II OSK 603/23

II OSK 603/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma
Jerzy Stankowski /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Miładowski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Rz 776/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2022-11-16
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 66 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 16 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 776/22 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 23 maja 2022 r. nr OA.7721.13.2.2022 w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz Gminy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 16 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 776/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpatrzeniu skargi Gminy [...] na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 maja 2022 r., nr OA.7721.13.2.2022 w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 4 kwietnia 2022 r. nr NB-R.5140.4.2021 oraz zasądził od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej, zarzucono:
I naruszenie prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, z późn. zm.]), tj. art. 66 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), dalej: "p.b." w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40) poprzez niezastosowanie tych przepisów w sprawie złego stanu technicznego obiektu budowanego – budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w R., będącego w złym stanie technicznym i zagrażającemu życiu i zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia, wymagającego natychmiastowych zabezpieczeń – uznając, że nie zachodzi szczególny przypadek pozwalający nałożyć na Gminę [...] obowiązku doraźnych zabezpieczeń tego budynku w sytuacji, gdy obiekt ten nie ma ustalonego stanu prawnego, nie ma możliwości ustalenia jego właściciela na podstawie dostępnych dokumentów, a próba odnalezienia właściciela działki nr ewid. [...] w R., skutkowałoby odwleczeniem w czasie decyzji usuwającej zagrożenie życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia,
II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej wyroku oraz jej nieuzasadnienie – co nie daje rękojmi, że dokonano w sposób zgodny z powołanymi przepisami kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 4 kwietnia 2022 r., znak: NB-R.5140.4.2021 i zarazem uniemożliwia organowi podjęcie obrony przed niekorzystnym rozstrzygnięciem, inicjowanie kontroli instancyjnej wskutek złożonej skargi kasacyjnej i niewątpliwie ma wpływ na wynik sprawy.
W ocenie organu nadzoru budowlanego w sytuacji bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia, przy jednoczesnym braku możliwości szybkiego ustalenia właściciela, to Gmina powinna przejąć odpowiedzialność za zabezpieczenie obiektu. Powołując się na zasadę ultima ratio organ argumentował, że jest to szczególny przypadek uzasadniający nałożenie obowiązku na Gminę w oparciu o jej zadania ogólne związane z zapewnieniem bezpieczeństwa.
W ocenie skarżącego kasacyjnie oczekiwanie na ustalenie właściciela działki prowadziłoby do niedopuszczalnego odwleczenia usunięcia zagrożenia. Ponadto zarzucając naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zwrócono uwagę na brak wskazania podstawy prawnej oraz jej wystarczającego wyjaśnienia, co uniemożliwiło organowi skuteczną obronę.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. W ocenie Gminy decyzje organów nadzoru budowlanego były przedwczesne, ponieważ nie wyczerpały możliwości działania wobec potencjalnych spadkobierczyń zmarłego Z.S.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono wystąpienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w § 2 tego artykułu, co obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do rozpatrzenia sprawy wyłącznie w granicach zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu.
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia prawidłowości nałożenia na Gminę [...] w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. obowiązku usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nieuregulowanym stanie prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, zasadnie uznał, że organy nadzoru budowlanego co najmniej przedwcześnie obciążyły tym obowiązkiem jednostkę samorządu terytorialnego.
Niezasadnym okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował zakres zastosowania powołanych przepisów. Adresatem decyzji wydawanej na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. jest co do zasady właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Obowiązki te wynikają z ogólnej zasady dbałości o należyty stan techniczny obiektu, która spoczywa właśnie na tych podmiotach, jak stanowi art. 61 p.b. Sąd I instancji trafnie wskazał, że obciążenie Gminy obowiązkiem zabezpieczenia obiektu, na terenie której obiekt jest zlokalizowany, jest rozwiązaniem o charakterze wyjątkowym i może być stosowane jedynie jako środek ostateczny. Taka sytuacja może zaistnieć wyłącznie wtedy, gdy po wyczerpaniu wszelkich dostępnych środków dowodowych ustalenie właściciela lub zarządcy okaże się niemożliwe. W kontrolowanej sprawie organy nadzoru budowlanego nie wykazały, że podjęły wszelkie niezbędne czynności w celu ustalenia podmiotu zobowiązanego. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, działania organów ograniczyły się w zasadzie do analizy wypisu z rejestru gruntów, w którym jako posiadacz samoistny figurował zmarły w 1992 r. Z.S. oraz do ustalenia jego spadkobierczyń. Sąd I instancji wskazał, że poszukiwanie właściciela nieruchomości nie może ograniczać się do lektury ewidencji gruntów i budynków. Dane zawarte w ewidencji nie korzystają z domniemania prawdziwości równego wpisom w księdze wieczystej i w razie wątpliwości powinny być skonfrontowane z innymi dowodami. Organy zaniechały kluczowych w takiej sytuacji czynności, takich jak sprawdzenie, czy dla nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta (w tym tzw. dawna księga wieczysta) oraz nie podjęły próby ustalenia historii prawnej działki na podstawie dokumentów geodezyjnych. Argument organu kasacyjnego, że poszukiwanie właściciela odwlekałoby w czasie usunięcie zagrożenia, nie może usprawiedliwiać zaniechania przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego i nałożenia obowiązku na podmiot, który jest do tego zobowiązany. Sformułowane w uzasadnieniu decyzji argumenty, mające przemawiać za nałożeniem obowiązków na Gminę, a dotyczące czasochłonności ustalania stanu prawnego nieruchomości nie mają jakiegokolwiek umocowania w powszechnie obowiązujących przepisach i świadczą, że organ nadzoru budowlanego wydając decyzję zdawał sobie sprawę, że okoliczności faktyczne sprawy nie zostały należycie wyjaśnione. Natomiast stan zagrożenia nie zwalnia organów z obowiązku działania na podstawie i w granica prawa, w tym z obowiązku prawidłowego ustalenia strony postępowania.
Zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) również nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący kasacyjnie zarzucił, że Sąd I instancji, powołując w podstawie prawnej wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie wykazał konkretnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które miały zostać naruszone przez organy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, analizowane jako całość, w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje na uchybienia proceduralne popełnione przez organy obu instancji. Sąd I instancji szczegółowo opisał, na czym polegało zaniechanie organów w zakresie gromadzenia materiału dowodowego. Wytknięcie organom ograniczenia się do wypisu z rejestru gruntów i zaniechania analizy ksiąg wieczystych oraz innych dokumentów jest jednoznacznym wskazaniem na naruszenie fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Brak formalnego przywołania numerów jednostek redakcyjnych Kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowi w tej konkretnej sprawie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie Sądu I instancji jest na tyle precyzyjne, że organ nie powinien mieć żadnych wątpliwości co do tego, jakie błędy proceduralne popełnił i jakie czynności powinien podjąć przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Twierdzenie, że wady te uniemożliwiają podjęcie obrony lub kontrolę instancyjną jest bezpodstawne.
Podsumowując Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonych decyzji i zasadnie uznał, że zostały one wydane z naruszeniem zarówno prawa materialnego, poprzez jego przedwczesne zastosowanie w stosunku do Gminy, jak i przepisów postępowania, poprzez niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustalenia podmiotu zobowiązanego.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, nie znajdując usprawiedliwionych podstaw dla zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.