II OSK 601/25

II OSK 601/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Grzegorz Rząsa /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Sygn. powiązane
I SA/Op 847/24 - Wyrok WSA w Opolu z 2024-11-14
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Opolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 listopada 2024 r. sygn. akt I SA/Op 847/24 w sprawie ze skargi Gminy Skarbimierz na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 2 sierpnia 2024 r. nr IN.VII.743.77.2024.AB w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Skarbimierz z 28 czerwca 2024 r. Nr IV/19/2024 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Gminy Skarbimierz na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 14 listopada 2024 r. sygn. akt I SA/Op 847/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej: "WSA w Opolu"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Skarbimierz (dalej: "skarżąca", "Gmina") na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego (dalej: "Wojewoda", "organ nadzoru", "skarżący kasacyjnie") z 2 sierpnia 2024 r. nr IN.VII.743.77.2024.AB w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Skarbimierz (dalej: "Rada") z 28 czerwca 2024 r. nr IV/19/2024 (dalej: "uchwała z 28 czerwca 2024 r.") w sprawie wykreślenia § 13 ust. 3 pkt 1 w uchwale Rady Gminy Skarbimierz z 25 lutego 2010 r. nr XXXVI/259/2010 - uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
2.1. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym (dalej: "rozstrzygnięcie nadzorcze") stwierdzono nieważność uchwały z 28 czerwca 2024 r. Wojewoda wyjaśnił m.in., że kontrolowaną uchwałą Rada wykreśliła § 13 ust. 3 pkt 1 uchwały własnej z 25 lutego 2010 r. nr XXXVI/259/2010, w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Skarbimierz dla terenów części obrębów: Małujowice, Łukowice Brzeskie i Pępice (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2010 r. nr 41 poz. 556; dalej: "plan miejscowy z 2010 r."). Organ nadzoru podkreślił
w szczególności, że uchylenie przez Radę jednostki redakcyjnej zawartej w § 13 planu z 2010 r. stanowi zmianę aktu prawnego w rozumieniu § 82 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; dalej: "rozporządzenie ZTP"). Następnie stwierdził, że kontrolowana uchwała została podjęta bez procedury uregulowanej
w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."). W ocenie Wojewody skoro ustawodawca uznał za zasługujące na interwencję nadzorczą istotne naruszenia trybu sporządzania aktu planistycznego, to tym bardziej na interwencję taką zasługuje brak jakiejkolwiek procedury poprzedzającej uchwalenie kontrolowanego aktu.
2.2. W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina podniosła, że nowelizacja ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych nie nakazuje wskazywania mocy elektrowni, zatem wójt gminy nie ma obowiązku przeprowadzania długotrwałej procedury planistycznej, do ustaleń które nie podlegają opiniowaniu. Wyjaśniono, że w art. 15 u.p.z.p. są wymienione enumeratywnie obligatoryjne i fakultatywne elementy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wykreślenie – dotyczyło jedynie elementu, który nie podlega tym przepisom dlatego, nie doszło do zmiany planu miejscowego. Zaznaczono, że liczba wież elektrowni wiatrowych, ich lokalizacja oraz wymiar pionowy wieży (określone w planie z 2010 r.) pozostaje bez zmian i w zakresie uzgodnionym oraz zaopiniowanym podczas wcześniej prowadzonej procedury planistycznej, w tym również przez organy wojskowe, ochrony granic i bezpieczeństwa państwa.
2.3. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie.
2.4. WSA w Opolu wskazanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę. Zdaniem sądu pierwszej instancji organ nadzoru wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nie ocenił dokonanej zmiany uchwały kompleksowo w aspekcie zmian legislacyjnych
w powiązaniu z regulacją ustanowioną w art. 33 u.p.z.p., zgodnie z którą jeżeli
w wyniku zmiany ustaw zachodzi konieczność zmiany planu ogólnego lub planu miejscowego, czynności, o których mowa w art. 13i, art. 17 i art. 27b, wykonuje się odpowiednio w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Zaznaczono, że
z dniem 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688; dalej: "nowelizacja"). W ocenie sądu pierwszej instancji zmiany te wpłyną w istotny sposób na realizację inwestycji, w tym inwestycji w odnawialne źródła energii (dalej: "OZE"). Wskazano, że w związku z dodanym na mocy nowelizacji art. 14 ust. 6a pkt 2 u.p.z.p., wymóg lokalizacji na podstawie planu miejscowego został rozszerzony także na instalacje OZE inne niż zamontowane na budynku (a więc także instalacje fotowoltaiczne) lokalizowane: na użytkach rolnych klasy I–III i gruntach leśnych na użytkach rolnych klasy IV, o mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 150 kW lub wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii elektrycznej, na gruntach innych niż wskazane w punktach powyżej, o mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 1000 kW. Podniesiono, że zmiana ta oddziałuje na realizację instalacji fotowoltaicznych o dużych mocach, tj. spełniających kryteria przewidziane w art. 14 ust. 6a pkt 2 u.p.z.p. W uzasadnieniu do projektu nowelizacji wskazano, że zgodnie z przepisami wykonawczymi, zawierającymi charakterystykę stref planistycznych, zlokalizowanie tego typu instalacji będzie domyślnie dopuszczone w wyznaczonych w planie ogólnym strefach otwartych, gospodarczych i górnictwa. Zaznaczono, że zgodnie z dodanym na mocy nowelizacji art. 27b ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. do sporządzania i uchwalania planu miejscowego albo jego zmiany dopuszcza się zastosowanie postępowania uproszczonego, jeżeli plan miejscowy albo jego zmiana dotyczy wyłącznie lokalizacji instalacji OZE innych niż elektrownie wiatrowe. Jednocześnie WSA w Opolu wskazał, że postępowania uproszczonego nie można zastosować w przypadkach wymienionych w art. 27b ust. 2 u.p.z.p.. W związku z tym, stwierdził, że jeżeli plan miejscowy albo jego zmiana dotyczyłyby któregokolwiek z obszarów lub obiektów wymienionych w powyższym przepisie, konieczne będzie zastosowanie standardowej procedury sporządzania planu miejscowego opisanej w art. 17 u.p.z.p., co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Zatem stwierdził, że zasadnicze regulacje dotyczące tak przeznaczenia podstawowego gruntów jak i ich zabudowy pozostają niezmienione. Podobnie nie uległy zmianie ustalenia dotyczące zagospodarowania terenu o kształt zabudowy. Zatem organ nadzoru powinien ustosunkować się do wszystkich kwestii mających związek z poddaną jego kontroli uchwałą, w tym w aspekcie podniesionych przez stronę okoliczności prawnych i faktycznych. Podsumowując zauważono, że po pierwsze – zmiana planu miejscowego w trybie postępowania uproszczonego jest również możliwa, jeżeli dotyczy wyłącznie uchylenia zakazu lokalizacji zamontowanych na budynku instalacji OZE wykorzystujących do wytwarzania energii wyłącznie energię promieniowania słonecznego lub mikroinstalacji. Wspomniane powyżej wyłączenia z art. 27b ust. 2 u.p.z.p. nie mają zastosowania w takiej sytuacji. Po drugie – art. 32 ust. 1 u.p.z.p. zobowiązuje wójta, burmistrza albo prezydenta miasta do analizowania zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy oraz oceny postępów w opracowywaniu planów miejscowych i wieloletnich programów ich sporządzania. Na podstawie wyników tych analiz, po uzyskaniu opinii gminnej lub innej właściwej komisji urbanistyczno-architektonicznej, co najmniej raz w czasie kadencji rady rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, przeprowadza w tym zakresie procedurę planistyczną. Tym samym przepisy u.p.z.p. zobowiązują organy gminy do oceny i aktualizacji planów miejscowych, w tym do wprowadzania zmian wynikających ze zmian przepisów. Na zakończenie podniesiono, że w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie został zaktualizowany w trybie art. 33 u.p.z.p., w wyniku czego powstał stan niespójności przepisów planu miejscowego z przepisami, które weszły w życie w okresie późniejszym niż data uchwalenia planu, instrumentem służącym do eliminacji tych niezgodności jest wykładnia przepisów planu miejscowego dokonywana przy uwzględnieniu nowych regulacji prawnych.
3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go
w całości zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.: art 148 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609 ze zm.; dalej: "u.c.g.") w zw. z art. 28 ust. 1, art. 27 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1, art. 17 pkt 1, 2, 4, 6a-c, 11 -13b, 14 oraz art. 33, art. 27b ust 1-12 u.p.z.p., poprzez nieprawidłowe zastosowanie i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z 2 sierpnia 2024 r., a wyrażające się w błędnym przyjęciu, że przy wydawaniu rozstrzygnięcia nadzorczego w przedmiotowej sprawie zachodziła konieczność odniesienia się do regulacji art. 33 u.p.z.p, podczas gdy ww. regulacja nie daje podstaw do podjęcia uchwały dotyczącej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z całkowitym pominięciem procedury przewidzianej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie Wojewoda wniósł
o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
4.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
4.2. Wojewoda trafnie zarzucił w skardze kasacyjnej istotne naruszenie art. 33 w zw. z art. 27 ust. 1 w zw. z art. 27b w zw. z art. 14 ust. 1 oraz art. 17 u.p.z.p.
4.3. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 27 ust. 1 u.p.z.p., zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany. Zasada ta jest oczywista, jeżeli zważy się, że zmiana planu miejscowego na równi z uchwaleniem nowego planu kształtuje zasady zagospodarowania nieruchomości położonych na terenie objętym uchwałą w sprawie zmiany planu miejscowego, w tym określa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W ramach procedury zmiany planu miejscowego powinny być zatem przestrzegane, co do zasady, wszystkie gwarancje proceduralne charakterystyczne dla procedury planistycznej, związane
z potrzebą zapewnienia transparentności procedury, partycypacji społecznej oraz zgodności projektowanej zmiany z przepisami odrębnymi.
4.4. W świetle art. 33 u.p.z.p., jeżeli w wyniku zmiany ustaw zachodzi konieczność zmiany planu ogólnego lub planu miejscowego, czynności, o których mowa w art. 13i, art. 17 i art. 27b, wykonuje się odpowiednio w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Przywołany przepis nie upoważnia rady gminy do dokonania zmiany planu miejscowego bez zachowania procedury planistycznej, ale dopuszcza jedynie pominięcie niektórych elementów tej procedury. Zakres tego dopuszczonego pominięcia, na zasadzie wyjątku od zasady, zdeterminowany jest zakresem wprowadzanej zmiany. Innymi słowy, zbędne jest dokonywanie wybranych czynności w ramach procedury planistycznej, które nie mają związku z treścią dokonywanej zmiany. Mamy tu zatem do czynienia z regulacją zbliżoną do tej, która jest przewidziana w art. 28 ust. 2 u.p.z.p. Różnica polega na tym, że w przypadku art. 28 ust. 2 chodzi o pierwotną wadliwość planu miejscowego (tj. niezgodność
z prawem według stanu na dzień przyjęcia planu miejscowego), zaś w przypadku art. 33 u.p.z.p. chodzi o następczą wadliwość planu miejscowego (tj. powstałą na skutek zmiany stanu prawnego już po przyjęciu planu miejscowego). Rozróżnienie to w pełni koresponduje z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa, zgodnie z którym operowanie na gruncie prawa administracyjnego sankcją nieważności, rozumianą jako tzw. nieważność względna, opierać się może wyłącznie na ustaleniu, że dla oceny wadliwości danego aktu nie są istotne przepisy prawa materialnego z daty stwierdzenia jego nieważności, lecz obowiązujące w dacie jego wydania (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 15 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 809/21, CBOSA).
4.5. W realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia z istotnym naruszeniem art. 33 u.p.z.p. (w powiązaniu z art. 27 ust. 1, art. 14 ust. 1 oraz art. 17 u.p.z.p.) już z tego powodu, że Rada Gminy Skarbimierz dokonała zamiany treści planu miejscowego, eliminując określone ograniczenia co do dopuszczalnej mocy turbin wiatrowych, bez przeprowadzenia jakiejkolwiek procedury planistycznej.
4.6. W tym kontekście należy jeszcze dodać, że w sprawie w ogóle nie można było mówić o zaistnieniu potrzeby zmiany treści planu miejscowego na skutek zmiany ustawy w rozumieniu art. 33 u.p.z.p. Z sytuacją taką mamy do czynienia przede wszystkim wówczas, gdy nowa ustawa wyraźnie zakazuje lub nakazuje regulowanie pewnych kwestii w planie miejscowym albo wyraźnie i kompleksowo reguluje daną materię, nie pozostawiając prawodawcy lokalnemu pewnego marginesu swobody. W przypadku kwestii dopuszczalnej mocy turbin wiatrowych nie mamy do czynienia ani z nakazem lub zakazem uregulowania w planie miejscowym tego zagadnienia. Postanowień takich nie zawiera w szczególności ustawa z 20 maja 2016 r.
o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 317; dalej: "ustawa z 20 maja 2016 r."). Ten akt prawny reguluje kwestie związane
z zachowaniem minimalnych odległości w związku z lokalizowaniem elektrowni wiatrowych lub nowej zabudowy w sąsiedztwie takich elektrowni. Z ustawy tej, w tym jej art. 7 ust. 1, nie wynika, że rada gminy w planie miejscowym nie może wprowadzić dalej idących ograniczeń w lokalizacji elektrowni wiatrowych. Skoro to od uchwalenia planu miejscowego zależy, czy na terenie gminy w ogóle może powstać elektrownia wiatrowa (art. 3 ustawy z 20 maja 2016 r.), to tym bardziej
w planie dopuszczającym taką inwestycję może wprowadzić dodatkowe ograniczenia mogące wpływać na obniżenie poziomu generowanych uciążliwości. Wbrew twierdzeniom Gminy, zakaz regulowania kwestii dopuszczalnej mocy turbin wiatrowych nie wynika z art. 15 u.p.z.p. Okoliczność, że przepis ten nie wspomina
o maksymalnej mocy turbin wiatrowych nie oznacza, że nie może być ono uregulowane w planie miejscowym. Podstawę prawną do zamieszczenia tego rodzaju regulacji w planie miejscowym stanowią art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w zw.
z art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 647 z późn. zm.). Mamy tu do czynienia z sytuacją analogiczną jak w przypadku uregulowania w planie miejscowym dopuszczalnej obsady przemysłowych ferm drobiu lub chlewni z odwołaniem się do parametrów DJP (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 17 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 754/19; wyrok NSA z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1434/21; wyrok NSA z 1 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3774/19 – CBOSA). Równocześnie należy wskazać, że w sprawie niniejszej NSA nie może formułować poglądów co do tego, czy uchylenie § 13 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego z 2010 r. nastąpiło
z zachowaniem zasad sporządzania planu miejscowego, w tym czy nastąpiło
w granicach przyznanego gminie władztwa planistycznego – zagadnienie to wykracza bowiem poza zakres rozstrzygnięcia nadzorczego.
4.7. W skardze kasacyjnej zasadnie zarzucono również naruszenie art. 27b u.p.z.p. Przede wszystkim, z akt sprawy nie wynika, aby kwestionowana uchwała została podjęta w trybie postępowania uproszczonego, o którym mowa w przywołanym przepisie. Twierdzeń takich zresztą nie zgłaszała również Gmina w skardze. Tylko uzupełniająco trzeba wskazać, że tryb uproszczony nie wyłącza podstawowych norm gwarantujących przejrzystość procedury planistycznej, partycypację społeczną oraz uzyskanie określonych uzgodnień lub opinii. W takim stanie sprawy zbędne jest analizowanie, czy ewentualne zastosowanie trybu uproszczonego nie naruszałoby art. 27 ust. 1 pkt 1 oraz art. 27b ust. 4 pkt 4 lit.a u.p.z.p.
4.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 p.p.s.a. NSA uchylił zaskarżony wyrok, a na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
4.9. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.