II OSK 600/11

II OSK 600/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-03-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Andrzej Gliniecki
Anna Łuczaj /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 159/10 - Wyrok WSA w Krakowie z 2010-10-27
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art. 183 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 33 ust. 2 pkt 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Dnia 29 czerwca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. K. – C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 159/10 w sprawie ze skargi D. K. – C. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 159/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, oddalił skargę D. K. – C. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Decyzją nr [....] z dnia [...] kwietnia 2009 r., Prezydent Miasta Krakowa, działając na podstawie, działając art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r. Nr.156 poz. 1118 z późn.zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r.) - po kilkukrotnym rozpatrzeniu wniosku z dnia 9 czerwca 2004 r. - zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. i L. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami wodno-kanalizacyjną, gazową, centralnego-ogrzewania, elektryczną na nieruchomości położonej w Krakowie a oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz.ewid. [...] obręb [...] Ś. W uzasadnieniu organ wskazał, iż obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust.2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., obejmuje nieruchomości stanowiące działki nr [...], obr.[...] Ś., ponadto wniosek o wydanie pozwolenia na budową został złożony w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr [...] [...], z dnia [...] września 2002r. i Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003r., inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W dniu [...] sierpnia 2004 r. zapadła pierwsza decyzją nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budową, ale Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. nałożono na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji stosownie do uzasadnienia decyzji Wojewody Małopolskiego, który został przez inwestora wykonany. W dniu [...] września 2005 r., wydana została druga decyzja zatwierdzająca projekt i udzielająca pozwolenie na budowę, ale i tę decyzję - decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Wojewoda Małopolski uchylił w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r., nałożono na inwestora obowiązek poprawienia i uzupełnienia dokumentacji projektowej w terminie 14 dni. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r., na wniosek inwestora, zawieszono postępowanie. Postanowienie to zostało uchylone przez Wojewodę Małopolskiego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006r.
W związku postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r., nałożono na wnioskodawcę nowy termin 14 dni na uzupełnienie braków określonych w postanowieniu z dnia [...] marca 2006r., a po złożeniu dokumentacji projektowej organ wydał w dniu [...] września 2006 r., trzecią decyzję w sprawie tym razem odmowną, gdyż złożona dokumentacja nie czyniła zadość wymaganiom ustalonym w przepisach Prawa budowlanego i nie spełniała wymogów decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2006 r. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] grugnia 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję i w całości przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Postanowieniami z dnia [...] stycznia 2007 r. i [...] stycznia 2007 r., nałożono na inwestora obowiązek poprawienia i uzupełnienia dokumentacji projektowej zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu decyzji Wojewody Małopolskiego. Inwestor złożył dodatkowe wyjaśnienia, nanosząc zmiany zgodnie z uzasadnieniem w decyzji Wojewody Małopolskiego. W sprawie wydano czwartą pozytywną decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r., tym razem utrzymaną w mocy przez Wojewodę. Na skutek skargi M. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia [...] lipca 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego i poprzedzającą ją decyzję pierwszej instancji (sygn.akt II SA/Kr 826/07). Powyższy wyrok stał się prawomocny od dnia [...] listopada 2008 r. W ocenie Sądu, nie można było wydać pozwolenia na budowę w zakresie działek nr [...] i [...] obr. [...] położonych w Krakowie przy ul. K., w zakresie przyłączy wodno-kanalizacyjnych, gazowych oraz elektrycznych, gdyż działki te nie były objęte decyzją warunków zabudowy. Zdaniem Sądu wykonanie przyłączy powoduje zmianę zagospodarowania terenu, a zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującej w dniu wydawania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - zmiana zagospodarowania terenu, w szczególności jego zabudowa, wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r., nałożono na inwestora obowiązek uzyskania decyzji warunków zabudowy na wnioskowane przyłącza. W dniu 24 grudnia 2008 r. inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę na sam budynek mieszkalny wyłączając przyłącza. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r., nałożono ma inwestora obowiązek uaktualnienia załączonych warunków od dostawców poszczególnych mediów. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. zawieszono na wniosek inwestora postępowanie, na które zażalenie złożyła D. C. Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r., Wojewoda Małopolski uchylił zaskarżone postanowienie i odmówił zawieszenia postępowania.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r., wyznaczono nowy termin na uzupełnienie dokumentów, które w dniu 17 kwiatnia 2009 r. i 20 kwiatnia 2009 r. zostały uzupełnione wraz z informacją z ZIKiT przedmiotowy zjazd z drogi został wykonany w ramach remontu chodnika przy ul. K. na odcinku od ul. M. do ul. D. w Krakowie i dojazd do działki zapewniony jest poprzez zjazd istniejący, który nie wymaga przebudowy - pismo ZIKiT z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...].
W dniu [...] kwietnia 2009 r. Prezydent Miasta Krakowa wydał piątą decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. i L. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami wodno-kanalizacyjną, gazową, centralnego-ogrzewania, elektryczną na nieruchomości położonej w Krakowie a oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz.ewid. [...] obręb [...] Ś.
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] września 2009 r. - na skutek odwołania D. K. – C. - uchylił zaskarżoną decyzję w części i orzekł o udzieleniu tylko A. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami: wodno-kanalizacyjną, gazową centralnego ogrzewania, elektryczną na działce nr [...] obr. [...] Ś. przy ul. K.-M. w Krakowie i w pozostałym zakresie tj. zatwierdzenia projektu budowlanego i warunków określonych w decyzji - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w odwołaniu skarżąca zarzuca, iż nie zapewniono stronom czynnego udziału w postępowaniu w związku ze zmianą wniosku. Ponadto udzielono pozwolenia na budowę A. i L. K., a ten drugi nie przedstawił decyzji o warunkach zabudowy. Dalej D. K. – C. zarzuciła, że decyzja narusza art. 33 ust. Prawa budowlanego z 1994 r., w związku udzieleniem pozwolenia tylko na kubaturę (bez przyłączy); przesądzono o możliwości korzystania z istniejącego wjazdu, który zdaniem skarżącej w sposób nieuprawniony wykonano w ramach remontu chodnika, wadliwie wydano zaskarżoną decyzję w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, która utraciła ważność oraz nie wskazano w niej projektanta odpowiedzialnego za sporządzenie dokumentacji.
Zdaniem organu II instancji zarzut odwołania dotyczący nie zapewnienia stronom udziału w postępowaniu organ odwoławczy naprawił pismem z dnia 8 sierpnia 2009 r., którym powiadomił strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Strony nie skorzystały z możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Nieuzasadnione są zastrzeżenia dotyczące utraty ważności decyzji o warunkach zabudowy, gdyż zgodnie z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r., pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto między innymi złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Inwestor dopełnił tego obowiązku. Organ zaznaczył, iż bez znaczenia dla prowadzonego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest upływ, w jego trakcie, terminu określonego w tej decyzji o warunkach zabudowy, oczywiście jeżeli, jak w niniejszej sprawie, spełniony jest wymóg wynikający z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Za nieuzasadniony organ odwoławczy uznał również zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z odstąpieniem od realizacji przyłączy, wskazując, iż nowelizacja ustawy - Prawo budowlane w 2003 r., umożliwiła realizację przyłączy odrębnym trybem tj. w oparciu o zgłoszenie. Dopuszczenie przez ustawodawcę możliwości rozstrzygania w decyzji o pozwoleniu na budowę tylko o obiekcie kubaturowym bez jednoczesnego rozstrzygania o infrastrukturze w zakresie przyłączy, pozwala uznać, że projekt budowlany nie musi obejmować zakresu dotyczącego infrastruktury i zakres ten nie jest niezbędny do udzielenia pozwolenia na budowę obiektu kubaturowego, który może stanowić całość zamierzenia budowlanego.
Odnośnie zarzutu wadliwego zaakceptowania sposobu korzystania z istniejącego wjazdu, organ stwierdził, iż przedmiotowy wjazd nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Organ administracji architektoniczno-budowlanej bada jedynie czy obiekt posiada dostęp do drogi publicznej, opierając się w tym zakresie na oświadczeniu właściwej jednostki organizacyjnej. W niniejszej sprawie inwestor przedłożył oświadczenie w tym zakresie, które wskazuje na sposób dojazdu do nieruchomości. Organ II instancji zaznaczył, że inwestor, w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, ma prawo wprowadzać zmiany w projekcie budowlanym, korygować wniosek, dołączać nowe dowody i wprowadzać inne zmiany. Brak jest bowiem przepisu, który zabraniałby takich czynności. Rolą organu administracji architektoniczno-budowlanej jest jedynie ocena, czy działania te nie naruszają obowiązujących przepisów i uzgodnień oraz umożliwić udział w postępowaniu osobom będącym stronami.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie D. K. – C. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody Małopolskiego i poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji albo o stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż Wojewoda Małopolski uchylając decyzję w części dotyczącej adresata decyzji, na podstawie nowych dowodów gromadzonych przez organ odwoławczy orzekł nie tylko w zakresie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale również rozstrzygnął inną sprawę, naruszając tym samym zasadę dwuinstancyjności. Taka decyzja dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, zgodnie z art. 107 k.p.a., decyzja powinna zawierać oznaczenie stron oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie powinno więc zawierać wyjaśnienie przyczyn, dla których nastąpiła zmiana jej adresata jak również ocenę, czy decyzja Prezydenta Miasta Krakowa o pozwoleniu na budowę skierowana do L. K. była skierowana do strony postępowania. Ewentualne błędne jej wskazanie spowodować może uznanie, że skierowano decyzję do osoby nie będącej stroną, co skutkuje wadą nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
Ponadto skarżąca podniosła, iż wskazanie w decyzji o pozwoleniu na budowę "autora projektu" zamiast projektanta jest niedopuszczalne, gdyż jest zmianą ustawowego wzoru decyzji o pozwoleniu na budowę. Art. 17 Prawa budowlanego wskazuje na prawa i obowiązki uczestników procesu budowlanego i wśród nich wymieniony jest projektant, nie autor projektu. Skarżąca zaznaczyła, iż nie zostało w decyzji organu odwoławczego wyjaśnione w jakim zakresie zmiana warunków zasilania wpłynęła na zmianę warunków zabudowy terenu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę wskazał, iż przeprowadzona kontrola sądowa nie stwierdziła, aby zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszały prawo w stopniu skutkującym uwzględnieniem skargi. Sąd przytoczył treść art. 35 ust.4 Prawa budowlanego z 1994 r., zgodnie z którym właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdy stwierdzi zgodność: projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z przepisami w tym techniczno-budowlanymi, a nadto kompletność projektu budowlanego ( w tym posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń ), wykonanego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Nadto organ nie może odmówić wydania przedmiotowej decyzji, gdy ustali zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w zakresie określonym w art. 5 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego.
Sąd zwrócił uwagę, iż sprawa była już poddana kontroli sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 29 lipca 2008 r., (sygn.akt II SA/Kr 826/07), uchylając zaskarżoną decyzją Wojewody Małopolskiego i poprzedzającą ją decyzję pierwszej instancji zatwierdzającą przedmiotowy projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, jako przyczynę uchylenia wskazał jedynie to, że "w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie można było wydać decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie działek nr [...] i [...]. Sąd podzielił zarzut zawarty w skardze, że w sprawie zachodzi niezgodność pomiędzy decyzją o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia 17 kwietnia 2007 roku, a stanowiącą jej podstawę decyzją warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] września 2002 r. i z dnia [...] grudnia 2003 r., w zakresie tożsamości działek, na których prowadzona ma być inwestycja. Zdaniem Sądu wykonanie przyłączy powoduje zmianę zagospodarowania terenu, a zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującej w dniu wydawania przedmiotowej decyzji wzizt -zmiana zagospodarowania terenu, w szczególności jego zabudowa, wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Tożsamą regulację w tym zakresie zawiera art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. ), w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy". Sąd uznał wydanie pozwolenia na budowę na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie obejmującej działek nr [...] i [...], za naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, rozpoznając skargę D. K. – C. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2009 r., wskazł, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. jest związany stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 lipca 2008 r., ( sygn. akt II SA/Kr 826/07) i obecnie nie może kwestionować projektu budowlanego w zakresie realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami wodno-kanalizacyjną, gazową, centralnego-ogrzewania, elektryczną, na nieruchomości położonej w Krakowie a oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz.ewid. [...] obręb [...]. Wada stwierdzona przez Sąd związana z budową przyłączy na dz.ewid. [...] i [...] obr. [...] została wyeliminowana przez ograniczenie wniosku tylko do inwestycji na dz.ewid. [...] obręb [...] - która to nieruchomość objęta była decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Ponadto inwestorzy dokonali następnej zmiany wniosku o pozwolenie w ten sposób, że jako wnioskodawczynię określono tylko A. K. - bo tylko ona była wnioskodawczynią w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Nie można zatem uznać, aby ta zmiana dokonana w postępowaniu międzyinstancyjnym była niemożliwa, bo została dokonana – jak twierdzi skarżąca - "po zakończonym decyzją postępowaniu administracyjnym, a nie w jego trakcie". Zmiana ta została dokonana w trakcie przedmiotowego postępowania administracyjnego, bo w postępowaniu mędzyinstacyjnym tzn. przed wydaniem ostatecznej decyzji. Nie można podzielić także zarzutu skargi naruszania art. 107 kpa. W ocenie Sądu nie można przyjąć, że uzasadnienie organu odwoławczego zawiera wady mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie wady mogą stanowić podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. ). Sąd nie podzielił poglądu skargi, że decyzja zawiera w sobie przesłankę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazł, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera motyw uzasadniający wydanie decyzji reformatoryjnej, a było to związane z modyfikacją wniosku przez rezygnację L. K. z roli inwestora. Nie można także uznać za skuteczną podstawę skargi, iż w decyzji wskazano "autora projektu" zamiast "projektanta". Dla oceny daty ważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy liczy się data złożenia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego a nie data wydania decyzji. Wniosek złożono w okresie ważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. K. – C., reprezentowana przez radcę prawnego E. J., zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z
dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. Nr 78 poz.
1071 ze zm.; zwanej dalej k.p.a.), polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w
wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie
zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że
decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa polegającym na naruszeniu
przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego,
która została ustatuowana przez art. 15 k.p.a.;
2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.
przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności
działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie,
mimo że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego swoją treścią narusza prawo
poprzez nie wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnośnie pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej wskazano, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Organ administracji drugiej instancji stwierdzający nieważność decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 156 k.p.a. działa jako organ nadzoru, a nie jako organ odwoławczy, co skutkuje, że od takiej decyzji stwierdzającej nieważność przysługuje odwołanie w postępowaniu instancyjnym. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać oznaczenie strony lub stron. W przedmiotowej sprawie w decyzji organu pierwszej instancji jako stronę błędnie oznaczono podmiot, który nie był i nie może być stroną postępowania bowiem postępowanie nie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku, wobec czego decyzja jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli że decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie.
Skarżąca podkreśliła, iż w myśl art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć między innymi decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja ta - w świetle art. 55 w związku z art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Związanie to dotyczy zarówno kwestii przedmiotowych, jak również podmiotowych. Organ administracji architektoniczno - budowlanej nie może samodzielnie weryfikować decyzji o warunkach zabudowy. Zatem adresatem decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2009 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę mogła być jedynie A. K., ponieważ to ona była beneficjentem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wobec powyższego Sąd Wojewódzki błędnie nie zastosował art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Odnośnie drugiego zarzutu kasacyjnego skarżaca podała, że decyzja administracyjna zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Wymienienie przez organ w uzasadnieniu decyzji tylko numeracji artykułów (paragrafów, ustępów) przepisów prawnych przyjętych za podstawę prawną nie spełnia warunku przytoczenia przepisów prawa, o jakim mówi art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu organ odwoławczy nie wskazał jakie naruszenie przepisów prawa spowodowało uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa w części dotyczącej jej adresatów. Wskazał jedynie, że "inwestor, w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, ma prawo wprowadzać zmiany w projekcie budowlanym, korygować wniosek, dołączać nowe dowody i wprowadzać inne zmiany." A zatem, Sąd nie dostrzegł naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i nie zastosował środków przewidzianych w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. K., reprezentowana przez radcę prawnego S. K., wniosła o jej oddalenie. A. K. nie zgodziła się z twierdzeniami strony skarżącej, iż w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wskazała, że to wnioskodawca we wniosku o wydanie decyzji określa zakres rozstrzygnięcia organu. Skoro zaś wnioskodawca może modyfikować zakres żądania, może również całkowicie zrezygnować z jego popierania. W przedmiotowej sprawie w toku postępowania administracyjnego jeden z wnioskodawców zrezygnował z popierania pierwotnego wniosku. Powyższe zachowanie podyktowane było treścią odwołania, jakie zostało złożone przez skarżącą. Rezygnacja z popierania wniosku przez L. K. nastąpiła przed wydaniem ostatecznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji i skutkowała koniecznością dokonania przez organ odwoławczy korekty rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Fakt rezygnacji przez jednego z wnioskodawców nie wpłynął również na żadną z przesłanek wymaganych przez art. 32 ustawy - Prawo budowlane do wydania pozwolenia na budowę. W związku z powyższym nie została naruszona wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania. Ponadto A. K. podniosła, iż zakres uzupełnień dokonanych w trakcie postępowania przed organem odwoławczym, który konieczny był ze względu na wymogi przepisów oraz zgłaszane przez skarżących zastrzeżenia, pozostawał bez wpływu na charakter inwestycji, zakres jej oddziaływania jak i prawem chronione interesy osób trzecich. Uzupełnienia te mogły być przeprowadzone prze organ odwoławczy bez naruszenia zasady określonej w art. 15 k.p.a.
Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej inwestor stwierdził, że decyzja organu II instancji odpowiada wymogom stawianym przez art. 107 § 3 k.p.a. Decyzja Wojewody Małopolskiego w sposób wyczerpujący wskazuje na wszystkie okoliczności, które organ badał w trakcie postępowania. Ponadto organ odwoławczy w sposób wyczerpujący odniósł się do wszystkich zarzutów, jakie wnosiła strona odwołująca się. Organ odwoławczy w swojej decyzji przywołał i wyjaśnił treść wszystkich przepisów, które stanowiły podstawę do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W związku z powyższym uzasadnienie organu odwoławczego nie zawiera wad, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie wady, zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mogą stanowić podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, a to z następujących względów.
Po pierwsze, nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 78, poz. 1071 ze zm.) poprzez zakceptowanie decyzji wydanej przez organ odwoławczy z rażącym naruszeniem prawa - zasady dwuinstancyjności. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji. Trafna też jest sformułowana przez Sąd pierwszej instancji ocena, iż organ II instancji należycie przeprowadził postępowanie odwoławcze i wydając decyzję z dnia [...] września 2009 r. nie naruszył zasady dwuinstancyjności.
Zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega – w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot – ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji (por. B.Adamiak [w]: B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 1996, s. 83 – 85 ). Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92). Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Pogwałcenie prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jest rażącym naruszeniem prawa, gdyż godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 1989 r., sygn. akt II SA 1198/88).
Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji.
Stosownie do art. 138 § 1 pkt 1- 3 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:
1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo
2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję — umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo
3) umarza postępowanie odwoławcze.
Organ odwoławczy w pierwszej kolejności winien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tym celu organ II instancji może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 k.p.a.). Organ odwoławczy może z mocy art. 138 § 2 k.p.a. wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy zachodzą przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie tj., gdy – w brzmieniu obowiązujacym do dnia 11 kwietnia 2011r.- rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenia przez organ II instancji dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego. Przepis art. 138 § 2 k.p.a (decyzja kasacyjna ) stanowi w istocie wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego i nie powinien być interpretowany rozszerzająco ( por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1997 r., III ZP 5/96; uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998/3/79, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981/2/88, wyrok z dnia 25 maja1983 r. II SA 403/83 ONSA 1983/1/38, B.Adamiak [w]: B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 1996, s. 592 - 593).
W niniejszej sprawie zasadne jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, iż organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.).
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Prezydent Miasta Krakowa, wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. i L. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjam: wodno-kanalizacyjną, gazową, centralnego ogrzewania, elektryczną na nieruchomości położonej w Krakowie a oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz.o nr ewid. [...] obręb [...] Ś.
Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. A. i L. K. w czerwcu 2004 r. złożyli z wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę. To zaś oznaczało, iż inwestorami przedmiotowej budowy są A. i L. K.
Jak stanowi art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
A zatem, postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę wszczynane jest na wniosek osoby ( osób) ubiegających się o wydanie takiej decyzji. Osoba, która wystąpiła o udzielenie pozwolenia na budowę może zmienić zdanie i skorygować zakres wniosku co do charakteru i gabarytów inwestycji, a także zrezygnować z ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę. Strona, rozporządzając swoim prawem, może zrezygnować z ubiegania się o wydanie przez organ rozstrzygnięcia w danym przedmiocie. Żądanie podjęcia przez organ administracji publicznej określonego działania może być zasadniczo cofnięte, a takie uprawnienie służy stronie do czasu uzyskania przymiotu ostateczności przez rozstrzygnięcie organu w przedmiocie złożonego żądania.
Inwestor biorący udział w postępowaniu administracyjnym jako strona, na żądanie której jest wszczynane postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę, może dokonać ze prawnym skutkiem czynności, które są przejawem obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady dyspozycyjności. Zasada ta umożliwia stronie rozporządzanie przedmiotem postępowania w ramach przysługujących jej na mocy obowiązujących przepisów uprawnień procesowych. To strona decyduje w jakim zakresie ma toczyć się postepowanie i czy w ogóle ma się toczyć.
Z tego uprawnienia skorzystał w postępowaniu administracyjnym L. K., składając w dniu 26 sierpnia 2009 r. oświadczenie, iż rezygnuje z planowanej inwestycji. W tej sytuacji inwestorem przedmiotowej budowy i stroną żądającą udzielenia pozwolenia na budowę pozostała wyłącznie A. K.
W tym stanie rzeczy organ odwoławczy obciążał obowiązek uwzględnienia powyższego oświadczenia L. K., a tym samym zmiany decyzji organu I instancji uwzględniającej zmianę w zakresie osób określonych dotychczas jako inwestorzy planowanego przedsięwzięcia. W tym celu organ II instancji skorzystał w tym zakresie z uprawnienia reformatoryjnego, przewidzianego w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaznaczyć przy tym należy, iż tożsamy jest zakres przedmiotowy decyzji organu I i II instancji i miejsce realizacji budowy – przedmiotem obu decyzji jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami wodno-kanalizacyjną, gazową, centralnego ogrzewania, elektryczną na nieruchomości położonej w Krakowie, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o nr ewid. [...] obręb [...] Ś.
W tej sytuacji zasadne jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, iż organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności. Tym samym Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2009 r. nie została bowiem wydana z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji inwestorzy dokonali zmiany wniosku, tj. L. K. złożył oświadczenie o rezygnacji z planowanej inwestycji, w postępowaniu międzyinstancyjnym. Na skutek wniesienia odwołania decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2009 r. w dniu złożenia oświadczenia przez L. K. nie była ostateczna. Przymiot ostateczności decyzja udzielająca pozwolenia na budowę uzyskała dopiero w dniu wydania decyzji przez Wojewody Małopolskiego (dnia [...] września 2009r.).
Przypomnieć należy, iż "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa" Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994r. III ARN 13/94, OSN 1994/3/36; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 1994 r. VSA 535/94, ONSA 1995/2/91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.
Chybiony jest także drugi zarzut skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uuzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż uzasadnienie decyzji organu odwoławczego spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy może szeroko omówić sprawę, bądź tylko zwięźle się do niej odnieść. Każdy sposób będzie mógł być uznany za zgodny z prawem, o ile będzie z niego wynikało, że organ odwoławczy należycie sprawę rozpatrzył. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewoda Małopolski w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2009r. podał wystarczające argumenty uzasadniające podjęte przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie, tj. rozstrzygnięcie uwzględniające zmianę wniosku o wydanie pozwolenia na budowę - na skutek oświadczenia L. K. Organ odwoławczy wykazał i uzasadnił istnienie konieczności zastosowania przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Uzasadnienie decyzji odzwierciedla w dostateczny sposób ustalenia faktyczne, a rozważania organu nawiązują do materiału dowodowego i przepisów prawa. W szczególności organ II instancji przywołał przepis art. 32 ust. 4 i art. 35 ustawy – Prawo budowlane.zepis art.tamcji ianę wniosku o wydanie pozwolenia na budowę na skutek oświadczenia o wniosku.zygnięcia w tym przedmiocie.ie o
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł w sentencji.