustawy Prawo budowlane, poprzez niezastosowanie ich na kanwie niniejszej sprawy, mimo iż w sposób jaskrawy ze zgromadzonych dokumentów wynika, że na przebudowę przedmiotowego budynku nie zostało wydane pozwolenie na budowę, nie przedstawiono także informacji o tym, aby został on zgłoszony do organu nadzoru budowlanego, zatem fakt jego przebudowy bez wymaganego pozwolenia jest w zasadzie oczywisty;
6. art. 151 P.p.s.a. w zw. z § 28 ust. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i zastosowanie ich do budynku wadliwego od początku, w sytuacji, gdy w sprawie winny zostać zastosowane przepisy w brzmieniu z daty wzniesienia budynku, a w latach sześćdziesiątych Zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w § 54 ust. 4 wskazywało, że zabrania się odprowadzania wód opadowych na teren sąsiada oraz wzdłuż granicy sąsiada w sposób nie zabezpieczający tego terenu lub obiektów przed zawilgoceniem, a zgodnie z § 54 ust. 2 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 roku dachy obiektów budowlanych powinny posiadać urządzenia do usuwania wód opadowych, czego przedmiotowy budynek nie posiadał, co wskazuje na jego postawienie sprzecznie z przepisami ówcześnie obowiązującego prawa; przepisy również obecnie obowiązującego Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - zabraniają dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości (§ 29).
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz zrzekli się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżących kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. albowiem skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy a pozostałe strony nie wniosły o jej przeprowadzenie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez K. R. i M. L. nie miała usprawiedliwionych podstaw.
Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy Sąd I instancji słusznie uznał, że organy nadzoru budowlanego wszczęły postępowanie z urzędu w trybie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zamiast na podstawie art. 51 tej ustawy i wydały prawidłowe dla prowadzonego postępowania rozstrzygnięcie.
Jak słusznie zauważył Sąd I instancji organy miały podstawy aby prowadzić postępowanie z urzędu w trybie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane bowiem z pism kierowanych do organu przez skarżących, w których domagają się oni działania zgodnego z prawem i stosownej reakcji na zarzucane przez skarżących uchybienia przepisom prawa budowlanego z uwagi na stan budynku gospodarczego na działce nr [...], jednoznacznie wynika, że "informują oni o nieprawidłowościach budowlanych dotyczących m.in. złego stanu technicznego ciągu budynków gospodarczych" i domagają się oni od organu nadzoru podjęcia działań bowiem "ciąg budynków przy granicy jest w złym stanie technicznym, stwarzając zagrożenie pożarowe jak i budowlane" (pismo z 31 sierpnia 2020 r.). W piśmie doprecyzowującym ich żądanie datowanym na 5 marca 2021 r. skarżący żądają od organu "wydania stosownych decyzji np.: remont budynków, rozbiórki tych budynków, orynnowania wszystkich budynków, których okapy znajdują się od strony ich działki nr [...]" (pismo z 5 marca 2021 r.). Z kolei w piśmie z 16 kwietnia 2021 r. skarżący wskazują, że "ciąg budynków przy granicy naszej działki nr [...] jest w złym stanie technicznym stwarzając zagrożenie pożarowe jak i budowlane. Ściany budynków zapadają się, dachy na budynkach nie są orynnowane a woda opada na ziemie nie jest w żaden sposób odprowadzana; ponadto konstrukcja dachów budynków gospodarczych, wiat ma ewidentnie widoczne wgłębienia w kalenicy, co świadczy o zapadających się dachach przez walącą się więźbę dachową". Wobec powyższego stanowiska skarżących organ nadzoru słusznie przyjął, że powinien ocenić stan zachowania budynku gospodarczego na działce nr [...] biorąc pod uwagę jego stan techniczny i właściwym postępowaniem będzie to z art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane bowiem w jego granicach organ wypowiada się odnośnie stanu zachowania obiektu budowlanego pod kątem wymogów przepisów techniczno-budowlanych.
Skoro organy miały podstawy aby prowadzić postępowanie w trybie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, to nieuprawniony jest zarzut skargi kasacyjnej, że organy w przypadku nieistnienia podstaw do wydania rozstrzygnięcia w ramach tego przepisu, powinny skierować swoje ustalenia na postępowanie w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane aby dokonać ustaleń w zakresie nieprawidłowości z wzniesieniem tego budynku lub legalnością dokonanej w 2015 r. zmiany pokrycia dachowego i ingerencji w więźbę dachową.
Sąd I instancji słusznie zauważył, że postępowania z art. 66 ust. 1 i art. 51 ustawy Prawo budowlane są względem siebie niekonkurencyjne, odrębne bowiem podstawą ich prowadzenia są inne przesłanki. W takiej sytuacji organ nadzoru albo ustala stan techniczny obiektu aby stwierdzić czy stan jego utrzymania odpowiada przepisom prawa budowlanego i nie stwarza żadnego zagrożenia dla mienia, życia i zdrowia ludzi albo koncentruje się na pierwotnej legalności samej budowy. Skoro z pism kierowanych przez skarżących do organu wynikało, że powodem ich żądań jest stan techniczny obiektu, to organ dostosował przedmiot sprawy i skontrolował stan techniczny pod kątem przesłanek z art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Oczywiście mógł poczynić ponadto ustalenia w kontekście art. 51 tej ustawy i przeprowadzić postępowanie legalizacyjne ale tylko w ramach odrębnego postępowania. Dokonane ustalenia świadczące o dochowaniu norm techniczno-budowlanych i ocena stanu technicznego budynku jako dostateczna w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane były wystarczające dla wydania przez organy rozstrzygnięcia o odmowie wydania nakazu wykonania określonych robót budowlanych. W istocie zatem organ określił przedmiot postępowania jako ustalenie nieprawidłowości w obiekcie budowlanym z uwagi na stan jego utrzymania i był tym związany. Nie mógł tego zmienić w trakcie prowadzonego już postępowania.
Sąd I instancji słusznie nie dopatrzył się wadliwości w prowadzonym przez organy postępowaniu dowodowym bowiem dla rozstrzygnięcia sprawy czy obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia ustalenia organu były wystarczające i wyczerpujące. Sąd doszedł do zasadnych wniosków, że budynek gospodarczy na działce nr [...] nie stwarza zagrożeń dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska a nadto jego stan techniczny nie jest nieodpowiedni. Wobec tego mogła zapaść wyłącznie decyzja odmawiająca wydanie nakazu usunięcie nieprawidłowości, takich przecież nie stwierdzono.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd ani organy nie naruszyły art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie bowiem organ zgodnie z oczekiwaniami skarżących wyrażonymi w ich pismach dokonał oceny stanu technicznego budynku gospodarczego na działce nr [...] pod kątem zagrożeń z tego przepisu. Sąd I instancji nie wypowiadał się odnośnie do konieczności prowadzenia postępowania legalizacyjnego odnośnie do budynku gospodarczego zauważył jedynie, że zakres takich ustaleń nie wchodził w przedmiot kontrolowanej decyzji. Postępowanie takie może być prowadzone jeśli skarżący wystąpią z takim żądaniem do organu lub organ z urzędu uzna prowadzenie takiego za konieczne dla doprowadzenia budynku gospodarczego do stanu zgodnego z prawem. Sąd oceniał wyłącznie legalność zaskarżonej decyzji w granicach wyznaczonych jej przedmiotem i nie mógł wyjść poza granice zaskarżenia czego oczekują skarżący wskazując na konieczność prowadzenia postępowania legalizacyjnego. W takiej sytuacji Sąd słusznie zauważył, że skarżący mogą zainicjować odrębne postępowanie w tym zakresie przed organem. Sąd słusznie uznał, że prowadzenie postępowania w trybie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane było uzasadnione okolicznościami i przeprowadzono je zgodnie z tą normą prawa materialnego z poszanowaniem przepisów postępowania.
Sąd nie naruszył art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie bowiem decyzja organów nie odnosiła się do oceny legalności robót budowlanych wykonanych na budynku gospodarczym ale jego właściwego stanu utrzymania. Ocena legalności zmiany pokrycia dachowego, zmiany konstrukcji dachu czyli wykonania robót budowlanych (za zgłoszeniem, na podstawie pozwolenia na budowę) może stanowić przedmiot postępowania legalizacyjnego, jednak nie ma to znaczenia dla rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji które odnosiło się wyłącznie do stanu utrzymania obiektu w stanie zgodnym z prawem budowlanym.
Sąd nie naruszył art. 50 ustawy Prawo budowlane ani art. 51 tej ustawy bowiem przesłanki zastosowania tych przepisów nie stanowiły i nie mogły stanowić podstawy wydania zaskarżonej decyzji. Jak już wcześniej była mowa zastosowanie tych przepisów będzie możliwe w odrębnym postępowaniu, które przedmiotem swym obejmie legalność wykonanych robót budowlanych a nie prawidłowy stan utrzymania obiektu budowlanego.
Sąd oraz organy nie naruszyły § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oceniając zastosowanie go w sprawie w brzmieniu z dnia wydania decyzji, bowiem oceniając zgodność zastosowanego w budynku rozwiązania technicznego pod kątem jego zgodności z prawem, należy odnosić je do obecnie obowiązujących przepisów, z którymi istniejący budynek ma być zgodny. Wobec tego zarzucanie przez skarżących, że organ nie zastosował w sprawie przepisów techniczno-budowlanych z lat sześćdziesiątych, kiedy powstał przedmiotowy budynek gospodarczy, jest pozbawione podstaw. Niewątpliwie budynek gospodarczy nie posiada orynnowania i wody opadowe i roztopowe z dachu spływają po okapie na teren działki nr [...] w odległości 1 m od jej granicy a zatem wody te odprowadzane są na własny teren działki nr [...] co dopuszcza wprost § 28 ust. 2 ww. rozporządzenia. Ponadto zauważyć należy, że przywoływane przez skarżących przepisy § 54 ust. 4 Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. odnoszą się do zakazu odprowadzania wód na teren sąsiada co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Wody spływają z dachu na teren działki nr [...]. Natomiast braku orynnowania nie dopuszczał przepis z lat sześćdziesiątych XX w., który nie obowiązywał w chwili wydawania zaskarżonej decyzji. Również § 29 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie miał zastosowania bowiem wody opadowe kierowane były na działkę nr [...] a nie na nieruchomość sąsiednią i nawet jeśli wody opadowe przepływają potem na działkę sąsiednią to nie jest to wynikiem zmiany naturalnego spływu wód.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.