II OSK 601/08

II OSK 601/08 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-04-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-04-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Adamiak /sprawozdawca/
Grzegorz Czerwiński
Jerzy Bujko /przewodniczący/
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Sygn. powiązane
II SA/Wr 358/07 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2007-12-12
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1982 nr 11 poz 79
art. 13 ust. 2
Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 358/07 w sprawie ze skargi P. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego we Wrocławiu w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, po rozpatrzeniu wniosku Spółki Akcyjnej "[...]" z siedzibą w W., na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) w związku z art. 17 pkt 1 i art. 157 § 1 k.p.a., art. 13 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 18 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 11, poz. 79 ze zm.) stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 1995 r. nr [...] "w części wskazującej Spółkę z o.o. [...] jako podmiot, który względem gruntów położonych w granicach działek nr [...] i nr [...], obręb B. W., Gmina K., o łącznej powierzchni [...] ha - przejmuje płatności z tytułu wyłączenia przedmiotowych gruntów, tj. stałych opłat rocznych przez okres 10-ciu lat (...)". W uzasadnieniu organ podkreślił, że decyzję Kierownik Urzędu Rejonowego we Wrocławiu wydał na wniosek P. D.. W decyzji zawarto rozstrzygnięcie o treści "Na mocy porozumienia zaakceptowanego przez Zarząd Gminy Kobierzyce zawartego w dniu 1 lutego 1995 r. w K. pomiędzy panem P. D. (...) a Spółka [...] Sp. z o.o. z siedziba w W. (...) w związku z § 1 tegoż POROZUMIENIA, oraz zgodnie z § 2 pkt 1b tego porozumienia Spółka [...] przejmuje płatności za wyłączenie przedmiotowych gruntów z produkcji, tj. stałych opłat rocznych przez okres 10-ciu lat (...)".
Rozpoznając wniosek Spółki Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywiodło, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., że w sprawie rażąco został naruszony art. 13 ust. 2 ustawy z 26 maja 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 11, poz. 79 ze zm.), albowiem nie dopuszczał on możliwości przeniesienia obowiązku uiszczenia opłat rocznych za wyłączenie gruntów na inny podmiot, niż adresat zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, w szczególności w drodze porozumienia. Wskazano również, że w drodze umów cywilnoprawnych nie można kształtować treści stosunków administracyjnoprawnych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, po rozpoznaniu wniosku o ponownego rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] grudnia 2006 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję z [...] lipca 2006 r. nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 12 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 358/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego we Wrocławiu w sprawie zezwolenia na wyłączanie gruntów z produkcji rolnej, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że skarga nie jest zasadna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego we Wrocławiu z 30 czerwca 1995 r., podjętej w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, w części wskazującej spółkę z o.o. "[...]" jako podmiot przejmujący płatności za wyłączenie z produkcji rolnej działek nr [...] i nr [...] oraz stwierdzającej, że stałe opłaty roczne będą dokonywane przez Spółkę "[...]". Organ wywiódł, że decyzja w tej części rażąco narusza prawo, a mianowicie obowiązujący w dniu wydania decyzji art. 13 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 11, poz. 79 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, osoba wyłączająca grunt z produkcji obowiązana jest uiścić należność i opłaty roczne oraz, w odniesieniu do gruntów leśnych i zadrzewionych, jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Przepis w sposób jednoznaczny stanowił, kto jest zobowiązany do uiszczania stosownych opłat i należności związanych z wyłączaniem gruntów z produkcji rolnej. Jednocześnie przepis ten nie przewidywał możliwości przekazania wynikających z niego obowiązków na inny podmiot. Nie dawał zatem uprawienia do umieszczenia w decyzji o zezwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej zapisu o przekazaniu obowiązku uiszczania stosownych opłat i należności związanych z wyłączaniem gruntów z produkcji rolnej na podmiot inny niż osoba wyłączająca grunty z produkcji. Także żaden inny przepis prawa materialnego administracyjnego nie dawał takiego uprawnienia.
Sąd podzielił w pełni stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że umieszczenie w decyzji podjętej w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej zapisu o przejęciu płatności za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej i dokonywaniu opłat rocznych przez inny podmiot niż osoba wyłączająca grunty z produkcji, stanowi rażące naruszenie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Sąd wywodził, że nie zmienia tego fakt zawarcia w dniu 1 lutego 1995 r. przez P. D. oraz Spółkę "[...]" porozumienia, zaakceptowanego przez Zarząd Gminy K., na mocy którego Spółka "[...]" zobowiązała się do ponoszenia opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Porozumienie to stanowiło umowę cywilnoprawną, wywołującą skutki w sferze cywilnoprawnej, jednak nie stanowiło ono wystarczającej podstawy do zamieszczania spornego zapisu w decyzji o zezwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Niemożność zawarcia w treści decyzji podjętej w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej wynikającego z wyżej wymienionego porozumienia zapisu o przejęciu płatności za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej i dokonywaniu opłat rocznych przez inny podmiot niż osoba wyłączająca grunty z produkcji nie wykluczała oczywiście możliwości domagania się przez skarżącego od Spółki "[...]" ponoszenia przez tę Spółkę wspomnianych opłat, ale to uprawnienie skarżącego wynikało z umowy cywilnej, a nie z decyzji administracyjnej.
Sąd rozpoznał zarzuty skargi co do naruszenia właściwości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, przez naruszenie właściwości Wojewody Dolnośląskiego. Sąd wywodził, że jak trafnie podniosło Kolegium, w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 91, poz. 578), wprowadzonej ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o wejściu w życie ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 99, poz. 631) i na tle znowelizowanego ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126 ze zm.) art. 17 pkt 1 k.p.a., doszło do licznych sporów kompetencyjnych między wojewodami a samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz polemiki w piśmiennictwie i poważnych rozbieżności w orzecznictwie sądowym. Ustawą z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz o zmianie ustawy o administracji rządowej województwie (Dz.U. Nr 22, poz. 268) zostało nadane w art. 2 nowe brzmienie art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 91, poz. 577 ze zm.), zgodnie z którym wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. W ustawie tej zawarto również przepis art. 3 ust. 1, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji administracyjnych wydanych pomiędzy 1 stycznia 1999 r. a 15 kwietnia 2000 r. z tej przyczyny, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości wojewody lub samorządowego kolegium odwoławczego. Ustalając, jaki organ jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów niewymienionych w art. 17 k.p.a., a więc według jakich reguł należy obecnie określić właściwość organu wyższego stopnia w stosunku do nieistniejącego już organu, którego decyzja jest teraz kwestionowana, Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie przywołało uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2000 r. (OPS 7/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 139), zgodnie z którą jest to zagadnienie intertemporalne, nieuregulowane wprost w żadnym przepisie. Nie dają podstaw do rozwiązania tego problemu przepisy określające właściwość organu wyższego stopnia obowiązujące w czasie wydania kwestionowanej decyzji, gdyż aktualnej właściwości organu nie można opierać na przepisach, które już nie obowiązują. Decydujące znaczenie ma charakter sprawy będącej przedmiotem orzekania.
Sąd stwierdził, że Kolegium prawidłowo podniosło, że dla określenia, jaki organ jest właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji podstawowe znaczenie ma przepis art. 157 § 1 k.p.a. Powołując się następnie na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz unormowania zawarte w art. 5 w związku z art. 36 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także fakt, iż nie ma ustawy, "która przez wskazanie innego organu właściwego do załatwienia sprawy wyłącza samorządowe kolegia odwoławcze jako organ wyższego stopnia w sprawie realizowanej przez organy samorządu terytorialnego", Kolegium słusznie wywiodło, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku Spółki jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
Sąd podkreśli, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt 6 II SA 3607/03 zapadł w dniu 29 października 2004 r., a więc w czasie obowiązywania przywołanego wyżej art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz o zmianie ustawy o administracji rządowej w województwie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 października 2004 r. nie miał zatem powodów do kwestionowania faktu wydania przez Wojewodę kontrolowanej przez Sąd decyzji. Niemniej jednak, po wyeliminowaniu z obrotu prawnego rozstrzygnięcia Wojewody Dolnośląskiego, organ ten miał prawo przekazać przedmiotową sprawę Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu we Wrocławiu, jeżeli stwierdził, że zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, to jest ze znowelizowanym art. 17 pkt 1 k.p.a., właściwe do rozpoznania tej sprawy było Kolegium.
Sąd nie uznał za zasadny zarzut naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu przepisu art. 156 § 1 k.p.a., poprzez stwierdzenie nieważności jedynie części decyzji, podczas gdy "w niniejszym przypadku stwierdzenie nieważności tejże decyzji w części, która to część była istotą sprawy i najważniejszym elementem rozstrzygnięcia z punktu widzenia interesów P. D., jest z mocy prawa niedopuszczalne i prowadzi do naruszenia interesu P. D.". Sąd podzielił stanowisko przyjęte w orzecznictwie, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w części może nastąpić, gdy tylko ta część zawiera wady z art. 156 § 1 k.p.a., które jednak nie wywierają wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja zachodzi, decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego we Wrocławiu z 30 czerwca 1995 r. bez części wskazującej Spółkę z o.o. "[...]" jako podmiot przejmujący płatności za wyłączenie z produkcji rolnej wymienionych działek i stwierdzającej, że stałe opłaty roczne będą dokonywane przez Spółkę "[...]" może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Przy tym nie może mieć znaczenia stanowisko skarżącego, że stwierdzenie nieważności w części dotyczy części, która była istotą sprawy i najważniejszym elementem rozstrzygnięcia z punktu widzenia interesów P. D., jest z mocy prawa niedopuszczalne i prowadzi do naruszenia interesów skarżącego. Sąd podkreślił, że w zakwestionowanej części przedmiotowa decyzja w sposób rażący naruszała prawo, to jest unormowanie zawarte w obowiązującym w czasie jej podejmowania art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a zatem w tej części powyższa decyzja nie tylko nie mogła pozostawać w obrocie prawnym, ale też nigdy nie powinna była w takiej postaci do obrotu prawnego wejść. Organ ją podejmujący nie miał bowiem podstaw prawnych do wydania decyzji w tej części wbrew unormowaniu zawartemu w art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Odrębną kwestią jest natomiast to, że skarżący - gdyby nie porozumienie zawarte ze Spółką "[...]" - nie byłby zainteresowany w wydaniu przez właściwy organ administracyjny decyzji w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Niezależnie bowiem od tego, że nie było podstaw do umieszczenia w przedmiotowej decyzji rażąco sprzecznego z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 16 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych zapisu wynikającego ze wspomnianego porozumienia, przed wydaniem decyzji w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej porozumienie takie zostało zawarte, a zatem obowiązywało ono strony tego porozumienia. W tej sytuacji trudno mówić, że skarżący składając wniosek o zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej był pod wpływem błędu, gdyż porozumienie, od którego uzależniał swój zamiar złożenia takiego wniosku, było zawarte i obowiązywało strony tego porozumienia. Tak więc przesłanka, z powodu której P. D. ubiegał się o wydanie decyzji w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, była spełniona i faktu tego nie zmienia niemożność zapisania jej w treści decyzji. Skarżący bowiem, o ile druga strona porozumienia nie wywiązywałaby się z przyjętych zobowiązań, swych roszczeń wynikających ze wspomnianego porozumienia może dochodzić przed sądem powszechnym na drodze cywilnoprawnej.
Dokonując rozpoznania zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie przy wydaniu decyzji słusznego interesu skarżącego, Sąd wywodził, że niedopuszczalność zawarcia w decyzji w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej wynikającego z porozumienia, stanowiącego umowę cywilnoprawną, zapisu o przejęciu płatności za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej i dokonywaniu opłat rocznych przez inny podmiot niż osoba wyłączająca grunty z produkcji, nie wyklucza możliwości domagania się przez skarżącego od Spółki "[...]" ponoszenia przez tę Spółkę wspomnianych opłat. To uprawnienie skarżącego wynika jednak z umowy cywilnej, a nie z decyzji administracyjnej. Nie można więc mówić o naruszeniu przy pominięciu słusznego interesu P. D., bowiem interes ten w okolicznościach sprawy jest chroniony przez prawo cywilne, a brak spornego zapisu w decyzji o zezwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej nie pozbawia skarżącego tej ochrony.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji w części, podczas gdy decyzja ta - również w przedmiotowej części - wywołała nieodwracalne skutki prawne, Sąd stwierdził, że nie jest on również uzasadniony. To nie z decyzji administracyjnej, lecz z umowy cywilnoprawnej skarżący uzyskał pożądany przez siebie skutek, to jest zobowiązanie Spółki "[...]" do ponoszenia przedmiotowych opłat.
W odniesieniu do ostatniego zarzutu podniesionego w skardze, że decyzja wydana została z naruszeniem zasady res iudicata, gdyż stwierdzenie częściowej nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego we Wrocławiu z 30 czerwca 1995 r. nastąpiło, pomimo iż sprawa o stwierdzenie nieważności tejże decyzji w przedmiotowej części była prowadzona od roku 1995 z urzędu przez Wojewodę Wrocławskiego i na skutek wyroków NSA z dnia 11 lipca 1997 r. została już ostatecznie przesądzona, Sąd wskazał, że wniosek inicjujący postępowanie w sprawie został złożony w marcu 2000 r. Nie mógł zatem zostać rozpoznany przed jego wniesieniem. Ponadto, jak zaznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 października 2004 r. sygn. akt 6 II SA 3607/03, orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 1997 r. sygn. akt II SA 1411/96 i II SA 1726/96 dotyczyły skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, utrzymująca w mocy decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] marca 1995 r. Przedstawiwszy okoliczności tych spraw Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wywiódł, iż "nie można twierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny ocenił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego we Wrocławiu z 30 czerwca 1995 r. pod względem merytorycznym jako ewentualnie obciążoną wadą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Badał ją bowiem tylko jako funkcjonującą bez obciążenia istnienia innej decyzji ostatecznej rozstrzygającej przedmiotową sprawę. Zatem nietrafny jest argument skarżącej strony, że organ nie uwzględnił poglądu prawnego NSA wyrażonego w przywołanych orzeczeniach i ponownie stwierdził nieważność decyzji, która była już przedmiotem oceny Sądu. Ocena ta dokonała się w ograniczonym zakresie i wynika wprost z uzasadnień przywołanych orzeczeń". Powyższe stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było wiążące dla organu administracyjnego rozpoznającego sprawę.
Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane zgodnie z prawem. Z tego względu na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.
P. D. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi):
1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi, pomimo istnienia podstaw do uchylenia decyzji, co stanowi obrazę przepisów: art. 156 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a., gdyż w niniejszej sprawie bezpodstawnie stwierdzono nieważność decyzji w tej części, która rozstrzygała o istocie sprawy i stanowiła jej najważniejszy element z punktu widzenia interesów P. D., co z mocy prawa jest niedopuszczalne i narusza interesy skarżącego, zaś przy wydaniu rozstrzygnięcia całkowicie pominięty został słuszny interes skarżącego;
2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi, pomimo istnienia podstaw do uchylenia decyzji, co stanowi obrazę przepisów: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego we Wrocławiu z [...] czerwca 1995 r. nr [...] w sprawie wyłączenia z produkcji rolnej gruntów położonych w granicach działek nr [...] i [...] w części, w której dotyczy postępowania o stwierdzenie nieważności, rażąco narusza prawo w rozumieniu ww. przepisu, pomimo że w przedmiotowej części decyzja nie stanowi rażącego naruszenia prawa;
3) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi, pomimo istnienia podstaw do uchylenia decyzji, co stanowi obrazę przepisów art. 156 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji w części, podczas gdy decyzja ta - również w przedmiotowej części - wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Na tych podstawach wnosił o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu,
2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A. wnosiła o oddalenie skargi kasacyjnej jako nieuzasadnionej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Postawienie tak zarzutu nie uwzględnia istoty instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Istotą instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej dotkniętej ciężkimi wadami materialnoprawnymi. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest gwarancją realizacji konstytucyjnej zasady praworządności - działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Kwalifikowane naruszenie prawa nie daje podstaw do wywodzenia praw nabytych, a jedynie jednostka może bronić się dochodząc na drodze cywilnej odszkodowania. Ustanowiona przesłanka przedawnienia nie obejmuje działania organu administracji publicznej z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 156 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego przesłanka przedawnienia została ograniczona wyłącznie do wadliwości wyliczonej w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7. Pozostałe rodzaje naruszeń prawa zostały przez ustawodawcę uznane za kwalifikowane naruszenie prawa nie objęte sanacją przez przedawnienie.
Zastosowanie sankcji nieważności decyzji administracyjnej dotknięte kwalifikowanym naruszeniem przepisów prawa materialnego nie może zostać uchylone przez ochronę interesu skarżącego. Nałożenie obowiązku za inny podmiot, który na podstawie regulacji materialnoprawnej nie był obciążany obowiązkiem stanowi kwalifikowane, rażące naruszenie przepisu prawa materialnego obwarowane sankcją nieważności decyzji administracyjnej. Art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc o obowiązku uwzględnienia słusznego interesu obywateli nie daje podstaw do wyprowadzenia ochrony interesu indywidualnego skarżącego z naruszeniem interesu indywidualnego podmiotu obciążonego obowiązkiem wbrew regulacji materialnoprawnej. Stanowiłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. W zaskarżonym wyroku w pełni zasadnie wywiedziono, że regulacja materialnego prawa administracyjnego nie może być podważona przez czynności cywilnoprawne. Art. 13 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 11, poz. 79) stanowił "Osoba wyłączająca grunty z produkcji obowiązana jest uiścić należności i opłaty roczne (...)". Skarżący wystąpił z wnioskiem o wyłączenie gruntu z produkcji, a zatem jego obciążał obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych. Zawarte porozumienie dla regulacji prawa administracyjnego nie miało znaczenia prawnego. Wyprowadzenie w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego we Wrocławiu z [...] czerwca 1995 r. następstw prawnych dla regulacji prawa administracyjnego w zakresie obowiązku podmiotowego przez jego zmianę w wyniku czynności cywilnoprawnej stanowiło rażące naruszenie prawa, które nie można pogodzić z praworządnym działaniem.
Nie jest zasadny zarzut stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w części. Według art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji (...)". Zakres zastosowania sankcji nieważności decyzji określony w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego należy wyznaczyć w związku z art. 104 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi "Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji". Przedmiot i zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej reguluje norma prawa materialnego. Przepis prawa materialnego może kształtować sytuację prawną jednostki przez przyznanie uprawnienia, które obwarowane jest obciążeniem jednostki określonego rodzaju obowiązkiem. W takim przypadku rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej obejmuje przyznanie uprawnienia oraz nałożenie obowiązku. Taką konstrukcję miał art. 13 powołanej ustawy z 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz aktualnie obowiązujący art. 11 i art. 12 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), regulując wyłączenie z produkcji gruntu przeznaczonego na cele nierolnicze (uprawnienie) oraz regulując obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych. Daje to w pełni podstawy do wyodrębnienia dwóch zakresów rozstrzygnięcia, które stanowią odrębną całość, a tym samym ograniczenie stwierdzenia nieważności decyzji do części rozstrzygnięcia, które samoistnie kształtuje sytuację jednostki. Tak w sprawie nałożenia obowiązku na podmiot, na który na podstawie przepisu prawa materialnego nie mógł być nałożony stanowi odrębną część rozstrzygnięcia sprawy wyłączenia gruntu z produkcji. W pełni zasadnie w zaskarżonym wyroku Sąd przyjął dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji w części.
Nie jest zasadny drugi zarzut skargi kasacyjnej. Art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego nie ustanawia samoistnej sankcji nieważności decyzji administracyjnej, a jego naruszenie może być wyprowadzone wyłącznie w związku z przepisem prawa materialnego będącym podstawą prawną rozstrzygnięcia. Art. 13 ust. 2 powołanej ustawy z 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych expressis verbis stanowił o obowiązku osoby wyłączającej grunt z produkcji uiszczenia należności i opłat rocznych. W skardze kasacyjnej nie wyprowadzony został zarzut rażącego naruszenia art. 13 ust. 2 tej ustawy. Motywy złożenia wniosku o wyłączenie gruntu z produkcji, jak i czynności cywilnoprawne nie mają znaczenia dla zmiany zakresu podmiotowego obciążenia obowiązkiem uiszczenia opłat i należności.
Nie jest zasadny trzeci zarzut skargi kasacyjnej. Decyzja określająca zakres podmiotowy obowiązku uiszczenia opłat i należności nie wywołała nieodwracalnego skutku prawnego, o którym stanowi art. 156 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Nieodwracalny skutek prawny to skutek, który nie może zostać odwrócony w wyniku czynności prawnych organu administracji publicznej. Określenie zakresu podmiotowego obciążenia obowiązkiem uiszczenia opłat i należności nie wywołało nieodwracalnego skutku prawnego. Zmiana zakresu podmiotowego przez nałożenie obowiązku na podmiot, na którym obowiązek ten ciążył jest w kompetencji organu administracji publicznej, który po stwierdzeniu nieważności decyzji w tej części, rozstrzygnie sprawę.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.