II OSK 6/05

II OSK 6/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2005-09-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Adamiak
Eugeniusz Mzyk /przewodniczący/
Henryk Ożóg /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
SA/Sz 2074/02 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2004-09-02
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 28, art. 29
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art .48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Mzyk, Sędziowie NSA Barbara Adamiak, Henryk Ożóg (spr.), Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 9 września 2005 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 września 2004r., sygn. akt SA/Sz 2074/02 w sprawie ze skargi Gminy D. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2002 r., Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz stwierdza nieważność decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2002 r. Nr [...] oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2002 r. Nr [...]. 2. zasądza od Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie na rzecz Gminy D. kwotę 500,- zł (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej pełnomocnika Gminy D. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 września 2004r., SA/Sz 2074/02 oddalający skargę Gminy D. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2002r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Pismem z dnia 15.03.2002r. mieszkaniec D. gmina D. zawiadomił Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w S. o "samowoli budowlanej Wójta i Zarządu Gminy D. w m. B.".
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 Kpa oraz art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ), nakazał Zarządowi Gminy D. inwestorowi zadania inwestycyjnego "Gospodarka wodno-ściekowa strefy nadmorskiej Gminy D.", rozbiórkę sieci kanalizacji sanitarnej wykonanej z rur PCV Ø 90 mm oraz PCV Ø 160 mm o łącznej długości ok. 650 m w tym odcinek z Ø 160 mm o długości 70 m oraz sieci wodociągowej wykonanej z rur PCV 0 90 mm o długości ok. 700 m wykonanych pomiędzy posesją nr [...] w B. (działka nr 11/10), a końcem działki nr [...] ( droga ) przy ujściu kanału M. ( koniec działki nr [...]).
Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że w dniu 25 sierpnia 1998r. Kierownik Urzędu Rejonowego w K. wydał decyzję Nr [...] o pozwoleniu na budowę kanalizacji sanitarnej dla miejscowości D. i zatwierdził projekt budowlany wymienionej inwestycji. Projekt ten zawiera sieć kanalizacyjną dochodzącą tylko do posesji nr [...] B. (działka nr 11/10). Natomiast w dniu 15 marca 2000r. Gmina D., w wyniku przetargu publicznego dwustopniowego, zawarła z Przedsiębiorstwem Wielobranżowym "S" A. W. mającym swoją siedzibę w S. umowę Nr [...] na zaprojektowanie i wykonanie kanalizacji sanitarnej w Gminie D. Zgodnie z porozumieniem zawartym przez strony umowy w dniu 15 marca 2000r., wykonawca mógł przystąpić do wykonania robót budowlanych wyłącznie na podstawie pisemnego zlecenia zarządu gminy D. Zlecenie takie na wykonanie między innymi kanalizacji sanitarnej i sieci wodociągowej wzdłuż M. w kierunku plaży zostało wystawione w dniu 18 kwietnia 2000r. W zleceniu tym zapisano : " zgodnie z SIWZ umowy [...] przed przystąpieniem do wykonania robót budowlanych należy uzyskać pozwolenie na budowę, uczynić formalności w Starostwie Powiatowym w S."
Tymczasem PINB w S. w dniu 3 kwietnia 2002r. dokonał oględzin odcinka od posesji nr 11 w B. do ujścia kanału M. i stwierdził, że na tym odcinku wybudowana została sieć kanalizacji sanitarnej i wodociągowej oraz przepompownia przy ujściu tego kanału do morza. W toku postępowania ustalono (na podstawie wpisów w dzienniku budowy), że przedmiotowa sieć kanalizacji sanitarnej i wodociągowej oraz przepompownia wykonana została w styczniu i lutym 2001 r.
Wyjaśniając dlaczego stroną orzeczonego nakazu rozbiórki jest inwestor a nie wykonawca robót budowlanych organ powołał się na treść art. 52 ustawy Prawo budowlane. Ponadto wskazał, że wyrównania szkody powstałej poprzez bezprawne działanie wykonawcy mającego legitymację od inwestora do występowania w jego imieniu należy dochodzić na gruncie prawa cywilnego.
Od tej decyzji odwołanie wniósł Zarząd Gminy D. domagając się jej uchylenia jako niezgodnej z prawem.
W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że organ I instancji nie dostosował się do art. 7 Kpa, gdyż nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i nie uwzględnił interesu społecznego. Nie zostało wyjaśnione dlaczego wykonawca, który na mocy porozumienia był także zarządcą obiektu, winny dokonania samowoli budowlanej, nie może być zobowiązany, zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane, do rozbiórki.
Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie decyzją z dnia [...] sierpnia 2002r. Nr [...], działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 106 ), po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ II instancji poczynił identyczne ustalenia faktyczne jak organ I instancji i doszedł do takiej samej konkluzji a mianowicie, że wykonane samowolnie sieci uzbrojenia terenu podlegają rozbiórce na mocy art. 48 ustawy Prawo budowlane.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ stwierdził, że w dniu 15 marca 2002 r. Wójt Gminy D. zawarł porozumienie z Przedsiębiorstwem Wielobranżowym "S", w którym między innymi ustalono, że wykonawca może przystąpić do wykonania robót budowlanych wyłącznie na podstawie pisemnego zlecenia Zarządu Gminy D., a wykonawca przejmuje obowiązki, prawa zarządcy obiektu budowlanego od otrzymania zlecenia do chwili przekazania obiektu. Inwestor- Zarząd Gminy D. zleceniem nr [...] z dnia 18 04.2000r. zlecił Przedsiębiorstwu Wielobranżowemu "S" wykonanie sieci sanitarnej i sieci wodociągowej wzdłuż M. w kierunku plaży. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że nałożony na Zarząd Gminy obowiązek rozbiórki nie narusza przepisu art. 52 ustawy Prawo Budowlane.
Wyżej opisaną decyzję ostateczną zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie Gmina D. domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji.
Z treści uzasadnienia skargi wynika, że została ona oparta na zarzutach:
1) naruszenia art. 48 i art.52 Prawa budowlanego oraz art. 28 i art.29 Kpa, bowiem organy niewłaściwie określiły stronę postępowania bowiem zleceniem z 18 kwietnia 2000r. dotyczącym budowy sieci w B. objęte były wyłącznie roboty, na które istniały stosowne pozwolenia. Przedmiotowe sieci były zbudowane bez wiedzy i woli Gminy, z inicjatywy i na całkowitą odpowiedzialność P.W. " S" A. W. w S. Ponadto, to nie Zarząd Gminy, lecz Gmina D. była inwestorem zadania inwestycyjnego "Gospodarka wodno-ściekowa strefy nadmorskiej Gminy D",
2) naruszenia art. 7 Kpa , gdyż organy nadzoru budowlanego załatwiły sprawę nie uwzględniając interesu społecznego ani słusznego interesu obywateli i nie wyjaśniły wyczerpująco wszystkich okoliczności oraz nie zebrały całego materiału dowodowego.
W piśmie procesowym z dnia 1.08.2004r. strona skarżąca podniosła kolejne zarzuty. Poza stwierdzeniem, że nakaz powinien być skierowany do wykonawcy robót., podniesiono zarzut naruszenia art. 51 Prawa budowlanego z argumentacją że " na terenie budowy wykonano szereg zmian do projektu z pozwoleniem na budowę, legalizując je prawnie. Wynikało to m. in. ze zmiany stanowiska właścicieli terenów Sołectwa B. na trasę przebiegu sieci wodno-kanalizacyjnej". Ponadto zarzucono przeprowadzenie postępowania bez udziału strony, tj. Zarządu Gminy.
Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył natomiast, co następuje (...):
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem nie dała podstaw do uwzględnienia skargi.
Zarzut ograniczenia praw strony okazał się całkowicie chybiony. Z akt administracyjnych wynika, że pismem z dnia 20.03.2002r.( doręczonym 22.03 2002r. ) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. zawiadomił Wójta Gminy D. o dacie i godzinie wizji lokalnej jaką zamierza przeprowadzić na trasie samowolnego ułożenia wodociągu w miejscowości B. oraz wezwał adresata do przygotowania dokumentów wymaganych przepisami prawa budowlanego ( decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym i dziennika budowy ). Z protokołu tej czynności przeprowadzonej w dniu 3 kwietnia 2002r. wynika, że Wójt Gminy D. (lub osoba przezeń upoważniona ) w oględzinach nie uczestniczył, było natomiast obecnych troje radnych tej gminy oraz sołtys B. W aktach sprawy znajduje się też odręczne pismo Wójta Gminy D. z dnia 15 kwietnia 2004r. zawierające jego oświadczenie w sprawie i wymieniające składane dokumenty. Nadto pismem z dnia 13 maja 2002r. Wójt Gminy D. zawiadomiony został o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie samowolnego wybudowania sieci wodociągowej i kanalizacji w B. na odcinku od działki nr 11/10 do wybudowanej przepompowni przy ujściu kanału M. Tym samym pismem, z powołaniem się na art. 10 § 1 Kpa PINB w S. zawiadomił wójta , że w terminie 7 dni od otrzymania pisma (wskazano adres i godziny) może wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zawiadomienie takiej samej treści pismem z dnia 23 maja 2002r. (doręczonym 27 maja 2002r.) wysłano również do Zarządu Gminy D. ( k.50 akt organu I instancji).
W takim stanie sprawy, zarzut że " inspektor nadzoru budowlanego przeprowadził postępowanie bez udziału strony(...)" jest niezasadny. Strona była zawiadamiana przez organ I instancji, odpowiednio do wymagań Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 10 § 1 i art. 79 § 1 Kpa) o wszystkich czynnościach postępowania. Wprawdzie skarga tego nie podnosi, ale należy zauważyć, że organ odwoławczy nie zawiadomił strony skarżącej w trybie art. 10 § 1 Kpa, ale w ocenie Sądu uchybienie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, skoro przy wydawaniu decyzji odwoławczej nie kierowano się innym materiałem dowodowym niż ten, który został zgromadzony przez organ I instancji.
Co do istoty sprawy Sąd rozważał dwie kwestie:
po pierwsze, badał zgodność z prawem ustalenia, że przedmiotowy odcinek sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w B. został wybudowany bez pozwolenia, w okolicznościach, o których mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane; po drugie, kontrolował zasadność nałożenia obowiązku rozbiórki na Zarząd Gminy w D.
Co do pierwszej z tych kwestii, to nie ulega wątpliwości, że roboty budowlane prowadzono bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Sporny odcinek sieci wodociągowej i kanalizacyjnej ułożono, jak wynika to z niekwestionowanych (w tej części) ustaleń organów orzekających w sprawie w styczniu i lutym 2001 r.
Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1995r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ) w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art.30. Budowa sieci infrastruktury technicznej, a więc takich obiektów jak sieć wodociągowa oraz sieć kanalizacyjna, nie jest wymieniona w art. 29 jako zwolniona od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Gmina D. w toku postępowania administracyjnego stosownego pozwolenia na budowę nie przedłożyła. Zawarte w pismach Wójta Gminy D. wyjaśnienia dotyczyły przede wszystkim przyczyn braku pozwolenia na budowę, a nie kwestionowały samego faktu samowoli budowlanej. W tych okolicznościach, zgodnie z prawem orzekły organy obu instancji, stosując do ustalonego stanu faktycznego przewidziany art. 48 prawa budowlanego nakaz rozbiórki.
Odnośnie do drugiej z wyżej usystematyzowanych kwestii, również należało podzielić pogląd organów orzekających. O tym, kto może być adresatem decyzji opartej o przepis art. 48 (a także decyzji wydanej na podstawie art. 51) ustawy Prawo budowlane decyduje przepis prawa materialnego jakim jest art. 52 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że "inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany, na swój koszt, dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art.48 i art. 51". Forsowana w odwołaniu koncepcja, że to wykonawca robót, jako zarządzający obiektem w budowie, powinien być zobowiązany do jego rozbiórki, ponieważ na nim, według umowy między stronami, ciążył obowiązek
uzyskania pozwolenia na budowę, trafnie nie została uwzględniona w zaskarżonej decyzji. Przedsiębiorstwo wykonujące roboty budowlane, nawet jeśli umownie zostało ustanowione zarządcą obiektu na czas jego budowy, nie jest zarządcą o jakim mowa w cytowanym art. 52, a przede wszystkim nie było zarządcą przedmiotowego obiektu w dacie wydawania decyzji ostatecznej. Z protokołu oględzin wynika, że roboty budowlane zostały zakończone, radni obecni przy oględzinach oświadczyli, że próba ciśnieniowa przedmiotowej sieci została wykonana w maju 2001 r. a komisja rewizyjna Rady Gminy, która w dniu 11.04.2001 r. przeprowadziła wizję lokalną w B. zaleciła uporządkowanie drogi na trasie przebiegu przedmiotowej sieci i wygrodzenie wybudowanej przepompowni oraz wymianę hydrantu naziemnego na podziemny. Dołączona do omawianego protokołu dokumentacja fotograficzna opisany w nim stan faktyczny w pełni potwierdza. Skoro organ administracji publicznej obowiązany jest orzekać według stanu faktycznego ( i prawnego ) istniejącego w dniu wydania decyzji, to oczywiste jest, że zarządca obiektu ustanowiony na czas jego budowy, nie może być adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 48. W art. 52 Prawa budowlanego nie chodzi zresztą o takiego zarządcę. Z omawianego przepisu nie wynika możliwość dowolności w określeniu podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki. Zasadą jest, że nakaz ten powinien być skierowany do inwestora, gdy nie jest to
możliwe np. z powodu śmierci inwestora będącego osobą fizyczną lub likwidacji podmiotu gospodarczego, nakaz ten kierować należy do następcy prawnego, czyli do aktualnego właściciela ( współwłaścicieli ) obiektu budowlanego powstałego w warunkach samowoli o jakiej mowa w art. 48, ewentualnie - w zależności od okoliczności konkretnej sprawy - do zarządcy administrującego w jego (ich) imieniu tym obiektem.
W związku z treścią skargi i pisma ją uzupełniającego, w których pojawiły się nowe ( nie podnoszone na etapie postępowania administracyjnego) wątki sprawy mające, w przekonaniu strony skarżącej podważyć, legalność zaskarżonej decyzji wyjaśnić trzeba, iż sąd administracyjny sprawując kontrolę administracji publicznej orzeka, jak wynika to z art. 133 § 1 oraz art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) określanej dalej jako p.p.s.a., na podstawie akt sprawy i poza dowodami uzupełniającymi z dokumentów w zasadzie nie prowadzi postępowania dowodowego. W ocenie Sądu, sugestia strony skarżącej, że to wykonawca robót samowolnie i bez wiedzy inwestora, ponad zakładany zatwierdzonym projektem budowlanym odcinek sieci wodno-kanalizacyjnej, wybudował 650 m sieci kanalizacyjnej i 700 m sieci wodociągowej, nie wytrzymuje krytyki nie tylko w świetle zdrowego rozsądku, ale przede wszystkim faktów wynikających z akt administracyjnych, czego dowodnym przykładem są wskazane wyżej okoliczności opisane w protokole z oględzin miejsca wykonanych robót.
Zgodnie z art. 48 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji, "właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ."
Dosłowna treść cytowanego przepisu jednoznacznie wyklucza możliwość stosowania, przez organ orzekający w sprawie samowoli budowlanej w nim określonej, jakiegokolwiek uznania administracyjnego. Przy orzekaniu nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 stosuję się sankcję administracyjną a nie karną, a zatem orzekanie następuje niezależnie od elementu winy i innych okoliczności nie wynikających wprost z omawianego przepisu. Wbrew wywodom skargi, zaskarżona decyzja nie narusza wyrażonej w art. 7 Kpa zasady ogólnej uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zastosowanie tej zasady nie może prowadzić do obejścia zakazu lub nakazu wynikającego z przepisu prawa, a do tego w istocie rzeczy sprowadziłoby się odstąpienie od orzeczenia nakazu rozbiórki w oparciu o względy społeczne, ekonomiczne i ekologiczne, na które powołuję się strona skarżąca.
Chybiony okazał się również sformułowany w piśmie stanowiącym uzupełnienie skargi, zarzut naruszenia art. 51 Prawa budowlanego. Zarzut ten sprecyzował Wójt Gminy D. dopiero na rozprawie sądowej twierdząc, że budowa spornego odcinka sieci infrastruktury technicznej była odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę, lecz nie zdążono wydać decyzji udzielającej pozwolenie na te odstępstwa ponieważ sprawą zajął się inspektor Nadzoru Budowlanego, który zamiast wstrzymać toczące się roboty wszczął postępowanie w trybie art. 48 prawa budowlanego.
Powyższa argumentacja wskazuje na to, że w przypadku przedmiotowej inwestycji najpierw wykonywano roboty budowlane, a dopiero później zamierzano uzyskać wymagane prawem decyzje pozwalające na ich wykonanie. Powyższa konkluzja wynika z tego, że jak już to wyżej zostało wskazane, organ I instancji wszczął postępowanie w niniejszej sprawie w momencie, gdy roboty budowlane zostały zakończone. Organ nie miał zatem podstaw faktycznych do wydania, w oparciu o art. 50 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Poza tym w realiach niniejszej sprawy nie mógł mieć zastosowania art.50 ust. 1 pkt 1 (a zatem również art. 51) ustawy Prawo budowlane, bowiem przepis ten dotyczy przypadków innych niż określone w art. 48. Wybudowanie, począwszy od miejsca zakończenia trasy sieci wodno-kanalizacyjnej zatwierdzonej decyzją o pozwoleniu na budowę, nowego odcinka tej sieci wykracza poza rozumienie pojęcia zmiany przebiegu trasy, jak też nie mieści się w pojęciu odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę. Tak jak trafnie ustaliły to organy orzekające w sprawie, jest to nowy obiekt wybudowany w warunkach określonych w art.48 ustawy Prawo budowlane.
Ostatnią kwestią wymagającą ustosunkowania się Sądu jest zarzut naruszenia art. 28 Kpa. W myśl tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zdaniem Sądu z okoliczności, że to gmina , zgodnie z art.2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591) posiada osobowość prawną, a nie jej organy, którymi według stanu prawnego obowiązującego w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji były rada gminy i zarząd, nie wynika aby naruszało prawo, skierowanie nakazu rozbiórki do zarządu, a więc do tego z organów gminy, który z mocy ówczesnego art.30 ust.1 ustawy o samorządzie gminy wykonywał zadania gminy określone przepisami prawa.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku pełnomocnik Gminy D. zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 48 i art. 52 cytowanego Prawa budowlanego, polegające na uznaniu Zarządu Gminy D. za inwestora sieci kanalizacyjnej i wodociągowej z B. na działkach nr 11/10 i nr 12 i nałożeniu na ten organ obowiązku jej rozbiórki, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania względnie o jego zmianę poprzez uchylenie decyzji Wojewódzkiego i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi natomiast stwierdził, iż Gmina D. rozpoczynając realizację zadania inwestycyjnego pod nazwą "Gospodarka wodno-ściekowa strefy nadmorskiej Gminy D." zamierzała wykonywać je etapami. Jednym z nich miał być odcinek sieci wodociągowo-kanalizacyjnej w B. na wskazanych wyżej działkach. Sieć tę miała wykonać firma "S" we własnym imieniu i z własnych środków pieniężnych na podstawie wcześniej otrzymanego pozwolenia na budowę. Wybudowany obiekt budowlany firma ta miała dopiero przekazać Gminie D. Potwierdza to Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wobec niespełnienia powyższych warunków brak jest podstaw do przyznania Gminie przymiotu inwestora przedmiotowej inwestycji i nałożenie na nią obowiązku rozbiórki sieci. Sieć wodno-kanalizacyjna wybudowana była, wbrew zaleceniu Gminy, bez pozwolenia na budowę, obiekt nie został Gminie przekazany i Gmina go nie odebrała. Nie podważają takiego stanowiska oświadczenia radnych, na które powołał się Sąd w powyższym zakresie, ani inne dowody, na których Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie.
Tym bardziej inwestorem nie mógł być Zarząd Gminy D., który jako organ osoby prawnej nie może być stroną w postępowaniu administracyjnym, stosownie do postanowień art. 28 i art. 29 Kpa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając za zgodne z prawem decyzje Wojewódzkiego i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił aktualnych przepisów art. 48 ustawy Prawo budowlane, które wprowadzają mniej rygorystyczne rozwiązania kwestii samowoli budowlanej, umożliwiające jej zalegalizowanie. Winny one znaleźć zastosowanie w sytuacji, gdy decyzja nakazująca rozbiórkę nie była prawomocna i z uwagi na szczególny aspekt społeczny niniejszej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Zasadny jest bowiem zarzut w niej postawiony błędnego uznania Zarządu Gminy D. za inwestora sieci kanalizacyjnej i wodociągowej w B. na działkach nr 11/10 i nr 12 i nałożenia na ten organ obowiązku jej rozbiórki. Dobitnie stwierdzono to i trafnie w uzasadnieniu skargi, iż Zarząd Gminy D., jako organ osoby prawnej nie może być stroną w postępowaniu administracyjnym, stosownie do postanowień art. 28 i art. 29 kpa.
Istotnym zagadnieniem w tej sprawie jest więc to, czy decyzja została skierowana do osoby mającej przymiot strony postępowania administracyjnego.
Pomijając zawarty w uzasadnieniu skargi krótki wywód, zmierzający do przerzucenia ciężaru tej inwestycji z Gminy D. na jej wykonawcę, słusznie zakwestionowany przez Sąd I instancji nie można nie dostrzec wskazania tej jednostki samorządowej jako inwestora ("Gmina D. rozpoczynając realizację zadania inwestycyjnego pod nazwą "Gospodarka wodno-ściekowa strefy nadmorskiej gminy D. zamierzała wykonywać je etapami".). Kto jest natomiast adresatem nakazu podejmowanego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego określa art. 52 tego Prawa wskazujący inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Skoro inwestorem jest Gmina D. do niej tylko i wyłącznie nakaz rozbiórki powinien być skierowany. Do gminy jako osoby prawnej gdyż w myśl art. 29 kpa stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne (...), a gmina, jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego, wykonująca zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność jest wyposażona w osobowość prawną (art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591). Samodzielność prawna gminy podlega ochronie sądowej (art. 2 ust. 3 tej ustawy). Podmiotem praw i obowiązków jest wspólnota terytorialna czyli gmina, a nie jej organy. Przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa ma więc gmina, a nie jej organ wykonawczy (w chwili orzekania organów nadzoru budowlanego był nim zarząd gminy), czy stanowiący. Z tych względów nie można podzielić zapatrywania wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż nie jest naruszeniem prawa skierowanie nakazu rozbiórki do zarządu, a więc do tego z organów gminy, który z mocy ówczesnego art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy wykonywał zadania gminy określone przepisami prawa. Nie da się bowiem obronić poglądu, że z racji tej, iż organ wykonawczy gminy wykonuje jej zadania prawem przypisane nakaz rozbiórki obiektu budowlanego może być skierowany wprost do tego organu skoro decyzja winna być adresowana do podmiotu mającego przymiot strony, a ten, jak stwierdzono, ma gmina, jako jednostka samorządowa, a nie jej zarząd, czy obecnie wójt /burmistrz, prezydent/. Zasadnie natomiast Sąd I instancji stwierdził nawiązując do wspomnianej próby przerzucenia ciężaru odpowiedzialności za tę samowolę na wykonawcę robót budowlanych, iż przedsiębiorstwo wykonujące te roboty, nawet jeśli umownie zostało ustanowione zarządcą obiektu na czas jego budowy, nie jest zarządcą, o jakim mowa w art. 52 Prawa budowlanego a niezależnie od tego przepis ten najpierw wymienia inwestora, następnie właściciela, a dopiero po nich zarządzającego obiektem, najczęściej w imieniu właściciela.
Skoro decyzje kontrolowane przez Sąd I instancji są dotknięte wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 4 kpa) Naczelny Sąd Administracyjny podzielając zarzut kasacji naruszenia przepisów prawa materialnego na podstawie art. 188, art. 193 i art. 145 § 1 pkt 2 p.s.a. uchylił zaskarżone orzeczenie i stwierdził nieważność obu decyzji omówionych w części wstępnej uzasadnienia wyroku. Orzeczenie o kosztach zostało oparte na podstawie art. 203 pkt 1 p.s.a.