II OSK 602/06

II OSK 602/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-04-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-04-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Alicja Plucińska- Filipowicz
Jerzy Bujko /przewodniczący/
Zofia Flasińska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1665/05 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-01-25
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J. K. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1665/05 w sprawie ze skargi B. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza na rzecz B. F. od J. K. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie solidarnie kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego za postępowanie kasacyjne.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1665/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...], którą organ uchylił decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na terenie działki, położonej przy ul. O. [...] w W. i odmówił ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji.
Kolegium stwierdziło, iż realizacja przedsięwzięcia planowanego przez inwestora, tj. budynku wielorodzinnego, trzykondygnacyjnego, wyższego od okolicznej zabudowy, z garażem podziemnym i o znacznie większych gabarytach niż budynki sąsiednie zaburzy historyczną linię zabudowy tej ulicy. Przy ulicy O. znajdują się bowiem wyłącznie budynki jednorodzinne, w tym niektóre w zabudowie bliźniaczej. Zdaniem organu, planowane przez inwestora przedsięwzięcie nie spełnia wobec tego wymagań, dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 52 w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż inna była rola wniosku o warunków zabudowy pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a inna jest rola takiego wniosku pod rządami obecnie obowiązujących przepisów. Ustawa z 1994 r. przyjmowała wiążący charakter takiego wniosku. Rolą organu było jedynie ustalenie, w oparciu o obowiązujący dla danego terenu plan zagospodarowania przestrzennego, czy zamierzenie to zgodne jest z zapisami planu. W ocenie Sądu I instancji, stanowisko takie jest nie do utrzymania w stosunku do wniosku inwestora przewidzianego w ustawie z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 59 tej ustawy stanowi wyraźnie, że dana inwestycja wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji, tylko w razie braku planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu. Wydanie takiej decyzji, poprzedzone przeprowadzeniem stosownej analizy zastępuje niejako ustalenia planu. Dopiero tak dokonane ustalenie warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji, stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. W myśl art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) organ właściwy do wydania warunków zabudowy organ zobowiązany jest do przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Przygotowanie takiej analizy poprzedza opracowanie przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów projektu decyzji o warunkach zabudowy. W praktyce osoba ta sporządza także wspomnianą analizę.
Sąd I instancji wskazał, iż ustawodawca nie wprowadził natomiast obowiązku przygotowania takiej analizy i zamieszczenia jej we wniosku inwestora, uznając iż nie musi on być przygotowany przez profesjonalistę. W związku z tym inwestor, wobec braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, często nie jest w stanie dokładnie przewidzieć, jaką zabudowę na wskazanym obszarze można dopuścić i co wyniknie z analizy, która zostanie przeprowadzona, dlatego nie może ponosić z tego powodu negatywnych konsekwencji. Wniosku jego nie powinno się zatem interpretować tak, jak to czyniono dotychczas, czyli zbyt sztywno. Często bowiem w praktyce zdarzać się będą sytuacje, w których - tak jak w tym przypadku - można będzie dopuścić realizację budynku mieszkalnego, jak wnosił inwestor, ale o innej kubaturze, wysokości, linii architektonicznej, niż inwestor zamierzał, formułując swój zamiar we wniosku. Wystarczy jednak, jeśli inwestor potwierdzi, że realizację inwestycji tego samego typu (budynku mieszkalnego), zakreśloną w decyzji sporządzonej w oparciu o przeprowadzoną analizę akceptuje.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż w niniejszej sprawie pełnomocnik inwestora na rozprawie oświadczył, że jego mocodawca inwestycję tą zamierza zrealizować na ustalonych przez organ warunkach, bowiem stan istniejącego budynku przewidzianego do rozbiórki jest zły i jego ewentualna adaptacja na cele mieszkalne jest nieopłacalna.
Skargi kasacyjne od tego wyroku wnieśli: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie oraz uczestnik postępowania J.K.
Kolegium, wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.
Skargę kasacyjną organ oparł na podstawie naruszenia prawa materialnego tj.:
- art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż ustalenie warunków zabudowy jest możliwe z urzędu, z pominięciem wniosku inwestora, mającego charakter wiążący dla właściwych organów,
- art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż ustalenie przeznaczenia terenu może nastąpić w decyzji o warunkach zabudowy zamiast w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, iż istotą postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest ustalenie, czy realizacja określonej inwestycji jest możliwa na danym terenie. Wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy powinien więc określać tą inwestycję oraz zawierać projekt urbanistyczny uzupełniony stosowym opisem. Zgodnie z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit b ustawy we wniosku tym należy wskazać charakterystykę planowanej inwestycji, cechy zabudowy, po to, by móc je porównać z cechami zabudowy istniejącej. Zdaniem Kolegium, organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest związany treścią wniosku inwestora, gdyż postępowanie w tej sprawie dotyczy konkretnej inwestycji. Organ bada konkretne zamierzenie inwestycyjne pod kątem jego zgodności z prawem, a nie jakikolwiek zamierzenie inwestycyjne.
Kolegium stwierdziło ponadto, że decyzja o warunkach zabudowy, w odróżnieniu od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma charakteru kształtującego, lecz deklaratoryjny. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy to ustalenia planu kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, w przypadku zaś decyzji o warunkach zabudowy brak jest podobnego uregulowania. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy plan miejscowy rozstrzyga m. in. o przeznaczeniu terenu, natomiast takiej roli nie pełni decyzja o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy).
J. K. podniósł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 52 w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Powołując się na tą podstawę kasacyjną uczestnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał on, iż z powołanych przepisów wynika, iż wniosek inwestora ma dla organu prowadzącego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy charakter wiążący. Jego zdaniem, nawet, gdy wyniki przeprowadzonej przez organ analizy zagospodarowania terenu będą wskazywały na sprzeczność planowanej inwestycji z istniejąca zabudową, to organ ma możliwość poinformowania o tym stron i wezwania do zajęcia stanowiska w sprawie. Inwestor ma wówczas możliwość zmodyfikowania swojego wniosku, a pozostałe strony mogą się do tego odnieść.
W odpowiedzi na skargi kasacyjne B. F. wniósł o ich oddalenie.
Skarżący wskazał, iż przeciwko prezentowanemu w obu skargach kasacyjnych stanowisku o wiążącym charakterze wniosku inwestora przemawia treść art. 54 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika kształtujący charakter decyzji o warunkach zabudowy, jak również konieczność przeprowadzenia przez organ szczegółowej analizy dla ustalenia warunków zabudowy danego terenu, czy też obowiązek sporządzenia projektu decyzji przez osobę o kwalifikacjach określonych w art. 60 ust. 4 ustawy. Zdaniem skarżącego przewidziana w art. 52 ust. 2 pkt 2b ustawy konieczność określenia przez inwestora planowanego sposobu zagospodarowania terenu ma na celu wyłącznie umożliwienie właściwemu organowi zawężenia kryteriów analizy oraz treści decyzji do inwestycji planowanej przez wnioskodawcę. W jego ocenie decyzja o warunkach zabudowy stanowi substytut planu zagospodarowania przestrzennego, wycinek hipotetycznego planu dotyczącego danej nieruchomości. Skarżący podniósł również, iż przepis art. 61 ustawy ustanawia warunki, po zaistnieniu których organ administracyjny może wydać decyzję o warunkach zabudowy. Nie chodzi tu o warunki wydania decyzji pozytywnej, lecz o warunki wydania decyzji w ogóle. Wynika to z istoty tej decyzji, która stanowi odzwierciedlenie zakładanych przez organ postanowień aktu prawa miejscowego na potrzeby konkretnej nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone są w § 2 art. 183 p.p.s.a.. W rozpoznawanej sprawie przesłanki te nie występują, co oznacza, iż Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
W bezspornym stanie faktycznym niniejszej sprawy spór prawny dotyczy tego, w jakim zakresie organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest związany wnioskiem inwestora, wszczynającym to postępowanie zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Problemu tego dotyczy zarówno pierwszy z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, jak i zarzut postawiony przez uczestnika postępowania J. K. we wniesionym przez niego środku odwoławczym.
Rozważając ten problem na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 4 ust. 2 powołanej ustawy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Obie te decyzje wydawane są na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Elementy, które powinny być zawarte w tym wniosku wymienione zostały w art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy i należą do nich zasadniczo: określenie granic obszaru objętego wnioskiem oraz charakterystyka planowanej inwestycji. Na gruncie rozpoznawanej sprawy najistotniejsze znaczenie ma wymóg określenia przez inwestora planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych (art. 52 ust. 2 pkt 2 b ustawy), gdyż w stosunku do tych elementów wystąpiły różnice we wniosku B. F. i decyzji wydanej przez organ I instancji.
Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest zbadanie zgodności złożonego wniosku z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustaw szczególnych, a także z przepisami - wydanych na podstawie tych ustaw - aktów wykonawczych. Organ konkretyzuje w ten sposób w decyzji o warunkach zabudowy przepisy wspomnianych aktów prawnych, dotyczące danego terenu, w związku z określonym we wniosku rodzajem inwestycji i jej cechami. W szczególności organ ten przeprowadza analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy oraz analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Dokonanie takiej analizy w świetle wskazanych przepisów prawa, a w szczególności w świetle § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy oraz w oparciu o poczynione ustalenia faktyczne prowadzi do rozstrzygnięcia o dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy, bądź odmowie ich ustalenia.
Słuszne jest stanowisko Sądu I instancji, iż ustawa nie przewiduje wymogu sporządzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy przez profesjonalistę, czyli osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Dopiero organ administracji załatwiający sprawę powierza sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy takiej osobie (art. 60 ust. 4 ustawy), a w praktyce również sporządzenie wspomnianej analizy. Przepisy ustawy nie wymagają bowiem od inwestora zebrania danych dotyczących nieruchomości sąsiednich, które umożliwiłyby mu wyznaczenie parametrów zabudowy możliwej do realizacji na wyznaczonym obszarze.
Nie można więc zgodzić się z zawartymi w obu skargach kasacyjnych twierdzeniami o bezwzględnym związaniu organu ustalającego warunki zabudowy wnioskiem inwestora w zakresie gabarytów projektowanej inwestycji. Powyższe rozważania prowadzą bowiem do wniosku, iż Sąd I instancji prawidłowo uznał, że po przeprowadzeniu analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, przy rozstrzyganiu o możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji organ nie jest związany wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Słuszne jest stanowisko Sądu I instancji, że wniosek ten nie może być interpretowany zbyt sztywno. Jeżeli chodzi o granicę, do której organ jest związany tym wnioskiem - co było zwłaszcza przedmiotem wątpliwości podnoszonych przez uczestnika postępowania J. K. - to stwierdzić trzeba, iż wyznacza ją przede wszystkim przeznaczenie projektowanych obiektów budowlanych, funkcje, jakie mają one pełnić. Jeżeli natomiast chodzi o gabaryty tych obiektów np. ich wysokość, liczbę kondygnacji, linię architektoniczną, to mogą one być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób nieco odmienny niż wskazany we wniosku inwestora. Dopiero bowiem, po dokonaniu analizy zasad i warunków zagospodarowania określonego terenu w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy oraz przepisów powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury możliwe jest określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, które będą podlegały dalszej konkretyzacji w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Słusznie Sąd I instancji stwierdził, iż inwestor, wskazując te parametry we wniosku nie jest w stanie przewidzieć wyników tej analizy, dlatego musiałby kilkakrotnie występować z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, dotyczącym tej samej inwestycji aż do momentu, w którym wniosek co do tych parametrów byłby całkowicie zgodny z warunkami zabudowy ustalonymi przez organ. Należy zwrócić uwagę również na treść przepisów § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 powołanego rozporządzenia, które przewidują możliwość przyjęcia przez organ innego niż przewidziany w rozporządzeniu sposobu wyznaczenia wskazanych tam warunków zabudowy w zależności od wyników przeprowadzonej analizy, co jest niemożliwe do przewidzenia przez inwestora.
W przypadku, gdy ustalone przez organ warunki zabudowy co do gabarytów planowanej inwestycji nie pokrywają się z wnioskiem inwestora ma on dwie możliwości. Może albo przystać na te warunki i realizować inwestycję zgodnie z nimi, albo kwestionować ustalenie warunków nowej zabudowy w drodze odwołania od decyzji organu I instancji, w przypadku, gdy uważa, że tak ustalone warunki zabudowy nie zostały ustalone dla danego terenu zgodnie z przepisami obowiązującego prawa.
W przedmiotowej sprawie ustalone przez Prezydenta m.st. Warszawy warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego przy ul. O. [...] w W. ograniczyły nieco zamierzenia inwestora co do wysokości i liczby kondygnacji tego budynku. B. F. wskazał bowiem we wniosku, iż planuje budowę budynku czterokondygnacyjnego z częścią piątej kondygnacji na maszynownię windy, a organ po dokonaniu analizy uznał, iż na przedmiotowej działce można zrealizować budynek mieszkalny najwyżej trzykondygnacyjny, bez ograniczeń co do liczby kondygnacji podziemnych, o formie architektonicznej i gabarytach zbliżonych do istniejącej w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej i bliźniaczej. Inwestor zaakceptował jednak tak ustalone warunki zabudowy, stwierdzając, że będzie realizował swoją inwestycję zgodnie z nimi.
Za nietrafny należy natomiast uznać podniesiony przez Kolegium zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż ustalenie przeznaczenia terenu może nastąpić w decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku, gdy z przepisów tych wynika, iż może ono nastąpić wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził jedynie, iż w ustawie z 2003 r. wolą ustawodawcy było niejako zastąpienie ustaleń planu (dla terenów pozbawionych planu) ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy dla danego terenu. Z twierdzenia tego nie wynika, aby decyzja o warunkach zabudowy miała charakter konstytutywny, a organ ją wydający miał uprawnienie do decydowania o przeznaczeniu danego terenu. Wyprowadzony w tym zakresie przez Kolegium wniosek należy uznać za zbyt daleko idący.
Zgodzić należy się z tym, iż ustalenie przeznaczenia terenu może nastąpić wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 ustawy), a decyzja o warunkach zabudowy może ustalać wyłącznie sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji innych niż inwestycje celu publicznego (art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy). Jak już wskazano powyżej, rolą organu wydającego tą decyzję jest konkretyzacja - w odniesieniu do danego zamierzenia inwestycyjnego - przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i szeregu ustaw szczególnych, nakładających różne ograniczenia i wymogi dla terenu, na którym planowana jest inwestycja (art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Należy zgodzić się z wyrażanym w literaturze poglądem, że organ nie może wprowadzić do decyzji ustaleń nie mających oparcia w wyraźnie wskazanej normie prawnej. (...) W szczególności organ nie ma uprawnień kształtujących. Komentowane decyzje mają charakter deklaratoryjny, nie konstytuują żadnych praw czy obowiązków nieprzewidzianych w ustawie. (" Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz.", red. Z. Niewiadomski, Wyd. CH Beck, 2005, s. 452). Decyzja o warunkach zabudowy niczego więc nie konstytuuje, a jedynie określa warunki realizacji inwestycji w oparciu o przepisy szczególne oraz art. 61 powołanej ustawy, a szczególności wyrażoną w nim zasadę dobrego sąsiedztwa. Wskazać trzeba ponadto, iż organ, wydając tą decyzję, nie działa nigdy w granicach uznania, lecz rozpatrując, czy dana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy musi określić (a nie ustalić) przeznaczenie danego terenu, które determinowane jest przez faktyczne przeznaczenie działek sąsiednich, aby móc je porównać z funkcją, jaką pełnić ma planowany obiekt budowlany. Można użyć określenia, iż decyzje o warunkach zabudowy stanowią odpowiednik hipotetycznego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, lecz jest to "plan" tworzony nie w drodze decyzji konstytutywnej organu, lecz w drodze konkretyzacji przez ten organ norm prawnych, które dotyczą tego terenu, w odniesieniu do planowanej inwestycji.
Na gruncie niniejszej sprawy zauważyć trzeba ponadto, że decyzja organu I instancji z dnia 25 lutego 2005 r., ustalając warunki nowej zabudowy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, nie zmieniła przeznaczenia terenu działki położonej przy ul. O. [...] w W., gdyż działka ta nadal przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową.
Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach zastępstwa procesowego za postępowanie kasacyjne, należnych skarżącemu orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 pkt 2 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).